Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 19 ottobre 2018 Parere del Consiglio federale del 19 dicembre 2018
Onorevoli presidenti e consiglieri, conformemente all'articolo 158 della legge sul Parlamento, vi presentiamo il nostro parere in merito al rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 19 ottobre 20181 concernente la partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
19 dicembre 2018
In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Alain Berset Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr
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Parere 1
Situazione iniziale
Negli ultimi decenni la politica in materia di sanzioni della Svizzera ha subito profondi mutamenti. Da un lato, avendo aderito alle Nazioni Unite (ONU) nel 2002, il nostro Paese è tenuto ad applicare le sanzioni economiche decise dal Consiglio di sicurezza dell'ONU. A partire dal 1990 (embargo nei confronti dell'Iraq) il Consiglio federale aveva comunque già ripreso autonomamente tutte le sanzioni non militari stabilite dal Consiglio di sicurezza dell'ONU. Dall'altro, nel 1998, la Svizzera ha disposto per la prima volta misure coercitive basate sulle corrispondenti decisioni dell'UE nei confronti della Repubblica federale di Jugoslavia. Da allora, in molti casi ma non in tutti la Svizzera ha aderito alle sanzioni decretate dall'UE.
Nel 2003, con la legge sugli embarghi del 22 marzo 20022 (LEmb), è stata istituita una base legale autonoma per applicare in Svizzera, tramite l'emanazione di misure coercitive, le sanzioni non militari pronunciate dall'ONU, dall'OSCE o dai principali partner commerciali svizzeri a tutela del diritto internazionale pubblico e dei diritti umani. Attualmente sono 25 le ordinanze che si basano sulla LEmb.
Il Consiglio federale ritiene che la politica svizzera in materia di sanzioni si sia dimostrata valida e che si debba proseguire nella stessa direzione. Tale politica permette di adempiere agli obblighi derivanti dal diritto internazionale in quanto membri dell'ONU e, in caso di sanzioni disposte dai suoi principali partner commerciali in genere l'UE di procedere a un approfondito esame dei pro e dei contro al fine di determinare la linea politica che meglio rappresenta l'interesse generale della Svizzera. In questo contesto il Consiglio federale prende atto con soddisfazione del fatto che anche secondo la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) la strategia svizzera in materia di sanzioni è chiara e impostata sui principi nazionali di politica estera e di politica economica estera.
Al tempo stesso emergono regolarmente critiche sulla partecipazione svizzera alle sanzioni economiche. Viene per esempio messa in discussione la coerenza della partecipazione svizzera alle sanzioni UE. Anche le difficoltà nel controllare il rispetto delle sanzioni e nell'impedire operazioni di aggiramento vengono spesso tematizzate, mentre altri sono critici
per principio.
Per dissipare questi dubbi, il 28 gennaio 2016 le Commissioni della gestione delle Camere federali (CdG) hanno deciso di incaricare il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di valutare la partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche. In particolare la valutazione doveva rispondere alle quattro domande seguenti:
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quale strategia persegue il Consiglio federale per quanto riguarda la partecipazione alle sanzioni? Questa strategia è adeguata considerando gli obiettivi della Svizzera in materia di politica estera e di politica economica estera?
L'Amministrazione prepara in modo adeguato le decisioni sulle sanzioni?
RS 946.231
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La Confederazione esegue adeguatamente le decisioni sulle sanzioni?
Le sanzioni e le misure prese per evitare che vengano aggirate sono efficaci?
La CPA ha analizzato i documenti pertinenti per la preparazione e l'esecuzione di diverse ordinanze che istituiscono sanzioni e ha ascoltato 35 persone dell'Amministrazione federale e di determinate organizzazioni esterne. Inoltre, ha esaminato i dati doganali relativi ai flussi commerciali tra la Svizzera e i Paesi sanzionati fondandosi su dati provenienti dall'analisi delle statistiche. Infine, riguardo all'ordinanza del 27 agosto 20143 che istituisce provvedimenti per impedire l'aggiramento delle sanzioni internazionali in relazione alla situazione in Ucraina (qui di seguito ordinanza-Ucraina), l'Istituto svizzero di economia estera e ricerca economica applicata (SIAW) è stato incaricato di analizzare i flussi commerciali al fine di appurare se vi siano indizi di un aggiramento delle sanzioni attraverso la Svizzera.
