15.087 Messaggio concernente la legge sui fondi di compensazione del 18 dicembre 2015

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno della legge federale sull'istituto amministratore dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG (Legge sui fondi di compensazione).

Nel contempo vi proponiamo di togliere dal ruolo il seguente intervento parlamentare: 2014

M

14.3390

Assoggettamento dei fondi di compensazione dell'AVS/AI/IPG alla legge sugli acquisti pubblici (N 26.9.14, Feller; S 9.6.15)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

18 dicembre 2015

In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Simonetta Sommaruga La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova

2015-2971

255

Compendio Lo scopo del presente disegno è la costituzione di un istituto federale di diritto pubblico incaricato di amministrare i fondi di compensazione dell'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS), dell'assicurazione invalidità (AI) e delle indennità di perdita di guadagno (IPG). L'istituto avrà la forma giuridica di una persona giuridica e sarà iscritto nel registro di commercio sotto la denominazione di «compenswiss (Ausgleichsfonds AHV/IV/EO)» / «compenswiss (Fonds de compensation AVS/AI/APG)» / «compenswiss (Fondi di compensazione AVS/AI/ IPG)» / «compenswiss (Fonds da cumpensaziun AVS/AI/UCG)».

Situazione iniziale Dall'entrata in vigore della legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità nel 2011, i fondi di compensazione AVS, AI e IPG sono tre fondi indipendenti sotto il profilo giuridico, ma amministrati in comune. I bilanci e i conti economici sono compilati separatamente, mentre le liquidità e gli investimenti sono gestiti in comune da un consiglio di amministrazione e un ufficio esecutivo.

Nell'ordinamento vigente, questa organizzazione non ha una propria personalità giuridica. Nella loro attività d'investimento, in particolare sui mercati finanziari internazionali, i fondi di compensazione si trovano pertanto confrontati al problema che i loro partner d'affari non hanno la possibilità di identificarli inequivocabilmente quali controparte. Il progetto intende dunque chiarire la situazione giuridica dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG ed eliminare le attuali difficoltà di rappresentanza. Per il resto, soprattutto a causa della crescente complessità delle attività di gestione e al fine di applicare anche a compenswiss i principi del buon governo d'impresa del Consiglio federale, appare opportuno aggiornare la legislazione relativa all'organizzazione dei fondi di compensazione, che ancora è fondamentalmente ispirata al messaggio del 24 maggio 1946 relativo a un disegno di legge su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti.

Contenuto del disegno Con il presente disegno di legge il Consiglio federale intende in particolare: ­

costituire un istituto di diritto pubblico incaricato di amministrare i fondi di compensazione AVS, AI e IPG, dotandolo di uno statuto giuridico chiaro;

­

eliminare le difficoltà di rappresentanza che gli organi dell'istituto incontrano a causa dell'organizzazione attuale quando agiscono nei confronti di terzi per conto dell'insieme dei tre fondi di compensazione;

­

mantenere la separazione finanziaria tra i tre fondi di compensazione conformemente alla volontà del legislatore;

­

aggiornare la legislazione relativa ai fondi di compensazione;

­

aumentare la trasparenza;

­

disciplinare la vigilanza sull'istituto;

256

­

definire e delimitare chiaramente le rispettive responsabilità dell'istituto e dell'Ufficio centrale di compensazione in materia contabile;

­

conferire all'istituto di diritto pubblico, nel quadro della legge sul personale federale, lo statuto di datore di lavoro ai sensi del diritto in materia di personale e di previdenza professionale per permettergli di emanare proprie disposizioni di esecuzione, soggette all'approvazione del Consiglio federale, che gli garantiscano una maggiore flessibilità, in particolare nella definizione della struttura salariale;

­

assoggettare l'istituto alle disposizioni in materia di acquisti pubblici, tranne per quanto concerne i suoi mandati di amministrazione del patrimonio;

­

definire le modalità di rimborso del debito dell'AI nei confronti dell'AVS allo scadere del finanziamento aggiuntivo dell'AI, ossia a partire dal 2018.

257

FF 2016

Indice Compendio

256

1

Punti essenziali del progetto 1.1 Situazione iniziale 1.2 La normativa proposta 1.2.1 Costituzione di un istituto di diritto pubblico 1.2.2 Aggiornamento, trasparenza e vigilanza 1.2.3 Politica d'investimento 1.2.4 Statuto del personale e previdenza professionale 1.2.5 Assoggettamento alla legge sugli acquisti pubblici 1.2.6 Rimborso del debito dell'AI nei confronti dell'AVS 1.3 Motivi e valutazione della soluzione proposta 1.4 Compatibilità tra i compiti e le finanze 1.5 Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo 1.6 Interventi parlamentari

259 259 260 260 261 262 263 264 265 267 269 269 269

2

Commento ai singoli articoli

269

3

Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per i fondi di compensazione e per le assicurazioni sociali 3.2 Ripercussioni per la Confederazione 3.3 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna 3.4 Ripercussioni per l'economia 3.5 Ripercussioni per la società 3.6 Ripercussioni per l'ambiente

293

4

Rapporto con il programma di legislatura

295

5

Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità 5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 5.3 Forma dell'atto 5.4 Subordinazione al freno alle spese 5.5 Delega di competenze legislative 5.6 Protezione dei dati

295 295 296 296 296 296 296

Legge federale sull'istituto amministratore dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG (Legge sui fondi di compensazione) (Disegno)

258

293 294 295 295 295 295

297

FF 2016

Messaggio 1

Punti essenziali del progetto

1.1

Situazione iniziale

Ispirata all'ordinamento delle indennità per perdita di guadagno (IPG), la legge del 20 dicembre 19461 su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS) ha ripreso da quest'ultimo il finanziamento a ripartizione e il sistema delle casse di compensazione incaricate di gestire la riscossione dei contributi e il versamento delle rendite. La LAVS prevede pertanto un sistema di compensazione delle entrate e delle uscite gestito dalle casse di compensazione. L'Ufficio centrale di compensazione (UCC) provvede a garantire il funzionamento del sistema di compensazione a livello nazionale.

L'amministrazione centralizzata delle liquidità e del patrimonio dell'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti, dell'assicurazione invalidità e delle IPG è invece affidata ai fondi di compensazione AVS, AI e IPG ed è disciplinata in particolare nell'ordinanza del 2 dicembre 19962 concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione dell'AVS, dell'AI e delle IPG (di seguito «ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione»). Fino alla fine del 2010, il Fondo di compensazione AI faceva parte del Fondo di compensazione AVS. Il 27 settembre 2009 il Popolo e i Cantoni hanno accolto il decreto federale del 13 giugno 20083 sul finanziamento aggiuntivo temporaneo dell'AI, che ha sancito l'aumento dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) fino alla fine del 2017. Parallelamente è stata accolta anche la legge federale del 13 giugno 20084 sul risanamento dell'assicurazione invalidità, il cui scopo era la creazione di un fondo di compensazione autonomo per l'AI. Dal 1° gennaio 2011 l'AI dispone dunque, come l'AVS e le IPG, di un fondo di compensazione separato. Il Fondo di compensazione AI (art. 79 e 79a della legge federale del 19 giugno 19595 su l'assicurazione per l'invalidità [LAI] e art. 1 cpv. 1 della legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità) e quello IPG (art. 28 della legge del 25 settembre 19526 sulle indennità di perdita di guadagno [LIPG]) sono costituiti sullo stesso modello del Fondo di compensazione AVS (art. 107 LAVS), cosicché tutti e tre hanno il medesimo statuto giuridico. Si tratta di fondi di compensazione indipendenti dotati di personalità giuridica propria, amministrati in comune. Secondo la volontà del legislatore, i fondi di compensazione sono quindi
amministrati in comune dai medesimi organi. I loro investimenti e le loro liquidità sono di norma gestiti in comune, al fine di ottimizzare le strategie di investimento e di contenere il più possibile le spese di gestione. Anche la tesoreria dei fondi di compensazione è gestita in comune per i tre fondi.

1 2 3 4 5 6

RS 831.10 RS 831.192.1 RU 2010 3821 RS 831.27 RS 831.20 RS 834.1

259

FF 2016

Se in generale, attualmente, lo statuto giuridico del singolo fondo di compensazione preso separatamente non pone teoricamente alcun problema, nella pratica possono sorgere problemi di rappresentanza, soprattutto in caso di investimenti all'estero, quando gli organi dei fondi di compensazione, per ragioni di efficienza e quindi di costi, agiscono nei confronti di terzi per conto dell'insieme dei tre fondi di compensazione. Ricordiamo che nel quadro della 10a revisione dell'AVS7 il legislatore ha ampliato le possibilità di investimento del Fondo di compensazione AVS sul mercato nazionale e dal 2001 l'ha autorizzato a effettuare investimenti in titoli internazionali8.

Data la crescente complessità delle attività d'investimento ­ soprattutto all'estero ­ appare opportuno modernizzare la legislazione vigente. Occorre aumentare la trasparenza e far sì che non vi siano più problemi di rappresentanza.

1.2

La normativa proposta

1.2.1

Costituzione di un istituto di diritto pubblico

Il presente progetto di legge prevede la costituzione di un istituto di diritto pubblico incaricato di amministrare i fondi di compensazione AVS, AI e IPG. Un «istituto di diritto pubblico» è un ente indipendente dal punto di vista finanziario e organizzativo, incaricato di un compito pubblico ben definito. Anche se compenswiss sarà un istituto della Confederazione, il patrimonio dei fondi di compensazione non apparterrà a quest'ultima bensì all'AVS, all'AI e alle IPG in base alle rispettive quote.

L'istituto è una persona giuridica indipendente e sarà iscritto nel registro di commercio sotto la denominazione di «compenswiss (Ausgleichsfonds AHV/IV/EO)» / «compenswiss (Fonds de compensation AVS/AI/APG)» / «compenswiss (Fondi di compensazione AVS/AI/IPG)» / «compenswiss Fonds da cumpensaziun AVS/AI/ UCG)». Con il conferimento legale della personalità giuridica, compenswiss avrà dunque uno statuto giuridico proprio e univoco. Allo stesso tempo i fondi di compensazione AVS, AI e IPG perderanno la loro personalità giuridica. Grazie alla nuova forma giuridica e all'iscrizione nel registro di commercio, i partner contrattuali ­ in particolare quelli esteri ­ potranno identificare formalmente il loro partner economico. La regolamentazione proposta dovrebbe così permettere un allentamento delle condizioni imposte a compenswiss per talune operazioni finanziarie, in particolare per quanto concerne le garanzie richieste.

Compenswiss continuerà ad amministrare i fondi di compensazione AVS, AI e IPG.

Dovrà pertanto assicurare la costante disponibilità delle liquidità necessarie al pagamento delle prestazioni delle tre assicurazioni sociali e investire il patrimonio in modo da garantire un rapporto ottimale tra la sicurezza e il conseguimento di un rendimento conforme al mercato. Conformemente al suo mandato e alla sua strategia, compenswiss dovrà dunque attuare una politica d'investimento adeguata, da un lato, all'elevato bisogno di liquidità e, dall'altro, all'orizzonte d'investimento relativamente breve dei tre fondi di compensazione.

7 8

260

FF 1990 II 1 RU 2001 292

FF 2016

1.2.2

Aggiornamento, trasparenza e vigilanza

L'AVS, l'AI e le IPG sono entità uniche nel loro genere la cui organizzazione non può essere paragonata a quella delle società di diritto privato (p. es. le società anonime). I loro compiti e le loro responsabilità sono ripartiti tra diversi attori: gli organi esecutivi, l'UCC e l'entità incaricata dell'amministrazione del patrimonio dei fondi di compensazione. Questo sistema di lunga data si è dimostrato valido fino ai nostri giorni e non è messo in discussione dal presente progetto.

La costituzione di un istituto di diritto pubblico incaricato di amministrare i fondi di compensazione offre l'occasione per aggiornare le strutture dell'amministrazione del patrimonio dell'AVS, dell'AI e delle IPG. Per attuare questo cambiamento occorre in particolare che le basi legali siano conformi ai principi fissati nel nostro rapporto del 13 settembre 20069 sullo scorporo e la gestione strategica di compiti della Confederazione (di seguito «Rapporto sul governo d'impresa») e nel rapporto supplementare del 25 marzo 200910 concernente il Rapporto sul governo d'impresa (di seguito «rapporto supplementare»), vale a dire aumentare la trasparenza delle strutture, della ripartizione delle competenze, della tenuta dei conti nonché dell'informazione dell'opinione pubblica e definire principi per la vigilanza sull'istituto.

La legislazione sui fondi di compensazione AVS, AI e IPG si ispira ancora oggi al messaggio del 24 maggio 194611 relativo alla LAVS. Le basi legali per la loro amministrazione sono contenute nella LAVS, nella LAI, nella LIPG e nell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione. Queste disposizioni sparse sono state adottate senza una vera e propria visione d'insieme. Il presente progetto si prefigge pertanto di aggiornare le basi giuridiche e riunire in un unico atto normativo le disposizioni di rilievo concernenti i compiti, i principi che ne reggono l'esecuzione e l'organizzazione.

Il progetto definisce in modo chiaro e trasparente l'organizzazione interna dell'istituto, designando gli organi (consiglio di amministrazione, direzione e ufficio di revisione) e definendo le loro rispettive competenze e responsabilità. In questo contesto sono stabiliti anche i compiti e le competenze del nostro Consiglio in quanto autorità di vigilanza. La funzione di ufficio di revisione continua
a essere attribuita al Controllo federale delle finanze (CDF).

La separazione finanziaria dei fondi, nonostante la gestione patrimoniale comune, richiede disposizioni chiare in materia di presentazione dei conti e di rapporti finanziari che il presente disegno di legge 1 deve garantire. Inoltre il presente disegno definisce e attribuisce i compiti e le responsabilità negli ambiti della gestione patrimoniale, della tenuta dei conti e dei rapporti annuali.

9 10 11

FF 2006 7545 FF 2009 2225 FF 1946 II 349

261

FF 2016

1.2.3

Politica d'investimento

Nonostante i fondi di compensazione siano amministrati in comune, i tre patrimoni mantengono la loro indipendenza reciproca anche sotto il tetto comune della nuova istituzione. Di conseguenza resta escluso qualsiasi finanziamento incrociato tra di essi, per evitare che in caso di problemi finanziari un'assicurazione possa attingere dal patrimonio di un'altra. È quindi necessario che per ciascuno dei fondi vengano tenuti un conto economico e un bilancio separati. Nonostante la separazione del finanziamento e della contabilità, i patrimoni continueranno per principio a essere investiti in comune, ma ciascun fondo potrà partecipare ai singoli investimenti in misura diversa. Questa partecipazione varierà in funzione dei rispettivi profili d'investimento e di rischio. Un investimento patrimoniale potrà pertanto essere effettuato anche solo per uno o due dei fondi di compensazione. In tal caso le posizioni di bilancio e i ricavi in questione saranno attribuiti soltanto al fondo interessato o ai fondi interessati.

