17.052 Messaggio concernente la modifica della legge sulla caccia del 23 agosto 2017
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di modifica della legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia).
Nel contempo vi proponiamo di togliere dal ruolo i seguenti interventi parlamentari: 2014
M 14. 3151
Convivenza tra lupi e comunità montane (S 19.03.2014, Engler; S 19.06.14; N 12.03.15)
2010
M 10.3264
Revisione dell'articolo 22 della Convenzione di Berna (S 19.03.2010, Fournier; S 02.06.2010; N 30.09.2010)
2014
M 14.3830
Rinominare le bandite di caccia in zone di protezione per la fauna selvatica (N 25.09.2014, Landolt; N 12.12.2014; S 03.12.2015)
2014
P
Introduzione dell'autorizzazione federale di caccia (N 25.09.2014, Landolt; N 16.06.2016)
14.3818
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
23 agosto 2017
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Doris Leuthard Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr
2017-1578
5193
Compendio Con la revisione parziale della legge sulla caccia si intende attuare tre interventi parlamentari che chiedono la possibilità di regolare gli effettivi del lupo nel quadro della Convenzione di Berna, il riconoscimento reciproco degli esami cantonali di caccia e la ridenominazione delle bandite federali di caccia in aree di protezione per la fauna selvatica. La legge sulla caccia è inoltre completata o adeguata mediante altre modifiche.
Situazione iniziale In Svizzera la protezione, la regolazione e l'utilizzo venatorio degli effettivi di fauna selvatica interessano la popolazione e, periodicamente, anche la politica. Negli ultimi anni sono stati discussi numerosi interventi parlamentari volti ad adeguare le disposizioni giuridiche che consentono di intervenire negli effettivi di specie animali protette, in particolare sulla scia del ritorno dei grandi predatori orso, lupo e lince.
La mozione 14.3151 «Convivenza tra lupi e comunità montane» del consigliere agli Stati Engler, accolta dal Parlamento nel 2015, chiede una revisione della legge sulla caccia in modo da consentire, in futuro, la regolazione degli effettivi del lupo nel quadro della Convenzione di Berna. Nel 2015, il Parlamento ha inoltre accolto la mozione 14.3830 del consigliere nazionale Landolt che chiede di rinominare le bandite federali di caccia in zone di protezione per la fauna selvatica, il che implica a sua volta una revisione della legge sulla caccia. Il postulato 14.3818 Landolt incarica infine il Consiglio federale di esaminare come consentire, mediante una revisione della legge sulla caccia, il riconoscimento degli esami cantonali di caccia in tutta la Svizzera.
Contenuto del progetto Il presente progetto attua le due mozioni e il postulato. Si prefigge inoltre di tener maggiormente conto di aspetti della protezione degli animali nell'ambito del disciplinamento e della pianificazione della caccia e di disciplinare i requisiti dell'esame di caccia. Le disposizioni concernenti le specie cacciabili e i relativi periodi di protezione, modificate nel 2012 mediante una revisione dell'ordinanza sulla caccia, sono trasposte nella legge e completate. Infatti, la legge protegge ora la moretta tabaccata e la pernice grigia, dichiara cacciabile il corvo comune, accorcia i periodi di protezione del cinghiale e del cormorano
e concede un periodo di protezione a tutte le specie indigene. La legge disciplina ora anche la gestione delle specie non indigene. La revisione della legge sulla caccia non ha ripercussioni finanziarie per la Confederazione e per il suo personale e determina solo ripercussioni esigue per i Cantoni.
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Indice Compendio
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1
Punti essenziali del progetto 1.1 Situazione iniziale 1.1.1 Panoramica 1.1.2 Mozione Engler (14.3151) «Convivenza tra lupi e comunità montane» 1.1.3 Mozione Fournier (10.3264) «Revisione dell'articolo 22 della Convenzione di Berna» 1.1.4 Mozione Landolt (14.3830) «Rinominare le bandite di caccia in zone di protezione per la fauna selvatica» 1.1.5 Postulato Landolt (14.3818) «Introduzione dell'autorizzazione federale di caccia» 1.2 La normativa proposta 1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta 1.4 Compatibilità tra compiti e finanze 1.5 Diritto comparato, con particolare riferimento al diritto internazionale 1.6 Attuazione 1.7 Interventi parlamentari
5197 5197 5197
2
Commento ai singoli articoli
5208
3
3. Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni 3.2 Ripercussioni per l'economia, la società, l'ambiente e le regioni di montagna 3.3 Altre ripercussioni
5233 5233
4
Programma di legislatura e strategie del Consiglio federale 4.1 Rapporto con il programma di legislatura 4.2 Rapporto con le strategie del Consiglio federale
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5
Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità 5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 5.3 Forma dell'atto 5.4 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell'equivalenza fiscale
5234 5234 5235 5235
5199 5199 5199 5200 5200 5203 5205 5205 5206 5207
5233 5233
5235
5195
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5.5 5.6 5.7
Conformità alla legge sui sussidi Delega di competenze legislative Protezione dei dati
Legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia, LCP) (Disegno)
5196
5235 5235 5235
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Messaggio 1
Punti essenziali del progetto
1.1
Situazione iniziale
1.1.1
Panoramica
La legge federale del 20 giugno 19861 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia, LCP) è entrata in vigore il 1° aprile 1988.
Si è trattato di una revisione totale di una legge in vigore da tempo. La revisione dava seguito a interventi parlamentari che chiedevano soprattutto una legge imperniata su una concezione chiara, guidata dal principio di protezione delle specie, che aveva acquistato sempre più rilievo. La protezione delle specie è stata rafforzata sensibilmente anche con la revisione della legge sulla caccia adottata negli anni Ottanta.
Dall'ultima revisione totale, per molte specie protette sono aumentate sia la diffusione sia l'entità degli effettivi. Si tratta di un successo per la protezione delle specie. Questa evoluzione ha determinato in parte anche un incremento dei conflitti tra le esigenze della fauna selvatica e gli interessi dell'uomo. Gli effettivi crescenti di specie come il lupo, la lince, , il castoro o il cormorano suscitano discussioni emotive sui danni all'agricoltura o all'attività venatoria e ittica. La necessità di una gestione più pragmatica anche di determinate specie protette si fa quindi sempre più sentire nella politica, sotto forma di interventi concreti. Con la crescente diffusione e la formazione di branchi, in particolare il lupo ha alimentato i dibattiti politici. Ai fini di una convivenza durevole tra l'uomo, gli animali da reddito e il lupo sono rivendicate con insistenza una gestione più pragmatica e le basi giuridiche corrispondenti. Lo spunto principale della presente revisione parziale della legge sulla caccia è costituito dalla mozione Engler (14.3151) «Convivenza tra lupi e comunità montane», accolta dal Consiglio degli Stati il 19 giugno 2014 e dal Consiglio nazionale il 12 marzo 2015.
La mozione Engler vuole ampliare le possibilità di gestire il lupo, ma stando al dibattitto in Parlamento ciò deve avvenire entro le disposizioni della Convenzione del 19 settembre 19792 per la conservazione della vita selvatica e dei suoi biotopi in Europa (Convenzione di Berna). La mozione imbocca quindi una strada diversa dalla mozione Fournier (10.3264 «Revisione dell'articolo 22 della Convenzione di Berna»), che si prefigge di modificare lo status di protezione del lupo nel diritto internazionale e, in caso d'insuccesso,
chiede la disdetta della Convenzione, in modo da poter inserire il lupo tra le specie animali cacciabili. Anche questa mozione è stata approvata da entrambe le Camere. Il Consiglio federale ha respinto la mozione Fournier attirando l'attenzione sul fatto che considera la disdetta del trattato internazionale indifendibile sia dal punto di vista politico sia da quello giuridico.
1 2
RS 922.0 RS 0.455
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Dalla creazione delle bandite federali di caccia nella prima legge sulla caccia della Confederazione del 1875, l'importanza di questo strumento è mutata sensibilmente, al punto che l'espressione «bandite di caccia» non corrisponde più alle ampie funzioni attuali di queste zone protette. Se in passato il loro scopo era proteggere la fauna selvatica dagli interventi venatori e dal bracconaggio, 140 anni dopo in primo piano vi è la protezione degli spazi vitali e della fauna selvatica dagli interventi nocivi e dai disturbi provocati dall'uomo. Seguendo questa logica, la mozione Landolt (14.3830) chiede di rinominare le «bandite federali di caccia» in «zone federali di protezione per la fauna selvatica».
Con il passare dei decenni, la diversità delle specie e l'entità dei loro effettivi, la qualità degli spazi vitali e l'importanza di vari fattori che incidono sull'ambiente come pure le esigenze dell'uomo e le rivendicazioni della società mutano. La protezione e la cacciabilità delle specie nonché le condizioni quadro per il loro utilizzo venatorio vanno quindi periodicamente rivedute. Per questo motivo, nell'ambito della revisione parziale dell'ordinanza del 29 febbraio 19883 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Ordinanza sulla caccia, OCP) del 2012 gli aspetti della caccia legati alla protezione degli animali, delle specie e dell'ambiente sono stati interamente modificati. In particolare è stata nettamente rafforzata la protezione degli animali, e la presente revisione parziale della legge sulla caccia deve ora sancire concretamente tale rafforzamento. Gli adeguamenti delle specie cacciabili e dei relativi periodi di protezione inseriti a suo tempo nell'ordinanza sulla caccia vanno trasposti nella legge e aggiornati ulteriormente.
Secondo la Costituzione federale (Cost.), la caccia è una regalia dei Cantoni. I Cantoni determinano il sistema e le zone di caccia e provvedono a una sorveglianza efficace. Rilasciano anche l'autorizzazione di caccia in base a un esame di caccia e ad altri requisiti conformemente al diritto cantonale. Oggi i Cantoni sono liberi di riconoscere gli esami di caccia di altri Cantoni. Alcuni Cantoni lo fanno in virtù di convenzioni intercantonali allo scopo di rispondere ai bisogni della moderna società mobile, mentre altri Cantoni non sono
disposti a farlo. Per questo motivo, da anni regolarmente si discute in modo controverso del riconoscimento degli esami cantonali di caccia sull'intero territorio svizzero. Già nel 1999 il Parlamento ha accolto la richiesta di riconoscimento reciproco degli esami cantonali di caccia contenuta nel postulato Bieri 98.3267 sul riconoscimento reciproco degli esami cantonali di caccia e chiesto una revisione della legge sulla caccia. Tale decisione non è ancora stata attuata. La richiesta resta però di attualità, come conferma chiaramente il postulato Landolt (14.3818), accolto dal Consiglio nazionale il 16 giugno 2016. La presente revisione parziale della legge sulla caccia integra pertanto tale tematica.
La prassi e l'esecuzione nel corso degli ultimi tre decenni hanno inoltre evidenziato lacune, carenze e punti poco chiari nonché i necessari adeguamenti o precisazioni di disposizioni o definizioni contenute nella legge sulla caccia, punti inseriti nel presente progetto.
3
RS 922.01
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1.1.2
Mozione Engler (14.3151) «Convivenza tra lupi e comunità montane»
Contenuto e mandato: in Svizzera, il lupo è protetto dalla legge sulla caccia. Le disposizioni vigenti e le strategie per la gestione di questo predatore mirano a salvaguardare la diversità delle specie nonché a prevenire e a risarcire i danni causati da singoli esemplari. Il lupo entra e si diffonde in Svizzera dal 1995, nel 2012 si è formato il primo branco. Si prevede una crescita della popolazione svizzera di lupi e, di conseguenza, l'acuirsi delle situazioni conflittuali con la popolazione direttamente interessata. Solo un margine di manovra più ampio nell'ambito della regolazione degli effettivi del lupo può garantire a lungo termine l'accettazione della presenza di questo predatore da parte delle comunità montane e quindi consentire una convivenza durevole tra l'uomo, gli animali da reddito e il lupo. Per permettere la regolazione degli effettivi del lupo e in particolare la gestione della grandezza dei branchi e la densità degli effettivi occorre adeguare la legge sulla caccia, tenendo conto della Convenzione di Berna.
1.1.3
Mozione Fournier (10.3264) «Revisione dell'articolo 22 della Convenzione di Berna»
Contenuto e mandato: la Convenzione di Berna è entrata in vigore per la Svizzera il 1° giugno 1982. L'articolo 22 della Convenzione consente agli Stati di formulare riserve al momento dell'adesione. La disposizione esclude tuttavia la possibilità che le Parti modifichino gli impegni assunti, anche se nel corso degli anni la situazione cambia. Undici Stati hanno formulato una riserva sulla protezione del lupo al momento della firma della Convenzione, garantendosi un maggior margine di manovra nella gestione di questa specie. Siccome nel 1980 in Svizzera non viveva ancora nessun lupo, le Camere federali non hanno formulato alcuna riserva. Da allora, però, la situazione è mutata. La mozione incarica il Consiglio federale di sottoporre al comitato permanente della Convenzione una proposta per adattare e integrare l'articolo 22, in modo da consentire a ogni Paese firmatario di formulare delle riserve anche dopo la firma della Convenzione. Se tale modifica sarà accolta, occorrerà formulare una riserva che preveda la possibilità di cacciare il lupo in Svizzera al fine di prevenire danni. Se invece la modifica sarà respinta, bisognerà disdire la Convenzione per formulare le riserve opportune al momento di una nuova ratifica.
1.1.4
Mozione Landolt (14.3830) «Rinominare le bandite di caccia in zone di protezione per la fauna selvatica»
Contenuto e mandato: le bandite di caccia sono uno strumento importante per la protezione della biodiversità e fanno parte dell'infrastruttura ecologica secondo la Strategia biodiversità Svizzera, adottata dal Consiglio federale nel 2012. In quanto tali, oggi non servono più principalmente o esclusivamente a proteggere gli animali cacciabili da interventi venatori, ma piuttosto a tutelare sia le specie selvatiche 5199
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cacciabili sia quelle protette dai più svariati disturbi nonché dalla perdita e dal degrado degli spazi vitali. L'espressione «bandite di caccia» non è quindi più al passo con i tempi e non riflette più in misura sufficiente l'importanza di tali zone.
L'espressione «area di protezione per la fauna selvatica» descrive molto meglio la funzione attuale di queste zone e deve quindi sostituire «bandite di caccia» nella legge sulla caccia e nelle relative ordinanze.
1.1.5
Postulato Landolt (14.3818) «Introduzione dell'autorizzazione federale di caccia»
Contenuto e mandato: la competenza in materia di formazione alla caccia spetta ai Cantoni. Negli ultimi anni vi è stata una certa armonizzazione del materiale didattico, ma giustamente i Cantoni inseriscono nella formazione anche aspetti cantonali specifici. Le differenze tra i Cantoni non sono così grandi da escludere la possibilità di riconoscere un esame cantonale di caccia sull'intero territorio svizzero. Il Consiglio federale è stato incaricato di esaminare come consentire, mediante una revisione della legge sulla caccia, il riconoscimento degli esami cantonali di capacità alla caccia in tutta la Svizzera. Il Parlamento aveva adottato un mandato molto simile già nel 1999 (postulato Bieri, 98.3267 «Riconoscimento reciproco dell'esame cantonale sulla caccia»).
1.2
La normativa proposta
L'elemento cardine del progetto è il ridisciplinamento della regolazione degli effettivi di determinate specie animali protette grazie a un adeguamento dell'articolo 7 LCP conformemente alla mozione Engler 14.3151 «Convivenza tra lupi e comunità montane». A tal fine, i capoversi 2 e 3 dell'articolo 7 LCP sono trasferiti in un nuovo articolo 7a intitolato «Regolazione delle specie protette». Nel nuovo articolo 7a capoverso 1 si parla ora espressamente di regolazione degli effettivi di specie animali protette e non più di abbattimento di singoli animali di specie protette.
Nel nuovo articolo 7a capoverso 2, i motivi che consentono una regolazione degli effettivi sono inoltre estesi ai «danni ingenti» e al «pericolo concreto per l'uomo». È così sfruttato pienamente il margine di manovra offerto dalla Convenzione di Berna per ridurre gli effettivi di specie assolutamente protette.