Fondandosi sulle valutazioni della CPA del 9 novembre 20174, il 19 ottobre 2018 la CdG-S ha adottato all'attenzione del Consiglio federale il rapporto «Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche»5. Nel rapporto la CdG-S analizza le principali questioni sollevate dal CPA e formula cinque raccomandazioni all'attenzione del Consiglio federale.
Il Consiglio federale è stato invitato a esprimere un parere sulle constatazioni e le raccomandazioni della CdG-S entro il 18 gennaio 2019.
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Parere del Consiglio federale
2.1
Base per le informazioni del Consiglio federale
Raccomandazione 1
Applicazione trasparente dei criteri per la ponderazione degli interessi
La CdG-S invita il Consiglio federale a prendere le misure necessarie affinché in futuro l'importanza dei singoli criteri di ponderazione per un eventuale sostegno a sanzioni UE venga valutata sistematicamente nel caso concreto e affinché il Consiglio federale sia informato del risultato.
Il Consiglio federale condivide il parere della CdG-S: i criteri di ponderazione elaborati nel 2014 per valutare l'opportunità di applicare le sanzioni pronunciate dall'UE costituiscono una buona base decisionale per il Consiglio federale e permettono una ponderazione adeguata degli interessi. Dalla conclusione del rapporto del CPA il Consiglio federale ha emanato sanzioni in numerosi altri casi, in analogia a quanto fatto dall'UE (Myanmar, Repubblica democratica del Congo, Sudan del Sud, 3 4
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RS 946.231.176.72 Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche, rapporto del CPA del 9 novembre 2017 alla CdG-S (qui di seguito: rapporto del CPA del 9 novembre 2017) Partecipazione della Confederazione all'applicazione di sanzioni economiche, rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 19 ottobre 2018 (di seguito: rapporto della GdS-S del 19 ottobre 2018)
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Venezuela). In tutti questi casi il dipartimento competente, ossia il Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR), ha illustrato nelle corrispondenti proposte al Consiglio federale gli aspetti giuridici, di politica estera e di politica economica estera rilevanti, con chiaro riferimento a eventuali aspetti problematici.
La lista di criteri e domande elaborata nel 2014 è da considerarsi principalmente uno strumento d'ausilio per l'amministrazione, al fine di garantire che nei singoli casi non vengano trascurati aspetti importanti. Non c'è mai stata l'intenzione di utilizzare in modo sistematico tutti i criteri (e le relative domande) per ogni singolo caso; d'altronde, non tutti i criteri sono sempre applicabili. Per esempio non è molto pertinente scendere nei dettagli di questioni riguardanti un mandato di potenza protettrice se la Svizzera non esercita un mandato di questo tipo per il relativo Stato e neppure prevede di farlo. Per il Consiglio federale è determinante che i criteri importanti per prendere una decisione vengano illustrati con la precisione richiesta.
Fino ad oggi questo principio è stato osservato, ragion per cui il Consiglio federale non vede una necessità di correzione o d'intervento al riguardo.
2.2
Controlli lacunosi
Raccomandazione 2
Strumenti di controllo adeguati e applicazione appropriata
La CdG-S invita il Consiglio federale ad esaminare gli strumenti di controllo a disposizione e la loro adeguatezza e, se necessario, a sostituirli con strumenti appropriati. Inoltre lo invita a provvedere affinché i mandati di prestazione degli organi doganali vengano rielaborati al fine di creare migliori incentivi per controlli nell'ambito delle sanzioni. Oltre a ciò la CdG-S chiede al Consiglio federale di provvedere affinché gli strumenti di controllo esistenti vengano utilizzati in maniera appropriata.