La legge stabilisce i principi per l'attività d'investimento dell'istituto, vale a dire: per ogni fondo di compensazione l'istituto deve garantire il miglior rapporto possibile tra la sicurezza e il conseguimento di un rendimento di mercato in funzione del rispettivo profilo di investimento e di rischio.

Uno dei compiti principali dell'istituto è quello di garantire ai fondi di compensazione liquidità sufficienti affinché le casse di compensazione possano pagare le prestazioni agli assicurati. Mentre per le casse pensioni, per esempio, ciò che conta sono gli impegni a lungo termine, nell'AVS, nell'AI e nelle IPG, a causa del sistema di ripartizione, non è possibile calcolare per il lungo termine tali impegni nei confronti dei beneficiari di rendite per avere un ordine di grandezza di riferimento per la ripartizione dei rischi. I fondi di compensazione devono quindi disporre costantemente di liquidità sufficienti per garantire il funzionamento delle assicurazioni. Le basi legali del 1° pilastro prevedono già oggi disposizioni concernenti il livello minimo dei fondi di compensazione: secondo il vigente articolo 107 capoverso 3 LAVS, il livello del Fondo di compensazione AVS non deve scendere sotto un importo uguale a quello delle uscite di un anno. Le liquidità e gli investimenti del Fondo di
compensazione AI non devono scendere sotto un importo pari al 50 per cento delle uscite di un anno (art. 79 cpv. 3 LAI). La soglia del 50 per cento delle uscite di un anno vale anche per il Fondo di compensazione IPG (art. 28 cpv. 3 LIPG). Nel messaggio sulla riforma della previdenza per la vecchiaia 2020, per il Fondo di compensazione AVS è inoltre previsto un meccanismo d'intervento che prevede misure automatiche qualora il suo livello scenda al di sotto di una nuova soglia legale pari al 70 per cento delle uscite di un anno12. Questa proposta sottolinea quanto sia importante che i fondi di compensazione dispongano di sufficienti liquidità, affinché le casse di compensazione possano fornire le prestazioni legali dell'AVS, dell'AI e delle IPG.

12

262

Messaggio sulla riforma della previdenza per la vecchiaia 2020, FF 2015 1, in particolare pag. 109 segg.

FF 2016

1.2.4

Statuto del personale e previdenza professionale

Secondo l'articolo 7a capoverso 3 dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione, il rapporto di servizio del personale è disciplinato dalla legge federale del 24 marzo 200013 sul personale federale (LPers). Il consiglio di amministrazione ha la competenza di costituire, modificare e risolvere il rapporto di lavoro con il direttore e gli altri membri della direzione. Allo scopo di mantenere personale altamente qualificato, il Consiglio d'amministrazione, con il consenso del Dipartimento federale delle finanze (DFF), può derogare in singoli casi alla classificazione di un posto e stabilire liberamente la promozione nonché lo stipendio iniziale (art. 7a cpv. 1 e 4 dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione). Per il resto, secondo il diritto vigente non ha invece la competenza di emanare una propria ordinanza sul personale, ragion per cui sono applicabili le disposizioni di esecuzione dell'ordinanza del 3 luglio 200114 sul personale federale (OPers). L'esperienza ha dimostrato che questa base legale non offre una flessibilità sufficiente per continuare a reclutare anche in futuro i quadri e gli specialisti del settore finanziario necessari allo svolgimento dell'attività. L'istituto dovrà pertanto disporre di una maggiore libertà sia per quanto riguarda la definizione del sistema salariale che per quanto concerne le altre condizioni contrattuali, in particolare i termini di disdetta.

Per questi motivi, al momento della sua costituzione l'istituto si vedrà conferire lo statuto di datore di lavoro. Anche con la nuova regolamentazione, però, tra il personale di compenswiss e l'istituto sussisterà un rapporto di lavoro di diritto pubblico fondato sulla LPers, il che tiene conto in particolare dell'esigenza della Confederazione (evidenziata nel rapporto supplementare sul governo d'impresa) di poter continuare a esercitare una gestione strategica in materia di diritto del personale anche nel caso delle unità scorporate. Conformemente all'articolo 37 capoversi 3 e 3bis LPers, in virtù del suo statuto di datore di lavoro il consiglio di amministrazione può emanare proprie disposizioni di esecuzione, previa nostra approvazione. In questo modo, si vuole conferire all'istituto la competenza di regolamentare autonomamente i propri rapporti di lavoro nel quadro
della LPers, lasciandogli una maggiore flessibilità soprattutto per quanto concerne il sistema delle remunerazioni. La riserva dell'approvazione da parte del nostro Consiglio garantisce che le condizioni di assunzione soddisfino sia le esigenze economiche sia quelle politiche e non contemplino deroghe ingiustificate rispetto a quelle previste per il personale dell'amministrazione federale e degli altri istituti della Confederazione.

I membri del consiglio di amministrazione non sono invece soggetti alla LPers, fatta eccezione per l'articolo 6a capoverso 1 lettera b, in virtù del quale soggiacciono alle disposizioni dell'ordinanza del 19 dicembre 200315 sulla retribuzione dei quadri. Per quanto riguarda gli onorari e le altre condizioni contrattuali, ai membri del consiglio di amministrazione di compenswiss sono pertanto applicabili le disposizioni di detta ordinanza.

13 14 15

RS 172.220.1 RS 172.220.111.3 RS 172.220.12

263

FF 2016

Analogamente allo statuto del personale, anche quello previdenziale sarà retto dal diritto pubblico. Inoltre, compenswiss sarà un datore di lavoro dal punto di vista del diritto previdenziale. Il diritto vigente prevederebbe pertanto la costituzione di una cassa di previdenza propria, il che non sarebbe però ragionevole nel caso di compenswiss, considerate le sue piccole dimensioni. Affinché in futuro l'istituto e istituzioni analoghe possano continuare ad affiliarsi alla cassa di previdenza della Confederazione, occorre pertanto modificare la pertinente disposizione della LPers in modo da consentire tale affiliazione anche ai datori di lavoro che, oltre ad avere una personalità giuridica e una contabilità proprie, dispongono anche di un proprio statuto del personale in virtù di una legge speciale. Nel quadro del presente disegno, è poi prevista anche un'altra modifica della LPers, che conferirà al nostro Consiglio la facoltà di ordinare attivamente la costituzione di casse di previdenza comuni, consentendoci di impedire la costituzione di casse di previdenza troppo piccole.

L'estensione al nostro Consiglio di questa competenza, che secondo il diritto vigente spetta solo a Publica, è ragionevole, poiché nel corso degli anni passati è emerso che, a causa delle loro dimensioni, le piccole casse sono confrontate con problemi particolari, per quanto concerne ad esempio la capacità di rischio, la piramide delle età e le spese di gestione.

1.2.5

Assoggettamento alla legge sugli acquisti pubblici

Secondo la legge federale del 16 dicembre 199416 sugli acquisti pubblici (LAPub), i fondi di compensazione dell'AVS, dell'AI e delle IPG non sono soggetti al diritto in materia, in quanto non sono considerati parte dell'Amministrazione generale della Confederazione ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 lettera a LAPub. Il 26 settembre 2014 il Consiglio nazionale, dando seguito alla nostra proposta, ha accolto la mozione Feller 14.3390 «Assoggettamento dei fondi di compensazione dell'AVS/AI/IPG alla legge sugli acquisti pubblici». La LAPub verrà pertanto modificata in tal senso.

Durante la sessione invernale 2014 ci è inoltre stato chiesto se, ed eventualmente in che misura, sia giustificato escludere l'attività d'investimento di compenswiss dall'assoggettamento alla legislazione sugli acquisti pubblici17. A nostro avviso, per garantire un'amministrazione efficiente ed economica del patrimonio dei fondi di compensazione, compenswiss deve poter continuare ad attribuire in tempi rapidi i suoi mandati di gestione patrimoniale. Inoltre deve poter sottoporre anche in futuro gli amministratori patrimoniali a una verifica del rispetto dell'obbligo di diligenza (due diligence), il che non sarebbe invece possibile nell'ambito di un'aggiudicazione secondo il diritto sugli acquisti pubblici. Per quanto concerne l'assegnazione dei mandati di amministrazione patrimoniale, compenswiss deve pertanto poter continuare a operare senza questi vincoli giuridici, anche per quanto concerne gli inve16 17

264

RS 172.056.1 Domanda Feller 14.5494 Le président des fonds de compensation AVS/AI/APG est-il audessus des décisions des autorités politiques?; domanda Feller 14.5637 Quels sont les services financiers qui échappent à la loi et à l'ordonnance sur les marchés publics?; interrogazione Feller 14.1111 «Mandati di gestione patrimoniale conferiti dai fondi di compensazione AVS/AI/IPG a gestori esterni. Assoggettamento alla legge sugli acquisti pubblici».

FF 2016

stimenti diretti in immobili. Questa regolamentazione è in linea con la riserva espressa dalla Svizzera riguardo all'Accordo dell'OMC sugli appalti pubblici riveduto (Agreement on Government Procurement 2012, Offerta finale della Svizzera relativa all'Appendice I, Allegato 7, lett. C 1)18. L'Accordo riveduto sarà ratificato dalla Svizzera ed entrerà in vigore per il nostro Paese non appena sarà stato recepito nel diritto nazionale. Va inoltre segnalato che già il diritto vigente esclude determinati servizi bancari dal campo d'applicazione materiale del diritto in materia di acquisti pubblici. Conformemente all'Allegato 1a, lettera A numero 6 dell'ordinanza dell'11 dicembre 199519 sugli acquisti pubblici (OAPub), la legge e l'ordinanza non sono infatti applicabili ai servizi finanziari in relazione con l'emissione, la vendita, l'acquisto o il trasferimento di titoli o altri strumenti finanziari.

1.2.6

Rimborso del debito dell'AI nei confronti dell'AVS

Fino al 2011 i deficit dell'AI sono stati coperti attingendo dal Fondo di compensazione AVS. Al momento della costituzione del Fondo AI separato, il riporto delle perdite è stato contabilizzato quale debito dell'AI nei confronti dell'AVS. Inizialmente pari a quasi 15 miliardi di franchi, l'importo è progressivamente sceso e ammontava a 12,8 miliardi alla fine del 2014.

L'articolo 2 capoverso 2 della legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità stabilisce che fino alla fine del 2017, ossia durante il periodo di finanziamento aggiuntivo, il debito dell'AI va ridotto con le eventuali eccedenze dell'assicurazione. Durante il periodo di aumento temporaneo dell'IVA l'importo che al termine dell'anno contabile eccede i 5 miliardi di franchi del capitale iniziale è trasferito annualmente al Fondo di compensazione dell'AVS. In caso di risultato di ripartizione negativo, il deficit non va ad aumentare nuovamente il debito, bensì a ridurre il capitale proprio dell'AI.

Per il periodo successivo al 2017 manca tuttavia una disposizione che subentri alla misura temporanea del finanziamento aggiuntivo dell'AI. Nel quadro del secondo pacchetto di misure della 6a revisione AI (revisione 6b)20 avevamo formulato una proposta secondo cui l'AI avrebbe dovuto impiegare la parte di liquidità e investimenti del Fondo di compensazione AI eccedente il 50 per cento delle uscite di un anno, al termine dell'anno contabile, per estinguere il debito nei confronti dell'AVS.

Questa disposizione non è tuttavia entrata in vigore, poiché nel 2013 il Parlamento ha bocciato la riforma. Il presente disegno prevede di stabilire il rimborso a partire dal 2018. Per vari motivi appare opportuno riprendere la formulazione della revisione AI 6b: il debito dell'AI deve essere rimborsato rapidamente, ma tenendo conto delle possibilità finanziarie dell'assicurazione. L'ammortamento non va quindi effettuato se non vi sono eccedenze o se il rimborso rischia di pregiudicare le liquidità dell'AI.

L'applicazione di un valore soglia relativo (espressa in percentuale delle uscite di un 18 19 20

www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/38884.pdf.

RS 172.056.11 FF 2011 5133, in particolare pag. 5210.

265

FF 2016

anno) tiene conto della dinamica delle uscite dell'AI nel modo seguente: quando le uscite diminuiscono, le disponibilità finanziarie aumentano ed è quindi rimborsato un importo maggiore; quando le uscite crescono, aumenta anche il valore soglia e quindi l'importo rimborsato è inferiore o addirittura non è effettuato alcun rimborso.

L'articolo 79 capoverso 3 LAI stabilisce che le liquidità e gli investimenti del Fondo di compensazione AI non devono, di regola, scendere sotto un importo pari al 50 per cento delle uscite di un anno. Da quando il Fondo di compensazione AI è stato separato da quello dell'AVS (2011), le liquidità e gli investimenti non hanno tuttavia mai raggiunto la soglia minima richiesta (2011: 44,2 %, 2012: 45,0 %, 2013: 44,8 % delle uscite di un anno). Ciononostante, l'AI ha effettuato dei rimborsi, versando per esempio oltre 590 milioni nel 2012. Per rispettare l'articolo 79 capoverso 3 LAI, la disposizione sull'estinzione del debito deve prevedere una soglia del 50 per cento delle uscite di un anno per il rimborso.

La disposizione proposta va nella direzione del numero 1 della mozione Schwaller 13.3990 «Assicurazione per l'invalidità. Urge un risanamento duraturo», che a partire dalla scadenza del finanziamento aggiuntivo dell'AI chiede il rimborso del debito entro il 2028. Stando alle attuali prospettive finanziarie dell'AI21, la regola proposta dovrebbe permettere l'estinzione del debito dell'assicurazione entro il 2030.

L'AI deve anche versare degli interessi sul prestito concessogli dall'AVS. Nel periodo del finanziamento aggiuntivo dell'AI, è la Confederazione a farsi carico di questi interessi (oltre a versare il suo contributo ordinario all'AI). L'assunzione degli interessi passivi va disciplinata soltanto per il caso in cui la legge entrasse in vigore prima del 2018 e fosse quindi abrogata la legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità. In altre parole, affinché in questo caso la Confederazione continui a pagare gli interessi sul debito dell'AI, nella legge sui fondi di compensazione va prevista una disposizione in tal senso, che dovrà continuare ad avere effetto sino alla fine del 2017.