I capoversi 1, 4, 5 e 6 dell'articolo 7 vigente non sono oggetto della presente revisione parziale e restano invariati sotto la rubrica «Specie protette». Visto il nuovo articolo 7a, l'articolo 12 capoverso 4 LCP, che oggi consente la regolazione degli effettivi di specie animali protette, può essere stralciato. Il disciplinamento al nuovo articolo 7a invece dell'articolo 12 LCP rende superfluo l'obbligo per i Cantoni di dimostrare un'entità concreta dei danni e di ottenere l'approvazione preliminare della Confederazione. I Cantoni devono avere la possibilità, dopo aver sentito il competente Ufficio federale dell'ambiente (UFAM), di appianare per tempo i conflitti tra le esigenze di determinate specie protette e gli interessi della popolazione mediante interventi di regolazione degli effettivi. Secondo l'articolo 7a capoverso 1, 5200
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le specie che rientrano nel campo d'applicazione di questa disposizione continuano a essere designate dal Consiglio federale nell'ordinanza sulla caccia oppure, in via eccezionale, dal Parlamento attraverso la menzione delle specie e dei periodi di regolazione al nuovo articolo 7a capoverso 1.
L'iscrizione delle due specie protette stambecco e lupo nel nuovo articolo 7a capoverso 1 sancisce espressamente la gestione dell'evoluzione degli effettivi di queste specie mediante interventi di regolazione. Per fare in modo che la protezione delle specie resti garantita, il Consiglio federale emanerà le disposizioni necessarie nell'ordinanza sulla caccia. Il periodo durante il quale è possibile regolare lo stambecco è prolungato di un mese: i Cantoni potranno così consentire l'abbattimento già a partire dal 1° agosto.
L'articolo 12 capoverso 2 LCP, che consente misure contro singoli animali protetti o cacciabili in qualsiasi momento, è completato con la fattispecie «pericolo concreto per l'uomo». Potranno così essere abbattuti, ad esempio, singoli orsi che hanno perso il loro timore naturale e rappresentano un rischio, dato che nonostante le misure di dissuasione si addentrano ripetutamente nei paesi in cerca di cibo.
In tutta la legge «bandite di caccia» è sostituito con «aree di protezione per la fauna selvatica». Questa modifica terminologica tiene conto dell'importanza di queste zone protette nazionali, preziose per la conservazione della biodiversità in generale.
All'articolo 3 LCP, i principi per una pianificazione della caccia al passo con i tempi sono completati con nuovi obblighi: quello di tener conto delle esigenze della protezione degli animali e della salute animale nonché il coordinamento intercantonale.
Inoltre la regolazione degli effettivi di animali selvatici va impostata in modo tale da consentire la gestione continuativa delle foreste e la rigenerazione naturale con essenze stanziali.
È inoltre chiarito il rapporto tra l'autorizzazione di caccia e l'esame di caccia.
L'autorizzazione di caccia consente di esercitare la caccia in un determinato Cantone. Il suo rilascio è di competenza dei Cantoni, che conformemente alla Costituzione federale (Cost.)4 detengono la regalia della caccia. Il superamento dell'esame di caccia è la condizione indispensabile per il rilascio di un'autorizzazione
di caccia.
La Confederazione prescrive ora ai Cantoni le materie di esame seguenti: biologia della fauna selvatica, protezione delle specie e degli spazi vitali, protezione degli animali e manipolazione delle armi. Questi parametri di base per l'esame cantonale di caccia sono quindi diventanti degli standard nazionali. In virtù dell'obbligo di riconoscimento reciproco, l'esame di caccia superato in un Cantone nelle materie menzionate sopra è valido anche in tutti gli altri Cantoni.
All'articolo 5 LCP, le specie cacciabili e i relativi periodi di protezione sono adeguati conformemente all'ordinanza sulla caccia riveduta nel 2012. Adesso la legge disciplina quindi la protezione della pernice grigia e della moretta tabaccata, la cacciabilità del corvo comune, i periodi di protezione per la cornacchia nera e la cornacchia grigia, la gazza e la ghiandaia nonché i periodi di protezione accorciati per il cinghiale e il cormorano.
4
RS 101
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L'articolo 5 capoverso 3 LCP disciplina ora la gestione delle specie animali non indigene, in particolare il daino, il cervo sika e il muflone. Per offrire ai Cantoni il massimo margine di manovra nel decimare le specie esotiche indesiderate sulle montagne e nei boschi svizzeri, queste specie sono cacciabili tutto l'anno. Lo stesso vale ora anche per tutti gli animali domestici e da reddito inselvatichiti.
In futuro spetterà ai Cantoni accordare temporaneamente l'accorciamento dei periodi di protezione delle specie cacciabili (art. 5 cpv. 5 D-LCP), dopo aver sentito l'UFAM. L'approvazione del DATEC diventa quindi superflua.
L'articolo 8 è completato con un nuovo capoverso. L'articolo 8 vigente diventa così l'articolo 8 capoverso 2. In esso, la competenza di uccidere in qualsiasi momento animali ammalati o feriti di specie cacciabili e protette è ora riservata ai guardacaccia e ai badatori e non più agli affittuari di una riserva.
Il nuovo articolo 8 capoverso 1 colma una lacuna: benché l'obbligo di recupero, uno dei pilastri fondamentali della caccia conforme alla protezione degli animali, sia già disciplinato in molti Cantoni, manca una disposizione valevole sull'intero territorio nazionale. La presente revisione vi provvede e di conseguenza completa anche l'articolo 18 capoverso 1 con una disposizione penale corrispondente alla nuova lettera i.
Il titolo del capitolo 5 è accorciato e modificato in «Informazione e ricerca».
L'articolo 14 è ristrutturato e intitolato ora «Informazione, formazione e ricerca».
Restano in questo articolo i capoversi 14, mentre il capoverso 5 è abrogato e ridisciplinato, in forma ampliata, al capoverso 1 del nuovo articolo 14a «Cattura e marcatura». L'articolo 14 capoverso 4 è completato con il termine «consulenza».
Ciò consente di tenere maggiormente conto del crescente bisogno, da parte dei Cantoni, di assistenza nell'esecuzione della legge sulla caccia, in particolare in materia di gestione delle specie che causano conflitti.
Il nuovo articolo 14a esonera la Confederazione e i Cantoni dall'obbligo di autorizzazione supplementare di cui all'articolo 18 della legge del 16 dicembre 2005 5 sulla protezione degli animali (LPAn) per la cattura, la marcatura e il campionamento di animali selvatici allo scopo di monitorare gli effettivi ed effettuare controlli
dell'efficacia.
L'articolo 17 capoverso 1 lettera h è ora precisato sul piano linguistico. La disposizione è inoltre completata con il divieto di distruggere le tane della volpe, del tasso e della marmotta scavando o ostruendole.
Nella legge federale è ora inserita la disposizione secondo cui i ritiri dell'autorizzazione di caccia ordinati da un giudice valgono in tutta la Svizzera e non possono essere sospesi con la condizionale (art. 20 D-LCP).
L'articolo 24 recepisce nella legge il disciplinamento della ripartizione dell'esecuzione della stessa tra la Confederazione e i Cantoni.
5
RS 455
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1.3
Motivazione e valutazione della soluzione proposta
La revisione parziale della legge sulla caccia dà seguito a interventi parlamentari contenenti vari mandati concreti. Le novità proposte nel presente progetto derivano direttamente da questi mandati politici definiti chiaramente e non lasciano grande spazio a soluzioni alternative. Sono inoltre stati inseriti complementi e aggiornamenti la cui necessità era già giustificata concretamente dai bisogni emersi nella pratica.
Nell'ambito della procedura di consultazione, che si è svolta nella seconda metà del 20166, sono intervenuti tutti i Cantoni, le conferenze cantonali CFP7, COSAC8 e CDPNP9, i partiti nazionali BDP, PLR, Verdi, PS e UDC nonché associazioni e organizzazioni che operano nei settori della caccia e pesca, della protezione della natura, del paesaggio e degli animali, dell'agricoltura e della selvicoltura, dell'artigianato e del turismo. La maggior parte dei partecipanti condivide l'orientamento del progetto di revisione nel senso di una soluzione pragmatica. Molti si sono schierati espressamente a favore di una normativa legale nell'ambito della Convenzione di Berna, conformemente alla mozione Engler, per garantire una gestione di determinate specie protette, come il lupo, accettata dalla popolazione. Altri hanno invece chiesto espressamente l'uscita dalla Convenzione di Berna, per dare al legislatore in Svizzera un margine di manovra più ampio, in particolare nell'ambito della gestione del lupo. Anche la ridenominazione delle bandite federali di caccia in aree di protezione per la fauna selvatica, auspicata dalla mozione Landolt (14.3830), ha trovato ampio sostegno. Alcuni partecipanti alla consultazione fanno tuttavia notare che ciò non deve comportare ulteriori limitazioni dell'utilizzazione. Oggi il criterio determinante per l'ammissibilità delle utilizzazioni è la loro compatibilità con gli obiettivi di protezione.
Le nuove disposizioni proposte che nell'ambito della consultazione hanno suscitato perlopiù consensi sono state riprese nel disegno di legge. Nell'atto riveduto è inoltre stata inserita una serie di richieste e di esigenze, alcune delle quali sono sostenute in particolare anche dai Cantoni e dalla CFP. Tra queste figurano per esempio l'inserimento nella legge dell'obbligo, per i titolari di un'autorizzazione di caccia, di recuperare tempestivamente e correttamente la
selvaggina (art. 8) o la riformulazione dell'inclusione della selvicoltura e della rigenerazione naturale tra i principi (art. 3). La legge sulla caccia vigente contempla effettivamente un obiettivo selvicolturale invece dell'obiettivo più consono di regolare gli effettivi di animali selvatici.
Conformemente a quanto chiesto in vari pareri, la limitazione della delega di competenze al Consiglio federale prevista all'articolo 5 capoverso 6 è stata formulata in modo più chiaro. La competenza di designare nuove specie cacciabili è così limitata alle specie che in precedenza il Consiglio federale aveva inserito nell'ordinanza sulla caccia tra le specie protette allo scopo di conservarle. In linea di principio spetta al Parlamento stabilire la cacciabilità di una specie. Il Consiglio federale può ora dichiarare regolabili determinate specie protette conformemente al nuovo artico6 7 8 9
www.dirittofederale.admin.ch > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2016 > DATEC Conferenza per foresta, fauna e paesaggio Conferenza svizzera delle sezioni dell'agricoltura cantonali Conferenza dei delegati della protezione della natura e del paesaggio
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lo 7a. Non può però spingersi oltre e inserirle tra le specie cacciabili su pressione politica. Sono così state parzialmente accolte le due richieste di non indebolire ulteriormente la protezione delle specie e di porre fine alla «perdita di democrazia» nella gestione di determinate specie protette.
Varie richieste espresse nell'ambito della consultazione, infine, non sono state accolte. Non si è proceduto a una revisione totale della legge con principi generali per la designazione delle specie cacciabili e delle specie protette. Una revisione totale non corrisponde al mandato attribuito dal Parlamento e non è necessaria materialmente. Non si è neanche dato seguito alla richiesta di addossare alla Confederazione tutti i costi delle misure preventive e della prevenzione dei danni per tutte le specie protette e per le specie animali cacciabili durante il periodo di protezione.
Questo disciplinamento minerebbe la ripartizione collaudata dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni. Creerebbe inoltre incentivi sbagliati e graverebbe eccessivamente sulle casse della Confederazione.
Si è rinunciato anche all'introduzione di una riserva concernente il diritto di ricorso contro le decisioni nell'ambito del diritto della caccia. Una riserva del genere priverebbe le organizzazioni autorizzate a ricorrere di uno strumento importante di controllo su decisioni socialmente e politicamente controverse e susciterebbe pertanto una forte opposizione politica. Il disciplinamento vigente serve inoltre ad attuare l'articolo 9 capoverso 3 della Convenzione del 25 giugno 199810 sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus). Non bisogna infine dimenticare che già oggi i Cantoni hanno la possibilità di semplificare le procedure mediante decisioni collettive.
Anche la richiesta di iscrivere le due specie «lince» e «castoro» nella legge nell'elenco delle specie regolabili (art. 7a cpv. 1 D-LCP) non è stata accolta. Il Parlamento non ha formulato alcun mandato in tal senso. La specie protetta che in futuro sarà soggetta a una regolazione degli effettivi sarà designata dal Consiglio federale nell'OCP secondo l'articolo 7a capoverso 1 lettera c D-LCP, oppure dal Parlamento secondo l'articolo 7a capoverso 1 D-LCP.
È infine stata respinta anche la richiesta di inserire all'articolo 7a capoverso 2 una lettera c con il motivo di regolazione «garanzia di un'adeguata gestione venatoria».
In base a una perizia giuridica del 200811, la nozione di danni causati dalla selvaggina è intesa in senso lato nella legge sulla caccia. Già oggi i Cantoni fanno valere «perdite nell'ambito dell'esercizio delle regalie della caccia» per motivare interventi di regolazione degli effettivi. Per questo motivo, in occasione della revisione dell'ordinanza sulla caccia del 2012 il Consiglio federale ha già inserito espressamente questa fattispecie all'articolo 4 capoverso 1 lettera g OCP. L'inserimento nella legge della «garanzia di un'adeguata gestione venatoria» quale condizione per la regolazione del lupo non è necessario, dal momento che tale condizione può
10 11
RS 0.814.07 Praxis und Möglichkeiten der Revision des schweizerischen Jagdrechts (unter besonderer Berücksichtigung des Wildschadensbegriffs), perizia del 15 maggio 2008 dell'avvocato dott. iur. Michael Bütler, pag. 38 seg.
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essere sussunta sotto il requisito della «prevenzione di danni ingenti» di cui all'articolo 7a capoverso 2 lettera b D-LCP.
1.4
Compatibilità tra compiti e finanze
Il progetto non ha ripercussioni finanziarie.
1.5
Diritto comparato, con particolare riferimento al diritto internazionale
Gli atti che disciplinano la protezione e l'utilizzo venatorio dei mammiferi e degli uccelli selvatici su scala europea sono la Convenzione di Berna, la Convenzione del 23 giugno 197912 sulla conservazione delle specie migratrici della fauna selvatica (Convenzione di Bonn), l'Accordo del 15 agosto 199613 sulla conservazione degli uccelli acquatici migratori dell'Africa-Eurasia (AEWA) e la Convenzione del 3 marzo 197314 sul commercio internazionale delle specie di fauna e di flora selvatiche minacciate di estinzione (CITES). La Confederazione ha aderito a queste convenzioni. Le relative disposizioni sono vincolanti per il diritto svizzero. Le nuove disposizioni proposte sono tutte conformi a queste convenzioni.
Nell'allegato II della Convenzione di Berna, il lupo è menzionato tra le specie assolutamente protette. Occorre pertanto analizzare in particolare la compatibilità del nuovo articolo 7a D-LCP con le disposizioni internazionali. La Convenzione di Berna obbliga le Parti a prendere opportuni provvedimenti legislativi e amministrativo-organizzativi per garantire la conservazione delle specie enumerate nell'allegato II. Per principio è vietata qualsiasi forma di uccisione intenzionale di tali animali (art. 6 della Convenzione di Berna). In seguito a questa prescrizione il lupo non può essere dichiarato cacciabile secondo il diritto nazionale. La protezione delle specie enumerate nell'allegato II non è però assoluta. In determinate situazioni, l'articolo 9 della Convenzione consente infatti deroghe al divieto di abbattimento, in particolare per prevenire danni importanti e nell'interesse della sicurezza pubblica.
Nel 2013, il Segretario generale del Consiglio d'Europa (depositario della Convenzione di Berna) ha confermato ufficialmente alla Svizzera che questa disposizione derogatoria permette una gestione sostenibile degli effettivi se in precedenza sono state adottate le misure di prevenzione dei danni esigibili, le popolazioni di lupi e l'impatto delle misure sono monitorati dall'autorità nazionale e la Svizzera affronta la gestione delle popolazioni assieme ai Paesi limitrofi. Grazie al programma nazionale di protezione delle greggi, al monitoraggio sistematico degli effettivi del lupo mediante metodi scientifici e alla cooperazione istituzionalizzata con tutti i Paesi alpini, la Svizzera soddisfa queste condizioni.
12 13 14
RS 0.451.46 RS 0.451.47 RS 0.453
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Nel diritto europeo, la protezione del lupo è disciplinata nella cosiddetta direttiva Habitat (92/43/CEE)15, che per la Svizzera non è giuridicamente vincolante. Le sue disposizioni sono simili a quelle della Convenzione di Berna. Tuttavia, si spingono più in là nella misura in cui l'Unione europea esige che, prima di poter prendere misure di regolazione degli effettivi di specie assolutamente protette, gli Stati membri devono dimostrare uno stato di conservazione favorevole. L'attuazione pratica di questa disposizione non è tuttavia chiara ed è oggetto di intense discussioni. Per questo motivo, Paesi come la Francia e la Svezia optano per la soluzione un po' più aperta della Convenzione di Berna, analogamente a quanto fa la Svizzera.
