Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 19 ottobre 2018
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Rapporto 1
Introduzione
Le sanzioni economiche sono misure coercitive del potere pubblico applicate al fine di far rispettare il diritto internazionale, in particolare i diritti umani. Dal 2003 la legge sugli embarghi (LEmb)1 ne costituisce la base legale per la Svizzera. Le sanzioni possono limitare o vietare il traffico di merci, servizi, pagamenti, capitali e la circolazione di persone2 e in genere si rivolgono contro uno Stato3.
Aderendo alle Nazioni Unite (ONU) nel 2002, il nostro Paese si è impegnato a applicare le sanzioni ONU. Quelle dell'Unione europea (UE) invece non sono vincolanti per la Svizzera. Spetta al Consiglio federale decidere se parteciparvi o meno, dopo aver ponderato i diversi interessi politici ed economici4. Se l'Esecutivo decide di parteciparvi, emana un'ordinanza5 per definirle concretamente. L'Amministrazione federale assume un ruolo fondamentale nella preparazione delle decisioni sulle sanzioni e nell'esecuzione dell'ordinanza6.
La partecipazione della Svizzera alle sanzioni economiche è spesso criticata: si mette in dubbio la coerenza della partecipazione svizzera alle sanzioni dell'UE, ma si fa anche notare che in caso di sanzioni economiche il nostro Paese si mostra troppo poco solidale e si assicura vantaggi economici quando non partecipa completamente alle misure dell'UE. Altri sono critici per principio. In questo contesto il 28 gennaio 2016 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di valutare la partecipazione della Confederazione a sanzioni economiche. L'oggetto è stato attribuito alla Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S).
Riunitasi il 22 agosto 2016, la competente sottocommissione DFF/DEFR della CdG-S ha deciso che la valutazione deve rispondere alle quattro domande elencate qui di seguito:
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quale strategia persegue il Consiglio federale per quanto riguarda la partecipazione alle sanzioni? Questa strategia è adeguata considerando gli obiettivi della Svizzera in materia di politica estera e di politica economica estera?
L'Amministrazione prepara in modo adeguato le decisioni sulle sanzioni?
La Confederazione esegue adeguatamente le decisioni sulle sanzioni?
Le sanzioni e le misure prese per evitare che vengano aggirate sono efficaci?
Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb; RS 946.231) Art. 1 cpv. 3 LEmb Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche, rapporto del CPA del 9 novembre 2017 alla CdG-S (qui di seguito: rapporto del CPA del 9 novembre 2017), n. 2.3 Art. 1 cpv. 1 LEmb Art. 2 LEmb Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 1.1
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Il CPA ha svolto la valutazione tra gennaio 2016 e novembre 2017 basandosi sull'analisi di documenti interni all'Amministrazione e conducendo casi-studio basati su alcune ordinanze che istituiscono sanzioni. Oltre ad ascoltare 35 persone provenienti dall'Amministrazione federale e dagli ambienti economici, ha anche esaminato i flussi commerciali tra la Svizzera e i Paesi sanzionati fondandosi su dati doganali. Il CPA ha incaricato l'istituto svizzero di economia estera e ricerca economica applicata dell'Università di San Gallo (Schweizerische Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung der Universität St. Gallen, SIAW) di analizzare le attività commerciali in rapporto all'ordinanza volta ad evitare l'aggiramento delle sanzioni internazionali in relazione alla situazione in Ucraina (qui di seguito ordinanza-Ucraina)7.
Il CPA ha concluso la valutazione con il rapporto del 9 novembre 2017 trattato in seguito dalla sottocommissione DFF/DEFR della CdG-S. Su questa base la sottocommissione ha deciso di elaborare un rapporto all'attenzione della CdG-S. Il progetto di rapporto con le relative raccomandazioni, dopo esser stato discusso e approvato dalla CdG-S nella riunione del 19 ottobre 2018, è stato quindi trasmesso al Consiglio federale.
La CdG-S analizza le principali questioni sollevate dal CPA e formula diverse raccomandazioni all'attenzione del Consiglio federale. Il presente rapporto è dunque complementare a quello del CPA e ne ripropone i risultati solo nella misura in ciò è necessario per comprendere le conclusioni e le raccomandazioni della CdG-S.