Per il periodo del finanziamento aggiuntivo dell'AI, la Confederazione e il consiglio di amministrazione hanno concluso una convenzione comune che disciplina la
remunerazione del debito dell'AI alle condizioni di mercato. Una volta scaduto il finanziamento aggiuntivo dell'AI, sarà l'assicurazione a farsi carico di tali interessi, cosicché la responsabilità per la definizione delle relative condizioni passerà al consiglio di amministrazione dell'istituto. Il tasso d'interesse sarà allora stabilito dal consiglio di amministrazione, ma sempre in base alle condizioni di mercato, che costituiranno un parametro di riferimento. Se la legge entrerà in vigore il 1° gennaio 2018 o più tardi, la pertinente disposizione non dovrà però menzionare esplicitamente alcuna data.

21

266

Situazione finanziaria dell'AI, versione 2, stato 1.9.2014, consultabile all'indirizzo Internet www.ufas.admin.ch > Temi > Assicurazione invalidità AI > Cifre di riferimento / Statistiche.

FF 2016

1.3

Motivi e valutazione della soluzione proposta

Con la modifica del 29 agosto 201222 dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione dell'AVS, dell'AI e delle IPG23 era stata introdotta la possibilità per il consiglio di amministrazione di fondare una società d'investimento a capitale variabile (SICAV). La SICAV aveva lo scopo di costituire un'entità comune per l'attività d'investimento dei tre fondi indipendenti, senza produrre solidarietà indesiderate tra le assicurazioni. A causa di alcuni problemi di attuazione (riguardanti p. es. la vigilanza e l'amministrazione) per finire si è rinunciato alla costituzione di una SICAV che includesse il patrimonio complessivo dei tre fondi di compensazione. Nel quadro dell'avamprogetto si è quindi vagliata la possibilità di consentire anche all'istituto di costituire una tale società. La possibilità di costituire SICAV o altre forme di investimento collettivo di capitale non è però più prevista per i seguenti motivi: grazie alla costituzione di compenswiss, i problemi di rappresentanza dei tre fondi nei confronti di terzi potranno essere risolti meglio che con la costituzione di una SICAV. Se si fosse continuato ad ammettere una SICAV (p. es.

per una parte del patrimonio), si sarebbero dovute emanare ulteriori disposizioni per poter risolvere i problemi nell'ambito della vigilanza, del controlling e delle remunerazioni. La costituzione di una tale società d'investimento collettivo avrebbe inoltre implicato il trasferimento parziale o integrale dei valori patrimoniali dei fondi a un istituto di diritto privato, il che sarebbe stato in contraddizione con l'intenzione primaria di affidare l'amministrazione del patrimonio a un istituto di diritto pubblico e di disciplinare in futuro in modo uniforme nel contesto del diritto pubblico non solo il finanziamento delle assicurazioni sociali e delle loro prestazioni ma anche l'amministrazione del patrimonio. Per questo motivo, il disegno di legge non autorizza più la costituzione di investimenti collettivi di capitale di diritto privato e di società d'investimento. Resta invece permesso l'acquisto di quote di partecipazione a investimenti collettivi di capitale.

Parere della Commissione federale dell'AVS/AI Il 24 marzo 2015 l'avamprogetto è stato presentato alla Commissione federale dell'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e
l'invalidità (Commissione federale dell'AVS/AI), che si è detta per principio favorevole alle disposizioni proposte. La Commissione è tuttavia del parere che all'articolo 10 si dovrebbe menzionare quale ufficio di revisione non il CDF, bensì un altro ufficio di revisione che disponga delle necessarie competenze, risorse e conoscenze tecniche. Il presente disegno continua a prevedere il CDF quale ufficio di revisione, al fine di tener conto del legame dell'istituto con l'UCC (per quanto concerne la contabilità) e con le finanze federali (per il finanziamento) (cfr. n. 2, commento all'art. 10).

Una volta conclusa la procedura di consultazione, il 19 novembre 2015 la Commissione federale dell'AVS/AI ha preso atto del progetto di messaggio.

22 23

RU 2012 5055 RS 831.192.1

267

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Opinioni e pareri nella procedura di consultazione e loro valutazione Il 5 giugno 2015 abbiamo incaricato il Dipartimento federale dell'interno (DFI) di indire una consultazione sull'avamprogetto della legge federale sull'istituto amministratore dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG. Alla stessa data, il DFI ha scritto ai Cantoni, ai partiti rappresentati nell'Assemblea federale, alle organizzazioni mantello nazionali dell'economia e alle associazioni e organizzazioni interessate, invitandoli a comunicare il loro parere entro il 25 settembre 2015. I partecipanti alla consultazione hanno approvato quasi all'unanimità l'avamprogetto nel suo insieme.

Riconoscono la necessità di chiarire la situazione giuridica dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG e si sono dichiarati favorevoli alla costituzione di un istituto di diritto pubblico incaricato di amministrarli. La maggioranza dei partecipanti ha approvato il rafforzamento del primo pilastro reso possibile dalla modernizzazione delle strutture esistenti, sottolineando al contempo la necessità di mantenere la separazione finanziaria fra i tre fondi di compensazione, una soluzione che consente un'amministrazione comune, garantendo però la trasparenza e scongiurando il pericolo che il patrimonio di un'assicurazione sia utilizzato per risolvere i problemi di un'altra. La maggioranza dei partecipanti sostiene pure la delimitazione delle responsabilità rispettive dell'istituto e dell'Ufficio centrale di compensazione in materia contabile. Inoltre ha espresso un consenso di fondo sullo statuto del personale, l'assoggettamento dell'istituto alla legge sugli acquisti pubblici (tranne per l'amministrazione del patrimonio), la definizione delle modalità di rimborso del debito dell'AI nei confronti dell'AVS allo scadere del finanziamento aggiuntivo, ossia a partire dal 2018, come pure sull'esenzione dell'istituto dalle imposte federali, cantonali e comunali.

Ufficio di revisione Come la Commissione dell'AVS/AI, la maggioranza dei partecipanti alla consultazione ritiene opportuno che quale ufficio di revisione dell'istituto sia designato non il Controllo federale delle finanze (CDF), bensì un organo di revisione privato.

Come spiegato in precedenza, nel disegno abbiamo tuttavia deciso di confermare il CDF quale ufficio di revisione.

Interessi passivi dell'AI
La maggioranza dei partecipanti alla consultazione ha accolto favorevolmente la regolamentazione proposta per il rimborso del debito dell'AI all'AVS dopo la scadenza del finanziamento aggiuntivo, ovvero a partire dal 2018. Altri (PSS, USS e cinque associazioni per i disabili) ritengono che la Confederazione debba continuare a farsi carico degli interessi passivi fino alla completa estinzione del debito dell'AI.

Il presente disegno conferma la regolamentazione vigente prevista per il rimborso del debito nella legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità, stabilendo che la Confederazione assumerà gli interessi passivi solo per la durata determinata fino al 2017.

L'UDC non vede la necessità di emanare una legge per l'amministrazione dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG e respinge il progetto nella sua forma attuale.

L'USAM chiede di limitare le disposizioni al minimo indispensabile e di integrarle nella LAVS.

268

FF 2016

Per i dettagli si rimanda al rapporto sui risultati della procedura di consultazione24.

1.4

Compatibilità tra i compiti e le finanze

Se molto spesso la costituzione di un istituto di diritto pubblico è dovuta allo scorporo di un'unità amministrativa, in questo caso essa è determinata dal trasferimento dei tre fondi di compensazione in un'unica entità. Non è pertanto necessario scorporare risorse finanziarie o infrastrutturali. Inoltre, dato che i fondi di compensazione sono amministrati già oggi in comune, le strutture organizzative e le risorse di personale di cui necessita il nuovo istituto corrispondono in gran parte a quelle attuali. Per questa ragione, la costituzione dell'istituto non richiede alcuna risorsa supplementare. Per una descrizione dettagliata delle possibili ripercussioni del disegno si rinvia al numero 3.

1.5

Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo

Il diritto europeo non contempla disposizioni inerenti al campo d'applicazione del presente disegno di legge.

1.6

Interventi parlamentari

Si propone di togliere dal ruolo la mozione Feller 14.3390 «Assoggettamento dei fondi di compensazione dell'AVS/AI/IPG alla legge sugli acquisti pubblici» del 2 giugno 2014, trattata al numero 1.2.5 e al numero 2 nel commento all'articolo 2 capoverso 1 LAPub.

2

Commento ai singoli articoli

Art. 1

Forma giuridica e sede

Cpv. 1: questo capoverso disciplina la forma giuridica di compenswiss quale istituto indipendente di diritto pubblico, dotato di personalità giuridica e di una propria contabilità e iscritto nel registro di commercio. Pur essendo l'istituto un ente di diritto pubblico della Confederazione, il patrimonio dei fondi di compensazione non appartiene alla Confederazione bensì all'AVS, all'AI e alle IPG.

Cpv. 2: per «istituto» si intende un ente autonomo dal punto di vista finanziario e organizzativo, incaricato di un compito pubblico ben definito. Compenswiss soggiace dunque alle proprie disposizioni organizzative. Data la sua autonomia di gestione, 24

www.admin.ch > Diritto federale > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione e indagini conoscitive concluse > 2015 > DFI.

269

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l'istituto deve tenere una contabilità propria, il che significa che non soggiace alla legge federale del 7 ottobre 200525 sulle finanze della Confederazione (art. 2 lett. f, a contrario).

Cpv. 3: nello svolgimento dei suoi compiti, l'istituto deve vegliare a che i suoi mezzi siano impiegati in modo economico e orientato ai risultati e alle prestazioni.

Cpv. 4: per garantire, se del caso, una maggiore flessibilità, è il Consiglio federale a stabilire la sede dell'istituto. Attualmente, i fondi di compensazione sono amministrati a Ginevra ed è prevedibile che questa città ospiterà anche la sede del futuro istituto.

Cpv. 5: gli istituti di diritto pubblico che non sono tenuti a iscriversi nel registro di commercio hanno comunque il diritto di farlo26. I vantaggi dell'iscrizione consistono nella garanzia della trasparenza e nella presunzione di conoscenza, in particolare per quanto concerne le persone autorizzate a firmare (art. 932 segg. del Codice delle obbligazioni27 [CO]). I terzi nei confronti dei quali un'iscrizione nel registro di commercio è diventata efficace non possono appellarsi al fatto di non esserne stati a conoscenza.

Nel 2013 i fondi di compensazione AVS, AI e IPG hanno proceduto alla revisione della loro identità visiva per mettere in risalto le loro caratteristiche, evidenziando concetti importanti quali la professionalità, il dinamismo, l'idea di solidarietà legata alle assicurazioni sociali, il legame con il Paese e il federalismo. Tale riflessione ha portato alla creazione di un logo comune e alla scelta della denominazione «compenswiss», che esprime la missione principale dei fondi di compensazione e sottolinea il carattere finanziario delle loro attività. Dal 3 dicembre 2013 il marchio è protetto e dal gennaio del 2014 i fondi di compensazione operano con questo nome.

Si prevede di iscrivere l'istituto nel registro di commercio sotto la denominazione «compenswiss (Ausgleichsfonds AHV/IV/EO)» / «compenswiss (Fonds de compensation AVS/AI/APG)» / «compenswiss (Fondi di compensazione AVS/AI/IPG)» / «compenswiss (Fonds da cumpensaziun AVS/AI/UCG)», il che consentirà di situare più chiaramente l'istituto sia in Svizzera che all'estero.

Art. 2

Compito

L'istituto è incaricato di amministrare i fondi di compensazione AVS, AI e IPG. Si tratta di far sì che siano sempre disponibili le liquidità necessarie ai pagamenti delle prestazioni delle tre assicurazioni summenzionate e di investire il patrimonio in modo da garantire un rapporto ottimale tra sicurezza e rendimento conforme alle condizioni di mercato. L'istituto non assume altri compiti per conto dell'AVS, dell'AI e delle IPG e non è responsabile per le attività degli organi esecutivi di queste assicurazioni.

25 26

27

270

RS 611.0 Attualmente è in fase di preparazione una modifica in tal senso dell'articolo 932 CO; cfr.

www.ufg.admin.ch > Economia > Progetti di legislazione in corso > Modernizzazione del registro di commercio. Al riguardo si rimanda inoltre a Zihler, «SHK-HRegV, Art. 106 ff.

N 1 ff.», in Rino Siffert, Nicholas Turin (a c.), Handelsregisterverordnung (HRegV), Stämpflis Handkommentar, Berna 2013.

RS 220

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Art. 3

Amministrazione del patrimonio

Cpv. 1: questo capoverso chiarisce che, pur essendo riuniti sotto un unico istituto, i fondi di compensazione costituiscono patrimoni separati e non sono più dotati di personalità giuridica propria. In seguito alla costituzione dell'istituto, infatti, i fondi di compensazione AVS, AI e IPG perderanno la loro personalità giuridica a partire dal momento stabilito dal Consiglio federale (cfr. art. 19 cpv. 2). L'istituto è l'unico attore che opera verso l'esterno ed è quindi anche l'unico che può porre in essere i rapporti giuridici necessari per l'amministrazione del patrimonio. Per tutti e tre i fondi l'amministrazione del patrimonio sarà dunque gestita in comune dall'istituto.

Questa disposizione riprende quella dell'articolo 11 capoverso 1 della vigente ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione.

Cpv. 2: i tre fondi di compensazione dispongono di patrimoni diversi e costituiscono gli strumenti di compensazione di assicurazioni autonome che presentano dinamiche differenti tra loro. A prescindere dall'amministrazione comune, questo rende necessaria la definizione di un profilo di investimento e di rischio proprio per ciascuno dei fondi. I criteri su cui basare i profili di rischio vengono stabiliti dal consiglio di amministrazione.

Cpv. 3: questo capoverso descrive la partecipazione dei singoli fondi di compensazione al patrimonio dell'istituto investito in comune. Considerata la diversa struttura degli investimenti, l'istituto effettua gli investimenti in misura diversa per i tre fondi di compensazione. Le quote dei singoli investimenti continueranno quindi ad essere attribuite separatamente a ciascun fondo, anche se l'istituto amministra in comune i patrimoni di tutti e tre.

Analogamente, anche il risultato degli investimenti sarà ridistribuito a ciascun fondo in base alla sua partecipazione ai singoli investimenti; la ripartizione dei ricavi (come pure delle perdite) è proporzionale alla partecipazione di ciascun fondo all'investimento in questione.