Una maggior attenzione agli aspetti di protezione degli animali e disposizioni uniformi sull'intero territorio nazionale per l'esame di cacciatore figurano tra le priorità anche della revisione in corso della legge federale tedesca sulla caccia. Disciplinando la protezione degli animali nell'ambito della caccia nel diritto sulla caccia anziché nel diritto sulla protezione degli animali, la Germania e la Svizzera assumono un ruolo di pionieri.
1.6
Attuazione
La Confederazione attua o esegue direttamente gli articoli 14 capoverso 4 D-LCP (centro svizzero per la gestione della fauna selvatica), 14a (cattura e marcatura) e 24 capoversi 24 (esecuzione da parte della Confederazione). I Cantoni eseguono o attuano da soli gli articoli 3 capoversi 1 e 2 D-LCP (principi da rispettare nel disciplinare la caccia e rilascio dell'autorizzazione di caccia), 4 (riconoscimento degli esami di caccia cantonali), 5 capoverso 3 (abbattimento di animali), l'articolo 8 (animali feriti e ammalati), 12 capoverso 2 (abbattimento di singoli animali) nonché 17 capoverso 1 (delitti), 18 capoverso 1 (contravvenzioni) e 20 capoverso 2 (ritiro dell'autorizzazione di caccia). Questi articoli del disegno possono implicare un adeguamento della legislazione cantonale, conformemente all'articolo 25 LCP.
Secondo l'articolo 15 OCP, i Cantoni emanano le disposizioni esecutive entro cinque anni dall'entrata in vigore della legge sulla caccia riveduta.
La Confederazione e i Cantoni eseguono o attuano congiuntamente gli articoli 5 capoversi 5 e 6 D-LCP (accorciamento e prolungamento temporaneo dei periodi di protezione) e 7a (regolazione degli effettivi di specie protette). Secondo l'articolo 24 capoverso 1 LCP, il Consiglio federale emana le disposizioni esecutive dell'articolo 7a nell'ordinanza federale sulla caccia. Tra gli elementi particolarmente importanti figura l'elenco delle specie protette, i cui effettivi possono essere regolati secondo l'articolo 7a capoversi 1 e 2. Oltre allo stambecco e al lupo, ai sensi della mozione Niederberger (15.3534, «Permettere la giusta regolazione dei cigni reali») in questo elenco sarà inserito anche il cigno reale. Il Consiglio federale potrà inoltre ritenere opportuno inserire nell'elenco altre specie protette in presenza di determinate situazioni conflittuali, quali ad esempio i conflitti legati all'utilizzo (p. es. lince e 15
Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, GU L 206 del 22 luglio 1992, pag. 7; modificata da ultimo dalla direttiva 2006/105/CE, GU L 363 del 20 dicembre 2006, pag. 368.
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caccia, castoro e agricoltura) o quelli connessi alla protezione delle specie (p. es.
concorrenza nei siti di nidificazione tra il gabbiano reale zampegialle e le specie minacciate gabbiano comune e sterna hirundo).
La sostituzione di «bandite di caccia» con «aree di protezione per la fauna selvatica» implica un adeguamento della terminologia nell'ordinanza del 30 settembre 1981 16 sulle bandite federali (OBAF). La nuova formulazione all'articolo 3 capoverso 1 («La regolazione degli effettivi di fauna selvatica è impostata in modo da consentire la gestione continuativa delle foreste e la rigenerazione naturale con essenze stanziali.») deve essere recepita anche nella legge del 4 ottobre 199117 sulle foreste. Il nuovo articolo 14a capoversi 1 e 2 (esonero dall'obbligo di autorizzazione di cui all'articolo 18 LPAn per la cattura, la marcatura e il campionamento di animali selvatici allo scopo di monitorare gli effettivi ed effettuare controlli dell'efficacia) richiede infine adeguamenti nella legge federale del 1° luglio 1966 18 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) nonché nella legge federale del 21 giugno 199119 sulla pesca (LFSP).
Numerose nuove disposizioni offrono ai Cantoni un maggior margine di manovra per l'utilizzo venatorio e in particolare per la gestione delle specie che causano conflitti, come il cinghiale, il cormorano, il corvo comune, la lince, il lupo, l'orso, il castoro, il cigno reale o il gabbiano reale zampegialle. Il fatto che non occorra sempre fornire espressamente la prova di danni ingenti o di un pericolo concreto per l'uomo facilita alle autorità federali e cantonali il lavoro di gestione della fauna selvatica.
La definizione dei contenuti dell'esame di caccia da parte della Confederazione e l'obbligo di riconoscimento reciproco da parte dei Cantoni rappresentano una restrizione del margine di manovra dei Cantoni, ma a vantaggio dei cacciatori. La CCP 20 ha elaborato, con il sostegno dell'UFAM, il manuale «Cacciare in Svizzera Verso l'esame di idoneità», utilizzato oggi da tutti i Cantoni per formare i cacciatori. Questo sussidio didattico potrà essere completato in modo rapido ed efficiente con il contenuto delle materie definite all'articolo 4 capoverso 1 LCP. Per il nostro Collegio, al giorno d'oggi l'armonizzazione e il riconoscimento reciproco
sull'intero territorio nazionale degli esami cantonali di caccia sono giustificati visti la mobilità crescente e gli obiettivi sanciti dalla Cost. relativi alla libera circolazione all'interno della Svizzera (art. 8 e 24 Cost.).
1.7
Interventi parlamentari
Il progetto dà seguito alle istanze dei seguenti interventi parlamentari (cfr. n. 1.1):
16 17 18 19 20
la mozione Engler «Convivenza tra lupi e comunità montane» (14.3151) mediante la revisione dell'articolo 7 LCP; RS 922.31 RS 921.0 RS 451 RS 923.0 Conferenza dei servizi della caccia e della pesca svizzeri
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la mozione Landolt «Rinominare le bandite di caccia in zone di protezione per la fauna selvatica» (14.3830) mediante la sostituzione di «bandita di caccia» con «area di protezione per la fauna selvatica» in tutti gli articoli interessati della legge sulla caccia;
il postulato Landolt «Introduzione dell'autorizzazione federale di caccia» (14.3818) mediante la revisione degli articoli 3 e 4.
In adempimento della mozione Fournier 10.3264, nel 2011 il Consiglio federale ha chiesto al Consiglio d'Europa di emendare l'articolo 22 della Convenzione di Berna.
Il comitato permanente delle Parti ha respinto tale richiesta nel 2012. Dopo aver discusso del seguito della procedura con la CAPTE-S, abbiamo deciso di sospendere temporaneamente l'attuazione della mozione Fournier nonché di estendere il margine di manovra per la gestione del lupo e rafforzare la protezione delle greggi attraverso la revisione dell'ordinanza sulla caccia (2012, 2013, 2015) e la rielaborazione della Strategia lupo, un aiuto all'esecuzione dell'UFAM, conformemente all'articolo 10bis OCP. L'attuazione della mozione Engler permette di tenere sostanzialmente conto della richiesta della mozione Fournier di declassare lo status di protezione del lupo senza violare la Convenzione di Berna. Il Parlamento ha confermato di non voler dichiarare cacciabile il lupo respingendo le due mozioni Maissen 01.3567 (2003) e Imoberdorf (Rieder) 14.3570 (2016). Nell'ambito della discussione sull'iniziativa cantonale del Canton Vallese «Lupo. La festa è finita!» (14.320), la commissione del Consiglio degli Stati incaricata dell'esame preliminare si è espressa in favore di una nuova richiesta al Comitato permanente della Convenzione di Berna di declassare il lupo dall'allegato II (specie assolutamente protette) all'allegato III (specie protette). Sosteniamo questa richiesta e cercheremo di convincere anche altri Stati contraenti. Assieme ad altri Stati, o se necessario anche da sola, la Svizzera presenterà poi una proposta di declassamento del lupo nella Convenzione di Berna.
2
Commento ai singoli articoli
Sostituzione di un'espressione In tutta la legge «bandite di caccia» è sostituito con «aree di protezione per la fauna selvatica». Conformemente all'articolo 11 LCP, la legge federale sulla caccia distingue due tipi di zone protette: le «bandite federali di caccia per la protezione dei mammiferi e degli uccelli» in generale e le «riserve per la protezione specifica degli uccelli acquatici e migratori». La modifica terminologica concerne soltanto le bandite di caccia e non le riserve d'uccelli acquatici e migratori ed è legata a un cambiamento di strategia: abbandonare il concetto di bandire un'attività, la caccia, a favore dell'idea di proteggere la diversità delle specie e degli spazi vitali. Tale cambiamento è già stato attuato con la revisione della legge sulla caccia del 1985 e la revisione dell'OBAF.
La Confederazione e i Cantoni delimitano bandite di caccia sin dalla prima legge federale sulla caccia del 1876. All'epoca, queste prime riserve naturali della Svizzera erano delimitate per creare zone di ritiro per l'effettivo di ungulati selvatici fortemente decimato in Svizzera nel corso del XIX secolo. Negli anni Ottanta, l'obiettivo di ricostituire gli effettivi di ungulati selvatici era stato raggiunto. Con la revisione 5208
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totale della legge sulla caccia nel 1985 e l'entrata in vigore della nuova OBAF, nel 1991 l'obiettivo delle bandite di caccia è quindi stato esteso: non si trattava più solo di bandire la caccia, queste zone dovevano anche servire in particolare a proteggere e conservare mammiferi e uccelli rari e minacciati come pure i loro spazi vitali. Oggi le 42 bandite federali di caccia, che rappresentano il 3,5 per cento della superficie nazionale, forniscono un prezioso contributo alla conservazione a lungo termine della diversità biologica. La modifica dell'espressione «bandite di caccia», non più al passo con i tempi, mira a rispecchiare meglio il passaggio dalla semplice protezione dagli interventi venatori verso la protezione da altri disturbi e interventi. In francese «Wildtierschutzgebiet» deve essere tradotto con «site de protection de la faune sauvage». Il termine «zone» può così essere riservato alle «Ruhezonen für Wildtiere» di cui all'articolo 4ter OCP. In seguito a questi adeguamenti terminologici nel testo degli articoli, nella versione francese della LCP occorre modificare anche la rubrica dell'articolo 11 in «Sites protégés». Analogamente, in italiano «Wildtierschutzgebiet» è tradotto con «area di protezione per la fauna selvatica», termine che, di conseguenza, comporta anche l'adeguamento della rubrica dell'articolo 11 da «Zone protette» ad «Aree protette» nella versione italiana della LCP. La necessità di inserire e precisare il cambiamento di denominazione nelle disposizioni esecutive implica, dopo la revisione della legge sulla caccia, anche un adeguamento dell'OBAF.
L'attuale ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni per quanto riguarda le disposizioni relative alla protezione e le possibilità di utilizzazione delle aree di protezione per la fauna selvatica si è rilevata ottimale e non va modificata. Si è rivelato efficace anche il rispetto della diversità paesaggistica delle varie regioni mediante obiettivi e misure definite in modo specifico per ciascun oggetto. Ciò consentirà di sfruttare meglio il potenziale delle aree di protezione per la fauna selvatica per conservare e promuovere le specie e gli habitat prioritari a livello nazionale, fornendo così un prezioso contributo all'attuazione della Strategia Biodiversità Svizzera.
Non occorre invece alcun adeguamento
per quanto riguarda l'ordinanza del 21 gennaio 199121 sulle riserve d'importanza internazionale e nazionale d'uccelli acquatici e migratori (ORUAM). Attraverso il Protocollo del 3 dicembre 198222 che modifica la Convenzione sulle zone umide d'importanza internazionale segnatamente come habitat degli uccelli acquatici e palustri (Convenzione di Ramsar), la Confederazione si è impegnata a delimitare zone umide e habitat d'importanza internazionale e nazionale per gli uccelli acquatici e migratori. In Svizzera occorre proteggere in particolare le principali aree di svernamento degli uccelli acquatici e palustri migratori della popolazione del mare del Nord e del Baltico. Nel frattempo, tutte le zone d'importanza internazionale inventariate in base ai criteri della Convenzione di Ramsar sono protette dall'ORUAM. Quanto alle zone d'importanza nazionale in base ai criteri Ramsar, oggi sono però protette solo 25 di oltre 40 zone potenziali.
Negli ultimi 30 anni, dall'inventariazione di queste zone, le condizioni relative all'utilizzazione del territorio da parte degli uccelli sono mutate. Occorre pertanto
21 22
RS 922.32 RS 0.451.451
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anzitutto una revisione dell'inventario allo scopo di delimitare altre zone protette e adeguare quelle esistenti.
Art. 3 cpv. 1 La competenza di disciplinare la caccia e il diritto di utilizzazione degli effettivi di fauna selvatica (regalia della caccia) spetta ai Cantoni. Questi ultimi si muovono all'interno della cornice giuridica tracciata dalla legge sulla caccia. Gli articoli 3 e 4 della LCP vigente disciplinano i diritti attribuiti ai Cantoni nell'ambito di questo compito (p. es. definire il sistema di caccia) o gli obblighi che sono loro imposti (p. es. assicurare la rigenerazione naturale con essenze stanziali nel bosco). L'articolo 3 capoverso 1 è ora completato per fare in modo che i Cantoni pianifichino e, se necessario, coordinino la caccia secondo i principi della sostenibilità. Lo scopo è disciplinare in modo vincolante il coordinamento intercantonale della pianificazione della caccia sulla scorta delle esperienze e delle conoscenze acquisite negli ultimi decenni, sempreché lo richieda la regolazione mirata degli effettivi di fauna selvatica. È il caso in particolare per specie come il cervo o il cinghiale, che hanno ampie esigenze territoriali e compiono lunghe migrazioni stagionali. Queste specie non si fermano ai confini cantonali e spesso possono essere regolate in maniera mirata ed efficace unicamente mediante una caccia coordinata a livello intercantonale in territori di gestione definiti in base a criteri legati alla biologia della fauna selvatica (unità di gestione della fauna selvatica). La caccia va pianificata e praticata in modo coordinato in base a tali unità di gestione anche nel contesto della prevenzione dei danni della fauna selvatica, allo scopo di garantire una regolazione ottimale su un effettivo (Aiuto all'esecuzione Bosco e selvaggina, 201023).
Il mandato costituzionale assegna alla Confederazione un'ampia competenza legislativa per quanto riguarda il disciplinamento della protezione delle specie e dell'ambiente come pure della protezione degli animali e della salute animale (art. 74, 78, 79, 80 e 118 Cost.). Anche il disciplinamento della protezione degli animali e della salute animale durante la caccia rientra quindi nella sfera di competenza della Confederazione. Nell'ambito della revisione dell'ordinanza sulla caccia del 2012, gli aspetti di protezione
degli animali durante la caccia più importanti dal punto di vista della Confederazione sono stati disciplinati in un nuovo articolo 2 capoverso 2 bis OCP. Anche la salute animale, in particolare la lotta contro le epizoozie, riveste sempre più importanza (p. es. il pericolo d'introduzione della tubercolosi da effettivi di animali selvatici da oltre confine). Per motivi di logica, il rispetto della protezione degli animali e della salute animale nell'ambito del disciplinamento e della pianificazione della caccia deve quindi essere sancito nella legge quale obbligo fondamentale dei Cantoni all'articolo 3 capoverso 1.
Logicamente, la legislazione sulla caccia può prefiggersi soltanto obiettivi che possono essere raggiunti con misure venatorie. All'articolo 3 capoverso 1 LCP vigente è però formulato un obiettivo selvicolturale, che non può essere raggiunto solo mediante la regolazione degli effettivi di animali selvatici nell'ambito della caccia.
Anche se la regolazione degli effettivi di ungulati selvatici riveste un'importanza fondamentale, la rigenerazione delle foreste può essere garantita solo con un insieme 23
Pratica ambientale, Fauna selvatica, UFAM
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di misure volte a valorizzare e a calmare gli habitat nonché a gestire adeguatamente il terreno aperto nei pressi delle foreste. Questa idea figura sia nella Politica forestale 2020 della Confederazione sia nell'aiuto all'esecuzione «Bosco e selvaggina» dell'UFAM. Il primo periodo dell'articolo 3 capoverso 1 è pertanto riformulato. La legge sulla caccia deve contenere un obiettivo imperniato sulla biologia della fauna, che deve consentire, ovvero che non può ostacolare, la gestione continuativa delle foreste e la rigenerazione naturale.
Le due integrazioni all'articolo 3 capoverso 1 creano una base importante per una pianificazione e un esercizio della caccia al passo con i tempi.
