07.069 Messaggio concernente la Convenzione internazionale contro il doping nello sport del 5 settembre 2007

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale concernente l'adesione della Svizzera alla Convenzione internazionale contro il doping nello sport.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

5 settembre 2007

In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Micheline Calmy-Rey La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

2007-1520

5899

Compendio Il Consiglio federale chiede alle Camere federali di approvare l'adesione della Svizzera alla Convenzione internazionale contro il doping nello sport adottata dall'UNESCO il 19 ottobre 2005.

La pratica del doping e i rischi che ne derivano sono conosciuti da decenni.

L'ampia eco suscitata nella stampa da diversi casi di doping, concernenti soprattutto il ciclismo e l'atletica, ha sensibilizzato il pubblico a questo grave problema. In Svizzera, la responsabilità della lotta contro il doping è assunta congiuntamente da Swiss Olympic, che si occupa dei controlli e delle sanzioni, e dalla Confederazione (DDPS, UFSPO) che invece svolge attività d'informazione, prevenzione e ricerca.

Tenuto conto dell'evoluzione registrata dalla lotta antidoping in questi ultimi anni (istituzione dell'Agenzia mondiale antidoping; AMA), in occasione della Conferenza mondiale sul doping nello sport, tenutasi a Copenhagen nel marzo 2003, è stata presa la decisione di elaborare una Convenzione internazionale contro il doping nello sport per stabilire gli obblighi dei governi nella lotta antidoping, armonizzandoli con il Programma mondiale antidoping elaborato dall'AMA. In seguito a questa decisione, l'UNESCO ha redatto una Convenzione internazionale contro il doping nello sport basata sui lavori preliminari del Consiglio d'Europa e sulla Convenzione europea contro il doping. La Convenzione dell'UNESCO è stata adottata all'unanimità dalla Conferenza generale dell'UNESCO del 19 ottobre 2005.

La prima versione del progetto di aggiornamento del Codice dell'AMA, attualmente in revisione, prevede di sancire l'obbligo di aderire alla Convenzione dell'UNESCO per i Paesi che intendono organizzare Giochi olimpici o Campionati del mondo. Le disposizioni d'applicazione di questo trattato lasciano un grande margine di manovra agli Stati firmatari. Dal canto suo, la legislazione nazionale svizzera già soddisfa le esigenze della Convenzione. Tuttavia, la lotta contro il doping è un settore in continua evoluzione, a livello nazionale come a livello internazionale, e si può quindi prevedere che evolveranno anche le esigenze che devono soddisfare gli Stati firmatari della Convenzione.

La Convenzione dell'UNESCO marca perciò una tappa importante nell'armonizzazione della lotta contro il doping a livello internazionale e,
aderendovi, la Svizzera lancia alle federazioni sportive nazionali e internazionali un chiaro segnale quanto alle sue intenzioni di affrontare con la massima serietà la lotta antidoping. A livello nazionale, la revisione attualmente in corso della legge federale del 17 marzo 19721 che promuove la ginnastica e lo sport offre un'occasione di riesaminare le disposizioni vigenti in materia di lotta antidoping e, se del caso, di adeguarle all'evoluzione internazionale.

1

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5900

Indice 1 Punti essenziali del progetto 1.1 Situazione iniziale 1.2 Elaborazione della Convenzione dell'UNESCO 1.3 Risultato dei negoziati 1.4 Principali caratteristiche della Convenzione 1.5 Valutazione

5902 5902 5904 5904 5904 5905

2 Commento dei singoli articoli 2.1 Articoli 1­4: Definizioni, delimitazioni 2.2 Articoli 5­10: diritti e obblighi 2.3 Articoli 11 e 12: controlli antidoping 2.4 Articoli 13­16: cooperazione internazionale 2.5 Articoli 17 e 18: Fondo di contributi volontari 2.6 Articoli 19­27: prevenzione e ricerca 2.7 Articoli 28­43: monitoraggio e disposizioni finali

5906 5906 5907 5908 5909 5910 5910 5910

3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni finanziarie 3.2 Ripercussioni sul personale

5911 5911 5911

4 Rapporto con il programma di legislatura

5911

5 Basi giuridiche 5.1 Rapporto con il diritto europeo 5.2 Costituzionalità

5912 5912 5912

Decreto federale concernente l'adesione della Svizzera alla Convenzione internazionale contro il doping nello sport (Disegno)

5915

Convenzione internazionale contro il doping nello sport

5917

5901

Messaggio 1

Punti essenziali del progetto

1.1

Situazione iniziale

L'impiego di sostanze dopanti nello sport non è un fatto nuovo. A rivelare a un ampio pubblico i pericoli derivanti dal doping nello sport è stata la grande eco che ha suscitato nei media il decesso, imputato all'assunzione di amfetamine, del ciclista inglese Tom Simpson durante il Tour de France del 1967. Il caso di Ben Johnson ai Giochi olimpici dell'estate 1988, le rivelazioni sulle pratiche in materia di doping dell'ex Repubblica democratica tedesca, lo scandalo al Tour de France del 1998 nonché i recenti casi di doping scoperti durante i Giochi olimpici di Atene nel 2004 e di Torino nel 2006, come pure durante i Tour de France 2006 e 2007, e i casi verificatisi nell'atletica leggera statunitense hanno definitivamente sensibilizzato il pubblico nei confronti di questo grave problema. Inoltre, in molti casi di doping sono venute alla luce le strette relazioni tra gli sportivi e i membri del loro personale di supporto (per esempio nell'affare BALCO negli Stati Uniti o nel caso delle banche del sangue in Spagna).