Cpv. 4: questo capoverso, che ricalca il contenuto dell'articolo 108 capoverso 1 primo periodo LAVS, stabilisce che i mezzi devono essere impiegati in modo da fruttare un rendimento adeguato sia alla sicurezza degli investimenti che al profilo di rischio dei singoli fondi di compensazione, conformemente ai loro rispettivi
profili di investimento. La sicurezza degli investimenti e il rendimento conseguibile sono per principio obiettivi in contrasto tra loro, ragion per cui si parla di rapporto ottimale tra i due. Sebbene la menzione del profilo di investimento e di rischio nella legge sia nuova, gli investimenti vengono effettuati già oggi in funzione di questo profilo.

La terminologia è stata adeguata rispetto alla regolamentazione vigente: d'ora in poi gli attivi saranno «gestiti» e non più «investiti». Questo adeguamento esprime il fatto che una parte degli attivi non può né deve essere investita, come ad esempio l'immobile in cui ha sede l'istituto o le liquidità che devono essere a disposizione delle casse di compensazione. Tuttavia, poiché anche questi valori patrimoniali sono amministrati dall'istituto, si parla più in generale di gestione degli attivi.

Cpv. 5: questo capoverso precisa i requisiti in materia di liquidità dei fondi di compensazione conformemente all'articolo 108 capoverso 1 secondo periodo LAVS.

Poiché questo requisito deve essere soddisfatto per ciascun fondo di compensazione 271

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singolarmente, è esclusa qualsiasi forma di finanziamento incrociato. Rispetto alla regolamentazione vigente, nella versione tedesca della frase introduttiva è apportata una modifica terminologica. Viene inoltre aggiunto un riferimento alle prestazioni legali che vanno garantite mediante le liquidità dei fondi di compensazione.

Cpv. 6: questo capoverso sancisce esplicitamente nella legge il principio del divieto di qualsiasi forma di finanziamento incrociato, che sarebbe in sostanziale contraddizione con l'auspicata separazione dei patrimoni dei tre fondi di compensazione. Non si può coprire il fabbisogno di finanziamento di un fondo di compensazione ricorrendo a un altro. Questo capoverso riprende invariato l'articolo 11 capoverso 3 ultimo periodo dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione.

Art. 4

Negozi giuridici

Questo articolo illustra le competenze dell'istituto relative alla conclusione di negozi giuridici per lo svolgimento della sua attività di amministrazione del patrimonio: a tal fine, l'istituto può acquistare e vendere titoli e altri strumenti finanziari, ivi incluse quote di partecipazione a investimenti collettivi di capitale, o ad esempio concedere prestiti; è altresì possibile l'acquisto di immobili a scopo d'investimento.

Non è invece autorizzata la costituzione di investimenti collettivi di capitale e società d'investimento. Se infatti l'articolo 12 della vigente ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione prevede la possibilità di costituire una SICAV, la creazione dell'istituto permetterà di raggiungere meglio che con una SICAV lo scopo attualmente perseguito tramite la costituzione di una tale società, ovvero concorrere a chiarire la personalità giuridica nei confronti delle controparti.

In tal modo si vuole inoltre garantire che non vi siano deleghe indesiderate di compiti dell'istituto a società di diritto privato e che siano mantenute le competenze di vigilanza e controllo del Consiglio federale.

Il vigente articolo 10bis dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione, che attribuisce agli organi dei fondi la competenza di agire per conto di questi ultimi, è inadeguato per la nuova legge, poiché i singoli fondi di compensazione non saranno più dotati di personalità giuridica. Compenswiss subentrerà quale unica controparte (in particolare per le transazioni finanziarie).

Art. 5

Responsabilità

L'istituto risponde dei suoi impegni esclusivamente con il suo patrimonio complessivo, a prescindere dal motivo della loro esistenza. La responsabilità è pertanto limitata alla totalità degli attivi dei tre fondi di compensazione e ad un eventuale capitale d'esercizio dell'istituto.

Nel quadro dei rapporti interni, si applica il principio seguente: se l'istituto ha contratto un impegno in seguito a un negozio giuridico, i tre fondi di compensazione se ne faranno carico in misura proporzionale alla rispettiva partecipazione economica al negozio in questione. Se l'impegno dell'istituto deriva invece da un atto illecito, l'onere deve essere ripartito tra i fondi di compensazione in base alla chiave di

272

FF 2016

ripartizione determinante per le spese di esercizio e di amministrazione di cui all'articolo 15.

Art. 6

Organi

Gli organi fanno parte della personalità della persona giuridica e agiscono in suo nome. La presente disposizione elenca gli organi di compenswiss, che sono quelli abituali degli enti autonomi della Confederazione, e lo fa in modo esaustivo, al fine di poter stabilire una chiara attribuzione delle responsabilità. Si evita così la sussistenza di organi di fatto. Rispetto al diritto della società anonima, le vigenti normative in materia di organizzazione attribuiscono già oggi una posizione speciale alle direzioni degli istituti della Confederazione. Questi organi dispongono infatti di ampie competenze operative, chiaramente attribuite loro già nell'atto organizzativo, il che rende anche palese il carattere formale e non semplicemente fattuale della loro posizione di organi. La separazione netta e vincolante dell'attività strategica da quella operativa è volta a consentire la collaborazione tra il consiglio di amministrazione e la direzione secondo un sistema di controlli ed equilibri (principio dei «checks and balances»).

Art. 7

Consiglio di amministrazione

Cpv. 1 e 2: il consiglio di amministrazione è l'organo supremo dell'istituto. La sua composizione è il più possibile ristretta, al fine di favorire la rapida adozione delle decisioni, ma al contempo sufficientemente ampia da consentirgli di beneficiare dell'esperienza e delle conoscenze acquisite dai suoi membri in vari settori e di ripartire tra di loro le funzioni di direzione e di controllo. Il consiglio di amministrazione deve essere composto da persone dotate delle competenze necessarie per garantire l'adozione di decisioni nel quadro di uno scambio di opinioni critico con la direzione. Esso resta composto da 11 membri che rappresentano adeguatamente gli assicurati, le associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori e la Confederazione.

Data l'importanza della partecipazione di quest'ultima al finanziamento delle assicurazioni sociali (11,7 mia. di franchi per l'AVS e l'AI nel 2014), i suoi interessi devono essere opportunamente tutelati e le deve quindi essere accordata una rappresentanza in seno al consiglio di amministrazione.

La composizione del consiglio di amministrazione ha finora dato buoni risultati e va quindi mantenuta. Le parti sociali saranno pertanto rappresentate in seno a quest'organo in misura paritetica. Si è dimostrato positivo anche il fatto che il presidente e il vicepresidente non siano né membri di un'associazione economica né rappresentanti della Confederazione. Inoltre, l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) e l'Amministrazione federale delle finanze continueranno a partecipare alle sedute del consiglio di amministrazione con funzione consultiva e senza diritto di voto.

Cpv. 3: attualmente, conformemente all'articolo 109 capoverso 1 LAVS, il consiglio di amministrazione comune per i fondi di compensazione è nominato dal Consiglio federale su proposta della Commissione federale dell'AVS/AI. Nell'ottica del governo d'impresa, occorre prestare particolare attenzione alle competenze dei membri del consiglio di amministrazione, che devono essere tali da permettere loro di defini273

FF 2016

re una posizione comune, in piena autonomia e obiettività, nel quadro di uno scambio di opinioni critico con l'organo responsabile a livello operativo. Il Consiglio federale stabilirà un profilo dei requisiti, elencando le condizioni che i membri del consiglio di amministrazione dovranno soddisfare. Sulla base di questo profilo dei requisiti, il Consiglio federale eserciterà il suo diritto di nomina, sempre vegliando a un'adeguata rappresentanza dei diversi gruppi d'interesse. Al fine di semplificare la procedura di nomina, il Consiglio federale non sarà più tenuto a consultare la Commissione federale dell'AVS/AI.

Cpv. 4: il mandato dei membri del consiglio di amministrazione dura al massimo 12 anni. Il rinnovo del mandato non è un diritto, ma rientra nel potere discrezionale del Consiglio federale. Durante il mandato, il Consiglio federale può revocare i membri del consiglio di amministrazione in qualsiasi momento per gravi motivi.

Sussistono gravi motivi quando non si può più ragionevolmente continuare il rapporto contrattuale su una base di fiducia, poiché un membro non adempie più i requisiti per l'esercizio della sua carica, ha commesso una grave violazione dei suoi obblighi o non è possibile risolvere un conflitto d'interesse duraturo che lo riguarda.

Poiché il diritto di revoca fa pendant con quello di nomina, il disegno dota il Consiglio federale di uno strumento efficace per ottemperare meglio alla propria responsabilità nei confronti dei membri che ha scelto (cfr. anche art. 18 cpv. 2 lett. a). In virtù del diritto delle autorità federali di adire le vie legali in materia di diritto amministrativo, la revoca può essere esaminata da un tribunale. A tal fine, è necessaria un'aggiunta all'articolo 33 lettera b della legge del 17 giugno 200528 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) (cfr. n. 2, commenti relativi alla LTAF).

Cpv. 5: al consiglio di amministrazione non è applicabile la LPers, ad eccezione dell'articolo 6a, che si applica direttamente (e non per analogia) in virtù del suo campo di applicazione speciale. L'articolo 6a capoverso 1 lettera b LPers conferisce al Consiglio federale la competenza di emanare principi relativi all'onorario (prestazioni accessorie comprese) dei membri del consiglio di amministrazione. Su questa base, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza
del 19 dicembre 200329 sulla retribuzione dei quadri. Nella prassi, l'articolo 6a LPers incide sui principi che il Consiglio federale deve rispettare nel definire gli onorari dei membri del consiglio di amministrazione, come pure sul contenuto del rapporto che quest'ultimo gli presenta al riguardo.

Cpv. 6: il rapporto tra l'istituto e i membri del consiglio di amministrazione assume la forma di un contratto di diritto pubblico e sorge con il mandato conferito dal Consiglio federale. A titolo complementare sono applicabili, se del caso, gli articoli 394­406 CO in materia di mandato.

Cpv. 7: i membri del consiglio di amministrazione devono tutelare fedelmente gli interessi dell'istituto e, di conseguenza, dei fondi di compensazione AVS, AI e IPG.

Devono trattare i loro affari personali e professionali in modo da evitare conflitti d'interesse con l'istituto. L'obbligo di fedeltà include in particolare l'obbligo di diligenza, l'obbligo del segreto, il divieto dell'insider trading e la buona fede necessaria per evitare conflitti d'interesse.

28 29

274

RS 173.32 RS 172.220.12

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Cpv. 8: i membri del consiglio di amministrazione sono inoltre tenuti a dichiarare le proprie relazioni d'interesse al Consiglio federale prima della loro nomina e a comunicare qualsiasi cambiamento intervenuto durante il loro mandato. Le relazioni d'interesse dei membri del Consiglio d'amministrazione sono rese pubbliche nella relazione sulla situazione di compenswiss (cfr. art. 16 cpv. 2). Da un lato, questo è stato chiesto nella mozione Gilli 13.4040 «Parità di trattamento nella pubblicazione delle relazioni d'interesse» accolta dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati rispettivamente il 21 marzo 2014 e il 9 marzo 2015; dall'altro, la trasparenza che ne deriva contribuisce a rafforzare l'indipendenza dei membri del consiglio di amministrazione.

Art. 8

Compiti del consiglio di amministrazione

Cpv. 1: i compiti del consiglio di amministrazione sono definiti come segue: Lett. a: nel regolamento di organizzazione dell'istituto figura tutto ciò che non deve essere necessariamente disciplinato a livello di legge. Il regolamento è adottato formalmente dal consiglio di amministrazione e sottoposto all'approvazione del DFI. Stabilisce dettagli come le questioni procedurali in seno al consiglio di amministrazione (p. es. convocazione, processo decisionale), il diritto dei membri alle informazioni e alla consultazione degli atti, la garanzia della formazione e della formazione continua necessarie per il personale o l'attribuzione di ulteriori compiti alla direzione.

Lett. b: il consiglio di amministrazione è incaricato di elaborare il regolamento d'investimento. Questo fissa gli obiettivi della gestione patrimoniale e stabilisce linee direttive adeguate ad essi, in particolare per quanto concerne le strategie d'investimento, gli strumenti d'investimento ammessi, eventuali limiti e restrizioni nonché la sorveglianza e la presentazione dei rapporti. Il regolamento d'investimento precisa inoltre la struttura organizzativa nonché i compiti e le competenze degli organi nell'ambito della gestione patrimoniale.

Per ciascun fondo si definisce una ripartizione strategica del patrimonio, che tiene conto del bilancio e delle prospettive di sviluppo dell'assicurazione in questione.

Ogni anno il consiglio di amministrazione riesamina questa strategia e prepara una ripartizione dettagliata per categorie d'investimento.

Lett. c: gli enti che forniscono prestazioni a carattere monopolistico applicano uno statuto del personale di diritto pubblico rientrante nel quadro legale della LPers (normativa minima), integrato con specifiche disposizioni di esecuzione in materia di diritto del personale. In virtù dell'articolo 37 capoversi 3 e 3bis LPers, l'istituto emana le proprie disposizioni di esecuzione nella sua ordinanza sul personale e non è soggetto all'OPers, cosicché gode di un margine di manovra più ampio, in particolare per quanto concerne la struttura salariale dei quadri del massimo livello gerarchico. L'ordinanza sul personale dell'istituto, che deve disciplinare almeno i principi riguardanti la remunerazione e le prestazioni accessorie, va tuttavia sottoposta all'approvazione del Consiglio federale
(art. 37 cpv. 3bis LPers).

Lett. d: questa disposizione concretizza l'articolo 7 capoversi 4 e 8 incaricando il consiglio di amministrazione di stabilire nel regolamento di organizzazione le regole da applicare in caso di conflitti d'interesse e di adottare i provvedimenti che 275

FF 2016

s'impongono nei singoli casi concreti. Se una relazione d'interesse risulta incompatibile con la funzione assunta da un membro in seno al Consiglio d'amministrazione e questi si rifiuta di regolarizzare la sua situazione, il consiglio di amministrazione è tenuto a reagire chiedendo la revoca della sua nomina al Consiglio federale. Questa circostanza costituisce d'altronde un motivo grave ai sensi dell'articolo 7 capoverso 4. Il rischio di un conflitto d'interesse può sorgere anche in relazione con un cambiamento di posto di lavoro, ad esempio nel caso in cui persone che svolgono funzioni direttive o cosiddette «funzioni chiave» passino direttamente dall'istituto al settore privato30. In questo modo si rischia di pregiudicare la credibilità e la reputazione dell'istituto o della Confederazione stessa. Mediante appositi accordi contrattuali con le persone interessate (p. es. accordo su un termine di attesa) è possibile evitare che si profilino potenziali conflitti d'interesse nei singoli casi. Nell'ordinanza sul personale si dovrà precisare se per determinate funzioni all'interno di compenswiss si debba prevedere o meno la fissazione contrattuale di un periodo di attesa.