Art. 3 cpv. 2 La modifica all'articolo 3 capoverso 2 del progetto va letta nel contesto del ridisciplinamento all'articolo 4. A titolo d'introduzione s'impone un commento sulle espressioni «esame di caccia» e «autorizzazione di caccia».
Il superamento dell'esame cantonale di caccia attesta che il candidato ha completato una formazione cantonale di caccia con un esame finale e pertanto dispone delle conoscenze necessarie per l'esercizio della caccia. Chi supera l'esame di caccia riceve un certificato di abilitazione alla caccia, che attesta che il titolare è sostanzialmente in grado di esercitare la caccia. Ma da solo questo certificato di abilitazione alla caccia non autorizza a praticare la caccia sul territorio del relativo Cantone.
L'esame di caccia non corrisponde a un'autorizzazione di caccia. Quest'ultima è rilasciata solo se sono soddisfatte condizioni supplementari (pagamento della tassa, adempimento della prova periodica della precisione di tiro ecc.) sotto forma di patente o licenza di caccia.
Il rilascio dell'autorizzazione di caccia è di competenza dei Cantoni. Le condizioni per il rilascio sono determinate dal singolo Cantone conformemente al diritto cantonale. Ciò era già previsto all'articolo 3 capoverso 2. Già oggi tra queste condizioni figura il superamento di un esame di caccia (art. 4 cpv. 2 LCP). La nuova formulazione all'articolo 3 capoverso 2 unisce queste due disposizioni e le completa inoltre con la condizione di una prova periodica della precisione di tiro. L'articolo 3 capoverso 2 va ora letto nel senso che i Cantoni conservano la competenza di stabilire le condizioni per il rilascio
dell'autorizzazione di caccia e di rilasciarla o, se del caso, negarla. Anche il superamento di un esame di caccia resta la condizione irrinunciabile prescritta dalla legge sulla caccia per il rilascio dell'autorizzazione di caccia.
Considerando il nuovo articolo 4, si rinuncia tuttavia a esigere espressamente un esame di caccia stabilito dal Cantone dal momento che l'esame di caccia deve comprendere quattro materie principali ed essere riconosciuto reciprocamente da tutti i Cantoni (cfr. commento all'art. 4 «Esami cantonali di caccia»).
Art. 4
Esami cantonali di caccia
Come spiegato all'articolo 3 capoverso 2, l'autorizzazione di caccia è disciplinata a livello cantonale, ma la Confederazione esige che sia rilasciata solo se sono dimostrate le conoscenze necessarie in un esame elaborato dal Cantone. In passato l'obiettivo non era armonizzare l'esame di caccia e garantirne il riconoscimento reciproco da parte dei Cantoni: la legislazione federale del 1985 delegava infatti 5211
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l'esame ai Cantoni. Ora è prevista l'obbligatorietà almeno per le materie concernenti la protezione degli spazi vitali, delle specie e degli animali nonché la biologia della fauna. La formazione dei cacciatori può così tener sufficientemente conto dei contenuti della legislazione federale nonché garantire sufficienti conoscenze sui mammiferi e gli uccelli selvatici sull'intero territorio svizzero, rendendo possibile il riconoscimento reciproco degli esami di caccia (art. 4 cpv. 1 e 2).
La normalizzazione federale dell'esame di caccia (e dei requisiti per il suo riconoscimento) è giustificata da buoni motivi d'interesse pubblico, sanciti dalla Costituzione. La Confederazione ha ampie competenze legislative, segnatamente nei settori della protezione degli animali, delle specie e degli spazi vitali. Se un ordinamento legislativo in materia di caccia può fondarsi integralmente su tali competenze, la Confederazione può prevedere una normalizzazione. Per quanto riguarda l'autorizzazione di caccia, già in occasione dell'ultima revisione totale del 1986 la legge sulla caccia non si limitava a delegarne il disciplinamento ai Cantoni, ma prevedeva un esame di caccia quale condizione per il rilascio dell'autorizzazione di caccia. In merito a questa disposizione, nel relativo messaggio il Consiglio federale ha precisato che il candidato deve dimostrare «che è in grado di maneggiare le armi per la caccia e che possiede le necessarie conoscenze sul diritto venatorio e sulla caccia.
Deve anche conoscere i mammiferi e gli uccelli cacciabili e protetti ed essere in possesso delle conoscenze necessarie sui principi ecologici. Forma, modalità ed estensione dell'esame vengono fissati dai Cantoni.»24. Il nuovo articolo 4 capoverso 2 con i contenuti normalizzati degli esami cantonali di caccia intende così rafforzare la protezione degli animali, delle specie e degli habitat.
La prescrizione di quattro settori tematici comporta anche un'armonizzazione del contenuto degli esami cantonali di caccia, sebbene le modalità e la portata restino di competenza dei Cantoni. È così creata la base necessaria per il riconoscimento reciproco degli esami cantonali di caccia tra i Cantoni. Questa condizione è disciplinata ora all'articolo 4 capoverso 3. I Cantoni restano tuttavia liberi di definire condizioni supplementari per il
rilascio dell'autorizzazione di caccia conformemente al diritto cantonale, come emerge dall'articolo 3 capoverso 2. Oltre a requisiti amministrativi, tali condizioni supplementari possono anche includere materie, elementi formativi o un ordine di priorità nel rilascio delle autorizzazioni a livello cantonale.
L'articolo 4 capoversi 13 in combinato disposto con l'articolo 3 capoverso 2 introduce quindi un disciplinamento che da un lato agevola l'ottenimento di un'autorizzazione di caccia in vari Cantoni e quindi tiene maggiormente conto delle esigenze della moderna società mobile e dall'altro tiene sufficientemente conto della sovranità cantonale: la Confederazione non disciplina infatti in modo esaustivo i requisiti per il rilascio dell'autorizzazione di caccia, ma consente ancora ai Cantoni di formulare requisiti o restrizioni supplementari che scaturiscono dalle condizioni locali esistenti o dalle basi giuridiche cantonali concernenti la caccia (p. es. conoscenze linguistiche, domicilio ecc.). Tale disciplinamento ricalca sostanzialmente quello vigente ad esempio per i motivi di esclusione della caccia di cui all'articolo 20 capoversi 13 LCP.
24
FF 1983 II 1169, in particolare 1175
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L'articolo 4 capoverso 4 lettera a disciplina il riconoscimento degli esami di caccia esteri da parte dei Cantoni. I Cantoni possono continuare a riconoscere gli esami di caccia esteri e a rilasciare in base a essi autorizzazioni di caccia sotto forma di patenti o permessi di caccia, ma solo a condizione che tali esami di caccia adempiano lo standard qualitativo degli esami cantonali di caccia secondo l'articolo 4 capoverso 2. Questa nuova disposizione è necessaria già solo per il fatto che non è logico disciplinare il riconoscimento cantonale in modo più severo di quello estero. I Cantoni esaminano quindi l'equipollenza dell'esame di caccia estero e, se del caso, negano l'autorizzazione di caccia. Questa novità favorisce una caccia che rispetti la protezione delle specie e degli animali e sia improntata alla massima sicurezza anche per i cacciatori stranieri, a cui è rilasciata una regolare autorizzazione di caccia (cfr.
anche n. 1.5).
L'articolo 4 capoverso 4 lettera b disciplina il rilascio dell'autorizzazione di caccia su base giornaliera a cacciatori stranieri e a persone che si preparano all'esame di caccia nell'ambito di una formazione cantonale di caccia e, di conseguenza, vogliono andare a caccia solo giornalmente o a scopo di formazione. In base al diritto vigente è possibile, a titolo derogatorio, rilasciare a queste persone, anche se non hanno superato alcun esame di caccia, un'autorizzazione di caccia limitata a singoli giorni. Tale deroga deve restare possibile solo per le persone che partecipano a una formazione cantonale di caccia. I cacciatori stranieri devono invece essere in grado di presentare un'autorizzazione di caccia estera e, di conseguenza, dimostrare almeno conoscenze venatorie di base.
La deroga che prevede un'autorizzazione di caccia per le persone che si preparano all'esame di caccia (art. 4 cpv. 4 lett. b) resta giustificata, dato che queste persone devono poter apprendere il mestiere pratico durante la formazione. I Cantoni devono però prevedere che questa autorizzazione di caccia per scopi di formazione, limitata a singoli giorni, possa essere utilizzata solo in compagnia di una persona autorizzata a cacciare o di un guardacaccia, in modo da garantire il comportamento conforme alla protezione degli animali della persona in formazione. Questo disciplinamento è
paragonabile alla prassi nell'ambito di altre formazioni, come, ad esempio, nella scuola guida in preparazione all'esame di conducente.
Art. 5 cpv. 1 lett. b, c, l, m, o, q, 2, 3, 5 e 6 L'articolo 5 designa le specie cacciabili e fissa i periodi in cui non possono essere cacciate (periodi di protezione). Sono considerate protette le specie che beneficiano di una protezione completa e non possono essere destinate a una gestione venatoria secondo l'articolo 1 capoverso 1 lettera d LCP. Tra le specie cacciabili rientrano anche quelle i cui effettivi, pur beneficiando di una protezione completa durante il periodo di protezione, possono essere destinati dai Cantoni a una regolazione adeguata attraverso la caccia entro il termine consentito e nel rispetto della sostenibilità conformemente all'articolo 5 capoverso 4. Non esiste un obbligo di caccia. I Cantoni sono tuttavia tenuti a proteggere le specie cacciabili dall'estinzione, anche a livello locale. Ciò significa che dove trovano uno spazio vitale, le specie selvatiche indigene devono per principio avere anche il diritto di vivere, indipendentemente dal fatto che si tratti di specie protette o cacciabili.
5213
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In linea di massima spetta alle Camere federali designare le specie cacciabili e i relativi periodi di protezione. La legge sulla caccia autorizza tuttavia il Consiglio federale a limitare sull'intero territorio svizzero, a titolo eccezionale, l'elenco delle specie cacciabili, se ciò è necessario per conservare specie minacciate, o a estendere tale elenco indicando i periodi di protezione, se gli effettivi di specie protette consentono nuovamente la caccia (art. 5 cpv. 6 LCP). Questa possibilità permette al Consiglio federale di reagire tempestivamente a evoluzioni di specie cacciabili o protette, ad esempio in caso di rapido mutamento dell'effettivo di una specie selvatica sull'intero territorio svizzero, se tale mutamento è associato a un problema crescente. Con la revisione dell'ordinanza sulla caccia del 15 luglio 2012, il Consiglio federale si è avvalso di questa disposizione derogatoria e ha modificato, conformemente all'articolo 5 capoverso 6 LCP, le disposizioni di protezione per il cinghiale, la pernice grigia, la cornacchia nera, il corvo comune, la gazza, la ghiandaia, il cormorano e la moretta tabaccata. Questi adeguamenti sono ora trasposti nella legge, conformemente al principio secondo cui spetta alle Camere federali definire lo status e i periodi di protezione. Per motivi formali e in base alla logica generale dell'articolo 5 e seguenti, al capoverso 1 lettera o sono ora enumerate singolarmente tutte le specie di anatre cacciabili. Sono inoltre introdotte nuove disposizioni per il daino, il cervo sika e il muflone ed è ridisciplinata in generale la gestione delle specie animali non indigene e degli animali domestici e da reddito inselvatichiti.
All'articolo 5 capoverso 5 sono adeguate le competenze. Prima di decidere di accorciare temporaneamente i periodi di protezione, i Cantoni non devono più chiedere il consenso del DATEC; è sufficiente che sentano l'UFAM. I motivi per accorciare temporaneamente i periodi di protezione sono stati completati con le misure di polizia delle epizoozie. Infine l'articolo 5 capoverso 6 è formulato in modo più chiaro e adeguato: la competenza del Consiglio federale di dichiarare singole specie cacciabili è limitata alle specie che in precedenza ha dichiarato protette a causa della situazione di minaccia. In caso di conflitti dovuti a specie protette,
il Consiglio federale ha ora invece la possibilità di dichiarare regolabili gli effettivi di tali specie secondo l'articolo 7a capoverso 1 lettera c.
All'articolo 5 capoverso 1 lettera b è trasposta dall'ordinanza sulla caccia nella legge la restrizione del periodo di protezione per il cinghiale, ovvero è prolungato il periodo di caccia. Il Consiglio federale si è avvalso del diritto di limitare il periodo di protezione del cinghiale per la prima volta il 1° aprile 1998, quando ha abrogato il periodo di protezione dei cinghiali giovani al di fuori del bosco per tutto l'anno (art. 3bis cpv. 2 OCP). Questa disposizione consente ai Cantoni di prevenire efficacemente i danni causati dal cinghiale all'agricoltura: nelle colture agricole a rischio, i cinghiali possono infatti essere dissuasi tutto l'anno mediante abbattimenti. Nel 2012, il Consiglio federale ha accorciato il periodo di protezione del cinghiale previsto dal diritto federale eliminando il mese di febbraio. Questa decisione fa seguito alla sperimentazione svolta dal 2003 al 2012 nei Cantoni AG, BE, BL, BS, JU, SH, SG, SO, TG, VD e ZH che, con il consenso del DATEC, hanno potuto prolungare il periodo di cacciabilità o accorciare, in misura corrispondente, il periodo di protezione del cinghiale tra febbraio e metà marzo. L'obiettivo della sperimentazione era verificare se in tal modo fosse possibile rendere più efficiente la regolazione degli effettivi di cinghiali e ottenere una migliore prevenzione dei danni all'agricoltura. Le esperienze dei Cantoni hanno evidenziato che il mese di febbraio può fornire un 5214
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prezioso contributo a tale regolazione. In inverno i cinghiali femmina possono infatti essere cacciati in modo particolarmente efficiente e conforme alla protezione degli animali. In modo efficiente, poiché gli esiti della caccia, in particolare in presenza di neve, sono nettamente superiori e conformi alla protezione degli animali: infatti, durante la caccia individuale in inverno, il pericolo di abbattere una femmina madre e quindi di lasciare orfani i piccoli che dipendono da lei è inferiore rispetto al resto dell'anno. Siccome il periodo di nascita principale dei cuccioli di cinghiale si situa tra marzo e giugno, durante l'inverno la maggior parte dei cinghiali femmina non alleva ancora dei piccoli. I cinghiali femmina restano quindi protetti durante il principale periodo riproduttivo (da marzo a giugno). Come già previsto dall'ordinanza sulla caccia, la caccia di cinghiali giovani al di fuori del bosco resta consentita anche durante il periodo di protezione. Sono considerati giovani i cinghiali «di meno di due anni». Dal punto di vista del contenuto, ciò corrisponde all'espressione utilizzata finora «nati nell'anno in corso oppure l'anno precedente», ma è più comprensibile. Di norma, l'età dei cinghiali giovani è facilmente riconoscibile sull'animale vivo (colore della pelliccia, lunghezza delle setole, comportamento sociale) e sull'animale abbattuto può essere determinata chiaramente in base allo sviluppo dei denti. In base alle esperienze fatte nell'ambito del progetto con i Cantoni menzionato sopra, l'espressione «al di fuori del bosco» è definita come segue: al momento dello sparo il tiratore deve trovarsi al di fuori del bosco, ovvero nelle colture minacciate stesse o direttamente ai margini del bosco. Per margine del bosco s'intende la linea esterna degli alberi più esterni. Tuttavia, siccome spesso i cinghiali possono fermarsi a lungo nel margine del bosco prima di uscire, il cacciatore appostato ai margini del bosco può abbattere i cinghiali nel bosco, sparando loro da fuori dal bosco.
L'articolo 5 capoverso 1 lettera c è abrogato. Le specie daino, cervo sika e muflone, non indigene in Svizzera, rientrano quindi nel campo d'applicazione dell'articolo 5 capoverso 3 lettera a, a sua volta adeguato, e sono ora cacciabili tutto l'anno. Ciò rispecchia l'idea di base della legislazione
svizzera, secondo cui per principio la presenza di specie non indigene non è auspicata allo stato libero nella natura e di conseguenza tali specie non devono beneficiare di alcuna protezione nella legislazione sulla protezione della natura. Il daino, il cervo sika e il muflone sono specie di fauna selvatica apprezzate in tutta Europa e per questo motivo negli ultimi cent'anni in molti luoghi sono stati messi in libertà in nuovi spazi vitali, dove non erano presenti spontaneamente. In Svizzera, nel 1985, al momento della revisione della legge sulla caccia erano presenti effettivi di cervo sika e muflone immigrati che vivevano allo stato libero. Siccome a quel momento non causavano particolari problemi per la diversità delle specie indigene, queste specie erano tollerate mediante l'attribuzione di un periodo di protezione nella legge. L'ordinanza sulla caccia ha tuttavia precisato chiaramente che queste specie non indigene non devono essere messe in libertà in altri luoghi e che i Cantoni devono impedirne l'ulteriore diffusione.