Esecuzione di sanzioni in dogana L'Amministrazione federale delle dogane (AFD) è competente per l'attuazione delle sanzioni nel traffico delle merci in dogana. Poiché tutte le merci in transito vanno dichiarate all'AFD, il sistema informatico di quest'ultima può analizzare i flussi di merci e prevedere controlli su determinate dichiarazioni. Il rapporto della CdG-S rileva a ragione, secondo il Consiglio federale che non è sempre possibile controllare le spedizioni selezionate, da un lato vista l'enorme mole di merce nel traffico transfrontaliero (l'AFD riceve ogni giorno oltre 100 000 dichiarazioni doganali) e, dall'altro, viste le limitate possibilità tecniche dell'attuale sistema informatico, che permette oggi solamente un'analisi del rischio molto sommaria. Queste lacune saranno tuttavia eliminate nella nuova applicazione che verrà realizzata nel programma di trasformazione DaziT entro il 2026.
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Pianificazione delle prestazioni dell'AFD Da un punto di vista strategico, al momento l'AFD attua la propria gestione principalmente tramite la convenzione sulle prestazioni e la pianificazione interna delle prestazioni. Da un punto di vista operativo, il controllo della pianificazione si basa in sostanza sull'analisi del rischio attuata dagli organi di controllo nell'ambito d'impiego e nei limiti delle risorse disponibili.
Anche la gestione politica dell'AFD si basa sul preventivo e sul piano integrato dei compiti e delle finanze; i compiti dell'AFD si suddividono nei gruppi di prestazione Riscossione di tributi (GP1), Sicurezza e migrazione (GP2), Sostegno al commercio internazionale (GP3) e Tutela della salute e dell'ambiente (GP4). Obiettivi concreti per l'esecuzione delle misure di embargo sono stati formulati per la prima volta nel Preventivo 2017. Il GP2 comprende ora anche l'obiettivo di individuare le violazioni contro la legge sulle armi6, la legge sul materiale bellico7, la legge sul controllo dei beni a duplice impiego 8 e le misure di embargo. Il Consiglio federale considera soddisfatta la raccomandazione relativa al mandato di prestazioni.
Ordine di priorità nei disposti federali di natura non doganale Il postulato 17.33619 accolto dal Consiglio nazionale chiede al Consiglio federale di esaminare e analizzare in un rapporto l'esecuzione dei disposti federali di natura non doganale da parte dell'AFD. In tale contesto occorre stabilire delle priorità, che dovrebbero permettere di gestire l'impiego del personale e di decidere dove porre l'accento in materia di controlli. La decisione riguardante l'ordine di priorità dei disposti federali di natura non doganale nell'attuazione è anche di natura politica; per questo le unità amministrative interessate e il Consiglio federale devono partecipare alle discussioni in materia.
Attuazione dell'ordinanza-Ucraina Il controllo della merce che rientra nel campo di applicazione dell'ordinanzaUcraina risulta di difficile applicazione dato che non è possibile stabilirne la provenienza geografica precisa (Paese di spedizione e Paese di origine sono campi da compilare obbligatoriamente nella dichiarazione doganale, a differenza dei dati riguardanti il mittente [indirizzo e NPA]). Le questioni concrete legate all'attuazione vengono attualmente ancora
discusse fra l'AFD e la Segreteria di Stato dell'economia (SECO).
Strumenti di controllo della SECO Il CPA e la CdG-S lamentano il fatto che gli strumenti di controllo della SECO (raccolta di informazioni e documenti, controlli in loco)10 vengano applicati solo in modo limitato. Ne emerge l'impressione che la SECO effettui solo scarsi controlli sull'attuazione delle sanzioni, benché ciò non corrisponda al vero: il settore competente della SECO dedica gran parte delle proprie risorse ai controlli. Per ogni dichia6 7 8 9 10
RS 514.54 RS 514.51 RS 946.202 «Esecuzione di disposti di natura non doganale da parte dell'Amministrazione federale delle dogane. Gestione e definizione delle priorità» Art. 3 e 4 LEmb
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razione ricevuta, ogni autorizzazione rilasciata, ogni richiesta proveniente dall'economia privata, dall'ONU o da uno Stato terzo sono necessari verifiche e controlli anche molto onerosi.