Per quanto concerne lo sport retto dal diritto privato, già nel 1968 il Comitato internazionale olimpico (CIO) è sceso in campo per lottare contro il doping istituendo una commissione medica e sforzandosi di armonizzare la lotta contro il doping, utilizzando segnatamente una definizione del doping, una lista delle sostanze vietate valevole nel mondo intero e un sistema di accreditamento per i laboratori di analisi del doping. In ambito statale, a partire dalla fine degli anni 1960, è stato soprattutto il Consiglio d'Europa a iniziare a occuparsi della problematica del doping e la sua prima risoluzione in materia di sport già trattava questo tema. Il 16 novembre 1989 è stata adottata una convenzione europea contro il doping nello sport2 che è entrata in vigore in Svizzera il 1° gennaio 1993.

Per quanto concerne lo sport retto dal diritto pubblico, questa convenzione europea contro il doping nello sport è stato il primo trattato internazionale a ottenere ampio sostegno. La Convenzione si prefigge di promuovere l'armonizzazione delle misure di lotta contro il doping nel rispetto delle disposizioni legali e costituzionali dei singoli Stati membri; offre un quadro comune ai diversi Paesi e promuove lo sviluppo di un consenso a livello nazionale e internazionale.

Gli avvenimenti del Tour de
France 1998 hanno provocato a livello nazionale e internazionale significativi cambiamenti nella lotta contro il doping. L'intervento della giustizia francese ha rivelato che anche al personale di supporto degli sportivi erano rivolte gravi accuse.

Dopo questi fatti in Svizzera sono stati depositati numerosi interventi parlamentari che chiedevano una normativa legale per la lotta contro il doping ed esigevano un inasprimento della possibilità di chiamare a rispondere del proprio operato sotto il profilo giuridico i membri del personale di supporto degli sportivi di élite che somministrano sostanze e fanno uso di metodi dopanti, e ciò anche in applicazione delle disposizioni della Convenzione europea. A tal fine, nella legge federale del 2

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5902

17 marzo 19723 che promuove la ginnastica e lo sport è stato introdotto il divieto delle sostanze e metodi dopanti, ed è pure stato conferito alla Confederazione un mandato per la promozione della prevenzione del doping.

A livello internazionale, il 10 novembre 1999 a Losanna, l'Agenzia mondiale antidoping (AMA), si è costituita in fondazione di diritto svizzero. I suoi compiti consistono nella promozione e nell'armonizzazione sul piano internazionale della lotta contro il doping in tutti i settori. Nella breve storia dell'AMA, l'adozione del programma mondiale antidoping (PMAD) rappresenta una tappa importante. Il Consiglio di fondazione dell'AMA lo ha approvato il 5 marzo 2003 a Copenhagen, in occasione della seconda conferenza mondiale sul doping nello sport, dopo che vi avevano consentito le organizzazioni sportive internazionali e i circa 80 rappresentanti di governi presenti. Il Programma è strutturato in tre parti: il codice, quattro standard tecnici e numerosi modelli non vincolanti di buone pratiche.

Fino ai Giochi olimpici di Atene nel 2004, il Codice era stato firmato e attuato dal CIO, dai comitati olimpici nazionali (e perciò anche da Swiss Olympic), dalle agenzie nazionali antidoping, nonché dalle 35 federazioni mondiali che rappresentano le discipline sportive olimpiche. I Governi non possono firmare il Codice, ma con la Dichiarazione di Copenhagen si sono impegnati a sostenere il Codice «sotto il profilo politico e morale», vale a dire ad adeguare progressivamente le loro legislazioni alle esigenze formulate dal Codice. Era ugualmente stata prevista l'elaborazione di una nuova Convenzione internazionale contro il doping.

L'UNESCO ha potuto allora iniziare a elaborare questo trattato che è stato adottato all'unanimità dall'Assemblea generale dell'UNESCO il 19 ottobre 2005.

In Svizzera la responsabilità principale della lotta contro il doping spetta ancora allo sport retto dal diritto privato, ma la Confederazione ha sempre sostenuto gli sforzi a favore di uno sport pulito. Dapprima è intervenuta a titolo sussidiario, tramite gli esperti e il laboratorio di Macolin, ma dopo il 1993 è scesa in campo anche con sussidi diretti per le analisi del doping e assumendo una parte dei compiti (informazione /prevenzione e ricerca).