In caso di conflitti d'interesse già esistenti, in determinate circostanze può essere opportuno che un membro del consiglio di amministrazione si ricusi al momento della decisione su un punto all'ordine del giorno, ma che partecipi alla discussione generale in modo da poter condividere le sue conoscenze sull'argomento; questo punto può essere disciplinato nel regolamento di organizzazione. Quest'ultimo deve infine menzionare imperativamente gli obblighi d'informare dei membri del consiglio di amministrazione e della direzione.

Lett. e­g: il consiglio di amministrazione approva l'organico dell'istituto, decide dell'instaurazione, della modifica e della risoluzione del rapporto di lavoro con il direttore e con gli altri membri della direzione e vigila sull'operato della direzione e sull'esecuzione delle sue decisioni e istruzioni.

Lett. h: compenswiss deve disporre di una gestione dei rischi e di un sistema di controllo interno adeguati all'istituto e alla sua attività. La gestione dei rischi, basata su norme e standard adeguati, deve definire preventivamente gli eventuali rischi per l'assolvimento dei compiti dell'istituto,
sorvegliarli e ridurli il più possibile senza un dispendio di risorse eccessivo. I rischi cui si fa riferimento in questa disposizione non vanno confusi con quelli dei profili di rischio dei fondi di compensazione nel quadro delle loro strategie d'investimento (art. 3 cpv. 2). In questo contesto il sistema di controllo interno si occupa unicamente dei rischi operativi di natura finanziaria e lo fa, anche in questo caso, verificando periodicamente sia questi rischi che l'efficacia dei controlli nei processi operativi rilevanti sul piano finanziario.

Lett. i: la solvibilità deve essere costantemente garantita per ciascun fondo di compensazione. Una parte del patrimonio dei fondi di compensazione va pertanto mantenuta sotto forma di liquidità, affinché, conformemente all'articolo 3 capoverso 5, le casse di compensazione siano in grado di fornire le prestazioni legali AVS, AI e IPG. Al contempo, il consiglio di amministrazione deve garantire in ogni momento anche la solvibilità dell'istituto in quanto impresa.

30

276

Cfr. decisione del Consiglio federale del 17 dicembre 2014 sul documento interlocutorio relativo all'esame di un periodo di attesa («cooling-off period») per gli organi direttivi delle unità amministrative dell'Amministrazione federale di cui all'Allegato 1 OLOGA e delle commissioni extraparlamentari di cui all'Allegato 2 OLOGA.

FF 2016

Lett. j: il Consiglio federale può emanare prescrizioni per la presentazione dei conti dell'istituto (cfr. art. 13 cpv. 3). In questo contesto, il consiglio di amministrazione stabilisce i principi di iscrizione a bilancio e di valutazione, che vanno indicati nell'allegato al bilancio conformemente all'articolo 13 capoverso 4.

Lett. k: il preventivo delle spese di esercizio e di amministrazione dell'istituto è compilato dalla direzione (cfr. art. 9 cpv. 2 lett. c). Il consiglio di amministrazione è responsabile per la sua approvazione.

Lett. l­n: il consiglio di amministrazione è responsabile per la stesura della relazione sulla gestione annuale di cui all'articolo 16. La relazione sulla gestione di compenswiss è sottoposta all'approvazione del Consiglio federale e poi pubblicata dal consiglio di amministrazione. Analogamente all'assemblea generale nelle società anonime secondo l'articolo 698 capoverso 2 numero 5 CO, il Consiglio federale, dando il discarico agli amministratori, riconosce che per il periodo in questione non possono essere fatti valere diritti nei confronti del consiglio di amministrazione in seguito a una gestione errata. Il discarico produce i suoi effetti solo per i fatti noti ed è opponibile solo all'istituto e alla Confederazione (per analogia con l'art. 758 CO).

Il consiglio di amministrazione informa inoltre l'opinione pubblica sui risultati degli investimenti dell'istituto. Se fornisce informazioni anche sulla situazione finanziaria generale dei fondi di compensazione (p. es. sui risultati di ripartizione o sullo stato dei fondi di compensazione), lo fa d'intesa con l'UFAS, come già oggi.

Lett. o: l'istituto è affiliato in qualità di datore di lavoro alla cassa di previdenza della Confederazione (cfr. art. 12 cpv. 2) ed è quindi parte contraente nel contratto comune di affiliazione.

Cpv. 2: al consiglio di amministrazione è conferita la competenza di costituire comitati. Nel regolamento di organizzazione può disciplinare nel dettaglio questi comitati (comitato del consiglio di amministrazione e commissioni peritali). Inoltre, può far ricorso a periti e costituire commissioni peritali non necessariamente composte da suoi membri, vegliando tuttavia a che questi ultimi siano adeguatamente informati. Nel regolamento di organizzazione, il consiglio di amministrazione può
delegare non solo la preparazione e l'esecuzione di affari, ma anche le relative competenze decisionali. La competenza per la decisione definitiva e la responsabilità continuano tuttavia a spettare all'intero consiglio di amministrazione.

Art. 9

Direzione

Cpv. 1: l'organo esecutivo è nominato dal consiglio di amministrazione. La terminologia viene uniformata: «ufficio esecutivo» è sostituito con «direzione». La direzione è un organo e assume le funzioni connesse con questo statuto.

I membri della direzione devono disporre delle conoscenze necessarie sul piano tecnico e su quello dell'esperienza per svolgere la loro funzione conformemente alle loro responsabilità. Il loro obbligo di fedeltà e quello di tutelare gli interessi della direzione sono retti dalla LPers (cfr. art. 11 cpv. 1), dall'ordinanza sul personale dell'istituto e dal contratto di lavoro.

Cpv. 2: alle lettere a­g sono elencati i compiti affidati alla direzione in maniera non esaustiva. La lettera g stabilisce la sua competenza sussidiaria generale. Questa 277

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regola consentirà di evitare conflitti di competenza tra il consiglio di amministrazione e la direzione. Chiarisce inoltre la posizione di quest'ultima, che è sempre direttamente responsabile dello svolgimento dei compiti, a differenza del consiglio di amministrazione, i cui membri esercitano le loro funzioni a titolo accessorio.

Cpv. 3: i dettagli dei compiti summenzionati e di altre attività attribuite alla direzione sono disciplinati nel regolamento di organizzazione.

Cpv. 4: il direttore partecipa alle sedute del consiglio di amministrazione con voto consultivo.

Art. 10

Ufficio di revisione

Cpv. 1: come l'attuale articolo 9 capoverso 1 dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione, questo capoverso designa il CDF quale ufficio di revisione. In tal modo, i conti di compenswiss vengono rivisti dallo stesso organo che si occupa della revisione dei conti dell'UCC (nel quadro del consuntivo dello Stato), il che appare ragionevole, vista la collaborazione tra i due enti per quanto concerne la contabilità (art. 14). Inoltre, considerata la sua partecipazione al finanziamento dell'AVS e dell'AI, la Confederazione ha diritto a che l'organo di controllo federale sia competente anche per la revisione dell'istituto.

L'ufficio di revisione ha il compito di verificare il conto relativo all'investimento del patrimonio dell'istituto, che comprende il conto relativo all'attività d'investimento nonché le spese di esercizio e le spese di amministrazione dell'istituto. Queste ultime includono non solo le spese amministrative interne, ma anche le spese degli amministratori patrimoniali esterni che assumono mandati per conto di compenswiss. La revisione comprende anche la verifica dei conti annuali delle assicurazioni AVS, AI e IPG. Questi sono compilati da compenswiss in base ai dati sull'attività assicurativa forniti dall'UCC (cfr. art. 14 cpv. 2). Il motivo principale di questa disposizione è che non solo il bilancio dell'istituto varia in funzione dei redditi patrimoniali ma i risultati delle assicurazioni influiscono notevolmente sull'entità del patrimonio (contributi sociali, prestazioni, entrate fiscali, contributi della Confederazione ecc.). La verifica dei conti annuali delle casse di compensazione e degli altri organi di esecuzione dell'AVS, dell'AI e delle IPG resta compito dei rispettivi uffici di revisione.

Il disegno prevede che in futuro dovrà essere redatto un rapporto sulla situazione dell'istituto (per il suo contenuto cfr. art. 16 cpv. 3). L'ufficio di revisione dovrà esaminarne le indicazioni suscettibili di verifica (ad esempio, se esistano un sistema di controllo interno dei processi finanziari e una gestione dei rischi e se le cifre riguardanti lo sviluppo del personale e dell'attività siano corrette). La verifica relativa alla gestione dei rischi consiste in un esame formale. In sostanza si tratta di verificare la descrizione fornita dal consiglio di
amministrazione nel rapporto sulla situazione (in particolare per quanto concerne le norme e gli standard applicati, l'organizzazione e il rendiconto).

Cpv. 2: il rimando alle disposizioni del diritto della società anonima intende garantire l'adempimento di requisiti severi in materia di revisione. Questa disposizione è prevista per principio per tutti gli enti di diritto pubblico.

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Cpv. 3: questo capoverso riprende la formulazione dell'articolo 9 capoverso 2 della vigente ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione.

L'ufficio di revisione informa il consiglio di amministrazione e il Consiglio federale mediante una relazione completa (per analogia con l'art. 728b cpv. 1 CO).

Cpv. 4: poiché nella sua attività d'investimento l'istituto collabora con diverse banche depositarie, se necessario per la sua revisione il CDF deve avere accesso anche alle revisioni di queste ultime. Nei contratti con le proprie banche depositarie, l'istituto garantisce che il CDF possa avere accesso a tale documentazione.

Art. 11

Rapporti di lavoro

Cpv. 1: l'istituto è un'unità organizzativa decentralizzata cui si applica la LPers, sempre che le disposizioni delle leggi speciali non prevedano altrimenti (art. 2 cpv. 1 lett. e LPers e art. 2 cpv. 3 della legge del 21 marzo 199731 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione [LOGA]). Trattandosi di un ente di diritto pubblico il cui compito legale ha carattere monopolistico, nel suo caso è applicabile il diritto pubblico in materia di personale nel quadro della LPers. L'articolo 11 capoverso 1 afferma questo principio: la direzione e il rimanente personale sottostanno alla LPers.

Cpv. 2: tuttavia, l'articolo 3 capoverso 2 LPers prevede la possibilità che il Consiglio federale deleghi le competenze del datore di lavoro alle unità amministrative decentralizzate, autorizzandole in tal modo a emanare disposizioni di esecuzione (art. 37 cpv. 3 e 3bis LPers).

Cpv. 3: di conseguenza, all'istituto è attribuita la competenza di regolamentare autonomamente i propri rapporti di lavoro nel quadro delle prescrizioni della LPers, una competenza che si concretizza nell'emanazione di un'ordinanza sul personale da parte del consiglio di amministrazione. Questa prevede in particolare disposizioni concernenti le remunerazioni, le prestazioni accessorie e altre condizioni contrattuali. In tal modo è possibile tener conto delle esigenze specifiche di compenswiss in materia di flessibilità nell'impostazione delle condizioni di lavoro, in particolare per quanto riguarda il sistema delle remunerazioni (cfr. al riguardo anche il n. 1.2.4). In virtù dell'articolo 37 capoverso 3bis LPers e del principio 30 del rapporto supplementare sul governo d'impresa, queste disposizioni di esecuzione sottostanno però all'approvazione del Consiglio federale, in modo che esso possa assolvere il suo compito di autorità di vigilanza.

Art. 12

Previdenza professionale

Lo statuto previdenziale deve rientrare nella stessa sfera giuridica dello statuto del personale, ovvero nel diritto pubblico. Secondo l'articolo 11 capoverso 1 LPers, il personale dell'istituto sottostà alla LPers ed è pertanto assicurato presso Publica secondo gli articoli 32a­32m LPers.

31

RS 172.010

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Art. 13

Presentazione dei conti

Cpv. 1 e 2: questi due capoversi riprendono i principi fondamentali della presentazione dei conti secondo la legge del 7 ottobre 200532 sulle finanze della Confederazione (LFC), elencandoli (cfr. art. 47 nonché art. 31 e 38 LFC). Per i principi della presentazione regolare dei conti si rimanda anche all'articolo 958c CO (che menziona segnatamente: chiarezza, comprensibilità, completezza, affidabilità, essenzialità, prudenza, continuità nella presentazione e nei criteri di valutazione, principio dell'espressione al lordo).

Cpv. 3: poiché i fondi di compensazione (e l'istituto) sono in un certo senso casi unici, in particolare per via del sistema di ripartizione delle assicurazioni, non esistono principi contabili standard per la presentazione dei conti. Il Consiglio federale dovrà pertanto poter emanare prescrizioni in materia (ivi compresa l'articolazione del conto annuale), ma badando a garantire il più possibile l'uniformità degli standard di presentazione dei conti dell'istituto con quelli della Confederazione.

Cpv. 4: le norme di iscrizione a bilancio e di valutazione vanno indicate nell'allegato al bilancio.

Art. 14

Contabilità

Il presente progetto non mette in discussione il sistema venutosi a creare nel tempo che prevede una ripartizione dei compiti tra l'UCC e i fondi di compensazione (e quindi il futuro istituto). Soprattutto nell'ambito dei conti annuali, però, la legge dovrà esporre in modo più chiaro la ripartizione delle responsabilità già oggi vigente. L'attribuzione sia all'UCC che all'istituto della responsabilità per parti distinte dei conti annuali è un fatto unico nel suo genere che non trova corrispondenza nell'organizzazione delle società dell'economia privata. Questa specificità è in stretta correlazione con la struttura decentralizzata dei sistemi delle assicurazioni sociali svizzere. L'articolo 14 descrive i compiti dell'istituto in relazione ai conti annuali dell'AVS, dell'AI e delle IPG.

Cpv. 1: l'istituto è responsabile per la redazione del conto relativo alla gestione patrimoniale, che include anche le spese per la propria gestione (spese di esercizio e di amministrazione dell'istituto). Come già stabilito in principio all'articolo 3 capoverso 3 e come finora (art. 11 cpv. 3 primo e secondo periodo della vigente ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione), è prevista una ripartizione degli attivi (nonché dei ricavi e delle perdite) tra i bilanci dei tre fondi di compensazione in base alle rispettive partecipazioni ai singoli investimenti.