L'areale originario del cervo sika comprende vaste parti dell'Asia orientale. Il cervo sika è poi stato introdotto dall'uomo in numerose regioni del mondo, compresa l'Europa. In Germania, i primi cervi sika sono stati introdotti come fauna selvatica destinata ai parchi. A partire dalla metà del XX secolo, animali sfuggiti o messi in libertà hanno dato vita a popolazioni che vivono allo stato libero, tra l'altro anche nella regione di Klettgau, nel Baden-Württemberg. La presenza lungo il tratto supe5215
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riore del Reno si è estesa anche alla Svizzera, dove il cervo sika ha colonizzato le regioni di Südranden e Rafzerfeld, nei Cantoni di Sciaffusa e Zurigo. L'effettivo in Svizzera è stimato a circa 400 esemplari, di cui ogni anno ne sono abbattuti circa 140. Negli anni Novanta, l'effettivo è cresciuto sensibilmente a causa della protezione come apprezzata selvaggina nelle zone oltre confine e di abbattimenti insufficienti in Svizzera. Oggi l'effettivo viene stabilizzato mediante interventi venatori nell'areale centrale. Individui migrati ricompaiono però puntualmente nei boschi limitrofi. Un nuovo problema potrebbe sorgere non appena il cervo indigeno estenderà il suo areale nei boschi di Sciaffusa dove è presente il cervo sika sud-asiatico.
Le due specie sono relativamente imparentate dal punto di vista della storia evolutiva e possono riprodursi tra di loro. Anche gli ibridi nati dal loro incrocio sono in grado di riprodursi. Se ciò dovesse verificarsi, occorre dare la priorità alla protezione della specie indigena.
Il muflone è il più piccolo di tutte le pecore selvatiche. È considerato la forma primitiva della nostra pecora domestica e dal punto di vista della storia evolutiva si è adattato bene ai climi caldo-secchi e ai paesaggi montani. Il muflone proviene originariamente dall'Asia minore e nel Neolitico è stato diffuso dall'uomo nel bacino mediterraneo, in particolare in Corsica, in Sardegna e a Cipro. Da qui, a partire dal XVIII secolo esemplari sono stati trasferiti sul continente europeo. Il motivo principale di queste messe in libertà mirate era rappresentato dalle corna imponenti dei montoni, da sempre considerate ambiti trofei di caccia. Per ingrandire i trofei sono anche state incrociate razze di pecora domestica e altre sottospecie di pecore selvatiche. La diffusione del muflone in Svizzera è limitata a una piccola zona nel Basso Vallese, sulla sponda sinistra del Rodano, tra il gomito del Rodano e il Lago Lemano. La popolazione vallesana deriva essenzialmente da esemplari messi in libertà in Francia, che negli anni Settanta hanno attraversato la frontiera e sono migrati in Vallese. La popolazione di mufloni si è insediata nella regione e oggi conta circa 300 esemplari suddivisi in due colonie. Nel Basso Vallese, attualmente l'effettivo è tollerato poiché non provoca danni eccessivi
al bosco o alle colture agricole e non si diffonde ulteriormente. Per stabilizzare l'effettivo e prevenire la diffusione, ogni anno il guardacaccia cantonale abbatte alcuni esemplari.
Come il muflone, anche il daino con il caratteristico palco a pala e il mantello maculato proviene dall'Asia minore. Il daino è stato introdotto in Europa già dai Romani e successivamente diffuso dai proprietari fondiari quale selvaggina grossa cacciabile, soprattutto durante l'epoca dell'assolutismo. In Svizzera non esistono daini che vivono in libertà. Talvolta singoli esemplari attraversano però la frontiera o fuggono da allevamenti per la produzione di carne, diffusi anche in Svizzera. Questi animali devono essere abbattuti prima che si formi un effettivo che vive in libertà.
Lo stralcio della pernice grigia dall'elenco delle specie cacciabili all'articolo 5 capoverso 1 lettera l sancisce anche a livello di legge la protezione della pernice grigia già prevista oggi nell'ordinanza sulla caccia. La pernice grigia è stata posta sotto protezione nell'ordinanza sulla caccia mediante il diritto transitorio nel 1988 (art. 21 OCP) e il 1° aprile 1998 questa cosiddetta «moratoria sulla pernice grigia» è stata prorogata di altri dieci anni ed è quindi proseguita fino al 1° aprile 2008. Dopo la scadenza di questo termine, nel 2012 con l'articolo 3 bis capoverso 1 lettera a OCP il Consiglio federale ha emanato una disposizione per la protezione di questa specie di 5216
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uccello valida su tutto il territorio svizzero. In seguito allo stralcio all'articolo 5 capoverso 1 lettera l LCP, la pernice grigia rientra tra le specie protette di cui all'articolo 7 capoverso 1 LCP. Negli ultimi decenni, in Svizzera la pernice grigia è quasi completamente scomparsa. I motivi principali vanno ricercati nell'intensificazione e nella meccanizzazione dell'agricoltura. Attualmente, con grandi sforzi si sta cercando di favorire il ritorno della pernice grigia in due regioni particolarmente adatte (il «Klettgau» nel Cantone di Sciaffusa e la «Champagne Genevoise» nel Cantone di Ginevra), combinando messe in libertà di pernici grigie e misure di valorizzazione degli spazi vitali. Queste nuove popolazioni sono estremamente fragili, in particolare a causa dell'habitat degradato sul suolo agricolo e della predazione da parte di volpi e altri piccoli predatori. Solo con iniziative di reinsediamento questa specie farà eventualmente ritorno nel nostro paesaggio agricolo. La sua protezione è pertanto giustificata. Se in futuro la situazione della pernice grigia dovesse segnare un'evoluzione positiva, il Parlamento o il Consiglio federale potrebbe revocarne la protezione e reintrodurne la cacciabilità.
All'articolo 5 capoverso 1 lettera m è sancita anche a livello di legge la cacciabilità, compreso il periodo di protezione, per tutti i corvidi indigeni (cornacchia nera, corvo comune, gazza, ghiandaia), già prevista all'articolo 3 bis capoverso 2 lettera c OCP.
All'epoca, l'assenza di periodi di protezione per la cornacchia nera, la gazza e la ghiandaia era stata giustificata con il fatto che i Cantoni devono poter adottare misure in qualsiasi momento per prevenire i danni causati da questi uccelli. Questi corvidi potevano quindi essere cacciati indipendentemente dal fatto che avessero nel nido animali giovani non autosufficienti o meno. Ciò è tuttavia in contrasto con la legge sulla caccia (art. 7 cpv. 5 LCP), che per motivi di protezione degli animali prescrive la protezione degli uccelli adulti durante il periodo della cova. In tal senso, la legge sulla caccia concede un periodo di protezione anche a tutte le altre specie animali selvatiche indigene, stabilito principalmente in base al periodo di nidificazione e di dipendenza e al periodo di crescita. Conformemente a tale «protezione degli
uccelli adulti durante il periodo della cova» prescritta dalla legge, anche a queste tre specie di corvidi indigeni è ora concesso a livello di legge un periodo di protezione, che va dal 16 febbraio al 31 luglio, sulla falsariga del periodo di protezione della cornacchia grigia, già sancito nella legge sulla caccia (art. 5 cpv. 1 lett. m LCP). Per quanto riguarda il periodo di protezione della cornacchia nera e della cornacchia grigia (che sono sottospecie della stessa specie Corvus corone con areali di diffusione perlopiù separati), l'articolo 5 capoverso 1 lettera m LCP prevede tuttavia una deroga per la difesa contro i danni nell'agricoltura (p. es. danni al mais durante la germinazione, alle piantagioni di ciliegi o alle rotoballe). Questi danni sono provocati soprattutto da stormi (ossia da almeno una dozzina di esemplari) di cornacchie nere o grigie e possono assumere dimensioni localmente sensibili, se non sono prese contromisure. Per continuare a garantire la difesa contro tali stormi di cornacchie nere o grigie e i loro danni, in modo da sostenere la produzione agricola, nelle colture agricole gli stormi di cornacchie nere o grigie non beneficiano di alcun periodo di protezione. Siccome tali stormi sono composti da giovani corvidi non nidificanti, i corvidi in stormi possono essere dissuasi con interventi venatori senza generare alcun conflitto con la «protezione degli uccelli adulti durante il periodo della cova» menzionata. I corvidi nidificanti vivono invece in coppia e sono territoriali. La condizione è pertanto che siano abbattute solo le cornacchie nere e grigie 5217
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appartenenti a uno stormo. I singoli corvidi e le coppie di corvidi sono sempre considerati potenzialmente nidificanti e beneficiano pertanto del periodo di protezione previsto dal diritto federale. Inoltre, per garantire una difesa contro i danni il più possibile efficace, la caccia ai corvidi in stormi durante il periodo di protezione è limitata esclusivamente alle colture agricole. Non è tuttavia più prevista la condizione che si tratti di colture agricole «che rischiano di essere danneggiate». Dalle discussioni con i Cantoni sull'attuazione di questa restrizione è emerso che è praticamente impossibile valutare il rischio di danni. È quindi prevista la rinuncia, nella legge, a questa disposizione di difficile applicazione. Al di fuori delle colture agricole (p. es. nel bosco), per tutte le cornacchie nere e grigie vige invece il periodo di protezione previsto dal diritto federale.
Per il corvo comune, la situazione è diversa: finora era protetto in base alla legge sulla caccia, mentre con l'ultima revisione dell'ordinanza sulla caccia è stato dichiarato cacciabile. Si tratta ora di sancire la sua cacciabilità anche a livello della legge.
In Svizzera, il corvo è nettamente più raro della cornacchia nera o della cornacchia grigia: la Svizzera si trova infatti ai margini dell'areale del corvo. A causa della sua rarità a livello nazionale, il corvo era già protetto dalla prima «legge federale sulla caccia e la protezione degli uccelli» entrata in vigore nel 1876. Il corvo è stato identificato quale specie nidificante per la prima volta nel 1963. Dal 1990 la popolazione nidificante è in forte crescita e attualmente conta oltre 4000 coppie. Quale conseguenza di questa evoluzione degli effettivi e della corrispondente diffusione dalla Svizzera nordoccidentale verso l'Altipiano, nell'edizione 2010 della «Lista rossa degli uccelli nidificanti in Svizzera» il corvo comune è stato inserito per la prima volta tra le specie non minacciate. Siccome nidifica in colonie, il corvo provoca regolarmente conflitti con la popolazione, in particolare all'interno o ai margini degli abitati. I principali motivi di conflitto sono costituiti dal rumore e dalla sporcizia causata dagli escrementi degli animali. Siccome il rumore non costituisce però un danno da selvaggina ai sensi del diritto federale e la sporcizia è
circoscritta alle immediate vicinanze delle colonie nidificanti, finora i Cantoni e la Confederazione non potevano autorizzare misure venatorie per risolvere i conflitti. Inserendo il corvo tra le specie cacciabili, i Cantoni dispongono di nuove possibilità d'intervento.
Siccome però il corvo reagisce in modo relativamente sensibile alla pressione venatoria, gli interventi devono essere oculati. Il periodo di protezione del corvo comune coincide con quello degli altri corvidi, ossia dal 16 febbraio al 31 luglio.
L'articolo 5 capoverso 1 lettera o è sottoposto a modifiche strutturali. Il cormorano è ora disciplinato separatamente all'articolo 5 capoverso 1 lettera q LCP.
Finora le specie di anatre selvatiche non cacciabili, e quindi protette, erano menzionate all'articolo 5 capoverso 2 come specie protette. Ciò contraddice la logica specifica dell'articolo 5, che per principio enumera le specie cacciabili e i relativi periodi di protezione. Tutte le anatre selvatiche cacciabili devono quindi essere menzionate singolarmente al capoverso 1 lettera o. L'articolo 5 capoverso 2 può pertanto essere abrogato. Materialmente, però, non cambia nulla.
La protezione della moretta tabaccata, già prevista all'articolo 3bis capoverso 1 lettera a OCP, è ora sancita nella legge, all'articolo 5 capoverso 1 lettera o: non è infatti inserita nell'elenco delle specie di anatre cacciabili. La protezione di questa specie rara è una misura necessaria e corrisponde a un obbligo internazionale. Nel 5218
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suo Piano d'azione, l'Accordo sulla conservazione degli uccelli acquatici migratori dell'Africa-Eurasia (AEWA), ratificato dalla Confederazione, menziona la moretta tabaccata tra le specie «minacciate» (allegato 3 tabella 1 AEWA).
Con l'abrogazione dell'articolo 5 capoverso 2 è stralciata anche la «casarca». La casarca, presente in Svizzera, è una delle sette specie del genere Tadorna, i cosiddetti tadornini. Come le altre specie di questo genere, la casarca presenta sia caratteristiche delle anatre di superficie di zone con acque poco profonde sia caratteristiche delle oche da pascolo dei prati limitrofi. Le casarche vivono nelle steppe e nelle regioni semidesertiche dell'Asia centrale e del Nordafrica. In Europa occidentale vi sono popolazioni che vivono allo stato selvatico, discendenti tuttavia tutte o perlomeno in gran parte da animali sfuggiti alla cattività. In passato si presumeva che negli inverni rigidi singole casarche migrassero dalle regioni centroasiatiche verso l'Europa occidentale. Questo potrebbe anche essere il motivo per cui questa specie è stata inserita nella legge sulla caccia del 1986. Negli ultimi decenni non è tuttavia stato possibile documentare scientificamente alcun arrivo del genere. La casarca deve quindi essere classificata tra le specie non indigene e rientra nel campo d'applicazione del nuovo articolo 5 capoverso 3 lettera a. In Svizzera, negli ultimi anni l'effettivo ha registrato un forte aumento: in inverno si contano già circa 1200 esemplari e ogni anno si osservano circa 25 coppie nidificanti. La casarca nidifica in cavità sotterranee e depone fino a 16 uova. Durante il periodo della cova, le casarche sono rigorosamente territoriali. Ciò ha un impatto sugli uccelli acquatici indigeni: questa specie relativamente aggressiva e competitiva non tollera infatti altri anatridi sul suo territorio. È ipotizzabile che, prima o poi, un'ulteriore diffusione della casarca possa avere un influsso negativo, non ancora stimabile, su altri uccelli in Svizzera. Per questo motivo e siccome in Svizzera si è insediata la prima popolazione autosufficiente dell'Europa centrale, nel 2004 la Confederazione, i Cantoni e le organizzazioni svizzere di protezione degli uccelli hanno deciso di bloccare l'ulteriore riproduzione e diffusione dell'effettivo di casarca. I guardacaccia
professionisti e i titolari di un'autorizzazione di caccia dovevano cercare di abbattere il maggior numero possibile di casarche e, con l'aiuto delle organizzazioni di protezione degli uccelli, bisognava cercare e segnalare alle autorità le covate, in modo da consentire l'eliminazione delle uova deposte. Oggi un bilancio imparziale mostra che le covate segnalate sono poche e che dal 2004 sono state abbattute circa 900 casarche. Malgrado l'intensificazione degli sforzi, gli abbattimenti si sono rivelati insufficienti per stabilizzare o ridurre efficacemente le popolazioni e impedire l'ulteriore riproduzione e diffusione di questa specie non indigena. L'abbattimento di casarche, rivelatosi inadatto per decimarne gli effettivi, deve essere valutato in modo critico anche e soprattutto perché è avvenuto in riserve di uccelli acquatici, dove naturalmente anche gli uccelli indigeni trovano un rifugio tranquillo e non dovrebbero essere disturbati. La Confederazione e i Cantoni hanno quindi convenuto di modificare questa strategia e di regolare l'effettivo nidificante mediante interventi mirati solo nei tratti di corsi d'acqua in cui si verificano conflitti con la protezione di specie di uccelli minacciate. La presenza della casarca deve però continuare a essere monitorata attentamente in Svizzera, non da ultimo anche per documentare un'eventuale estensione naturale dell'areale verso l'Europa centrale in seguito al riscaldamento climatico.