È attualmente incontestato che la lotta contro il doping
presuppone la mobilizzazione di tutti i partner coinvolti. La Confederazione ha ogni interesse a far sì che lo sport continui a essere parte integrante della nostra cultura in accordo con la concezione umanista dell'essere umano. Assumono così un ruolo importante per l'educazione e lo sviluppo della gioventù il fair play, le pari opportunità, l'onestà nelle competizioni e l'attività fisica propizia alla salute, e meritano di essere tutelati.

Nell'ambito di un vasto sondaggio effettuato a fine 2004 sull'attività fisica e il comportamento sportivo sono state poste domande anche in relazione al ruolo dello sport nello sviluppo dei giovani e al doping. Il 66 per cento delle persone intervistate ha giudicato che lo sport ha un influsso «molto positivo» sulla sviluppo della gioventù e il 32 per cento ha considerato tale influsso «positivo». Invece il 96 per cento degli intervistati ritiene che nello sport di élite il doping costituisce un problema «molto grave» o «grave», e l'84 per cento vuole che la pratica del doping nello sport sia severamente proibita.

Il doping contraddice i valori etici dello sport. Come emerge dai dibattiti che seguono la rivelazione di ogni affare di doping, queste pratiche non sono limitate allo sport di élite ma, visto che pregiudicano l'immagine complessiva dello sport, hanno 3

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5903

un effetto anche sulle nuove leve sportive e sullo sport di massa. Nell'ambito del succitato sondaggio del 2004, il 98 per cento delle persone intervistate era per esempio convinto che il doping pregiudica l'immagine dello sport, il 96 per cento riteneva che il doping costituisce un esempio negativo e il 94 per cento conveniva che il doping costituisce una violazione del principio del fair play.

Gli sviluppi intervenuti sul piano internazionale hanno chiaramente mostrato che, in assenza di un'azione congiunta dello sport retto dal diritto privato e dello sport retto dal diritto pubblico, non è possibile combattere efficacemente il doping. È quanto si è voluto per esempio esprimere con la costituzione dell'AMA o delle organizzazioni nazionali antidoping, nel cui seno le responsabilità e i compiti sono suddivisi tra lo sport retto dal diritto privato e i governi. Tenuto conto di quanto precede, nel corso degli ultimi anni in Europa sono state create un po' ovunque agenzie nazionali antidoping dotate delle necessarie risorse e competenze.

1.2

Elaborazione della Convenzione dell'UNESCO

Il 10 gennaio 2003, nel corso di una tavola rotonda dell'UNESCO, i ministri dell'educazione fisica e dello sport di 103 Paesi, o i loro rappresentanti, hanno chiesto all'UNESCO di elaborare una Convenzione internazionale contro il doping nello sport basata sulla Convenzione del Consiglio d'Europa del 1989.

I diversi progetti hanno potuto essere commentati ed emendati dai singoli Stati nell'ambito di sedute allargate di esperti. La Svizzera si è attivamente impegnata in queste deliberazioni.

1.3

Risultato dei negoziati

La Convenzione del Consiglio d'Europa contro il doping ha funto da base per la redazione della Convenzione dell'UNESCO che è stata adottata all'unanimità dalla Conferenza generale dell'UNESCO il 19 ottobre 2005. Per entrare in vigore alla Convenzione occorre la ratifica di 30 Stati. Considerati i tempi lunghi spesso necessari per le procedure statali di adesione agli strumenti internazionali, la Convenzione non ha potuto entrare in vigore, come inizialmente previsto, prima dei Giochi olimpici di Torino nel 2006.

Attualmente (stato il 3 agosto 2007) è stata firmata da 61 Stati ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2007. Il Codice mondiale antidoping è attualmente sottoposto a revisione e nel novembre 2007 dovrebbe essere presentato, per adozione, alla Conferenza mondiale. Il nuovo testo prevede che gli Stati che non ratificano la Convenzione dell'UNESCO entro il 31 dicembre 2009 non potranno più partecipare a competizioni di grandi dimensioni come i Giochi olimpici o i Campionati del mondo.

1.4

Principali caratteristiche della Convenzione

La Convenzione è composta da 43 articoli, da due allegati integrativi e da tre appendici. Per gli Stati Parte la Convenzione e i suoi due allegati (l'Elenco dei divieti e l'estratto dello «Standard internazionale per l'autorizzazione d'uso a fini terapeuti5904

ci») prevedono obblighi vincolanti di diritto internazionale tuttavia non direttamente applicabili. Il Codice dell'AMA e i due Standard internazionali per i laboratori e per il controllo del doping sono allegati alla Convenzione a titolo informativo sotto forma di appendici senza esserne parte integrante (la Convenzione con i suoi allegati e le sue appendici può essere consultata all'indirizzo web http://www.unesco.it/ document/documenti/testi/traduzione_convenzione_doping.pdf). In occasione della ratifica non possono essere formulate riserve incompatibili con l'oggetto e lo scopo della Convenzione (cfr. art. 43 della Convenzione).