L'espressione «investimenti e liquidità» è sostituita con «attivi», al fine di includere tutti i valori patrimoniali.

Cpv. 2: l'istituto redige un conto aggregato per l'AVS, l'AI e le IPG, che include anche i risultati della gestione patrimoniale (conto dell'istituto). Esso è tuttavia responsabile soltanto per il conto annuale relativo alla gestione patrimoniale di cui al capoverso 1. Non ha invece alcuna responsabilità per l'esecuzione dell'AVS, dell'AI e delle IPG e quindi per i conti di queste assicurazioni sociali. Conformemente al 32

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RS 611.0

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nuovo capoverso 1bis dell'articolo 71 LAVS proposto nel presente disegno, i conti relativi all'attività assicurativa ­ comprendenti tra l'altro i contributi sociali, le prestazioni, le entrate fiscali e il contributo della Confederazione ­ sono compilati dall'UCC. L'istituto aggrega i risultati basandosi sui conti forniti dall'UCC. Conformemente al capoverso 1, le quote del risultato degli investimenti attribuite mensilmente alla singole assicurazioni sociali sono già incluse.

Art. 15

Spese di esercizio e di amministrazione

Come già attualmente, non solo i ricavi e le quote di partecipazione a investimenti ma anche le spese di esercizio e di amministrazione vanno ripartiti tra i fondi di compensazione. Partendo dal presupposto che un fondo di compensazione con un patrimonio più elevato produca anche spese più ingenti, si considerano quale chiave di ripartizione le quote del patrimonio complessivo. Le spese per l'amministrazione esterna del patrimonio possono sempre essere attribuite chiaramente ai singoli fondi di compensazione in funzione dei relativi mandati e non devono essere suddivise con un'apposita chiave di ripartizione.

Art. 16

Relazione sulla gestione

Cpv. 1: il rapporto annuale si chiamerà in futuro «relazione sulla gestione». La redazione, adozione e pubblicazione sono di competenza del consiglio di amministrazione (art. 8 cpv. 1 lett. l e m). Vi sono pubblicati il conto annuale riveduto relativo alla gestione patrimoniale e il rapporto sulla situazione. La relazione sulla gestione riporta inoltre i conti aggregati dell'AVS, dell'AI e delle IPG (inclusi i risultati degli investimenti). Compenswiss è responsabile per la parte relativa alla gestione patrimoniale, l'UCC per la parte relativa all'attività assicurativa (cfr.

art. 14).

Cpv. 2: i conti annuali delle tre assicurazioni sociali constano del loro bilancio e conto economico nonché dell'allegato. Il conto annuale dell'istituto comprende inoltre il bilancio e il conto economico dell'attività di investimento nonché l'allegato. La relazione sulla gestione fornisce pertanto una rappresentazione complessiva dettagliata degli investimenti e fornisce informazioni sul loro stato e sul loro andamento.

Cpv. 3: la relazione sulla gestione comprende inoltre il rapporto sulla situazione, che fornisce in particolare indicazioni sulla gestione dei rischi, sullo sviluppo del personale e sulle relazioni d'interesse del consiglio di amministrazione. È inoltre opportuno che anche il rapporto di revisione sia incluso nella relazione sulla gestione.

Cpv. 4: la relazione sulla gestione si chiude alla fine dell'anno civile (cfr. art. 14 cpv. 1 della vigente ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione).

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Art. 17

Imposte

L'imposizione fiscale degli assicuratori sociali è disciplinata dall'articolo 80 capoverso 1 della legge federale del 6 ottobre 200033 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali. Il disegno mantiene la disposizione attuale che esenta l'istituto dalle imposte federali, cantonali e comunali nonché dalle imposte cantonali e comunali su successioni e donazioni. È fatta salva la riscossione di imposte sulla sostanza per quanto concerne gli immobili che non hanno alcun rapporto necessario e diretto con l'attività amministrativa dei fondi di compensazione. In tal modo si mantiene lo status quo rispetto al diritto vigente (art. 110 LAVS). All'entrata in vigore della legge potranno essere abrogati gli articoli 110 LAVS e 79a LAI nonché il capoverso 4 dell'articolo 28 LIPG, che disciplinano attualmente tale esenzione fiscale.

L'istituto è considerato residente in Svizzera ai sensi delle convenzioni di doppia imposizione concluse dalla Svizzera.

Art. 18

Vigilanza

Cpv. 1: la vigilanza amministrativa sull'istituto è per principio di competenza del Consiglio federale. Non si tratta né di una vigilanza di carattere gerarchico né di una vigilanza tecnica con relativi diritti di impartire istruzioni, bensì piuttosto di una vigilanza sulla gestione aziendale. L'oggetto, l'entità e i principi della vigilanza sono disciplinati mediante leggi speciali; essa varia in funzione del grado di autonomia (art. 24 cpv. 3 dell'ordinanza del 25 novembre 199834 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione). L'assenza dell'obbligo di attenersi a istruzioni nello svolgimento dei compiti pone dei limiti alla vigilanza. Se è esclusa la possibilità di un controllo materiale, la regolarità dell'andamento degli affari è però oggetto di vigilanza, il che include anche un controllo dei risultati e dell'efficienza. È quindi prevista una verifica non solo quantitativa ma anche qualitativa dell'adempimento dei compiti35.

Cpv. 2: questo capoverso elenca in modo non esaustivo gli strumenti principali con i quali il Consiglio federale può esercitare la vigilanza sull'istituto. Il dovere del Consiglio federale di vegliare, in qualità di autorità legale di vigilanza, al regolare funzionamento delle autorità amministrative della Confederazione «conformemente alle disposizioni particolari» (art. 8 cpv. 4 LOGA) implica il diritto di avere a disposizione tutti gli strumenti di vigilanza necessari per poter assumere concretamente questa responsabilità. In particolare in caso di dubbio sul buon esercizio delle competenze, il Consiglio federale ha la facoltà di rifiutare il discarico degli amministratori.

Cpv. 3: l'istituto deve informare il Consiglio federale sulla sua attività e permettergli di consultare tutti i suoi documenti. La vigilanza amministrativa implica il diritto del Consiglio federale di esigere in qualsiasi momento dall'istituto, e in particolare dal consiglio di amministrazione, anche informazioni e rapporti in forma scritta, se questo è necessario per esercitare la vigilanza.

33 34 35

282

RS 830.1 RS 172.010.1 Thomas Sägesser, Stämpflis Handkommentar zum RVOG, Berna 2007, pag. 159, n. marg. 48 segg.

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Cpv. 4: il DFI può inoltre ordinare rapporti di verifica all'ufficio di revisione e ha diritto di consultare quelli già esistenti.

Cpv. 5: questa disposizione disciplina i rapporti dell'istituto con il Consiglio federale, stabilendo che la comunicazione tra di essi avviene tramite il DFI.

Art. 19

Costituzione dell'istituto

Il presente articolo disciplina la costituzione dell'istituto e contempla una serie di regolamentazioni e di misure per il trasferimento dei tre fondi di compensazione nel neocostituito istituto di diritto pubblico. Questo non implica alcun trasferimento di valori patrimoniali. Sarà creato un nuovo soggetto giuridico, che subentrerà per legge a quelli attuali (consiglio di amministrazione dei fondi di compensazione, ufficio esecutivo). Non vi è trasferimento di patrimonio ai sensi della legge sulla fusione del 3 ottobre 200336. Il trasferimento avviene al momento stabilito dal Consiglio federale. L'approvazione dell'ultimo conto e dell'ultima relazione sulla gestione è retta dal diritto vigente.

Cpv. 1: dopo il trasferimento nell'istituto, il Fondo di compensazione AVS, il Fondo di compensazione AI e il Fondo di compensazione IPG perderanno la loro personalità giuridica, ma continueranno a sussistere quali masse patrimoniali separate dal punto di vista contabile. Al contempo, l'istituto acquisisce una personalità giuridica propria e subentra nei precedenti rapporti giuridici, che devono poter essere adeguati se necessario. In linea di massima vale il principio della continuità (materiale). Una ridefinizione (formale) deve essere possibile se è necessaria e opportuna per chiarire il rapporto giuridico (in particolare in seguito a modifiche delle designazioni, dei partner contrattuali ecc.) ed è direttamente riconducibile alla costituzione dell'istituto e al trasferimento del patrimonio.

Cpv. 2: il Consiglio federale stabilisce il momento del trasferimento. Anche dopo il trasferimento dei diritti, degli obblighi e dei valori patrimoniali all'istituto, le masse patrimoniali dei tre fondi di compensazione resteranno reciprocamente indipendenti dal punto di vista contabile. L'attuale attribuzione dei singoli attivi e passivi dovrà pertanto rimanere invariata nei bilanci dei fondi di compensazione. Un bilancio delle transazioni (in base alle rispettive ultime chiusure d'esercizio dei tre fondi, con indicazione di eventuali nuove valutazioni e altri scostamenti rispetto alla chiusura d'esercizio) costituirà la base per la compilazione del bilancio d'apertura dell'istituto compenswiss. I valori patrimoniali devono essere chiaramente specificati nel bilancio delle transazioni o in un apposito inventario;
beni fondiari, titoli e altri valori vanno indicati singolarmente. I valori patrimoniali devono essere chiaramente determinabili. Il bilancio delle transazioni va sottoposto all'approvazione del Consiglio federale. Il decreto del Consiglio federale sul bilancio delle transazioni funge anche da titolo per le necessarie iscrizioni nei registri.

Considerando l'eventuale bisogno di ulteriore regolamentazione, non prevedibile al momento, in relazione con il trasferimento, al Consiglio federale è conferita la competenza di prendere tutte le misure necessarie a tal fine.

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RS 221.301

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Cpv. 3: questa disposizione disciplina l'esenzione da tutte le imposte e tasse generalmente connesse con il trasferimento di diritti e doveri nonché le iscrizioni nel registro fondiario e negli altri registri pubblici.

Cpv. 4: poiché il trasferimento è disciplinato da una legge speciale (cfr. anche la disposizione dell'art. 20 concernente il trasferimento dei rapporti di lavoro), la legge del 3 ottobre 2003 sulla fusione non gli è direttamente applicabile; sul piano materiale, tuttavia, esso avviene nella maggiore conformità possibile alle sue disposizioni.

Art. 20

Trasferimento dei rapporti di lavoro

A partire dalla data di entrata in vigore della nuova legge, i rapporti di lavoro del personale ancora in essere proseguiranno alle condizioni da essa definite. Dato che compenswiss otterrà lo statuto di datore di lavoro ai sensi del diritto in materia di personale, il consiglio di amministrazione dovrà emanare un'ordinanza sul personale che disciplinerà le remunerazioni, le prestazioni accessorie e le altre condizioni contrattuali applicabili al personale dell'istituto.

Cpv. 1: il Consiglio federale stabilirà il momento del trasferimento.

Cpv. 2: i nuovi contratti di lavoro dovranno essere stipulati entro un congruo termine, che per principio non dovrà superare due mesi, e non prevedranno alcun periodo di prova.

Cpv. 3: per legge sussiste il diritto al mantenimento del precedente stipendio per un periodo di un anno, a condizione che sussista un rapporto di lavoro. Non sussiste invece alcun diritto a mantenere la funzione, l'ambito di attività, il luogo di lavoro o l'unità organizzativa dal momento del trasferimento dei rapporti di lavoro. Questa regolamentazione intende agevolare l'istituto nell'adeguamento delle sue strutture alle nuove condizioni quadro legali.

Cpv. 4: dal momento del trasferimento i rapporti di lavoro sottostanno al diritto in materia di personale dell'istituto, mentre eventuali ricorsi ancora pendenti dei dipendenti sono giudicati in base al diritto previgente.

Art. 21

Datore di lavoro competente

Secondo l'articolo 12, l'istituto è un datore di lavoro ai sensi del diritto previdenziale (art. 32b cpv. 2 LPers). In conformità con l'articolo 32f capoverso 1 LPers, l'articolo 21 prevede che l'istituto assuma gli obblighi del datore di lavoro anche per i beneficiari di rendite di vecchiaia, per superstiti e d'invalidità dell'organizzazione precedente. Pertanto, analogamente al personale attivo del nuovo datore di lavoro, i beneficiari di rendite restano affiliati alla cassa di previdenza della Confederazione.

Lo stesso vale per le persone la cui invalidità è sorta dopo l'entrata in vigore della legge proposta.

Art. 22

Debito del Fondo di compensazione AI nei confronti del Fondo di compensazione AVS

Cpv. 1: la parte delle liquidità e degli investimenti del Fondo di compensazione AI che alla fine di ogni anno contabile eccede il 50 per cento delle uscite di un anno 284

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deve essere destinata alla riduzione del debito dell'AI nei confronti dell'AVS. Questo meccanismo è ripreso dalla proposta del secondo pacchetto di misure della 6a revisione AI e sostituisce la regolamentazione vigente prevista dalla legge federale del 13 giugno 200837 sul risanamento dell'assicurazione invalidità, che sarà abrogata con l'entrata in vigore del presente progetto di legge. La soglia percentuale delle uscite di un anno tiene conto della situazione finanziaria dell'AI: quando le uscite diminuiscono è rimborsato un importo più elevato, mentre quando esse aumentano l'importo rimborsato è inferiore. Inoltre, questa regola tiene conto di quanto previsto all'articolo 79 capoverso 3 LAI, ossia che le liquidità e gli investimenti del Fondo di compensazione non devono scendere sotto un importo pari al 50 per cento delle uscite di un anno.

Cpv. 2: secondo la legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità, la Confederazione copre gli interessi passivi dell'AI nei confronti dell'AVS fino al termine del periodo di aumento temporaneo dell'IVA, ossia fino al 31 dicembre 2017. Qualora il presente disegno entrasse in vigore prima del 1° gennaio 2018, questa regolamentazione dovrebbe essere mantenuta tramite la disposizione proposta.

Cpv. 3: la legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità disciplina il rimborso del debito sino alla fine del 2017. Come già prima del finanziamento aggiuntivo dell'AI, dopo la sua scadenza il consiglio di amministrazione avrà la responsabilità di stabilire il tasso d'interesse. La legge indica solo che questo dovrà essere conforme alle condizioni di mercato, fornendo in questo modo un ordine di grandezza obiettivo. Se il disegno entrerà in vigore prima del 1° gennaio 2018, va specificato che questa regolamentazione si applicherà a partire dal 1° gennaio 2018.

Legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità La legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità può essere abrogata.

Il Fondo di compensazione AI è stato costituito con effetto dal 1° gennaio 2011. Il rimborso del debito dell'AI all'AVS è disciplinato solo per il periodo del finanziamento aggiuntivo temporaneo a favore dell'AI e viene ridefinito nel presente disegno. Quest'ultimo disciplina anche la copertura degli interessi passivi da parte della Confederazione sino alla fine del 2017, per il caso in cui la legge sui fondi di compensazione entrasse in vigore prima del 2018.

Legge federale sugli acquisti pubblici Art. 2 cpv. 1 lett. h In futuro gli acquisti di compenswiss non attinenti alla sua attività di amministrazione del patrimonio saranno retti dalla LAPub e dall'OAPub. Poiché l'articolo 2 capoverso 1 LAPub elenca in modo esaustivo le unità indipendenti dal punto di vista 37

RS 831.27

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organizzativo che sottostanno alla legge, occorre completare l'elenco dei committenti aggiungendovi l'istituto (lett. h); è fatta salva l'amministrazione del patrimonio.

Affinché il patrimonio dei fondi di compensazione sia amministrato efficientemente ed economicamente, si dovrà garantire anche in futuro a compenswiss la possibilità di assegnare mandati per l'amministrazione del patrimonio a committenti esterni, senza che questi siano soggetti alla LAPub. L'eccezione dovrà includere anche gli investimenti diretti in immobili. In caso contrario, si dovrebbero affrontare le lunghe procedure previste per le gare d'appalto OMC, il che ridurrebbe notevolmente il margine di manovra del consiglio di amministrazione, che non potrebbe quindi sfruttare le opportunità sui mercati finanziari. Inoltre, i criteri del diritto in materia di acquisti pubblici sono inadeguati per la decisione sull'assegnazione di mandati per l'amministrazione del patrimonio, poiché non permettono di svolgere verifiche di due diligence. Queste sono tuttavia previste conformemente alle regole interne emanate dal consiglio di amministrazione di compenswiss, in base alle quali sono attualmente scelti gli amministratori patrimoniali, e costituiscono quindi un elemento fondamentale della decisione. Considerato che i mandati di compenswiss concernono importi anche molto ingenti, è imperativo garantire che si possa procedere anche in futuro con l'attuale elevato grado di diligenza.

Legge sul personale federale Art. 27

Gestione del personale

I datori di lavoro trattano i dati dei loro impiegati al fine di poter adempiere i loro obblighi di assistenza nei confronti di questi ultimi e gli obblighi previsti dal diritto delle assicurazioni sociali. Un ulteriore obiettivo del trattamento dei dati è la riduzione dei costi del personale, delle fluttuazioni e delle assenze, che contribuisce a migliorare la produttività e le prestazioni lavorative. A differenza di quanto avviene in altri settori, in quello del personale il trattamento dei dati è riconoscibile per le persone interessate e i risultati sono in parte visibili, ad esempio nei conteggi dei salari.

La modifica proposta sarebbe applicabile al trattamento dei dati del personale da parte di tutti i datori di lavoro assoggettati alla LPers. L'articolo 27a LPers fornisce solo al DFF la base legale che consente all'Amministrazione federale di gestire i dati personali dei suoi dipendenti nel suo sistema d'informazione concernente il personale. Per gli altri datori di lavoro che sottostanno alla LPers e i cui dati personali non sono gestiti dal DFF nel sistema summenzionato, occorre quindi creare una base legale nel relativo atto organizzativo (a titolo esemplificativo, cfr. l'art. 36a della legge del 4 ottobre 199138 sui PF). Un'altra possibilità consiste nel riunire i diversi processi inerenti al personale, dal reclutamento alla partenza, in un articolo sullo scopo nell'atto organizzativo. Si privilegia tuttavia la variante che prevede di modificare l'articolo 27 LPers in modo che in futuro non occorrerà più creare una base legale nei singoli atti organizzativi, il che costituisce una semplificazione notevole della procedura legislativa.

38

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RS 414.110

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Cpv. 1 lett. a: per determinare il fabbisogno di personale e la sua pianificazione, occorre stabilire il personale necessario per lo svolgimento dei compiti previsti in termini di quantità, qualità e tempo.

La pianificazione del fabbisogno di personale è parte integrante della pianificazione aziendale e tiene conto, da un lato, dello sviluppo e della strategia dell'impresa, e, dall'altro, dell'evoluzione demografica e delle modifiche prevedibili nell'organico (p. es. piramide delle età, mobilità).

Lett. b: il reclutamento del personale garantisce la disponibilità delle risorse umane necessarie mediante il reclutamento di collaboratori interni ed esterni. Il reclutamento interno consente inoltre di attuare la pianificazione della carriera e di mantenere conoscenze specifiche all'interno dell'organizzazione. Il reclutamento esterno permette invece di acquisire le competenze mancanti nelle unità organizzative.

Lett. c: la gestione del personale comprende tutti i processi inerenti al personale, dall'analisi del fabbisogno al conteggio dei salari e degli stipendi, passando per la tenuta dei fascicoli personali e le comunicazioni alle assicurazioni sociali, fino alle formalità per la partenza dei collaboratori. La gestione del personale collega dunque i dati personali dei collaboratori e i dati relativi ai posti, ponendo così anche le basi per il controlling del personale.

Lett. d: gestire il personale significa anche impiegare in modo ottimale i collaboratori, stimolarli e fidelizzarli. I presupposti sono l'accettazione reciproca tra superiori diretti e collaboratori e una cultura del dialogo e del feedback. La gestione del personale veglia inoltre a che la gestione della diversità e gli aspetti connessi, quali le pari opportunità e il plurilinguismo, siano attuati nel miglior modo possibile.

Lett. e: lo sviluppo del personale comprende tutte le misure volte a mantenere e migliorare le qualifiche dei collaboratori. Fra queste rientrano la formazione, la formazione continua, la riformazione professionale, l'allenamento, la supervisione e il coaching. Lo sviluppo del personale promuove in particolare la competenza tecnica, sociale e dirigenziale nonché le competenze trasversali.

Lett. f: il controlling del personale comprende la pianificazione, la gestione strategica e il controllo dei processi
relativi alla gestione del personale (inclusi analisi di dati, confronti, rendiconti e pianificazione di misure). Il controlling del personale crea dunque i presupposti per ridurre i costi del personale, le fluttuazioni e le assenze, contribuendo in tal modo a migliorare la produttività e le prestazioni lavorative.

Inoltre, fornisce dati relativi alla composizione del personale della Confederazione (p. es. numero dei posti, ripartizione per sesso e lingua) e informazioni sul raggiungimento degli obiettivi della politica del personale e sull'eventuale necessità d'intervento.

Cpv. 2: I dati necessari per l'adempimento dei compiti di cui al capoverso 1 sono suddivisi per categorie. Queste sono relativamente astratte e verranno precisate nel dettaglio dai datori di lavoro mediante le disposizioni di esecuzione. Tale grado di astrazione è legittimo nel settore del personale, visto che il trattamento dei dati e il suo scopo sono riconoscibili per le persone interessate.

Lett. a: i dati personali includono informazioni tratte dal dossier di candidatura, sui familiari, sull'eventuale appartenenza a un'organizzazione di lavoratori (con 287

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l'accordo della persona interessata), sulle cariche pubbliche e le occupazioni accessorie nonché altre informazioni analoghe.

Lett. b: i dati sullo stato di salute includono in particolare certificati medici, informazioni sulla durata delle assenze dovute a malattia e infortunio, rapporti dei servizi medici, valutazioni d'idoneità e dati sulla gestione dei casi.

Lett. c: in questa categoria rientrano le concertazioni degli obiettivi, le valutazioni delle prestazioni, le indicazioni sulle competenze sociali e professionali, i risultati di test della personalità e di test di valutazione delle potenzialità, la documentazione relativa a corsi di formazione e formazione continua nonché informazioni analoghe.

Lett. d: i datori di lavoro sono tenuti a collaborare all'attuazione del diritto delle assicurazioni sociali. Ad esempio, inviano alla cassa di compensazione il conteggio dei contributi prelevati sui salari dei dipendenti e dei propri contributi e le forniscono le indicazioni necessarie per la gestione dei conti individuali dei loro collaboratori. Le assicurazioni sociali interessate sono: AVS/AI/IPG, assicurazione contro la disoccupazione, Suva/assicurazione contro gli infortuni, assegni familiari, previdenza professionale, assicurazione militare.

Lett. e: si tratta in particolare di atti in materia di controversie concernenti il rapporto di lavoro, decisioni di pignoramento del salario, decisioni del servizio preposto al controllo di sicurezza relativo alle persone, estratti di sentenze giudiziarie per determinare il diritto agli assegni familiari, atti procedurali e decisioni concernenti inchieste disciplinari nonché atti relativi a procedure di appianamento delle divergenze risultanti dalla valutazione delle prestazioni.

Cpv. 3: I datori di lavoro prendono le misure tecniche e organizzative necessarie atte a proteggere la sicurezza dei dati dei loro dipendenti conformemente all'articolo 7 della legge federale del 19 giugno 199239 sulla protezione dei dati e all'articolo 20 dell'ordinanza del 14 giugno 199340 relativa alla legge federale sulla protezione dei dati.

Cpv. 4: La comunicazione di dati personali deve fondarsi su una base legale. Se non è prevista da alcuna base legale, necessita del consenso della persona interessata. Ad esempio, la comunicazione dei dati alle assicurazioni
sociali è autorizzata dagli atti normativi del diritto delle assicurazioni sociali.

Cpv. 5: In base a questa disposizione i datori di lavoro sono tenuti a emanare norme esecutive che completino e concretizzino le regolamentazioni previste nei capoversi precedenti.

Secondo la lettera a, al personale vanno indicati in modo trasparente l'architettura, l'organizzazione e la gestione dei sistemi d'informazione concernenti il personale di cui all'articolo 27 capoverso 1 LPers. Se esistono più sistemi d'informazione concernenti il personale, vanno indicate eventuali interazioni tra di essi o con altri sistemi.

Secondo la lettera d le categorie di dati relativamente astratte di cui al capoverso 2 devono essere precisate mediante le disposizioni di esecuzione, ad esempio come 39 40

288

RS 235.1 RS 235.11

FF 2016

nell'Allegato 1 dell'ordinanza del 26 ottobre 201141 sulla protezione dei dati personali del personale federale.

Cpv. 6: I datori di lavoro hanno la possibilità di disciplinare la comunicazione a terzi di dati non degni di particolare protezione, ma sempre indicandone lo scopo. La comunicazione a terzi di dati degni di particolare protezione mediante procedura di richiamo non è ammessa. Una procedura di richiamo è invece possibile per i dati non degni di particolare protezione, ma questo deve essere esplicitamente previsto nelle disposizioni di esecuzione.

Art. 27a­27c Il nuovo articolo 27 LPers comporta l'abrogazione dei vigenti articoli 27a­27c.

Art. 32d cpv. 1 terzo periodo, cpv. 2 secondo e terzo periodo e cpv. 2bis L'istituto sarà un datore di lavoro ai sensi del diritto previdenziale (art. 32b cpv. 2 LPers). Secondo il diritto vigente, dovrebbe dunque costituire una cassa di previdenza propria con i propri impiegati e con gli aventi diritto alle rendite che dipendono dall'istituto (art. 32d cpv. 1 LPers). Questo non sarebbe però ragionevole, considerate le piccole dimensioni. Il problema è già emerso in altri casi e continuerà a porsi in futuro. Va tenuto presente quanto segue.

Se Publica ordina l'istituzione di una cassa di previdenza comune a unità amministrative decentralizzate, questa decisione deve essere approvata dal Consiglio federale (art. 32d cpv. 1 secondo periodo LPers). Contrariamente a Publica (art. 7 cpv. 2 e 11 cpv. 2 lett. g della legge del 20 dicembre 200642 su PUBLICA) però, oggi l'Esecutivo non può ordinare attivamente la costituzione di casse di previdenza comuni. Affinché in futuro il Consiglio possa impedire la costituzione di casse di previdenza troppo piccole, è necessario adeguare l'articolo 32d LPers. Le aggiunte previste all'articolo 32d capoversi 1 e 2 LPers disciplinano due casi diversi. Il capoverso 2bis definisce i criteri applicabili sia al capoverso 1 che al capoverso 2.

Nel Rapporto sul governo d'impresa è stata definita una tipologia dei diversi compiti da scorporare. Sono stati così distinti quattro tipi di compiti: compiti ministeriali, prestazioni a carattere monopolistico, compiti di vigilanza sull'economia e sulla sicurezza e prestazioni sul mercato. Nel rapporto supplementare è inoltre stato stabilito che le unità rese autonome che assumono
compiti di vigilanza sull'economia e sulla sicurezza o forniscono prestazioni a carattere monopolistico hanno uno statuto del personale di diritto pubblico e devono attuare la previdenza professionale nel quadro di uno statuto di cassa pensioni di diritto pubblico con affiliazione a Publica. Per le unità rese autonome che forniscono prestazioni sul mercato va previsto uno statuto del personale e di cassa pensioni di diritto privato nei relativi atti organizzativi. Una conseguenza di questa tipologia è stata la costituzione di piccole casse di previdenza in seguito allo scorporo di unità amministrative secondo il diritto vigente (art. 32b cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 32d cpv. 1 LPers). A partire dal 2008 è emerso che di fronte alla necessità di modifiche attuariali (p. es. adegua41 42

RS 172.220.111.4 RS 172.220.1

289

FF 2016

mento delle basi tecniche) le piccole casse di previdenza erano in grado di reagire con minore flessibilità rispetto alle grandi, ad esempio per garantire il livello delle prestazioni. Inoltre, a causa delle loro dimensioni, le piccole casse hanno grandi difficoltà a rispettare i limiti in materia di contributi dei datori di lavoro previsti dall'articolo 32g LPers e la loro capacità di rischio nell'investimento dei propri fondi è inferiore. Ne consegue che hanno un margine di manovra limitato in materia di politica del personale e di previdenza, il che in ultima analisi rischia di pregiudicare l'orientamento generale voluto dal Consiglio federale in materia, ovvero una politica previdenziale uniforme delle unità amministrative decentralizzate (cfr.

messaggio del 23 settembre 200543 sulla Cassa pensioni della Confederazione). Le piccole casse di previdenza sono inoltre sfavorite per quanto riguarda le spese di amministrazione.