Ciononostante, anche il Consiglio federale è del parere che i controlli potrebbero e andrebbero intensificati. In questa direzione sono già stati fatti i primi passi. Per esempio la SECO, con l'aiuto di un esperto esterno, ha già effettuato molti controlli a sorpresa per le spedizioni di diamanti grezzi presso il deposito franco doganale di Ginevra. Queste misure verranno portate avanti. Tuttavia, un aumento significativo dei controlli e, in particolare, dei controlli in loco, non è possibile senza risorse supplementari (finanziarie e di personale). Poiché la SECO incontra gli stessi problemi anche in settori affini, come nel controllo all'esportazione di materiale bellico e di materiale utilizzabile sia a scopo bellico che a scopo civile, occorre un approccio comune. Dopo verifica, il DEFR sottoporrà se necessario una richiesta di risorse in tal senso al Consiglio federale.
2.3
Lacune nella sorveglianza superiore dell'esecuzione
Raccomandazione 3
Creazione di una base di dati appropriata
La CdG-S invita il Consiglio federale ad esaminare in che modo possa essere migliorata la qualità dei dati nel settore delle dichiarazioni doganali al fine di attuare il regime di sanzioni.
Con il nuovo processo delle merci e l'applicazione che è stata concepita e realizzata nel programma di trasformazione DaziT, è necessario controllare i dati richiesti nella dichiarazione doganale. Un obiettivo dichiarato del nuovo processo è migliorare la qualità dei dati11. Per raggiungerlo è necessario tenere conto in ugual misura delle esigenze dell'economia (sdoganamento semplice, senza ostacoli e perdite di tempo) e delle autorità.
Il nuovo processo delle merci prevede che la quantità di dati da fornire possa variare a seconda del tipo di merce, della provenienza o di altri criteri. Gli elementi indispensabili sono i dati indentificativi delle merci. Le merci non problematiche richiedono naturalmente meno dati rispetto a quelle critiche o fortemente controllate. Un eventuale adeguamento del catalogo di dati verrà effettuato nell'ambito del programma DaziT entro il 2026.
Va tuttavia riconosciuto che i dati vengono registrati da un operatore doganale12 e possono essere falsificati. La fornitura di dati supplementari non impedisce di conseguenza né il traffico illegale di merci né eventuali scopi criminali (sicurezza apparente).
11 12
Rapporto sullo studio relativo ai processi nel traffico delle merci, cap. 6.2, IER 1, pag. 26 Persona soggetta all'obbligo di notifica, vale a dire il trasportatore di merci, l'importatore, il destinatario, lo speditore, il committente, le persone soggette all'obbligo di presentazione o gli incaricati della dichiarazione doganale (ad es. speditore, dichiarante doganale).
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Raccomandazione 4
Valorizzazione sistematica di informazioni tratte dall'esecuzione della politica delle sanzioni
La CdG-S invita il Consiglio federale a provvedere all'analisi sistematica delle informazioni disponibili tratte dai dati doganali e dai sistemi di notifica e autorizzazione al fine di permettere una sorveglianza superiore.
Analisi dei dati doganali L'AFD mette già oggi sistematicamente a disposizione delle unità amministrative che ne fanno richiesta i dati delle dichiarazioni doganali necessari per l'esecuzione degli atti normativi che tali autorità devono applicare (ad es. monitoraggio in relazione all'embargo contro la Corea del Nord13)14. L'AFD amplierà notevolmente l'analisi del rischio nell'ambito del programma di trasformazione DaziT affinché fornisca dati ancora più precisi. Le informazioni che l'AFD o le unità amministrative competenti ricavano dall'analisi dei dati, dai controlli, dai risultati del controllo e dalle misure avviate devono confluire nell'analisi del rischio e consentire un migliore influsso diretto di quest'ultima sulle attività di controllo future.
Secondo le corrispondenti ordinanze sugli embarghi, il controllo al confine spetta all'AFD. In linea di massima quest'ultima deve garantire di poter adempiere al compito esecutivo previsto dalla legge. Il Consiglio federale considera però opportuno, ai fini di un'esecuzione il più possibile efficiente e credibile dell'embargo, che la SECO faccia tutto il possibile per contribuire a una maggiore efficienza dell'attività di controllo dell'AFD trasmettendole informazioni mirate. Ciò presuppone tuttavia che l'AFD trasmetta a sua volta alla SECO tutte le informazioni di cui dispone. Lo scambio reciproco di informazioni ha funzionato bene nel caso delle sanzioni nei confronti della Corea del Nord.