La Convenzione deve contribuire all'integrazione delle disposizioni e dei principi del Codice mondiale antidoping nelle leggi degli Stati Parte. A tal fine, questi ultimi dispongono di un ampio margine di manovra e possono attuare la convenzione mediante la legislazione, la regolamentazione, con mezzi politici o con disposizioni amministrative. Gli Stati Parte devono adottare disposizioni per: ­

limitare la disponibilità di sostanze e metodi proibiti (eccetto nei casi di autorizzazione d'uso a fini terapeutici), comprese le misure contro il loro commercio;

­

agevolare i controlli antidoping nel proprio Paese e sostenere il programma nazionale di controllo del doping;

­

sospendere i sussidi finanziari agli sportivi e al loro personale di supporto che violano le disposizioni in materia di doping, nonché alle organizzazioni sportive che non adempiono alle disposizioni del Codice;

­

incoraggiare i produttori e i distributori di integratori alimentari a introdurre «buone pratiche» per l'etichettatura, il marketing e la distribuzione di prodotti che potrebbero contenere sostanze vietate;

­

sostenere l'educazione antidoping degli sportivi e, più in generale, del mondo sportivo nel suo insieme.

1.5

Valutazione

Dal 1993, la Confederazione ha assunto sempre maggiori responsabilità nella lotta contro il doping, soprattutto nei settori dell'informazione, della prevenzione e della ricerca, nonché concedendo sussidi diretti a Swiss Olympic per le sue attività di controllo. In proposito, numerosi aspetti della lotta contro il doping, come la qualità dei controlli e il regolamento professionale delle infrazioni da parte della Camera disciplinare nei casi di doping, la diversità e la qualità dei mezzi di educazione e informazione messi in opera, nonché la ricerca applicata mirata hanno valso alla Svizzera una buona reputazione sul piano internazionale. Nell'aprile 2004 questa buona reputazione è stata confermata da una commissione di esperti del Consiglio d'Europa. Nel contempo, sono tuttavia stati proposti miglioramenti per esempio nel settore dell'estensione dei controlli, del coordinamento nazionale, della ricerca e della cooperazione internazionale.

La Convenzione dell'UNESCO lascia agli Stati membri un ampio margine di manovra in materia di applicazione. Nell'intento di ottenere la massima possibile adesione sul piano mondiale, essa impiega frequentemente espressioni come «se del caso», «per quanto necessario e conformemente alle rispettive legislazioni e procedure nazionali» o «nella più ampia misura possibile».

5905

Dal canto suo, la legislazione nazionale svizzera già soddisfa le esigenze della Convenzione UNESCO. Tuttavia la lotta contro il doping continuerà a svilupparsi sui piani nazionale e internazionale. Si può perciò prevedere che le esigenze evolveranno verso un'applicazione sempre più efficace della Convenzione, provocando a medio termine un inasprimento della lotta contro il doping negli Stati Parte. Ciò vale in particolare per quanto concerne la lotta contro il traffico di sostanze dopanti. Su scala internazionale sono stati allacciati i primi contatti con Interpol, affinché questa organizzazione possa in futuro lottare con maggiore efficacia contro il traffico internazionale di sostanze dopanti. È inoltre in corso l'aggiornamento del Codice mondiale antidoping. Una delle innovazioni attualmente in discussione riguarda l'attuazione della Convenzione UNESCO: si prevede che a partire dal 1° gennaio 2010 saranno presi in considerazione per l'organizzazione di Giochi olimpici o Campionati mondiali soltanto Paesi che avranno aderito alla Convenzione.

Per questi motivi, nell'ambito della revisione totale della legge federale del 17 marzo 19724 che promuove la ginnastica e lo sport, è attualmente in esame il miglioramento delle disposizioni svizzere di lotta contro il doping. Si sta per esempio discutendo di un possibile inasprimento delle sanzioni nei confronti dei membri del personale di supporto degli sportivi che commettono una violazione grave delle disposizioni antidoping o lo fanno in associazione con una banda organizzata oppure nuocciono così facendo a fanciulli o adolescenti. In quest'ottica, tenuto conto delle raccomandazioni della Commissione di esperti del Consiglio d'Europa e delle più severe esigenze internazionali che risultano dal Programma mondiale antidoping, si sta attualmente esaminando la possibilità di istituire un'agenzia nazionale antidoping. Negli ultimi anni la fondazione di questo genere di agenzie nazionali indipendenti non ha fatto che aumentare.

Inoltre, aderendo alla Convenzione dell'UNESCO, la Svizzera dimostra la propria volontà di compiere un passo importante verso l'armonizzazione della lotta antidoping nel mondo. Il fatto che abbiano sede in Svizzera una trentina di federazioni sportive internazionali, il CIO e l'ufficio europeo dell'AMA non può che fornire al nostro Paese un'ulteriore motivazione a soddisfare le esigenze internazionali in materia di lotta antidoping.

2

Commento dei singoli articoli

2.1

Articoli 1­4: Definizioni, delimitazioni

Il preambolo espone i motivi che hanno portato all'elaborazione della Convenzione internazionale contro il doping nello sport. Fa in particolare riferimento alla vigente convenzione del Consiglio d'Europa e ai suoi Protocolli aggiuntivi, nonché agli sviluppi intervenuti dopo la fondazione dell'Agenzia mondiale antidoping.

