19.016 Botschaft zur Standortförderung 20202023 vom 20. Februar 2019
Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft, mit dem Antrag auf Zustimmung, die Entwürfe zu folgenden Bundesbeschlüssen: A.
Bundesbeschluss über die Finanzierung der E-Government-Aktivitäten zugunsten kleiner und mittelgrosser Unternehmen für die Jahre 20202023
B.
Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung von Innovation, Zusammenarbeit und Wissensaufbau im Tourismus (Innotour) für die Jahre 20202023
C.
Bundesbeschluss über die Finanzhilfe an Schweiz Tourismus für die Jahre 20202023
D.
Bundesbeschluss über die Finanzierung der Exportförderung für die Jahre 20202023
E.
Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz (Standortpromotion) für die Jahre 2020 2023
Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
20. Februar 2019
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ueli Maurer Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr
2018-1942
2365
Übersicht Die Standortförderung des Bundes dient dem Ziel, die Attraktivität und Wettbewerbsfähigkeit der KMU-geprägten Schweizer Volkswirtschaft zu erhalten und zu steigern. Dadurch trägt sie zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Um die Instrumente der Standortförderung 20202023 fortzuführen und weiterzuentwickeln, unterbreitet der Bundesrat dem Parlament fünf Finanzierungsbeschlüsse im Gesamtumfang von 373,1 Millionen Franken.
Ausgangslage Die Schweiz gehört zu den wettbewerbsfähigsten Ländern der Welt. Dennoch steht die Schweizer Wirtschaft weiterhin vor grossen Herausforderungen. Der wirtschaftliche Strukturwandel, die Globalisierung der Wertschöpfungsketten sowie die steigenden Anforderungen der zunehmend wissensbasierten Wirtschaft, insbesondere durch die Digitalisierung, fordern Unternehmen und Regionen heraus. Schweizer Unternehmen, insbesondere KMU, stehen unter Innovations- und Kostendruck. Der internationale Standortwettbewerb ist erheblich. Die Regionen der Schweiz entwickeln sich unterschiedlich. Verstärkte Urbanisierung einerseits und niedrige Wertschöpfung sowie geringes Wirtschaftswachstum in ländlichen Räumen und in Berggebieten andererseits sind gegenläufige, sich gegenseitig verstärkende Trends.
Inhalt der Vorlage Angesichts dieser Herausforderungen verfolgt die Standortförderung des Bundes für die Jahre 20202023 die folgenden Ziele: Sie setzt sich dafür ein, dass KMU und Regionen die Chancen der Digitalisierung nutzen. Die Standortförderung trägt zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für KMU bei. Mittels fokussierter Förderinstrumente leistet sie einen Beitrag zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsakteure. Sie leistet zudem einen Beitrag zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Regionen. Nicht zuletzt schärft sie das Profil des Wirtschaftsstandortes Schweiz im Ausland und stärkt dessen Marktauftritt.
Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament fünf Finanzierungsbeschlüsse, um die Instrumente der Standortförderung, deren Finanzierung Ende 2019 ausläuft, in den Jahren 20202023 fortzuführen und weiterzuentwickeln.
Bei der Weiterentwicklung ihrer Instrumente setzt die Standortförderung 20202023 die Schwerpunkte wie folgt:
KMU-Politik: Die Aktivitäten fokussieren sich auf den Ausbau des OneStop-Shops für die Wirtschaft unter dem Namen EasyGov und auf das KMUPortal.
Tourismuspolitik: Im Mittelpunkt steht die Umsetzung der 2017 vom Bundesrat gutgeheissenen Tourismusstrategie. Konkret sollen die Rahmenbedingungen verbessert, das Unternehmertum gefördert, die Chancen der Digitalisierung genutzt sowie die Attraktivität des Angebots und der Marktauftritt gestärkt werden.
2366
Regionalpolitik: Im Rahmen des laufenden Mehrjahresprogramms 2016 2023 wird ein Förderfokus auf die Digitalisierung gelegt. Zudem prüft der Bund 20202023 ein spezielles Förderprogramm für die Berggebiete. Die «Regionalen Innovationssysteme» (RIS) werden weiter konsolidiert.
Aussenwirtschaftsförderung: Exporteure wie auch ausländische Investoren werden individueller betreut. Der Zugang zu Informationen und bedürfnisorientierten Dienstleistungen wird online weiter vereinfacht. Die Zusammenarbeit mit Dritten in der Exportförderung wird weiter gestärkt. Möglichkeiten zur Unterstützung von erfolgversprechenden Projekten mit Modellcharakter sowie von projektbezogener Zusammenarbeit sollen gezielt ausgebaut respektive geschaffen werden.
Finanzierungsbeschlüsse Gesamthaft beantragt der Bundesrat mit dieser Botschaft Finanzierungsbeschlüsse im Umfang von 373,1 Millionen Franken für die Jahre 20202023:
Verpflichtungskredit zur Finanzierung der E-Government-Aktivitäten zugunsten kleiner und mittelgrosser Unternehmen für die Jahre 20202023 (21,7 Mio. Fr.)
Verpflichtungskredit zur Finanzierung der Förderung von Innovation, Zusammenarbeit und Wissensaufbau im Tourismus (Innotour) für die Jahre 20202023 (22,8 Mio. Fr.)
Zahlungsrahmen für die Finanzhilfe an Schweiz Tourismus für die Jahre 20202023 (220,5 Mio. Fr.)
Zahlungsrahmen für die Finanzierung der Exportförderung für die Jahre 20202023 (90,5 Mio. Fr.)
Zahlungsrahmen für die Finanzierung der Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz (Standortpromotion) für die Jahre 20202023 (17,6 Mio. Fr.)