2
Constatazioni e raccomandazioni
2.1
Strategia chiara nella politica delle sanzioni
La CdG-S prende atto con soddisfazione del fatto che la strategia svizzera in materia di sanzioni è chiara e impostata sui principi nazionali di politica estera e di politica economica estera8.
Nel caso delle sanzioni UE il Consiglio federale dispone di un certo margine di manovra nel decidere se parteciparvi o meno9 e pondera in ogni caso gli aspetti di politica estera, di politica economica estera e di natura giuridica. Talvolta i principi di politica estera e di politica economica estera sono contraddittori. Mentre dal punto di vista della politica estera le sanzioni possono essere considerate un eventuale strumento per imporre interessi e valori, le sanzioni per principio sono contrarie ad un regime economico liberale10.
Tradizionalmente la Svizzera mantiene un certo riserbo in materia di sanzioni economiche11. Tuttavia, per evitare che il suo territorio venga utilizzato per aggirarle, negli ultimi anni il nostro Paese sostiene sempre più spesso queste sanzioni. In 7 8 9 10 11
Ordinanza del 27 agosto 2014 che istituisce provvedimenti per impedire l'aggiramento delle sanzioni internazionali in relazione alla situazione in Ucraina, RS 946.231.176.72) Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 3 Art. 1 cpv. 1 LEmb Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 3.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 7.1
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questo modo si vuole anche impedire che ne venga danneggiata la reputazione presso il suo partner commerciale più importante (l'UE)12.
La CdG-S constata che la ponderazione degli interessi condotta dal Consiglio federale quando si tratta di partecipare alle sanzioni UE si situa nel quadro del margine di manovra stabilito dalla legge. La GdG-S condivide l'opinione del CPA secondo la quale la strategia del Consiglio federale nella politica delle sanzioni è coerente.
Inoltre la Commissione approva che nel 2014 siano stati elaborati criteri concreti di ponderazione degli interessi. Anche se da allora si sono avuti pochi casi in cui sono stati applicati e la trasparenza nell'attuazione, secondo quanto constatato dal CPA, può essere migliorata, i criteri contribuiscono alla sistematicità della ponderazione; in ultima analisi tuttavia quest'ultima nel caso concreto resta giustamente una decisione politica (cfr. n. 2.2.2).
Come constatato dal CPA, le diverse incertezze che per gli operatori in questione possono sorgere nel singolo caso dalla ponderazione degli interessi13 devono essere tenute in considerazione per quanto possibile durante l'elaborazione, l'emanazione e l'applicazione delle sanzioni. Tuttavia la CdG-S non ritiene necessario prendere misure immediate. Poiché in base alla LEmb la Svizzera decide di volta in volta se sostenere o meno le sanzioni UE, l'incertezza giuridica che ne deriva è inevitabile e gli operatori in questione devono in linea di massima rassegnarvisi.
2.2
Preparazione adeguata delle ordinanze che istituiscono sanzioni
2.2.1
Competenze e procedure chiare nella preparazione
Nella sua valutazione il CPA arriva alla conclusione che le competenze e le procedure di elaborazione delle ordinanze che istituiscono sanzioni sono chiare14. La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è competente dell'elaborazione di decisioni concernenti le sanzioni15. Il rapporto del CPA conferma che le indicazioni formali sono rispettate16. Gli uffici hanno la possibilità di esprimersi su un'ordinanza nel quadro di una consultazione. Per permettere che le ordinanze entrino in vigore entro il più breve tempo possibile, le scadenze vengono accettate, anche se sono ravvicinate (dalle quattro ore e mezza fino a nove giorni)17. I riscontri e le proposte che scaturiscono dalla procedura di consultazione sono tenute in debito conto, con soddisfazione della maggior parte delle unità amministrative consultate. In caso di divergenze, la SECO cerca di appianarle con le unità amministrative interessate 18.
12 13 14 15 16 17 18
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 7.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 3.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 2.2.2 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.1
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I chiarimenti del CPA hanno però mostrato anche che nell'elaborazione di ordinanze spesso si presentano gli stessi problemi di attuazione che trovano soluzione nel singolo caso, ma che non vengono chiariti in un contesto più generale (cfr. n. 2.4) 19.