Esso ribadisce che i governi e le organizzazioni sportive devono assumere responsabilità complementari nell'ambito della prevenzione e della lotta al doping e coordinare le loro attività in questi settori per raggiungere su ogni piano il massimo possibile livello di indipendenza e trasparenza. In Svizzera già sussiste una stretta collaborazione tra l'Ufficio federale dello sport, competente in materia, e lo sport retto dal diritto privato.

4

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L'articolo 1 definisce lo scopo della Convenzione che consiste nella promozione della prevenzione e della lotta al doping nello sport al fine di eliminarlo completamente.

L'articolo 2 contiene definizioni e spiegazioni molto simili a quelle fornite dal Codice mondiale antidoping; alcune di esse hanno carattere normativo.

L'articolo 3 presenta i compiti degli Stati Parte che sono tenuti ad adottare a livello nazionale e internazionale misure adeguate e conformi ai principi sanciti dal Codice.

A tale riguardo va promossa ogni forma di cooperazione internazionale che si prefigga di tutelare gli sportivi e l'etica dello sport. Vanno inoltre condivisi i risultati della ricerca e va promossa una cooperazione internazionale con le organizzazioni che svolgono un ruolo di primo piano nella lotta contro il doping nello sport (in particolare l'AMA).

Da anni ormai la Svizzera è attiva in seno a diverse organizzazioni internazionali per la lotta contro il doping. Essa assume segnatamente responsabilità nei comitati che operano a tal fine in seno al Consiglio d'Europa e all'AMA. Inoltre, l'Ufficio federale dello sport ha pubblicato insieme all'AMA un DVD didattico sulla procedura dei controlli antidoping che è stato diffuso nel mondo intero.

L'articolo 4 mostra la relazione tra la Convenzione e il Codice. In allegato figurano l'Elenco dei divieti nonché una parte dello Standard delle autorizzazioni d'uso a fini terapeutici che fanno parte integrante della Convenzione. Le competenti organizzazioni sportive nazionali o internazionali si impegnano a rispettare gli obblighi che risultano dallo Standard per l'autorizzazione d'uso a fini terapeutici. Questa procedura è stabilita con precisione dallo Statuto di Swiss Olympic sul doping che ne garantisce l'esecuzione in Svizzera.

2.2

Articoli 5­10: diritti e obblighi

Secondo l'articolo 5 ogni Stato Parte si impegna ad adottare misure adeguate (normative legali, prescrizioni di altro genere, politiche o pratiche amministrative) per adempiere gli obblighi sanciti dalla Convenzione. La maggior parte delle disposizioni che seguono contiene formulazioni limitative quali «se del caso» concedendo così un margine di manovra agli Stati Parte. La Svizzera già soddisfa questi obblighi.

L'articolo 6 permette agli Stati Parte di tutelare i loro diritti e obblighi derivanti da accordi internazionali precedentemente conclusi. Questo aspetto assume una particolare importanza, dal momento che gli Stati Parte alla Convenzione europea contro il doping sono già vincolati da questo strumento internazionale. Di massima, le due convenzioni perseguono le medesime finalità ma quella del Consiglio d'Europa è, in parte, più vincolante. Ciò riguarda in particolare gli strumenti per controllare il rispetto degli obblighi contratti.

L'articolo 7 descrive il coordinamento sul piano nazionale delle misure antidoping adottate. Per onorare i loro obblighi, gli Stati Parte possono ricorrere a organizzazioni antidoping e a organizzazioni sportive nazionali. In Svizzera, questo articolo è applicato nella misura in cui la lotta antidoping è diretta dalla federazione mantello dello sport svizzero (Swiss Olympic). A tal fine beneficia di un considerevole sostegno finanziario federale. Sussiste ancora un potenziale di miglioramento per quanto concerne l'armonizzazione delle misure di lotta contro il doping tra le diverse unità amministrative e i dipartimenti.

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L'articolo 8 esige l'adozione di misure per limitare la disponibilità e l'impiego di sostanze e metodi dopanti. Queste misure possono consistere nella lotta contro il traffico destinato agli sportivi e nella limitazione della produzione, della circolazione, dell'importazione, della distribuzione e della vendita di tali sostanze e metodi.

Vanno inoltre prese ulteriori misure per prevenire l'impiego e il possesso da parte degli sportivi di sostanze e metodi vietati nello sport.

Questo articolo contiene le prescrizioni chiave della convenzione. In Svizzera la maggior parte delle sostanze vietate nello sport rientrano nella composizione di farmaci e un numero ristretto di tali sostanze è sottoposto alla legge sugli stupefacenti. Nell'ordinanza del DDPS del 31 ottobre 20015 sui prodotti dopanti sono pure elencati sostanze e metodi che il personale di supporto non deve somministrare o applicare agli sportivi. Tutte queste disposizioni e norme si sono rivelate difficili da mettere in pratica e le competenti autorità penali non dispongono di mezzi sufficienti per intervenire. Nel quadro dell'imminente revisione totale della legge federale del 17 marzo 19726 che promuove la ginnastica e lo sport queste disposizioni vanno migliorate.