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All'articolo 5 capoverso 1 lettera q è ripresa la restrizione del periodo di protezione del cormorano prevista dall'ordinanza sulla caccia. Il cormorano è presente in Svizzera con circa 5000 ospiti invernali. Dal 2001 si è insediato nel nostro Paese anche come uccello nidificante con oltre 1000 coppie nidificanti e una popolazione nidificante in forte espansione. In base alla «Lista rossa degli uccelli nidificanti» (2010), il cormorano non è minacciato. Questa riconquista della Svizzera da parte del cormorano è una conseguenza del forte incremento del cormorano in Europa in seguito alla sua messa sotto protezione nel 1970. Con l'incremento degli effettivi svizzeri del cormorano si sono intensificati anche i conflitti, in particolare con la pesca professionale. Di conseguenza, la Federazione svizzera di pesca ha presentato una petizione al Parlamento (petizione 08-20 «Uccelli piscivori: piano di gestione»).
In risposta a questa petizione, il Parlamento ha assegnato al Consiglio federale tra l'altro il mandato di ridurre di un mese (febbraio) il periodo di protezione del cormorano (mozione 09.3723 «Misure per la regolazione degli effettivi di uccelli piscivori e l'indennizzo dei danni ai pescatori professionisti» del 15 giugno 2009). Il periodo di protezione restante, dal 1° marzo al 31 agosto, comprende l'intero periodo di nidificazione e svezzamento del cormorano in Svizzera e non solleva quindi alcun problema di protezione degli animali. Questa disposizione dà ai Cantoni la possibilità di regolare più efficacemente la popolazione di cormorani attraverso la caccia.
L'articolo 5 capoverso 3 è rielaborato: la cacciabilità sull'intero arco dell'anno è ora disciplinata in base alle due categorie «specie animali non indigene» e «animali domestici e da reddito inselvatichiti». In linea di massima, gli animali di entrambe le categorie che vivono in Svizzera allo stato selvatico devono poter essere eliminati in qualsiasi momento. Il mandato ai Cantoni relativo alla gestione delle specie non indigene è specificato agli articoli 8 e 8bis OCP: devono provvedere affinché gli effettivi delle specie non indigene che vivono allo stato selvatico siano regolati e non si diffondano. Nella misura del possibile e ogni qualvolta opportuno devono allontanare le specie che minacciano la diversità delle specie indigene. Per
le specie non indigene, come il muflone, il cervo sika o la casarca, di cui si sono già insediati in Svizzera piccoli effettivi, oggi tollerati, occorre ovviamente tener conto anche dell'esigenza di tutelare le madri durante il periodo della riproduzione, conformemente alla protezione degli animali. Se i Cantoni intendono adottare misure contro la diffusione di queste specie durante il periodo della riproduzione, tali misure devono essere impostate in modo da evitare di lasciare orfani giovani animali non ancora autosufficienti.
Conformemente all'articolo 26 capoverso 1 lettera e LPAn è vietato mettere in libertà animali domestici e da reddito. Ciononostante, regolarmente animali domestici e da reddito tornano allo stato selvatico. La cacciabilità sull'intero arco dell'anno offre ai Cantoni la possibilità di eliminare capre domestiche, pecore, gatti domestici o cani inselvatichiti prima che si formino effettivi o che questi animali s'incrocino con animali selvatici. Possono essere considerati «inselvatichiti» gli animali domestici e da reddito che da almeno un mese vivono allo stato selvatico senza nessuna cura umana e si alimentano autonomamente.
Tra gli animali domestici inselvatichiti figura anche il piccione domestico, detto anche piccione torraiolo. Il piccione domestico è una forma addomesticata del piccione selvatico, allevata originariamente in Oriente. Le sue deiezioni erano tal5220
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volta utilizzate come ottimo concime, ma la loro sedentarietà e le loro eccellenti doti di orientamento e di volo hanno fatto di loro anche irrinunciabili portatori di messaggi (piccioni viaggiatori). I piccioni domestici erano molto diffusi per via dei loro vantaggi per l'uomo già dal 3000 a. C. Oggi intere popolazioni di piccioni domestici inselvatichiti colonizzano città e villaggi in tutto il mondo. A causa del netto incremento degli effettivi provocano numerosi problemi. Le loro deiezioni corrosive sporcano e danneggiano gli edifici. Svolgono inoltre un ruolo, che pur essendo secondario non è trascurabile, come vettori di agenti patogeni e parassiti, che possono colpire anche l'uomo. Nelle città, i rifiuti commestibili sono la principale fonte alimentare e non da ultimo la causa del netto incremento degli effettivi. Senza l'interruzione sistematica del foraggiamento, intenzionale e non, è impensabile ridurre efficacemente gli effettivi. Anche l'eliminazione delle possibilità di nidificazione può contribuire al loro contenimento, ma è importante non impedire anche ad altre specie, come gli apodidi, la taccola o il gheppio, di nidificare. Gli abbattimenti si sono rivelati efficaci solo temporaneamente o tutt'al più a complemento dell'interruzione del foraggiamento.
All'articolo 5 capoverso 5, il consenso del DATEC è sostituito dalla consultazione dell'UFAM. I Cantoni avranno ora la competenza, sotto la propria responsabilità, di prendere le necessarie decisioni nel singolo caso, dopo aver sentito l'UFAM.
Secondo l'articolo 5 capoverso 6 vigente, il Consiglio federale può, sentiti i Cantoni, limitare sul piano nazionale l'elenco delle specie cacciabili o completarlo, indicando i periodi di protezione, qualora gli effettivi delle specie protette permettano nuovamente la caccia. Questo articolo è riformulato e modificato per quanto riguarda la competenza del Consiglio federale. Il Consiglio federale deve poter continuare a limitare l'elenco delle specie cacciabili e ora deve anche poter prorogare i periodi di protezione, se necessario per proteggere le specie. Deve inoltre avere la competenza di dichiarare cacciabili specie protette o di accorciarne nuovamente i periodi di protezione se i loro effettivi permettono nuovamente la caccia. La competenza di dichiarare cacciabili specie fino a quel
momento protette deve però essere riservata all'Assemblea federale. In cambio, secondo il nuovo articolo 7a al Consiglio federale è ora attribuita la competenza di iscrivere le specie protette che causano conflitti nell'elenco delle specie protette regolabili.
Art. 7a
Regolazione di specie protette
Il capitolo 3 della legge sulla caccia, intitolata «Protezione», descrive la strategia di protezione della legge e i corrispondenti compiti principali della Confederazione.
L'articolo 7 capoverso 1 LCP disciplina la protezione delle specie. Tutte le specie indigene secondo il campo d'applicazione della legge che non rientrano tra le specie cacciabili di cui all'articolo 5 LCP sono protette. L'articolo 7 capoverso 2 LCP costituisce la base per la regolazione degli effettivi delle specie protette. Oggi questo capoverso è applicabile unicamente allo stambecco. La mozione Engler chiede di introdurre la possibilità di regolare secondo l'articolo 7 LCP anche gli effettivi del lupo e di estendere l'elenco dei motivi che giustificano una regolazione. Con la presente revisione, l'aspetto della regolazione degli effettivi assume quindi ancora più importanza e risulta pertanto opportuno suddividere l'articolo 7 vigente in un articolo sulla protezione e uno sulla regolazione delle specie protette. A tal fine, i 5221
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capoversi 2 e 3 dell'articolo 7 LCP sono trasferiti in un nuovo articolo 7a intitolato «Regolazione delle specie protette». All'articolo 7a capoverso 1 si parla ora espressamente di regolazione degli effettivi di specie animali protette e non più di abbattimento di singoli esemplari di specie protette. I motivi che giustificano una regolazione degli effettivi sono inoltre completati, all'articolo 7a capoverso 2, con «danni ingenti» e «pericolo concreto per l'uomo». Le espressioni «danni ingenti» e «pericolo concreto per l'uomo» non sono definite nell'articolo. I capoversi 1, 4, 5 e 6 dell'articolo 7 vigente non sono oggetto della presente revisione parziale e restano invariati sotto la rubrica «Specie protette».
La mozione Engler incarica il Consiglio federale di adeguare l'articolo 7 in modo da consentire la regolazione delle popolazioni di lupi. Il consigliere agli Stati Engler argomenta rilevando che la legge sulla caccia deve essere adeguata alla situazione attuale e quindi una regolazione deve essere possibile già quando si formano branchi e inizia a insediarsi una popolazione di lupi. Questo nuovo approccio mira da un lato a limitare le ripercussioni dei lupi che causano danni e dall'altro però anche a garantire o addirittura a favorire l'accettazione dei predatori da parte della popolazione e dell'agricoltura. Nelle regioni in cui in futuro si aggireranno branchi che, nonostante opportune misure di protezione, arrecheranno danni ad animali da reddito o metteranno a rischio la sicurezza pubblica, gli abbattimenti di lupi devono essere possibili prima che le situazioni conflittuali s'inaspriscano, ossia senza aspettare di raggiungere danni di una determinata entità o di essere confrontati con un pericolo concreto per l'uomo.
In sostanza, il concetto di danni causati dalla selvaggina, su cui si basa la legge sulla caccia, è relativamente aperto e si riferisce a danni all'uomo, ad animali o a cose. I danni causati dalla selvaggina comprendono in particolare i seguenti elementi qualitativi: danni a colture agricole, ad animali da reddito e al bosco, danni dovuti a un degrado degli habitat della fauna selvatica, effetti negativi su popolazioni di specie minacciate (diversità delle specie), danni dovuti alla diffusione di epizoozie e danni a infrastrutture (sentieri, strade, ponti, sbarramenti
ecc.) nonché altre fattispecie di danno ipotizzabili (p. es. perdite nell'esercizio delle regalie, oggi già previste all'art. 4 cpv. 1 lett. g OCP).
A ciò si aggiunge, quale caso speciale, la fattispecie, motivata dalla prevenzione, della semplice esposizione a pericolo per l'uomo, che per quanto riguarda le conseguenze giuridiche è equiparata ai danni causati dalla selvaggina. Questa concezione dei danni causati dalla selvaggina non indica ancora se siano ammesse misure contro singoli esemplari o effettivi e quali. A tal fine occorre esaminare le altre condizioni previste dalla legge, ad esempio la probabilità che si verifichino danni «ingenti» o un pericolo «concreto» per l'uomo benché siano state adottate le misure di protezione esigibili. I danni causati dalla selvaggina sono quindi giuridicamente rilevanti solo se si sono verificati o possono verificarsi danni di una determinata entità quantitativa oppure speciali situazioni di pericolo. La legge fa spesso riferimento ad aspetti quantitativi della nozione di danni causati dalla selvaggina. Secondo una perizia del 2008, il ventaglio va da danni insignificanti a danni ingenti o eccessivi, passando per i danni rilevanti. La perizia mostra che misure contro singoli esemplari cacciabili o protetti sono ammissibili se questi causano danni «rilevanti», mentre interventi di regolazione di specie protette devono soddisfare condizioni più severe e presuppon5222
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gono danni «ingenti». Un danno «rilevante» ha quindi conseguenze meno gravi di un danno «ingente». Conformemente al ragionamento seguito nella perizia, al nuovo articolo 7a è scelta consapevolmente la nozione quantitativa di danni «ingenti», che figura anche all'articolo 12 capoverso 4 vigente. All'articolo 12 capoverso 2 è invece mantenuta la nozione quantitativa di danni «rilevanti». L'uso dei termini «grave» e «concreto», non definiti dalla legge, offre alla Confederazione e ai Cantoni un margine di manovra nel diritto esecutivo e per le decisioni adottate nel singolo caso. I danni causati dalla selvaggina o il pericolo per l'uomo non devono costituire solo una possibilità astratta, ma evidenziare, in base a eventi attuali documentati, un'evoluzione che alla fine, in base all'esperienza, porterà a «danni ingenti» o a un «pericolo concreto per l'uomo». È pertanto necessaria anche una certa immediatezza o vicinanza temporale tra l'intervento di regolazione e il rischio di danno (o dell'imminente pericolo concreto). Per il lupo può essere il caso, ad esempio, se si verificano primi danni su animali da reddito benché siano state prese tutte le misure di protezione esigibili e, in base alle circostanze o al comportamento dei lupi, sono prevedibili altri danni. I possibili interventi di regolazione comprendono l'abbattimento, la cattura e il trasferimento nonché misure sulle uova o sulle covate di uccelli. Per motivi di etica animale sono esclusi la somministrazione di prodotti chimici come veleni, contraccettivi o altri medicamenti come pure interventi operatori sugli animali per evitare la riproduzione. Gli interventi di regolazione non devono in nessun caso mettere in pericolo l'effettivo della popolazione di una specie protetta.
In linea di massima, la diffusione e la densità di popolazione necessarie per motivi di protezione delle specie devono essere mantenute intatte.
Per gli interventi occorre inoltre optare per il mezzo meno invasivo atto a raggiungere l'obiettivo perseguito (principio di proporzionalità). Le specie protette che possono essere sottoposte a una regolazione degli effettivi sono stabilite dal Consiglio federale nell'ordinanza sulla caccia, secondo l'articolo 7a capoverso 1 lettera c D-LCP, oppure, a titolo eccezionale, dal Parlamento nella legge attraverso l'articolo 7a
capoverso 1 LCP. Oltre allo stambecco e al lupo, in adempimento della mozione Niederberger il Consiglio federale inscriverà anche il cigno reale in questo elenco di specie che possono essere regolate secondo il nuovo articolo 7a capoverso 1. In linea di massima è opportuno menzionare in questo elenco le specie protette i cui effettivi provocano conflitti con interessi di utilizzazione dell'uomo, la conservazione di altre specie animali protette o habitat prioritari e la cui evoluzione degli effettivi può essere gestita efficacemente mediante misure di regolazione. Ovviamente, la protezione delle specie deve sempre essere garantita. Il Consiglio federale lo fa mediante disposizioni corrispondenti nell'ordinanza sulla caccia e un controllo periodico dell'attualità dell'elenco.
I Cantoni dovranno ora prendere loro stessi le decisioni sugli interventi nelle popolazioni di specie protette secondo l'articolo 7a capoverso 1 dopo aver sentito l'UFAM; il consenso della Confederazione non è più necessario. Questo riordinamento delle competenze trasferisce ai Cantoni la responsabilità di verificare le condizioni per le misure di regolazione, in particolare quelle relative alla necessità dell'intervento, alla protezione delle popolazioni e alle misure esigibili per la prevenzione dei danni o dei pericoli. Il Consiglio federale imporrà una prassi uniforme inserendo relative disposizioni esecutive nell'ordinanza sulla caccia. Nel quadro
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della consultazione obbligatoria richiesta l'UFAM può fornire ai Cantoni una consulenza specializzata e, laddove necessario, garantire il coordinamento intercantonale.
L'articolo 7a capoverso 1 lettera a stabilisce che, pur essendo una specie protetta, lo stambecco può essere regolato. Rispetto al disciplinamento vigente, il periodo di protezione è accorciato di quattro settimane. La reintroduzione dello stambecco era uno degli obiettivi dichiarati della legge sulla caccia del 1875 (art. 15). All'inizio del XIX secolo, lo stambecco delle Alpi si era estinto nell'intero arco alpino, fatta eccezione per un effettivo residuo di circa 100 esemplari nel Gran Paradiso italiano.
Dopo l'allevamento riuscito di alcuni esemplari sottratti alla riserva reale di caccia del Gran Paradiso e contrabbandati in Svizzera, nel 1911 sono stati rimessi in libertà i primi stambecchi nella bandita federale di caccia «Graue Hörner». Altri insediamenti e trasferimenti hanno infine fatto sì che oggi lo stambecco delle Alpi sia nuovamente molto diffuso in Svizzera così come negli altri Paesi alpini. Negli anni Settanta, gli effettivi localmente elevati nel Cantone dei Grigioni hanno suscitato preoccupazioni per i crescenti danni causati dalla selvaggina nel bosco di montagna e su prati da sfalcio e pascoli alpestri utilizzati a scopi agricoli. Nel 1977 è quindi stato consentito, mediante autorizzazioni speciali, l'abbattimento dei primi stambecchi nei Grigioni. In occasione della revisione totale della legge sulla caccia nel 1985, il Parlamento ha quindi deciso di estendere la soluzione grigionese a tutta la Svizzera: mantenere protetta la specie, ma autorizzare la regolazione degli effettivi sotto il controllo della Confederazione. Questa soluzione si è rivelata efficace. Malgrado l'abbattimento annuo di oltre 1000 esemplari, l'effettivo dello stambecco in Svizzera è lentamente cresciuto, in modo controllato, per attestarsi attualmente su circa 17 000 esemplari. Ogni anno, la Confederazione e i Cantoni discutono congiuntamente la pianificazione degli abbattimenti in base all'ordinanza del DATEC del 30 aprile 199025 sulla regolazione degli effettivi degli stambecchi (ORES). È previsto un adeguamento di questa prassi collaudata unicamente mediante l'anticipo dell'inizio della regolazione al 1° agosto e la rinuncia all'obbligo
dell'approvazione annuale della pianificazione degli abbattimenti da parte dell'UFAM. Il periodo di regolazione prolungato permette ai Cantoni di avviare gli abbattimenti di stambecchi già prima dell'inizio della vera e propria stagione della caccia alta all'inizio di settembre, il che facilita in particolare il lavoro dei guardacaccia nell'ambito della sorveglianza e del controllo degli abbattimenti. L'approvazione annuale della pianificazione degli abbattimenti può essere sostituita da una discussione tra l'UFAM e i Cantoni sull'evoluzione delle singole colonie di stambecchi alla luce degli obiettivi pluriennali. Il Consiglio federale si limiterà a formulare regole generali per la regolazione degli effettivi e abrogherà l'ORES in vigore. I Cantoni aumentano così il loro margine di manovra e l'influsso della Confederazione si limita al livello concettuale.