Il CPA ha inoltre constatato che nella maggior parte dei casi le unità amministrative interessate sono integrate nella procedura di elaborazione dell'atto in maniera coordinata20. Tuttavia nel caso dell'ordinanza-Ucraina la SECO ha omesso di coinvolgere l'Amministrazione federale delle dogane (AFD) nella procedura di consultazione. La CdG-S ritiene tanto più problematico questo particolare in quanto proprio nell'esecuzione di questa ordinanza si denotano lacune (cfr. n. 2.3).
Di fronte ai risultati della valutazione, la CdG-S prende atto con soddisfazione del fatto che l'elaborazione delle ordinanze che istituiscono sanzioni è nel complesso funzionante.
2.2.2
Base per le informazioni del Consiglio federale
Nel quadro della sua valutazione, il CPA ha stabilito che le informazioni fornite al Consiglio federale nella maggior parte dei casi sono equilibrate. La CdG-S definisce positivo il risultato.
Tuttavia la LEmb non fornisce criteri sui quali il collegio governativo possa basarsi nel decidere in particolare un'eventuale partecipazione della Svizzera alle sanzioni UE. È tanto più importante dunque che disponga di informazioni equilibrate che lo mettano in condizione di ponderare adeguatamente gli interessi. In caso di sanzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU invece la questione dei criteri non si pone poiché la Svizzera si è comunque impegnata a parteciparvi (cfr. n. 1).
L'applicazione dei criteri non può ancora essere valutata in modo definitivo dato che nel periodo in esame i casi presentatisi dalla loro introduzione nel 2014 sono solo due21. Nel caso dell'ordinanza-Ucraina la SECO ha illustrato i criteri in un documento presentato al Consiglio federale. La valutazione del CPA ha tuttavia mostrato che sono stati applicati solo alcuni criteri22. Anche se il DEFR ha motivato questo modo di procedere affermando che l'obiettivo non era mai stato l'applicazione sistematica di tutti i criteri, dato che in parte questi si sovrappongono e non sono rilevanti per tutti i casi allo stesso modo, il DEFR non ha chiarito in modo trasparente perché determinati criteri siano stati applicati e altri no23.
La CdG-S ritiene che i criteri menzionati rappresentino una buona base decisionale per il Consiglio federale e permettano una ponderazione adeguata degli interessi.
19 20 21 22 23
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.1 Ucraina/Russia e Burundi Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.2 DEFR, parere del 23 agosto 2017 sul progetto di rapporto del CPA
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Raccomandazione 1
Applicazione trasparente dei criteri per la ponderazione degli interessi
La CdG-S invita il Consiglio federale a prendere le misure necessarie affinché in futuro l'importanza dei singoli criteri di ponderazione per un eventuale sostegno a sanzioni UE venga valutata sistematicamente nel caso concreto e affinché il Consiglio federale sia informato del risultato.
2.3
Carenze nell'ambito dell'esecuzione
L'esecuzione della politica in materia di sanzioni può essere suddivisa in quattro elementi centrali: l'attività informativa degli organi federali coinvolti all'interno dell'Amministrazione e nei confronti del pubblico, i controlli nella prassi, la sorveglianza superiore dell'esecuzione e la modifica di ordinanze.
Il Consiglio federale, rispettivamente il DEFR e la SECO, sono competenti per le informazioni riguardanti l'emanazione di un'ordinanza che istituisce sanzioni. La CdG-S ritiene positivo che l'attività informativa della SECO sia commisurata ai destinatari e rapida24.
La politica delle sanzioni, quale settore della politica di economia estera, rientra nella sfera di competenze della SECO25. Nelle singole ordinanze alla SECO viene affidata la sorveglianza dell'attuazione della maggior parte degli articoli26. Anche se nelle ordinanze non sono esplicitamente indicati tutti gli organi cui sono affidati compiti di esecuzione, le indagini del CPA hanno mostrato che nella prassi le competenze e le procedure sono chiare27. Gli organi amministrativi responsabili del controllo e dell'esecuzione sono stabiliti dalle singole ordinanze28.
Il CPA ha però constatato carenze in particolare negli strumenti di esecuzione e nella sorveglianza integrale29. I seguenti capitoli illustrano queste constatazioni e riportano le relative raccomandazioni.