L'articolo 9 descrive le misure da adottare nei confronti del personale di supporto degli sportivi. Le misure attualmente vigenti in Svizzera a tale riguardo non hanno dimostrato l'efficacia auspicata. Dalla loro entrata in vigore il 1° gennaio 2002 queste disposizioni non hanno permesso di condannare alcun membro del personale di supporto di sportivi e ciò malgrado le ripetute querele contro ignoti presentate dall'UFSPO alle autorità competenti nei casi di doping. In ogni singolo caso l'istruzione è stata bloccata dal ricorso da parte degli sportivi imputati per doping al diritto di non deporre sulla provenienza delle sostanze dopanti o sui loro fornitori.

L'articolo 10 raccomanda di incoraggiare i produttori di integratori alimentari a stabilire buone pratiche per la loro commercializzazione e distribuzione e, in particolare, a fornire informazioni sulla composizione analitica di questi prodotti e il certificato di qualità. Lavori di ricerca internazionali e nazionali hanno dimostrato che gli integratori alimentari concepiti in particolare per gli sportivi possono contenere
sostanze dopanti vietate, il che ha inquietato gli sportivi. Inoltre, la lista delle sostanze contenute in questi integratori alimentari è spesso incompleta. In diversi Paesi sono pertanto stati sviluppati modelli e misure per sensibilizzare i produttori a questa problematica, ma in Svizzera misure di questo genere non sono ancora state adottate.

2.3

Articoli 11 e 12: controlli antidoping

L'articolo 11 definisce le misure di natura finanziaria da impiegare nella lotta contro il doping. La lettera a prevede che gli Stati Parte sostengano dal profilo finanziario il programma nazionale di controlli antidoping, sia iscrivendolo direttamente nel loro bilancio, sia determinando l'importo globale dei sussidi o aiuti da concedere alle organizzazioni che lottano contro il doping. La Confederazione già da ora finanzia ampiamente i controlli antidoping in Svizzera.

La lettera b dispone che gli Stati Parte provvedano per quanto necessario a ritirare il proprio sostegno finanziario agli sportivi o al loro personale di supporto degli spor5 6

RS 415.052.1 RS 415.0

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tivi che sono stati sospesi in seguito a una violazione delle regole antidoping e ciò per la durata della sospensione. Questa disposizione ha un interesse limitato per la Svizzera giacché nel nostro Paese né gli sportivi, né i membri del loro personale di supporto sono impiegati dallo Stato.

La lettera c stabilisce che gli Stati Parte ritirino in tutto o in parte il proprio sostegno finanziario o di altro genere, nel settore dello sport, a ogni organizzazione sportiva o organizzazione antidoping che non rispetti il Codice o le regole antidoping applicabili che sono state adottate conformemente al Codice. Disposizioni analoghe già sono previste dalla legge federale del 17 marzo 19727 che promuove la ginnastica e lo sport e dall'ordinanza del 17 ottobre 20018 sui controlli antidoping. Inoltre, il DDPS e Swiss Olympic hanno concluso una convenzione sulle prestazioni per gli anni 2007­2010 che contiene disposizioni analoghe.

L'articolo 12 riguarda l'esecuzione dei controlli antidoping. Si tratta di facilitare l'esecuzione da parte delle organizzazioni nazionali competenti di controlli antidoping conformi alle disposizioni del Codice e imprevisti, fuori competizione o in competizione. Inoltre, gli sportivi che fanno parte delle organizzazioni sportive nazionali devono poter essere controllati da squadre di controllo antidoping di altri Paesi che siano debitamente accreditate. Per l'analisi dei campioni prelevati, le organizzazioni responsabili devono poter accedere a un laboratorio antidoping accreditato. Queste condizioni sono già soddisfatte in Svizzera, perché Swiss Olympic ha adottato disposizioni corrispondenti nel suo Statuto sul doping.

2.4

Articoli 13­16: cooperazione internazionale

Gli articoli 13­15 disciplinano la cooperazione tra gli Stati Parte. In tale ambito, vanno promosse le reti internazionali per la lotta contro il doping (art. 13), va sostenuta la missione dell'AMA contro il doping su scala internazionale (art. 14) e il principio del finanziamento paritario del bilancio annuale di base dell'Agenzia mondiale antidoping, per metà da parte dei poteri pubblici e per metà da parte del Movimento olimpico (art. 15). Finora la Svizzera si è sempre conformata a queste disposizioni.

In Svizzera la cooperazione internazionale per l'esecuzione di controlli del doping descritta nell'articolo 16 concerne principalmente gli organi preposti alla lotta contro il doping di diritto privato e non i poteri pubblici. Riguardano la sovranità statale soltanto le disposizioni previste nelle lettere b (entrata e uscita dal territorio nazionale delle squadre di controllo del doping) e c (trasporto transfrontaliero di campioni). L'esecuzione di questo articolo non necessita l'adozione di misure supplementari, dal momento che le squadre di controllo internazionali di regola entrano sul territorio in provenienza da Stati confinanti e i campioni di regola non pongono problemi.