Tra le peculiarità delle casse di previdenza comuni e degli istituti collettivi vi è anche quella che non tutti i datori di lavoro sono rappresentati in seno all'organo paritetico. Datori di lavoro quali la Regia degli alcool, il Tribunale federale o il Ministero pubblico della Confederazione non sono quindi rappresentati in seno all'organo paritetico della cassa di previdenza della Confederazione né con un proprio rappresentante né con uno dei salariati. La questione della rappresentanza di diversi datori di lavoro nella cassa di previdenza della Confederazione, segnatamente di quelli dotati di competenze proprie in materia di diritto del personale, andrebbe disciplinata nell'ordinanza del 2 maggio 200744 concernente l'organo paritetico della cassa di previdenza della Confederazione. L'articolo 65d capoverso 3 lettera a della legge federale del 25 giugno 198245 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità prescrive che nell'ambito obbligatorio della previdenza professionale la cassa pensioni può riscuotere dai datori di lavoro e dai lavoratori contributi destinati a sanare la copertura insufficiente. L'articolo 34 capoverso 3 del regolamento di previdenza per gli impiegati e i beneficiari di rendite della Cassa di previdenza della Confederazione del 15 giugno 200746 esige il consenso del datore di lavoro solo se il contributo di risanamento
serve a finanziare anche prestazioni sovraobbligatorie. Se un datore di lavoro rifiuta di versare tali contributi, deve contribuire in altro modo al risanamento della cassa di previdenza, ad esempio mediante un adeguamento del suo piano di previdenza da parte dell'organo paritetico.

Cpv. 1: l'articolo 32b capoverso 2 LPers definisce le unità amministrative decentralizzate quali datori di lavoro. Conformemente all'articolo 32d capoverso 1 LPers, i datori di lavoro con i loro impiegati e con gli aventi diritto alle rendite che da loro dipendono costituiscono ciascuno una cassa di previdenza. Di conseguenza, secondo l'articolo 32b capoverso 2 in combinato disposto con l'articolo 32d capoverso 1, un datore di lavoro ha sempre una propria cassa di previdenza. Il terzo periodo aggiunto all'articolo 32d capoverso 1 segue questa logica e parla pertanto di «datori di lavoro». Il principio 34 del rapporto supplementare stabilisce che le unità amministrative rese autonome che hanno uno statuto del personale di diritto pubblico devono avere 43 44 45 46

290

FF 2005 5171 RS 172.220.141 RS 831.40 RS 172.220.141.1

FF 2016

uno statuto di cassa pensioni anch'esso di diritto pubblico. In questo principio non è utilizzata l'espressione «cassa di previdenza propria». Di conseguenza, le modifiche dell'articolo 32d LPers non mettono in discussione il principio legale secondo cui le unità rese autonome costituiscono una propria cassa di previdenza (art. 32b cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 32d cpv. 1 LPers), bensì lo rendono più flessibile.

Il terzo periodo aggiunto al capoverso 1 permette al Consiglio federale di ordinare a singoli datori di lavoro giuridicamente autonomi aventi proprie competenze in materia di diritto del personale di affiliarsi a una cassa di previdenza comune. Finora questa competenza spettava solo alla Commissione della cassa (art. 7 della legge su PUBLICA).

Una cassa di previdenza comune può proporre diversi piani di previdenza (p. es. il piano per quadri e il piano standard). Non è dunque imperativo che i datori di lavoro affiliati alla cassa di previdenza comune adottino tutti gli stessi piani di previdenza.

Cpv. 2: secondo il diritto vigente, le unità amministrative decentralizzate dotate di personalità giuridica e di contabilità proprie, ma che non dispongono di deroghe previste da leggi speciali né di proprie competenze in materia di diritto del personale ai sensi degli articoli 3 capoverso 2 e 37 capoverso 3 LPers costituiscono una cassa di previdenza comune con la cassa di previdenza della Confederazione. Secondo il diritto vigente, non è invece possibile per le unità amministrative giuridicamente autonome con competenze in materia di diritto del personale restare affiliate o affiliarsi alla cassa di previdenza della Confederazione. Il secondo periodo aggiunto al capoverso 2 cambierà questa situazione: in futuro, infatti, potranno affiliarsi alla cassa di previdenza della Confederazione anche i datori di lavoro che, oltre a una personalità giuridica e una contabilità propria, dispongono anche di un proprio statuto del personale in virtù di una legge speciale (atto organizzativo) o di competenze in materia di diritto del personale secondo gli articoli 3 capoverso 2 e 37 capoversi 3 e 3bis LPers. In virtù delle nuove disposizioni, il Consiglio federale ordinerà l'affiliazione dell'istituto alla cassa di previdenza della Confederazione.

Cpv. 2bis: questa disposizione propone un elenco
non esaustivo di possibili motivi per un'affiliazione di più datori di lavoro a una cassa di previdenza comune oppure per un'affiliazione alla cassa di previdenza della Confederazione.

Un'affiliazione di questo genere può essere opportuna, ad esempio, quando la capacità di rischio della nuova cassa di previdenza comune ne risulta migliorata. Oltre alle dimensioni, un altro criterio da considerare per una tale affiliazione è l'intensità con cui l'unità amministrativa decentralizzata svolge compiti ministeriali o compiti di vigilanza sull'economia e sulla sicurezza oppure fornisce prestazioni a carattere monopolistico, o la sua vicinanza a tali compiti.

291

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Legge federale sul Tribunale amministrativo federale Art. 33 lett. b n. 7 Questa disposizione intende consentire una verifica giudiziaria della revoca di un membro del consiglio di amministrazione da parte del Consiglio federale, al fine garantire il diritto di adire le vie giudiziarie.

Legge federale su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti Art. 71 cpv. 1bis Questo nuovo capoverso descrive in modo più preciso le attività contabili dell'UCC, senza apportare alcuna modifica alla ripartizione effettiva dei compiti tra quest'ultimo e l'istituto. L'UCC aggrega i dati delle singole casse di compensazione e dei singoli uffici AI, compilando contabilità separate per l'AVS, l'AI e le IPG.

Tenendo conto dei risultati degli investimenti (secondo l'art. 14 cpv. 1 del disegno) effettua chiusure mensili e annuali dei conti delle tre assicurazioni sociali, che costituiscono la base del conto aggregato dell'istituto. La verifica dei bilanci e dei conti economici delle casse di compensazione e degli uffici AI continua a essere di competenza dei rispettivi uffici di revisione.

Art. 107 cpv. 1 In seguito alla costituzione di un ente di diritto pubblico dotato di personalità giuridica e di organi propri, il Fondo di compensazione AVS perderà la personalità giuridica. Il termine «indipendente», che lo qualifica attualmente come autonomo, è pertanto soppresso.

Art. 108 Questa disposizione, che disciplina attualmente l'impiego dei capitali e la contabilità, è integrata nella legge sui fondi di compensazione e può pertanto essere abrogata.

Art. 109 Questa nuova disposizione indica che l'amministrazione del Fondo di compensazione AVS sarà retta dalla nuova legge sui fondi di compensazione.

Art. 110 Poiché l'esenzione fiscale sarà disciplinata dalla nuova legge sui fondi di compensazione, il vigente articolo 110 potrà essere abrogato.

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Legge federale su l'assicurazione per l'invalidità Art. 77 cpv. 1 lett. c Dato che la legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità sarà abrogata con l'entrata in vigore della legge sui fondi di compensazione, il rimando di questa disposizione cade.

Art. 79

Costituzione

Cpv. 1: l'articolo 1 capoverso 1 della legge federale sul risanamento dell'assicurazione invalidità è integrato nella presente disposizione. In seguito alla costituzione di un istituto di diritto pubblico dotato di personalità giuridica e di propri organi, il Fondo di compensazione AI perderà la personalità giuridica.

Cpv. 2: questo capoverso corrisponde al vigente capoverso 3.

Art. 79a

Amministrazione

Questa nuova disposizione indica che l'amministrazione del Fondo di compensazione AI sarà retta dalla legge sui fondi di compensazione.

Legge sulle indennità di perdita di guadagno Art. 28

Fondo di compensazione dell'ordinamento delle indennità per perdita di guadagno

Cpv. 1: in seguito alla costituzione di un ente di diritto pubblico dotato di personalità giuridica e di propri organi, il Fondo di compensazione IPG perderà la personalità giuridica. Il termine «indipendente» è pertanto soppresso.

Cpv. 2: questa disposizione corrisponde al vigente capoverso 3.

Cpv. 3: questa disposizione indica che l'amministrazione del Fondo di compensazione IPG sarà retta dalla legge sui fondi di compensazione.

3

Ripercussioni

3.1

Ripercussioni per i fondi di compensazione e per le assicurazioni sociali

La nuova legge non ha ripercussioni dirette per i fondi di compensazione. Se da un lato questi perderanno la loro personalità giuridica, dall'altro continueranno però a essere amministrati dal consiglio di amministrazione e dalla direzione (che assumeranno la funzione di organi dell'istituto).

Le indennità potranno essere versate al consiglio di amministrazione e al personale in maniera più flessibile e questo inciderà sui costi del personale dell'istituto, il quale, per poter assumere gli specialisti di cui necessita, dovrà presentarsi quale 293

FF 2016

datore di lavoro interessante. Di conseguenza, le indennità potrebbero risultare nel complesso leggermente più elevate. Non è tuttavia possibile prevedere l'ordine di grandezza di questi costi supplementari. D'altro canto sono ipotizzabili risparmi grazie all'impiego di lavoratori più qualificati o a processi di reclutamento più brevi, ma non è possibile quantificarli. Probabilmente la costituzione dell'istituto non genererà di per sé un fabbisogno supplementare di personale.

Attualmente manca una forma giuridica chiara e internazionalmente riconosciuta per i fondi di compensazione. Questo rende sempre più costosa la gestione patrimoniale: i partner contrattuali delle operazioni d'investimento ritengono troppo poco trasparente l'attuale organizzazione dei tre fondi di compensazione, cosicché le controparti si ritengono esposte a rischi più elevati. Poiché i partner contrattuali vogliono compensare il loro rischio supplementare, tali operazioni presentano talvolta costi più elevati, costi che verranno a cadere quando l'istituto, essendo dotato di una personalità giuridica propria, potrà fungere da partner contrattuale per tutti e tre i fondi di compensazione. Nel quadro della modifica del 2012 dell'ordinanza concernente l'amministrazione dei fondi di compensazione, il consiglio di amministrazione ha stimato questi costi indiretti dell'ordinamento vigente a un importo annuo compreso tra 1,5 e 2,5 milioni.

Ulteriori risparmi deriveranno dallo snellimento organizzativo dell'investimento del patrimonio. La struttura attuale, con il coinvolgimento di una banca depositaria per l'amministrazione dei cosiddetti managed accounts, genera ogni anno costi diretti compresi tra 1,5 e 2 milioni (stima del 2012), che potrebbero essere evitati del tutto o almeno in parte con la costituzione dell'istituto.

Le ripercussioni appena illustrate sui costi dell'istituto incideranno direttamente sul risultato degli investimenti e, di conseguenza, sui patrimoni rispettivi dell'AVS, dell'AI e delle IPG. Tuttavia, non potendo stimare l'effetto complessivo delle variazioni menzionate, è impossibile prevedere anche quello sui patrimoni delle singole assicurazioni. Come già illustrato, si presuppone una riduzione generale dei costi per la gestione patrimoniale, il che comporterà uno sgravio finanziario per i patrimoni dei
fondi di compensazione e delle assicurazioni sociali.

Una nuova regolamentazione dell'estinzione del debito dell'AI nei confronti dell'AVS sarà comunque necessaria a partire dal 2018, poiché già secondo il diritto vigente il finanziamento aggiuntivo scadrà alla fine del 2017. Di conseguenza, la Confederazione non assumerà più gli interessi passivi a prescindere dall'approvazione della legge sui fondi di compensazione.

3.2

Ripercussioni per la Confederazione

La costituzione dell'istituto non avrà ripercussioni per la Confederazione, né da punto di vista finanziario né al livello dell'effettivo del personale.

294

FF 2016

3.3

Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Non sono previste ripercussioni per i Cantoni, né di natura strettamente finanziaria né di altro tipo.

3.4

Ripercussioni per l'economia

Il progetto non ha ripercussioni per l'economia.

3.5

Ripercussioni per la società

Il progetto non ha ripercussioni particolari per la salute e per la società.

3.6

Ripercussioni per l'ambiente

Il progetto non ha ripercussioni particolari per l'ambiente.

4

Rapporto con il programma di legislatura

Il progetto non è annunciato né nel messaggio del 25 gennaio 201247 sul programma di legislatura 2011-2015 né nel decreto federale del 15 giugno 201248 sul programma di legislatura 2011­2015. Per contro, figura tra gli obiettivi del Consiglio federale per il 2015, volumi I e II49.

5

Aspetti giuridici

5.1

Costituzionalità

Il progetto si fonda sulle norme costituzionali che disciplinano la competenza della Confederazione di legiferare nell'ambito delle assicurazioni sociali (art. 112 cpv. 1 Cost. per l'AVS/AI, art. 116 cpv. 3 e 4 Cost. per l'assicurazione per la maternità, art. 59 cpv. 4 Cost. per le indennità di perdita di guadagno per chi presta servizio e art. 61 cpv. 4 Cost. per la protezione civile).

47 48 49

FF 2012 305 FF 2012 6413 Disponibili all'indirizzo Internet www.bk.admin.ch > Documentazione > Pubblicazioni > Gli Obiettivi

295

FF 2016

5.2

Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Il diritto internazionale applicabile alla Svizzera non prevede norme relative all'oggetto del presente disegno di legge.

5.3

Forma dell'atto

Secondo l'articolo 164 capoverso 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. Il presente progetto rispetta questa disposizione.

5.4

Subordinazione al freno alle spese

Il presente progetto non è subordinato al freno alle spese di cui all'articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost., in quanto non contiene disposizioni in materia di sussidi e non implica né crediti d'impegno né dotazioni finanziarie.

5.5

Delega di competenze legislative

Gli articoli 1 capoverso 4, 7 capoverso 3, 13 capoverso 3 e 19 capoverso 2 conferiscono al nostro Consiglio la competenza di emanare disposizioni d'ordinanza. Anche la modifica dell'articolo 27 capoverso 5 LPers prevista nel quadro del presente progetto contempla una delega di competenze legislative al nostro Consiglio e ai datori di lavoro ai sensi dell'articolo 3 LPers.

5.6

Protezione dei dati

Le misure proposte non pongono problemi di compatibilità con il diritto in materia di protezione di dati.

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