Il nuovo articolo 7a capoverso 1 lettera b inserisce il lupo tra le specie protette che possono essere regolate. Nel XVIII e nel XIX secolo il lupo si era estinto in Svizzera, mentre nel XX secolo è stato avvistato un numero crescente di singoli lupi, ma nessuna vera e propria popolazione. Anche nella vicina Europa, il lupo è riuscito a sopravvivere unicamente in piccoli effettivi residui in regioni periferiche (p. es. in Spagna, in Italia o in Grecia). Data la sua rarità, nell'ultimo terzo del XX secolo in 25
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molte regioni europee il lupo è stato posto sotto protezione. L'Italia, ad esempio, ha decretato la protezione giuridica assoluta del lupo nel 1976. Le Parti della Convenzione di Berna hanno inserito il lupo tra le specie assolutamente protette dell'allegato II nel 1979. In Svizzera, il lupo è protetto dal 1986, anno della revisione totale della legge sulla caccia. Sulla scia della decisione di proteggere il lupo presa dall'Italia nel 1976, la popolazione italiana di lupi dell'Appennino è cresciuta iniziando a espandersi verso nord. Primi lupi provenienti dall'Italia sono stati avvistati in Francia nel 1992 e in Svizzera nel 1995. Oggi l'Italia conta una popolazione di circa 8001000 lupi, mentre in Francia vivono circa 300400 lupi e in Svizzera circa 4050. Siccome la Svizzera ospita solo una parte di questa popolazione unica di lupi, bisogna concentrarsi sugli obiettivi di protezione delle specie definiti assieme ai Paesi limitrofi per l'intera popolazione. Questi obiettivi devono essere perseguiti solidalmente. Tale procedura deve tuttavia lasciare a tutti i Paesi un margine di manovra per la regolazione degli effettivi e il perseguimento di una densità dei branchi accettabile dal profilo sociopolitico entro i confini nazionali.
In Svizzera, negli ultimi anni il lupo ha sbranato in media 218 animali da reddito all'anno. Gli animali predati appartenevano perlopiù a greggi non protette (90 % circa). Si trattava prevalentemente di ovini (94 %) e in parte anche di caprini (5 %) e altri animali da reddito (1 %). I danni causati dal lupo si concentrano nella regione d'estivazione (72 %) e nelle zone di montagna III e IV (22 %) secondo l'ordinanza del 23 ottobre 201326 concernente i pagamenti diretti all'agricoltura (OPD). Il lupo provoca conflitti che vanno oltre le discussioni sollevate dai danni causati dalla selvaggina. Recentemente, il problema principale è stata la comparsa ripetuta di lupi nei pressi degli insediamenti. Lupi poco timorosi hanno suscitato disagio e paura tra la popolazione, riducendo l'accettazione di questo animale in seno alla popolazione.
Il nuovo articolo 7a permette di semplificare ulteriormente le norme introdotte all'articolo 4bis OCP. La valutazione concreta dei «danni ingenti» o del «pericolo concreto per l'uomo» diventa superflua. Per prevenire l'estinzione degli
effettivi del lupo secondo l'articolo 6 della Convezione di Berna, l'articolo 78 capoverso 4 della Cost. e l'articolo 7a capoverso 2 LCP occorrono norme sulla protezione della riproduzione. Occorre inoltre garantire che all'interno dell'areale abituale di attività di un branco di lupi siano attuate le misure di protezione del bestiame esigibili secondo gli articoli 10bis e 10ter OCP.
È riconosciuto che il lupo svolge un ruolo importante nella struttura ecologica. Le disposizioni esecutive nell'ordinanza e la strategia di cui all'articolo 10 bis OCP devono quindi tener conto dell'interazione tra la diversità delle specie e gli spazi vitali. Gli effettivi del lupo influenzano l'utilizzazione e la sollecitazione degli habitat da parte degli ungulati e possono così prevenire danni eccessivi alla rinnovazione del bosco. Le misure di regolazione degli effettivi elevati del lupo devono quindi essere coordinate con le misure che s'iscrivono in altri settori ambientali, segnatamente quelle concernenti la protezione della rinnovazione naturale del bosco.
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Art. 8
Animali feriti e ammalati
L'articolo 8 LCP vigente disciplina l'abbattimento di animali ammalati o feriti, prevedendo che «i guardacaccia, i badatori e gli affittuari di una riserva sono autorizzati ad abbattere anche e fuori del periodo di caccia gli animali feriti o ammalati».
All'articolo è aggiunto un nuovo capoverso, che inserisce nella legge l'obbligo di recupero. Di conseguenza, siccome non disciplina più solo l'abbattimento di animali ammalati o feriti, occorre adeguare la rubrica.
Il nuovo articolo 8 capoverso 1 obbliga le persone autorizzate a cacciare a recuperare o far recuperare correttamente e tempestivamente gli animali da essi colpiti durante la caccia, ma che invece di cadere a terra scappano. Ciò va fatto indipendentemente dal fatto che il tiratore pensi di aver colpito o di aver mancato il bersaglio.
Il rispetto della protezione degli animali durante la caccia si fonda in particolare su tre pilastri, ossia la precisione di tiro dei titolari di un'autorizzazione di caccia, l'addestramento dei cani da caccia e il recupero degli animali selvatici feriti o possibilmente feriti durante la caccia. I primi due ambiti sono già stati disciplinati con la revisione dell'ordinanza sulla caccia del 2012. Quanto all'obbligo di recupero, pur essendo già la prassi in molti Cantoni, manca ancora una disposizione applicabile in tutta la Svizzera. Il nuovo disciplinamento attua inoltre in modo ideale, nell'ambito della pianificazione della caccia, il principio del rispetto della protezione degli animali, che deve essere introdotto in occasione di questa revisione parziale.
La formulazione attuale dell'articolo 8 si presta a confusione a livello linguistico. Il testo attuale suggerisce che la disposizione si applichi solo alle specie cacciabili di cui all'articolo 5, dal momento che per le specie protette non esiste alcun periodo di caccia e di conseguenza non si è quindi neanche mai fuori del periodo di caccia. Se si considera il senso reale dell'articolo, è tuttavia logico che si riferisca a tutte le specie che rientrano nel campo d'applicazione della legge sulla caccia. Non vi è infatti alcun motivo di limitare disposizioni rilevanti per la protezione degli animali e la lotta contro le epizoozie unicamente alle specie cacciabili. La disposizione è pertanto precisata al nuovo articolo 8 capoverso 2. Siccome ora tale
autorizzazione speciale di abbattimento riguarda espressamente anche specie protette è ancora più importante attribuire tale competenza unicamente a organi di vigilanza ufficiali. Tra di essi rientrano esclusivamente i guardacaccia e i badatori, ma non la totalità dei cacciatori e quindi neanche gli affittuari.
Art. 12 cpv. 2, primo periodo, e 4 Prevenzione dei danni causati dalla selvaggina All'articolo 12 capoverso 1, la legge sulla caccia vigente sancisce il principio secondo cui prima di risarcire i danni causati dalla selvaggina i Cantoni devono, nei limiti del possibile, prendere misure preventive. Tra di esse figurano in particolare la regolazione degli effettivi attraverso la caccia, l'abbattimento di singoli animali che causano danni, il miglioramento dell'offerta di cibo (cura dei biotopi), misure di protezione delle greggi nonché misure tecniche, come la protezione delle superfici mediante recinzioni o la protezione delle piante. La prassi degli ultimi 30 anni mostra che i migliori risultati si ottengono spesso con l'attuazione di varie misure. I Cantoni dovrebbero far ricorso ad abbattimenti secondo l'articolo 12 capoverso 2 5226
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con moderazione, segnatamente quando si tratta di abbattere esemplari di specie protette. Per le specie cacciabili, gli abbattimenti non dovrebbero mai servire alla regolazione degli effettivi su grande scala. Secondo l'articolo 12 capoverso 2, i Cantoni possono tuttavia autorizzare o ordinare abbattimenti di animali cacciabili nel periodo di protezione allo scopo di ridurre gli effettivi locali, se ciò è necessario a causa di speciali condizioni locali, ad esempio per la prevenzione di danni rilevanti nelle zone di riposo invernali (per la definizione di danni «rilevanti» cfr. commento all'art. 7a cpv. 2 lett. b).
Negli ultimi anni, il Tribunale federale si è occupato a più riprese dell'ambito di validità dell'articolo 12 capoverso 2 e ha rilevato che gli abbattimenti devono riguardare singoli animali per i quali possa essere stabilito un nesso causale oppure, nei casi in cui ciò fosse possibile solo con un onere notevole o non fosse possibile per motivi pratici, perlomeno un nesso molto plausibile con i danni documentati. Il Tribunale federale ha inoltre confermato la prassi corrente, secondo cui il totale degli abbattimenti secondo l'articolo 12 capoverso 2 sull'arco di un anno non dovrebbe superare il 10 per cento circa dell'effettivo regionale 27. Se la prevenzione dei danni presuppone quote di abbattimenti superiori, per le specie cacciabili occorre aumentare la regolazione di base assicurata dalla caccia ordinaria, mentre per le specie protette occorre prevedere una regolazione degli effettivi secondo l'articolo 12 capoverso 4 o il nuovo articolo 7a.
Alcune specie, come l'orso o il lupo, hanno una spiccata capacità di apprendimento e singoli esemplari possono quindi anche sviluppare comportamenti che fanno di loro animali manifestamente problematici, contro i quali si può intervenire conformemente all'articolo 12 capoverso 2. Singoli esemplari possono per esempio imparare a predare animali da reddito malgrado l'adozione di misure di protezione del bestiame di comprovata efficacia; in questi casi, ai Cantoni non resta che abbatterli rapidamente per prevenire ulteriori danni. Oppure in determinate situazioni, singoli esemplari possono perdere il loro timore naturale e aggirarsi sempre più spesso negli abitati, in particolare se vengono nutriti o trovano da mangiare nei pressi dell'uomo.
All'interno degli abitati possono rappresentare un pericolo concreto per l'uomo.
Questa evoluzione comportamentale va riconosciuta precocemente e i Cantoni e i Comuni devono, nei limiti del possibile, impedire al lupo o all'orso di accedere al cibo. Se necessario deve però essere possibile anche l'abbattimento di singoli animali. Per questo motivo, l'articolo 12 capoverso 2 è completato con la fattispecie del «pericolo concreto per l'uomo».
Un altro caso concreto a cui può essere applicata l'argomentazione del «pericolo concreto per l'uomo» secondo l'articolo 12 capoverso 2 è rappresentato dal rischio di collisione tra uccelli e aerei in fase di decollo o atterraggio sulle aree degli aerodromi. Oltre all'adeguamento della gestione del territorio e a metodi di dissuasione non letali (p. es. rapaci fatti volare da falconieri, stimoli sonori), anche l'abbattimento di singoli uccelli può essere di aiuto per tenere alla larga gli stormi di uccelli.
Siccome il rischio non è attribuibile a un singolo animale specifico è particolarmente importante limitare gli abbattimenti alla superficie dell'aerodromo.
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DTF 136 II 101 consid. 5.5, del 1° ottobre 2009.
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In compenso è abrogato l'articolo 12 capoverso 4, che chiede la prova di danni ingenti o di un grave pericolo e di conseguenza è applicabile unicamente nell'ambito della reazione a determinate situazioni. Ciò è giustificato in particolare dal fatto che nella pratica spesso è molto difficile fornire la prova dei danni o del pericolo. La possibilità di regolare effettivi elevati di specie protette è così limitata alle specie designate dal Parlamento all'articolo 7a capoverso 1 o dal Consiglio federale nell'ordinanza sulla caccia. Per tutte le altre specie protette, gli interventi nell'effettivo sono limitati all'abbattimento di singoli esemplari secondo l'articolo 12 capoverso 2.
Capitolo 5: Informazione e ricerca Al capitolo 5 della legge sulla caccia vigente, intitolato «Informazione, formazione e ricerca», sono descritti i compiti principali della Confederazione e dei Cantoni in materia di comunicazione, formazione e perfezionamento degli organi di protezione della selvaggina e dei cacciatori nonché ricerca e monitoraggio. Il titolo di questo capitolo è accorciato in «Informazione e ricerca». L'articolo 14 vigente è suddiviso in un articolo 14 (Informazione, formazione e ricerca) e in un nuovo articolo 14a (Cattura e marcatura). L'articolo 14 contiene i capoversi 13 invariati nonché il capoverso 4 aggiornato, mentre il capoverso 5 è abrogato e ripreso in forma ampliata all'articolo 14a capoverso 1. Il Consiglio federale deve emanare prescrizioni conformi alla protezione degli animali concernenti la cattura, la marcatura e il prelievo di campioni di tessuti di animali selvatici. Il nuovo articolo 14a capoverso 2 mira a facilitare il lavoro delle autorità esecutive della Confederazione e dei Cantoni, esonerando il monitoraggio degli effettivi o i controlli dell'efficacia dall'obbligo di autorizzazione di cui all'articolo 18 LPAn. Le disposizioni relative alla protezione degli animali devono tuttavia sempre essere rispettate integralmente.
Art. 14 cpv. 4
Informazione, formazione e ricerca
I risultati della ricerca sulla biologia della fauna selvatica e sull'ornitologia possono essere determinanti per pianificare misure di protezione e caccia sostenibile di specie selvatiche. La Confederazione sostiene la ricerca fondamentale mediante sussidi federali concessi dal Fondo nazionale conformemente ai criteri generali di promozione. Da soli, spesso i risultati della ricerca fondamentale non consentono però ancora di definire misure concrete. Occorrono progetti di ricerca applicata, complementari e mirati, su tematiche come il comportamento, l'ecologia e le malattie della fauna selvatica, che la Confederazione può sostenere secondo l'articolo 14 capoverso 3. L'articolo 14 capoverso 4 garantisce che le conoscenze risultanti dai lavori di ricerca siano accessibili al pubblico. Con il ritorno dei grandi predatori nonché la diffusione e l'aumento degli effettivi di altre specie selvatiche o degli uccelli piscivori, negli ultimi anni è emerso che per il lavoro esecutivo dei Cantoni non ci si può limitare a mettere a disposizione i risultati della ricerca sulla biologia della fauna selvatica. Soprattutto per la gestione degli animali selvatici che causano conflitti, i Cantoni hanno bisogno di un monitoraggio sovracantonale, basi elaborate a livello regionale e una consulenza professionale all'avanguardia. L'articolo 14 deve essere aggiornato alla luce di questo bisogno. Attualmente, un ruolo importante per l'esecuzione del presente articolo è svolto da «Wildtier Schweiz», un'associazione di pub5228
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blica utilità sostenuta dalla Confederazione. Per quanto riguarda gli uccelli, questo compito è svolto principalmente dalla Stazione ornitologica di Sempach, mentre per quanto riguarda i mammiferi i capofila sono il Centro svizzero per la cartografia della fauna (CSCF) con il Servizio di consulenza sul castoro, la Abteilung für Fischund Wildtiermedizin FIWI dell'Università di Berna e la fondazione KORA (ecologia dei carnivori e gestione della fauna selvatica).
Art. 14a cpv. 1 e 2
Cattura e marcatura
Il nuovo articolo 14a riprende disposizioni dell'articolo 14 capoverso 5 vigente, ma è nettamente più ampio. Per motivi sistematici è pertanto creato un nuovo articolo.