7 8

RS 415.0 RS 415.052.2

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2.5

Articoli 17 e 18: Fondo di contributi volontari

Gli articoli 17 e 18 descrivono la possibilità di istituire e le modalità di gestione di un fondo di contributi volontari per il finanziamento di misure supplementari per la lotta antidoping. Le risorse di questo fondo devono provenire principalmente da contributi volontari degli Stati Parte, da donazioni o da contributi di organizzazioni internazionali. Queste disposizioni corrispondono agli standard generalmente ammessi e non richiedono l'adozione di misure da parte svizzera.

2.6

Articoli 19­27: prevenzione e ricerca

Gli articoli 19­23 elencano le misure che, nei limiti dei loro mezzi, gli Stati devono adottare in materia di educazione e formazione alla lotta contro il doping. Già oggi la Confederazione incoraggia la prevenzione del doping con «la formazione, l'informazione, la consulenza, la documentazione e la ricerca», compiti eseguiti dal Servizio di prevenzione del doping (SPD) dell'UFSPO. Sono stati segnatamente concepiti, in maniera mirata e rivolta a gruppi diversi, materiali informativi e pedagogici la cui principale fonte è costituita dal sito web www.dopinginfo.ch. Sono ugualmente stati realizzati lavori analoghi a livello internazionale sia nell'ambito del Consiglio d'Europa sia in quello dell'AMA. Il SPD ha peraltro contribuito a completare il Codice deontologico della FMH con un articolo e delle spiegazioni in merito alla lotta antidoping. Il servizio è pure attivo nel quadro di diversi programmi di formazione elaborati da determinate università e scuole universitarie professionali nonché nella formazione degli allenatori. Questi compiti rimarranno prioritari anche in futuro. La Svizzera soddisfa pertanto fin da ora questo articolo della Convenzione.

Gli articoli 24­27 concernono le misure di promozione della ricerca antidoping, che va concentrata segnatamente sulla prevenzione e sui metodi per l'accertamento del doping, su aspetti comportamentali e sociali, nonché sulle sue ripercussioni sulla salute. Fin dal 1993 la Svizzera ha avviato con successo ricerche nell'ambito delle scienze sociali (sondaggi presso gli sportivi e la popolazione) e delle analisi del doping (in collaborazione con i laboratori di controllo di Losanna e Colonia). I risultati ottenuti sono stati presentati in diverse riviste scientifiche e in occasione di congressi, ma probabilmente queste attività dovranno essere ulteriormente consolidate in futuro (ricerca nell'ambito delle analisi del sangue o del doping genetico).

2.7

Articoli 28­43: monitoraggio e disposizioni finali

Negli articoli 28­34 sono elencate le misure per controllare il rispetto degli obblighi previsti dalla Convenzione. Si tratta di misure abituali come l'istituzione di una Conferenza delle Parti (art. 28), di un'organizzazione consultiva e di osservatori (art. 29), dell'indicazione delle funzioni della Conferenza (art. 30), dei rapporti che gli Stati Parte presentano ogni due anni alla Conferenza delle Parti (art. 31), dei compiti del Segretariato della Conferenza che sono finanziati con il budget ordinario dell'UNESCO (art. 32) nonché delle disposizioni sugli emendamenti e sulla relativa procedura (art. 33 e 34). Per la Svizzera da questi strumenti non derivano ulteriori obblighi. Un rapporto annuale sulle misure prese nella lotta antidoping viene già

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redatto all'attenzione del Consiglio d'Europa e può servire da base per il rapporto destinato all'UNESCO.

L'articolo 34 prevede una procedura particolare per la modifica degli Allegati I e II alla Convenzione. Secondo tale procedura, gli emendamenti proposti sono considerati approvati, a meno che i due terzi degli Stati Parte non manifestino la loro opposizione entro 45 giorni a partire dalla notificazione della proposta di emendamento (procedura di opting out). Tenuto conto della brevità del termine disponibile per manifestare la volontà del Paese e del carattere tecnico degli Allegati (art. 7a cpv. 2 lett. d LOGA9), la competenza di approvare tacitamente o respingere tali emendamenti spetta di massima al Consiglio federale. Il nostro Collegio prevede ugualmente di delegare queste competenze al Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) e al Dipartimento dell'interno (DFI) in applicazione dell'articolo 48a cpv. 1 LOGA.

Gli articoli 36­43 contengono le disposizioni finali abituali nelle convenzioni internazionali. Nei sistemi costituzionali federalisti o non unitari si considera che, per quanto concerne le disposizioni della Convenzione la cui applicazione non spetta agli Stati Parte (ma è per esempio di competenza delle province o dei Cantoni), gli Stati Parte rendono note tali disposizioni alle autorità competenti, esprimendo il loro preavviso favorevole all'adozione. La Convenzione può essere denunciata (art. 39).