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Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.2 Art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza del 14 giugno 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (Org-DEFR, RS 172.216.1) Ad es. l'art. 16 cpv. 1 dell'ordinanza del 18 maggio 2016 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica popolare democratica di Corea (RS 946.231.127.6), l'art. 6 dell'ordinanza del 17 ottobre 2018 che istituisce provvedimenti nei confronti del Myanmar (RS 946.231.157.5) oppure l'art. 5 dell'ordinanza del 13 maggio 2009 che istituisce provvedimenti nei confronti della Somalia (RS 946.231.169.4).
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.1 Ad es. art. 16 cpv. 1 (SECO), cpv. 1bis (UFAC), cpv. 1ter (USMN), cpv. 2 (SEM) e cpv. 3 (AFD) dell'ordinanza del 18 maggio 2016 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica popolare democratica di Corea (RS 946.231.127.6) e art. 18 cpv. 2 (UFAC), cpv. 3 (SEM) e cpv. 4 (UFC) dell'ordinanza dell'8 giugno 2012 che istituisce provvedimenti nei confronti della Siria (RS 946.231.172.7).
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.1, 5.3 e 5.4
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2.3.1
Controlli lacunosi
La LEmb non definisce strumenti di attuazione, questi vengono stabiliti in ciascuna ordinanza che istituisce sanzioni, come anche i singoli organi incaricati del controllo30. Le attribuzioni di questi organi sono disciplinate all'articolo 4 LEmb.
All'AFD compete l'attuazione delle misure concernenti le sanzioni nel traffico delle merci alla frontiera31. Nel suo rapporto il CPA constata nelle attività esecutive lacune che tuttavia dipendono in parte dal sistema e rientrano perciò solo in modo limitato nella sfera di responsabilità dell'AFD.
In primo luogo è problematica la mancanza di tempo nei controlli delle esportazioni.
Avendo poco tempo a disposizione, l'AFD non può garantire che beni sottoposti a sanzioni non vengano esportati. Un controllo a posteriori è possibile solo formalmente, ma non fisicamente32. La CdG-S approva dunque che nel caso della Corea del Nord sia stato creato un sistema di notifica anticipata delle consegne33, che rappresenta una base importante per il controllo delle esportazioni.
Inoltre i mandati di prestazione non incitano gli organi doganali a cercare le merci sottoposte a sanzioni, dato che i controlli non sono riconosciuti quali prestazioni se le merci non vengono trovate. In altre parole, le prestazioni degli organi doganali vengono misurate solo sulla base di controlli che hanno successo34. La CdG-S ritiene che in questo caso ci si trovi alla presenza di una lacuna del sistema e che sia necessario cercare il modo di ovviarvi adeguando il mandato di prestazione.
Nel caso dell'ordinanza per evitare l'aggiramento delle sanzioni internazionali contro l'Ucraina e la Russia, l'AFD non ha emanato una circolare per informare gli organi doganali dell'esistenza dell'atto, contrariamente alla sua prassi abituale 35. Dal canto suo la SECO non era a conoscenza della situazione. Secondo la CdG-S il rapporto del CPA pone giustamente domande sull'orientamento superiore nella politica delle sanzioni (cfr. n. 2.4).
La CdG-S ritiene che gli strumenti di controllo della SECO non siano sufficientemente applicati. Secondo il rapporto del CPA un controllo da parte della SECO ha luogo solo se l'AFD, il Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC) o altre fonti forniscono indizi di eventuali infrazioni. La SECO in pratica esplica la propria attività di controllo solo per iscritto raccogliendo informazioni presso le aziende in questione. I pochi controlli in loco li aveva notificati, mentre 30
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Ad es. art. 16 dell'ordinanza del 18 maggio 2016 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica popolare democratica di Corea (RS 946.231.127.6), art. 7 dell'ordinanza del 30 marzo 2011 che istituisce provvedimenti nei confronti della Libia (RS 946.231.149.82) oppure art. 5 dell'ordinanza del 12 agosto 2015 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica del Sudan del Sud (RS 946.231.169.9).
Ad es. art. 16 dell'ordinanza del 18 maggio 2016 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica popolare democratica di Corea (RS 946.231.127.6) oppure art. 7 cpv. 3 dell'ordinanza del 28 marzo 2018 che istituisce provvedimenti nei confronti del Venezuela (RS 946.231.178.5).