Il nuovo articolo 14a capoverso 1 sancisce le condizioni a cui in futuro compiti esecutivi nell'ambito della protezione delle specie e della gestione della fauna selvatica saranno eccettuati dall'obbligo di autorizzazione supplementare di cui all'articolo 18 LPAn. Per adempiere i loro compiti secondo la legislazione sulla caccia, la Confederazione e i Cantoni adottano varie misure di protezione o di regolazione delle specie selvatiche. Il monitoraggio degli effettivi di mammiferi e uccelli selvatici costituisce una premessa fondamentale per consentire ai servizi competenti di pianificare le misure necessarie. Le indagini sui mammiferi e gli uccelli selvatici sono spesso possibili solo con una marcatura volta a identificare gli esemplari. La marcatura visiva, per esempio, è un metodo collaudato per delimitare i territori della fauna selvatica nell'ambito della pianificazione della caccia. Controlli dell'efficacia sono effettuati per scoprire se gli interventi di valorizzazione degli habitat (p. es. un passaggio faunistico) svolgono la loro funzione e sono accettati dalla fauna selvatica. Per effettuare ulteriori accertamenti nell'ambito della protezione delle specie e della gestione della fauna selvatica può essere necessario anche il prelievo di campioni di pelo o tessuti nonché di liquidi corporei (p. es. la saliva).
Queste misure possono rientrare nella definizione di «esperimenti sugli animali» di cui all'articolo 3 lettera c LPAn. Alle condizioni menzionate all'articolo 14a capoverso 1 lettere a e b D-LCP, i progetti che servono alla protezione delle specie o alla gestione della fauna selvatica nell'ambito dell'esecuzione della legge sulla caccia da parte della Confederazione e dei Cantoni devono tuttavia essere esonerati dall'obbligo di autorizzazione degli esperimenti sugli animali, in modo da semplificare le procedure per i servizi competenti che realizzano i progetti o li fanno realizzare da terzi. Trattandosi di compiti esecutivi, la responsabilità per il rispetto della protezione degli animali spetta all'autorità corrispondente. Il controllo e la vigilanza necessari sono garantiti tra l'altro mediante direttive o
istruzioni. La protezione degli animali va rispettata integralmente, in particolare occorre evitare sofferenze inutili.
Per utilizzare mammiferi e uccelli selvatici a scopo scientifico resta tuttavia necessaria un'autorizzazione per gli esperimenti sugli animali secondo l'articolo 18 LPAn.
La Cost. attribuisce alla Confederazione una competenza legislativa completa in materia di protezione delle specie, dell'ambiente e degli animali (art. 74, 78, 79 e 80 Cost.). Le norme concernenti l'utilizzazione di animali in relazione a questi ambiti sono quindi di competenza della Confederazione. L'articolo 14a capoverso 2 lettera a incarica il Consiglio federale di emanare prescrizioni concernenti la cattura e la marcatura di mammiferi e uccelli selvatici nonché il prelievo di campioni da tali 5229
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animali non solo in relazione alle misure adottate dalle autorità per monitorare gli effettivi e controllare l'efficacia, bensì anche per le misure a scopo scientifico o privato. Dovranno essere disciplinati in particolare anche i requisiti per le persone che catturano mammiferi e uccelli selvatici, li marcano o prelevano campioni da essi (p. es. campioni di pelo o tessuti). Sia per il prelievo di campioni di tessuti sia per la marcatura, talvolta sono disponibili solo metodi invasivi. In tal caso, la persona che attua queste misure deve disporre di una formazione corrispondente.
All'articolo 14a capoverso 2 lettera b, il Consiglio federale è inoltre incaricato di concretizzare le misure esonerate dall'obbligo di autorizzazione nell'ambito del monitoraggio degli effettivi e dei controlli dell'efficacia secondo il capoverso 1.
Possono essere realizzati senza un'autorizzazione per gli esperimenti sugli animali per esempio l'osservazione e la rilevazione degli effettivi senza alcun intervento diretto sugli animali, la marcatura nell'ambito di indagini concernenti l'utilizzazione del territorio da parte degli animali per la pianificazione della caccia, il monitoraggio dei voli migratori in punti di transito o il prelievo di campioni per analisi genetiche volte a determinare il grado di consanguineità dopo un trasferimento.
Art. 17
Delitti
L'articolo 17 capoverso 1 lettera h è precisato dal punto di vista linguistico e completato, dal momento che la formulazione vigente è incompleta e si presta a malintesi. È punito chi affumica, gasa o affoga volpi, tassi o marmotte oppure distrugge le loro tane perforandole, scavando o ostruendole.
Art. 18
Contravvenzioni
Il completamento dell'articolo 18 capoverso 1 con la nuova lettera i va letto in combinato disposto con l'articolo 8 capoverso 1. Si tratta della disposizione penale relativa alla disposizione amministrativa sull'obbligo di recupero (art. 8 cpv. 1).
Art. 20 cpv. 1 e 1bis
Ritiro e diniego dell'autorizzazione di caccia
Nell'ambito della revisione della parte generale del Codice penale (CP)28, entrata in vigore il 1° gennaio 2007, sono state abrogate le pene accessorie. Al tempo stesso sono state abrogate anche le disposizioni generali che si riferivano a pene accessorie.
Non ci si è tuttavia resi conto che altre leggi, tra cui la LCP, prevedono ancora pene accessorie.
Questa pena accessoria il ritiro dell'autorizzazione di caccia è ora trasformata in un'«altra misura», come è stato fatto per altre pene accessorie, per esempio per l'interdizione di esercitare una professione (cfr. art. 54 e 67 CP). La misura è ordinata in seguito a determinati reati e conformemente alla prognosi formulata nei confronti dell'autore e, come di consuetudine per le misure, sempre «senza la condizionale».
A differenza delle pene accessorie, le misure devono poter essere ordinate anche in caso di incapacità e scemata imputabilità.
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RS 311.0
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Art. 24 cpv. 24
Esecuzione da parte della Confederazione
All'articolo 25 capoverso 1, la legge sulla caccia del 1986 stabilisce che i Cantoni eseguono la legge sulla caccia, sotto la sorveglianza della Confederazione, rilasciando tutte le autorizzazioni che non competono a un'autorità federale in virtù della legge. L'esecuzione da parte della Confederazione è invece di competenza del Consiglio federale, che emana le disposizioni esecutive (art. 24 LCP). Quest'ultimo ha adempiuto il suo mandato introducendo, il 2 febbraio 2000, un articolo 15a nell'ordinanza sulla caccia, in concomitanza con l'entrata in vigore della legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani, in vigore dal 1° marzo 200029. L'articolo 15a OCP ha il seguente tenore: Nell'applicare altre leggi federali, accordi internazionali o decisioni internazionali concernenti punti disciplinati dalla presente ordinanza, le autorità federali eseguono in tal ambito anche la presente ordinanza. Consultano i Cantoni prima di prendere una decisione. La collaborazione dell'UFAM è retta dagli articoli 62a e 62b della legge federale del 21 marzo 199730 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione.
Chiamato a pronunciarsi sulla competenza per la concessione di un'autorizzazione per l'abbattimento di poiane sull'areale dell'aeroporto di Zurigo per motivi di sicurezza31, il Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo ha riconosciuto tale competenza all'autorità cantonale abilitata ad abbattere uccelli allo scopo di lottare contro il rischio di collisione durante l'esercizio dell'aeroporto. Il tribunale ha rilevato tra l'altro che l'articolo 15a OCP non si applicava alla causa in esame, dal momento che disciplina il coordinamento di competenze decisionali in seno alla Confederazione, ma non tra la Confederazione e i Cantoni (consid. 3.2.3).
Il completamento dell'articolo 24 LCP deve garantire che quando la Confederazione esegue un'altra legge federale essa sia competente in tal ambito anche per l'esecuzione della LCP. La disposizione ricalca le prescrizioni vigenti in altri atti normativi in materia ambientale (cfr. p. es. art. 41 cpv. 24 della legge federale del 7 ottobre 198332 sulla protezione dell'ambiente). In tal modo, la Confederazione ha piena competenza anche per l'esecuzione della legge sulla caccia in caso di impianti infrastrutturali autorizzati da un'autorità federale (p. es. gli aeroporti33).
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33
RU 1999 3071 RS 172.010 Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo, sentenza del 21 gennaio 2015, VB.
2014.00351 citata in URP/DEP 1/2016, pag. 44.
RS 814.01, cfr. anche il messaggio del 25 febbraio 1998 concernente la legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle procedure di approvazione dei piani, FF 1998 II 2029 segg., in particolare 2085.
Cfr. art. 37 della legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione aerea (LNA), RS 748.0.
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Modifica di altri atti normativi 1. Legge federale del 1° luglio 196634 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) Articolo 22a: il monitoraggio degli effettivi di animali selvatici da parte della Confederazione e dei Cantoni costituisce una premessa importante per pianificare provvedimenti di protezione adeguati anche nell'ambito della legislazione sulla protezione della natura e del paesaggio. Analogamente all'articolo 14a LCP è pertanto introdotta una deroga anche nella LPN. In linea di principio si applicano le stesse indicazioni come per l'articolo 14a LCP: si rimanda pertanto ai commenti di cui sopra. Siccome delle specie animali protette secondo la LPN solo i vertebrati rientrano nel campo d'applicazione delle disposizioni sugli esperimenti sugli animali (art. 112 dell'ordinanza del 23 aprile 200835 sulla protezione degli animali), anche la disposizione derogatoria si limita a essi. Per i progetti destinati alla protezione delle specie e degli habitat è pertanto prevista una deroga all'obbligo di autorizzazione per gli esperimenti sugli animali. L'autorizzazione per gli esperimenti sugli animali non sarà necessaria, ad esempio, per l'osservazione e la rilevazione degli effettivi senza alcun intervento diretto sugli animali, la marcatura nell'ambito di indagini concernenti l'utilizzazione del territorio da parte degli animali per la protezione degli habitat, il monitoraggio delle specie prioritarie, l'inventario delle specie presenti per una strategia di protezione o il prelievo di campioni di tessuti per analisi genetiche volte a determinare la specie.
2. Legge forestale del 4 ottobre 199136 Analogamente all'adeguamento dell'articolo 3 capoverso 1 LCP è adeguato anche il corrispondente articolo 27 capoverso 2.
3. Legge federale del 21 giugno 199137 sulla pesca Articolo 6a: la protezione e l'utilizzazione dei pesci e dei gamberi selvatici nell'ambito della legislazione sulla pesca presuppongono ampie informazioni sui loro effettivi. Per questo motivo, anche la legge sulla pesca prevede una deroga all'obbligo di autorizzazione per gli esperimenti sugli animali. In linea di principio si applicano le stesse indicazioni come per l'articolo 14a LCP, motivo per cui si rimanda al relativo commento.
Per i progetti destinati alla protezione delle specie e degli habitat nonché a garantire
un uso sostenibile degli effettivi di pesci e di gamberi è pertanto prevista una deroga all'obbligo di autorizzazione per gli esperimenti sugli animali. L'autorizzazione per gli esperimenti sugli animali non sarà necessaria, ad esempio, per la cattura e la spremitura di pesci selvatici, la verifica del funzionamento delle scale di risalita per i pesci, le indagini sui ripopolamenti nelle acque, il controllo dell'efficacia degli inter-
34 35 36 37
RS 451 RS 455.1 RS 921.0 RS 923.0
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venti di rivitalizzazione delle acque, la cattura di tutti i pesci per determinare le specie presenti o il prelievo di campioni di tessuti per analisi genetiche.
3
Ripercussioni
3.1
Ripercussioni per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni
Il progetto non ha ripercussioni finanziarie per la Confederazione e i Comuni, né per il loro personale. Esso attribuisce maggiori competenze e responsabilità ai Cantoni nell'ambito della gestione della fauna selvatica e può quindi comportare un onere supplementare per i Cantoni. Alcune novità richiederanno modifiche del diritto cantonale. È il caso in particolare per l'articolo 4 (riconoscimento reciproco degli esami cantonali di caccia nonché requisiti relativi agli esami di caccia esteri) e l'articolo 5 (adeguamento dei periodi di protezione e dello status di protezione nonché gestione delle specie animali non indigene e degli animali domestici e da reddito).
3.2
Ripercussioni per l'economia, la società, l'ambiente e le regioni di montagna
Il progetto non ha ripercussioni per l'economia. Esso contribuirà anzi a mantenere e a favorire l'accettazione a lungo termine delle specie protette che causano conflitti, in particolare dei grandi predatori orso, lupo e lince da parte della società. I grandi predatori possono avere un effetto positivo sulle funzioni protettive dei boschi, dato che la loro presenza influenza gli effettivi di ungulati selvatici. La protezione adeguata dei grandi predatori perseguita dal progetto ha quindi un effetto positivo per l'ambiente (funzione protettiva dei boschi). La presenza di grandi predatori può però avere ripercussioni negative sulle spese per l'agricoltura. Il progetto non ha per contro ripercussioni sostanziali per la società, i centri urbani o gli agglomerati.
L'adempimento della mozione 14.3151 consentirà di andare incontro alle esigenze delle comunità montane confrontate con grandi predatori.
3.3
Altre ripercussioni
Il progetto è in linea con la politica estera della Svizzera. In particolare le disposizioni che disciplinano la convivenza tra i lupi e le comunità montane (attuazione della mozione Engler 14.3151) permetteranno alla Svizzera di regolare gli effettivi del lupo nel quadro della Convenzione di Berna.
L'introduzione di una norma di qualità per gli esami di caccia esteri, che devono ora corrispondere alle direttive della Confederazione (art. 4 cpv. 3 lett. a LCP), può influire sugli accordi bilaterali o i trattati internazionali tra i Cantoni e i Paesi limitrofi. Spetta ai Cantoni valutare gli esami di caccia esteri. In caso di non conformità con la norma svizzera, gli accordi di riconoscimento reciproco tra i singoli Cantoni e
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i loro partner contrattuali all'estero dovranno eventualmente essere adeguati o disdetti.
4
Programma di legislatura e strategie del Consiglio federale
4.1
Rapporto con il programma di legislatura
Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 27 gennaio 2016 38 sul programma di legislatura 20152019 né nel decreto federale del 14 giugno 201639 sul programma di legislatura 20152019. La revisione parziale della legge sulla caccia è tuttavia opportuna, dato che in particolare le mozioni Engler (14.3151 «Convivenza tra lupi e comunità montane») e Landolt (14.3830 «Rinominare le bandite di caccia in zone di protezione per la fauna selvatica»), accolte da entrambe le Camere, impongono una revisione parziale.
4.2
Rapporto con le strategie del Consiglio federale
Non vi è alcuna contraddizione tra i nuovi disciplinamenti della legge sulla caccia e le strategie del Consiglio federale. Nell'ambito della protezione della rigenerazione del bosco, la legge sulla caccia ha punti di contatto con la Politica forestale 2020, adottata dal Consiglio federale il 31 agosto 2011. L'introduzione dell'obbligo di coordinare la pianificazione della caccia a livello intercantonale, laddove necessario, crea tuttavia una base importante per la regolazione efficace degli effettivi della fauna selvatica. In tal modo si favorisce il raggiungimento degli obiettivi di politica forestale nel settore del bosco e della selvaggina. Le novità della legge sulla caccia riferite allo status di protezione, ai periodi di protezione delle specie e alle maggiori possibilità di regolare specie protette presentano punti di contatto con la Strategia Biodiversità Svizzera. Non vi è alcuna incompatibilità con questa strategia della Confederazione.
5
Aspetti giuridici
5.1
Costituzionalità
Il progetto si fonda sull'articolo 79 Cost., secondo cui la Confederazione emana i principi sull'esercizio della pesca e della caccia, in particolare per conservare la molteplicità delle specie di pesci, mammiferi selvatici e uccelli.
38 39
FF 2016 909 FF 2016 4605
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5.2
Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
Il presente progetto è compatibile con tutti i trattati internazionali ratificati dalla Svizzera (cfr. n. 1.5).
5.3
Forma dell'atto
Secondo l'articolo 22 capoverso 1 della legge del 13 dicembre 2002 40 sul Parlamento, l'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto.
5.4
Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell'equivalenza fiscale
Il progetto non modifica sostanzialmente la ripartizione dei compiti o il loro adempimento da parte della Confederazione e dei Cantoni.
5.5
Conformità alla legge sui sussidi
Le modifiche previste nell'ambito della revisione parziale della legge sulla caccia corrispondono alle disposizioni della legge sui sussidi.
5.6
Delega di competenze legislative
La presente revisione parziale della legge sulla caccia non introduce nuove norme di delega per l'emanazione di una normativa di attuazione autonoma.
5.7
Protezione dei dati
Il progetto è irrilevante dal punto di vista della protezione dei dati.
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RS 171.10
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