Non è ammessa alcuna riserva incompatibile con l'oggetto e lo scopo della presente Convenzione (art. 43).

3

Ripercussioni

3.1

Ripercussioni finanziarie

L'adesione della Svizzera alla Convenzione non ha alcuna ripercussione finanziaria diretta. Già dal 1993 la Confederazione fornisce al programma nazionale per la lotta antidoping il sostegno finanziario previsto dall'articolo 11. Inoltre, dal 2003 la Svizzera ottempera al principio espresso dall'articolo 15 secondo cui la comunità degli Stati assicura per metà il finanziamento del bilancio dell'AMA, mentre il finanziamento dell'altra metà incombe al Movimento olimpico. Il corrispondente importo di circa 160 000 franchi annui è iscritto nel bilancio dell'UFSPO.

3.2

Ripercussioni sul personale

L'adesione della Svizzera alla Convenzione non ha alcuna ripercussione sull'effettivo del personale.

4

Rapporto con il programma di legislatura

Il Programma di legislatura 2003­2007 prevede la revisione totale della legge federale che promuove la ginnastica e lo sport e delle relative disposizioni d'esecuzione.

Nel frattempo, il 19 ottobre 2005, l'UNESCO ha adottato la Convenzione interna9

RS 172.010

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zionale contro il doping nello sport. Oltre alla succitata revisione legislativa già prevista, il Consiglio federale ha pertanto deciso di presentare al Parlamento un messaggio concernente l'adesione della Svizzera a questa Convenzione dell'UNESCO.

5

Basi giuridiche

5.1

Rapporto con il diritto europeo

Visto che costituiscono un complemento alla Convenzione del Consiglio d'Europa contro il doping che la Svizzera ha ratificato a fine 1992, le disposizioni della Convenzione dell'UNESCO non sono né in concorrenza né in contraddizione con un altro strumento giuridico europeo.

Il 9 febbraio 2006 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione10 che invita gli Stati membri a intensificare la lotta contro il doping nello sport e la cooperare in tale ambito. Le disposizioni della presente convenzione si prefiggono il medesimo scopo.

5.2

Costituzionalità

Secondo l'articolo 54 capoverso 1 Cost., gli affari esteri competono alla Confederazione. Le competenze dell'Assemblea federale per quanto concerne l'approvazione di trattati internazionali risultano dall'articolo 166 capoverso 2 Cost.

L'articolo 141 capoverso 1 lettera d numeri 1­3 Cost. prevede che i trattati internazionali siano sottoposti a referendum facoltativo se sono di durata indeterminata e indenunciabili (n. 1), se prevedono l'adesione a un'organizzazione internazionale (n. 2) o se comprendono disposizioni importanti che contengono norme di diritto o se per la loro attuazione è necessaria l'emanazione di leggi federali (n. 3). La Convenzione non prevede l'adesione a un'organizzazione internazionale e può essere denunciata in ogni momento conformemente all'articolo 39. Secondo l'articolo 22 capoverso 4 della legge del 13 dicembre 200211 sul Parlamento, contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. Una simile norma è considerata importante quando, per analogia con l'articolo 164 Cost., dovrebbe essere oggetto di una procedura legislativa formale ai sensi del diritto interno.

La Convenzione contiene alcune disposizioni che vanno considerate importanti ai sensi dell'articolo 164 Cost., visto che, se fossero adottate in diritto interno, dovrebbero figurare in una legge in senso formale. Tra queste vi sono per esempio le seguenti disposizioni della Convenzione: ­

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l'articolo 8 I n. 1 secondo cui la disponibilità di sostanze e metodi vietati va limitata adottando misure che restringano la loro produzione, circolazione, importazione e distribuzione. Queste misure costituiscono una violazione della libertà economica e, se adottate in diritto interno, dovrebbero essere GU 33 E del 9.2.2006, pagg. 590-591 RS 171.10

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previste da una legge in senso formale (art. 164 cpv. 1 lett. b Cost.). Riguardano inoltre ugualmente i diritti e doveri delle persone, conformemente all'articolo 164 capoverso 1 lettera c Cost; ­

l'articolo 9 che chiede l'adozione di sanzioni contro i membri del personale di supporto degli sportivi che commettono una violazione delle regole antidoping. Anche le sanzioni penali, che limitano diritti costituzionali e costituiscono un'ingerenza nei diritti e doveri delle persone (art. 164 cpv. 1 lett. b e c Cost.), devono poggiare su una legge in senso formale;

­

l'articolo 11 lettera a secondo cui le organizzazioni che eseguono controlli del doping devono essere sussidiate o devono essere finanziati i programmi statali di controllo del doping. Queste misure riguardano compiti e prestazioni della Confederazione secondo l'articolo 164 capoverso 1 lettera e Cost.

e dovrebbero pertanto essere sancite da una legge in senso formale.

In conseguenza, il decreto che approva la convenzione deve essere sottoposto al referendum facoltativo in materia di trattati internazionali secondo l'articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 Cost.

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