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.3 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.3 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.3 Eventualmente vi ha contribuito il fatto che non si tratta in questo caso di un'esplicita ordinanza che istituisce sanzioni.
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controlli senza preavviso conformemente all'articolo 4 LEmb non sono mai stati svolti36.
La CdG-S è del parere che il sistema di controllo esistente presenti lacune37, anche per quel che riguarda i beni di lusso, le sanzioni finanziarie e le limitazioni di viaggio, e invita il Consiglio federale ad esaminare gli strumenti stessi, ma anche il loro impiego al fine di perfezionarli.
Raccomandazione 2
Strumenti di controllo adeguati e applicazione appropriata
La CdG-S invita il Consiglio federale ad esaminare gli strumenti di controllo a disposizione e la loro adeguatezza e, se necessario, a sostituirli con strumenti appropriati. Inoltre lo invita a provvedere affinché i mandati di prestazione degli organi doganali vengano rielaborati al fine di creare migliori incentivi per controlli nell'ambito delle sanzioni. Oltre a ciò la CdG-S chiede al Consiglio federale di provvedere affinché gli strumenti di controllo esistenti vengano utilizzati in maniera appropriata.
2.3.2
Lacune nella sorveglianza superiore dell'esecuzione
La SECO dispone di svariate informazioni sull'esecuzione che le permettono di controllare la politica delle sanzioni. Ad esempio, i dati doganali permettono di analizzare il traffico di merci suddividendole in quelle sanzionate e quelle non sanzionate. Tuttavia la valutazione del CPA indica che le statistiche vengono interpretate solo in modo circoscritto38.
Per la CdG-S non è comprensibile la ragione per cui la SECO non analizzi sistematicamente statistiche intersettoriali e ritiene che le informazioni disponibili debbano essere interpretate in modo mirato ai fini di un controllo sistematico.
Esiste anche la possibilità di analizzare dati tratti da sistemi di notifica e autorizzazione per il traffico di merci, servizi e flussi finanziari. Le indagini del CPA hanno tuttavia mostrato che nel settore delle sanzioni finanziarie, ad esempio, l'obbligo di notifica non viene utilizzato per lo scopo previsto, ovvero per il controllo delle transazioni39. Inoltre i dati che le aziende forniscono nel quadro delle autorizzazioni concesse per iscritto vengono sì controllati, ma non registrati sistematicamente a fini statistici. Anche in questo caso per la CdG-S è difficilmente comprensibile che la SECO si limiti ad elaborare le notifiche o a concedere le autorizzazioni senza servirsi delle informazioni contenutevi per controllare la politica delle sanzioni. Ritiene che la Segreteria in questo modo non si attenga alla funzione affidatale nell'ambito della sorveglianza e dell'orientamento superiore.
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Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.3 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.3 e 5.4 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.4 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.3
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Come mostra l'analisi commerciale eseguita dal SIAW su mandato del CPA nel caso dell'ordinanza-Ucraina, in linea di principio i dati doganali analizzati non permettono di concludere che i commercianti svizzeri cerchino di aggirare le sanzioni contro la Crimea40. Tuttavia, poiché la qualità dei dati lascia a desiderare, è necessario interpretare con prudenza questo risultato: la mancanza di indicazioni geografiche rende di fatto impossibile l'analisi di sanzioni commerciali regionali o comunque non a livello statale visto che sono solo i Paesi di origine e di destinazione a dover essere dichiarati41. I beni interessati da sanzioni nei confronti della Crimea possono dunque essere controllati dall'AFD solo se recano l'indicazione geografica. L'AFD non ha la possibilità di controllare se una merce è importata o esportata dalla Crimea passando per un punto di transito42. Il CPA ha constato diversi errori nei dati doganali, ad esempio nei numeri postali di avviamento, nelle denominazioni dei luoghi, nei codici dei Paesi o nella trascrizione di nomi di società43.