Valutazione di statistiche, notifiche e autorizzazioni Come menzionato nel rapporto del CPA15, se necessario la SECO controlla, sulla base dei dati doganali, singoli provvedimenti come ad esempio le esportazioni di orologi nella Corea del Nord per individuare eventuali violazioni del divieto di esportare beni di lusso. Analisi mirate di questo genere verranno svolte anche in futuro. Inoltre, prima di infliggere nuove sanzioni, solitamente si esaminano gli scambi bilaterali con lo Stato in questione. Ciò è necessario per stimare le ripercussioni economiche delle sanzioni previste. In certi casi anche il Servizio delle attività informative
della Confederazione (SIC) analizza i flussi di merci con i Paesi oggetto di sanzioni. La sorveglianza costante di tutti gli scambi bilaterali riguardanti le 25 ordinanze in materia di sanzioni attualmente in vigore richiederebbe ai relativi settori della SECO più risorse, per cui si renderebbe necessario un sostegno esterno con evidenti conseguenze finanziarie, come avvenuto quando il CPA ha affidato al SIAW l'analisi degli scambi con l'Ucraina. Occorre inoltre sottolineare che l'analisi dei flussi fisici di merci oltre il confine svizzero coprirebbe solo una parte delle 13 14 15
Ordinanza del 18 maggio 2016 che istituisce provvedimenti nei confronti della Repubblica popolare democratica di Corea; RS 946.231.127.6 Art. 112 Legge sulle dogane del 18 marzo 2005 (LD, RS 631.0) Rapporto del CPA del 9 novembre 2017, p. 34
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operazioni rilevanti in materia di sanzioni (ad es. commercio illegale di merci all'estero da parte di imprese svizzere).
Il Consiglio federale respinge la considerazione del CPA e della CdG-S16 secondo cui la SECO si limiterebbe a elaborare le notifiche o a concedere le autorizzazioni senza servirsi delle informazioni in esse contenute per controllare la politica delle sanzioni. È ovvio che questi dati vengono utilizzati per sorvegliare un'ordinanza in materia di sanzioni: in alcuni casi vengono rilevati proprio a questo scopo. Ad esempio vengono registrate in maniera sistematica tutte le relazioni d'affari con intermediari finanziari svizzeri che devono essere notificate alla SECO secondo l'articolo 9 dell'ordinanza-Ucraina. Agli intermediari finanziari si chiede di aggiornare a cadenza periodica queste informazioni e anche di motivare eventuali variazioni di valore di una certa entità. Il DEFR tiene regolarmente aggiornato il Consiglio federale sull'evoluzione di queste relazioni commerciali in termini di volume e di valore. L'obiettivo del controllo è rilevare se sono state compiute operazioni di aggiramento delle sanzioni attraverso la Svizzera. I risultati che la SECO ricava dalla sorveglianza di queste relazioni permettono al Consiglio federale di definire la sua politica in materia di sanzioni.
2.4
Mancanza di un orientamento superiore
Raccomandazione 5
Rafforzare la sorveglianza e il coordinamento da parte della SECO
La CdG-S invita il Consiglio federale a rafforzare il controllo nella politica delle sanzioni da parte della SECO e a garantire mediante la creazione di un organo di direzione che questa assicuri il coordinamento tra le unità amministrative. Inoltre invita il Consiglio federale ad esaminare l'opportunità di collegare tra loro i sistemi di informazione dell'AFD e della SECO.