Il CPA ha trovato alcuni indizi di aggiramento delle sanzioni riguardanti la Crimea: in due casi dopo l'entrata in vigore delle misure riguardanti beni sottoposti a sanzioni è stato modificato il luogo di destinazione (all'interno dell'Ucraina) o il Paese di destinazione (Russia)44. Inoltre ha constatato che il numero di invii senza indicazione precisa del luogo di origine è raddoppiato nel caso di importazioni dall'Ucraina dopo l'entrata in vigore delle sanzioni45, tuttavia non è sicuro che si tratti realmente di affari conclusi nel tentativo di aggirarle.
L'analisi dei dati doganali del CPA mostra come sia possibile trarre dai dati disponibili informazioni che possono indicare l'intenzione di aggirare le sanzioni46. In tale contesto la CdG-S approva che la SECO abbia elaborato a maggio 2016 un programma di controllo e abbia individuato essa stessa lacune nell'esecuzione. Al momento in cui il CPA ha redatto il presente rapporto non erano disponibili ulteriori informazioni sul seguito della procedura47. La CdG-S non ritiene opportuno rinunciare a migliorare la situazione in questo settore solo perché mancano le risorse di personale48 e ritiene invece che dovrebbe aver luogo un controllo sulla base dei dati di cui sopra.
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Evenett, Simon, Föllmi, Reto, Hodler, Roland, Lukaszuk, Piotr, Widmer Philine, Bericht im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (CPA): Ein- und Ausfuhren und die Frage nach Umgehungsgeschäften im Fall Russland/Ukraine, San Gallo, 3 aprile 2017.
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 6.3 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 6.3 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 6.3 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 6.2 11 627 importazioni prima e 20 544 importazioni dopo l'entrata in vigore delle sanzioni.
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 6.2 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 6.2 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.4 Argomento del DEFR, cfr. rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.4.
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Raccomandazione 3
Creazione di una base di dati appropriata
La CdG-S invita il Consiglio federale ad esaminare in che modo possa essere migliorata la qualità dei dati nel settore delle dichiarazioni doganali al fine di attuare il regime di sanzioni.
Raccomandazione 4
Valorizzazione sistematica di informazioni tratte dall'esecuzione della politica delle sanzioni
La CdG-S invita il Consiglio federale a provvedere all'analisi sistematica delle informazioni disponibili tratte dai dati doganali e dai sistemi di notifica e autorizzazione al fine di permettere una sorveglianza superiore.
2.4
Mancanza di un orientamento superiore
L'indagine del CPA ha mostrato che per diversi aspetti manca un orientamento superiore nella politica delle sanzioni e che il coordinamento tra i diversi organi amministrativi è in parte lacunoso. Ad esempio, nell'elaborazione delle ordinanze che istituiscono le sanzioni non vengono prese misure generali nonostante i problemi riguardanti determinate questioni esecutive siano noti e si ripetano; la problematica viene invece affrontata in maniera circoscritta al singolo caso o alla singola ordinanza49.
Il CPA ha potuto constatare che i vari sistemi di informazione nell'Amministrazione federale non sono sufficientemente connessi tra loro. Ne consegue che l'AFD, ad esempio, non ha la possibilità di controllare se l'invio è stato annunciato previamente alla SECO50.
Inoltre almeno in un caso si è riscontrato che le competenze e le procedure non erano chiare in seno all'AFD: ad esempio, l'AFD non aveva informato gli organi doganali sull'ordinanza-Ucraina. La SECO da parte sua non era a conoscenza di questa disfunzione51.
L'argomento addotto dalla SECO nel quadro della valutazione del CPA di non essere in grado di garantire il coordinamento tra le unità amministrative perché priva della facoltà di emanare istruzioni non può convincere la CdG-S52. Quest'ultima concorda con il CPA sul fatto che la politica delle sanzioni rientra nella sfera di competenze del DEFR, ovvero della SECO53, e che perciò questa ne ha la responsa-
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Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 4.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.4 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.1 Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.1 Art. 5 cpv. 1 Org-DEFR
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bilità54, come si può dedurre anche dalla sua funzione di sorveglianza basata sulle singole ordinanze, nelle quali tuttavia sono indicati anche altri organi competenti55.
Il gruppo di lavoro ad hoc posto sotto la responsabilità della SECO e composto, oltre che dalla SECO stessa, da rappresentanti dal Dipartimento federale degli affari esteri (Direzione politica, Direzione del diritto internazionale pubblico e in caso di sanzioni europee dalla Direzione degli affari europei), dal Dipartimento federale delle finanze (Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali), dal Dipartimento federale di giustizia e polizia (Ufficio federale di giustizia) e dal SIC rappresenta un'importante sede di scambio per gli operatori coinvolti56, anche se si riunisce solo sporadicamente. Tra novembre 2015 e il 1° dicembre 2017 non si è tenuta nessuna riunione; dopo questo lasso di tempo, il 10 agosto 2018 ne ha avuto luogo una. La CdG-S ritiene importante che presso l'Amministrazione federale esista un gruppo che si occupi della politica delle sanzioni, che assuma la funzione di comitato direttivo e garantisca tanto il coordinamento tra gli organi amministrativi quanto il controllo della politica stessa. Un orientamento efficace presuppone però uno scambio regolare all'interno del gruppo.
Raccomandazione 5
Rafforzare la sorveglianza e il coordinamento da parte della SECO
La CdG-S invita il Consiglio federale a rafforzare il controllo nella politica delle sanzioni da parte della SECO e a garantire mediante la creazione di un organo di direzione che questa assicuri il coordinamento tra le unità amministrative. Inoltre invita il Consiglio federale ad esaminare l'opportunità di collegare tra loro i sistemi di informazione dell'AFD e della SECO.
3
Conclusioni e seguito della procedura
In base alla valutazione del CPA la CdG-S ha individuato diverse possibilità di ottimizzare l'esecuzione, ma la valutazione non indica se le carenze siano dovute alle prescrizioni della legge sugli embarghi né se questa debba essere modificata.
Né la valutazione del CPA permette di rispondere esaurientemente alla questione sollevata all'inizio della valutazione sull'efficacia delle misure concernenti le sanzioni, rispettivamente delle misure con cui si intende evitare l'aggiramento delle sanzioni (cfr. n. 1). Tuttavia permette di constatare che non esistono indicazioni che suggerirebbero la sistematica inosservanza delle misure concernenti le sanzioni.
Anche nel caso dell'o-Ucraina i chiarimenti non hanno appurato un aggiramento sistematico delle sanzioni UE attraverso la Svizzera.
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Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.1 Ad es. art. 16 cpv. 1 dell'ordinanza del 18 maggio 2016 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica popolare democratica di Corea (RS 946.231.127.6), art. 6 dell'ordinanza del 17 ottobre 2018 che istituisce provvedimenti nei confronti del Myanmar (RS 946.231.157.5) oppure art. 5 dell'ordinanza del 13 maggio 2009 che istituisce provvedimenti nei confronti della Somalia (RS 946.231.169.4).
Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, n. 5.1
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La CdG-S chiede al Consiglio federale di esprimere entro il 18 gennaio 2019 un parere in merito alle osservazioni e raccomandazioni di cui sopra, come pure alle considerazioni del CPA sulle quali si basano; chiede inoltre di indicare con quali misure ed entro quali termini intende attuare le raccomandazioni della Commissione.
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In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: La presidente, Anne Seydoux-Christe La segretaria, Beatrice Meli Andres Il presidente della sottocommissione DFF/DEFR, Joachim Eder
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Abbreviazioni AFD art.
CdG CdG-S Cost.
CPA cpv.
DEFR DFF LEmb LParl ONU Org-DEF RU SECO SEM SIAW SIC UE UFAC UFC USNM
Amministrazione federale delle dogane articolo Commissioni della gestione delle Camere federali Commissione della gestione del Consiglio degli Stati Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Costituzione federale; RS 101) Controllo parlamentare dell'amministrazione capoverso Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca Dipartimento federale delle finanze Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb; RS 946.231) Legge federale del 13 dicembre 2002 sull'Assemblea federale (Legge sul Parlamento; RS 171.10) Organizzazione delle Nazioni Unite Ordinanza del 14 giugno 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'economia, della ricerca e dell'innovazione (RS 172.216.1) Raccolta ufficiale del diritto federale Segreteria di Stato dell'economia Segreteria di Stato della migrazione Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung der Universität St. Gallen (Istituto svizzero di economia estera e ricerca economica applicata dell'Università di San Gallo) Servizio delle attività informative della Confederazione Unione europea Ufficio federale dell'aviazione civile Ufficio federale della cultura Ufficio svizzero della navigazione marittima
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