Il gruppo di lavoro ad hoc Politica delle sanzioni è stato istituito nel 2013 per discutere approfonditamente all'interno dell'Amministrazione determinati temi rilevanti per quanto riguarda le sanzioni (ad es. come evitare in modo efficace operazioni di aggiramento). La direzione del gruppo di lavoro è stata affidata alla SECO. In linea di massima tutti i dipartimenti e gli uffici interessati o coinvolti in determinate tematiche potevano collaborare al gruppo di lavoro. Di fatto, vi hanno regolarmente preso parte il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) con la Direzione politica e la Direzione del diritto internazionale pubblico, il Dipartimento federale delle finanze (DFF) con la Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali (SFI), il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) rappresentato dall'Ufficio federale di giustizia (UFG) e il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) con il SIC. A seconda della tematica trattata vi hanno partecipato anche la Direzione degli affari europei del DFAE, la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) e l'Ufficio federale di polizia 16
Rapporto della CdG-S del 19 ott. 2018, p. 9
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(fedpol). Nei primi tempi il gruppo di lavoro si è incontrato abbastanza spesso, in seguito solo sporadicamente, all'occorrenza. Di recente la frequenza delle riunioni si è di nuovo intensificata: da dicembre 2017 il gruppo si è riunito tre volte. Tutti i partecipanti considerano prezioso lo scambio all'interno del gruppo.
La CdG-S concorda con il CPA sul fatto che la politica delle sanzioni rientri nella sfera di competenze del DEFR, più precisamente della SECO, e che spetti dunque a quest'ultima la gestione globale in tale ambito. Le ordinanze attribuiscono invece la responsabilità dell'esecuzione a diversi servizi federali. Per la maggior parte delle misure la SECO è effettivamente responsabile del controllo e dell'esecuzione. Anche altri servizi federali quali l'AFD, la SEM, l'Ufficio federale della cultura, l'Ufficio federale dell'aviazione civile e l'Ufficio svizzero della navigazione marittima sono però responsabili dell'esecuzione nei loro rispettivi ambiti di competenza.
Istituzione di un gruppo permanente di coordinamento in materia di politica delle sanzioni Considerata la ripartizione delle competenze esecutive tra diversi uffici e dipartimenti anche il Consiglio federale ritiene, come la CdG-S, che occorra rafforzare la gestione e il coordinamento a livello interdipartimentale per quanto riguarda la politica delle sanzioni. A tal fine si prevede di trasformare il gruppo di lavoro ad hoc Politica delle sanzioni in un gruppo permanente di coordinamento per la politica delle sanzioni sotto la guida della SECO. Tra i membri permanenti dovranno continuare a esservi il DFAE (Direzione politica, Direzione del diritto internazionale pubblico), il DFF (SFI), il DFGP (UFG) e il DDPS (SIC). Come elemento nuovo, anche l'AFD e la SEM dovranno essere rappresentate in modo permanente nel gruppo di coordinamento. Altri servizi federali che si occupano di sanzioni possono aggiungersi all'occorrenza. Il gruppo si riunirà regolarmente: di norma due volte all'anno, se necessario anche più spesso. Considerata la complessità della materia, il Consiglio federale ritiene opportuno che il gruppo di coordinamento continui a essere composto da esperti e che non abbia pesanti strutture a più livelli.
Collegamento fra i sistemi di informazione Per quanto riguarda i controlli all'esportazione, grazie al sistema
di autorizzazioni elettronico ELIC è stata creata un'interfaccia tra il sistema informatico dell'AFD e la gestione delle autorizzazioni della SECO, che consente il controllo automatico delle merci soggette all'obbligo di autorizzazione. Dal momento che le misure di embargo vietano però di norma l'introduzione di determinate merci e di conseguenza non vengono presentate dichiarazioni doganali né informazioni alla SECO, il Consiglio federale non vede alcun vantaggio nel collegamento tra i sistemi d'informazione dell'AFD e della SECO. È vero che, in materia di embargo, la SECO rilascia talvolta autorizzazioni eccezionali, ma questi casi non sono così numerosi da giustificare lo sviluppo di una costosa soluzione informatica. Ciò vale anche per l'obbligo previsto eccezionalmente nell'ordinanza relativa alla Corea del Nord di dichiarare preventivamente alla SECO tutte le spedizioni di merci destinate al Paese in questione.
Come indicato, i due uffici devono intensificare piuttosto lo scambio di informazioni che potrebbero essere di reciproco interesse per l'analisi del rischio.
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