Da das Zusatzdarlehen an die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) Ende 2019 ausläuft, fliessen 2020 nicht beanspruchte Mittel im Umfang von ca. 30 Millionen Franken an den Bund zurück.
2367
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Inhaltsverzeichnis Übersicht
2366
1
Einleitung 1.1 Ausgangslage 1.2 Herausforderungen für die Standortförderung des Bundes 1.3 Vision 1.4 Ziele 1.4.1 Digitalisierung als übergeordnetes Ziel der Standortförderung 1.4.2 Rahmenbedingungen für KMU verbessern 1.4.3 Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsakteure erhöhen 1.4.4 Regionale Wettbewerbsfähigkeit unterstützen 1.4.5 Profil Standort Schweiz schärfen und Marktauftritt stärken 1.5 Handlungsfelder 1.6 Instrumente der Standortförderung des Bundes 1.7 Handlungsprinzipien 1.8 Einbettung in die Standortpolitik des Bundes
2371 2371 2371 2371 2372
2
KMU-Politik 2.1 Strategische Grundlagen 2.2 Schwerpunkt 20202023 2.3 Administrative Entlastung 2.3.1 Ziele und Aufgaben 2.3.2 Wirksamkeit 2.3.3 Internationaler Vergleich 2.4 E-Government zugunsten der KMU 2.4.1 Ziele und Aufgaben 2.4.2 Wirksamkeit 2.4.3 Internationaler Vergleich 2.4.4 Bundesbeschluss 2.5 Unternehmensfinanzierung 2.5.1 Ziele und Aufgaben 2.5.2 Wirksamkeit 2.5.3 Internationaler Vergleich 2.6 Gewerbeorientiertes Bürgschaftswesen 2.6.1 Ziele und Aufgaben 2.6.2 Wirksamkeit 2.6.3 Internationaler Vergleich
2378 2378 2379 2379 2379 2380 2381 2381 2381 2384 2385 2387 2389 2389 2389 2390 2390 2390 2392 2394
3
Tourismuspolitik 3.1 Strategische Grundlagen 3.1.1 Lageanalyse zum Schweizer Tourismus
2394 2394 2394
2368
2372 2373 2373 2373 2374 2374 2375 2376 2377
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3.2 3.3
3.4
3.5
3.1.2 Tourismusstrategie des Bundes 3.1.3 Finanzieller Gesamtrahmen der Tourismuspolitik Schwerpunkte 20202023 Innotour 3.3.1 Ziele und Aufgaben 3.3.2 Wirksamkeit 3.3.3 Internationaler Vergleich 3.3.4 Bundesbeschluss Touristische Landeswerbung 3.4.1 Ziele und Aufgaben 3.4.2 Wirksamkeit 3.4.3 Internationaler Vergleich 3.4.4 Bundesbeschluss Beherbergungsförderung 3.5.1 Ziele und Aufgaben 3.5.2 Wirksamkeit 3.5.3 Internationaler Vergleich
2395 2397 2398 2399 2399 2400 2403 2403 2405 2405 2406 2407 2407 2410 2410 2411 2412
4
Regionalpolitik 4.1 Ziele und Aufgaben 4.2 Strategische Grundlagen 4.3 Schwerpunkte 20202023 4.3.1 Fokusthema Digitalisierung 4.3.2 Schwerpunkt Industrie 4.3.3 Schwerpunkt Tourismus 4.3.4 Impulse für die Berggebiete 4.3.5 Kohärente Raumentwicklung 4.3.6 Weiterentwicklung Kohäsionspolitik 4.3.7 Weiterentwicklung NRP-Grundlagen 4.4 Steuererleichterungen 4.5 Wirksamkeit 4.6 Internationaler Vergleich
2413 2413 2413 2414 2414 2414 2415 2416 2417 2417 2418 2419 2419 2420
5
Aussenwirtschaftsförderung 5.1 Strategische Grundlagen 5.2 Schwerpunkte 20202023 5.3 Exportförderung 5.3.1 Ziele und Aufgaben 5.3.2 Wirksamkeit 5.3.3 Internationaler Vergleich 5.3.4 Bundesbeschluss 5.4 Standortpromotion 5.4.1 Ziele und Aufgaben 5.4.2 Wirksamkeit
2421 2421 2422 2424 2424 2426 2427 2428 2431 2431 2433 2369
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5.4.3 5.4.4 6
7
8
Internationaler Vergleich Bundesbeschluss
Auswirkungen der beantragten Bundesbeschlüsse 6.1 Auswirkungen auf den Bund 6.1.1 Finanzielle Auswirkungen 6.1.2 Personelle Auswirkungen 6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 6.3 Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen 6.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 6.5 Auswirkungen auf die Gesellschaft 6.6 Auswirkungen auf die Umwelt
2433 2434 2437 2437 2437 2439 2439 2439 2440 2441 2442
Verhältnis zu Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des Bundesrates 7.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 7.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates
2443 2443 2443
Rechtliche Aspekte 8.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 8.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 8.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 8.4 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes
2444 2444 2444 2444 2444
Abkürzungsverzeichnis
2447
A. Bundesbeschluss über die Finanzierung der E-GovernmentAktivitäten zugunsten kleiner und mittelgrosser Unternehmen für die Jahre 20202023 (Entwurf)
2449
B. Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung von Innovation, Zusammenarbeit und Wissensaufbau im Tourismus (Innotour) für die Jahre 20202023 (Entwurf)
2451
C. Bundesbeschluss über die Finanzhilfe an Schweiz Tourismus für die Jahre 20202023 (Entwurf)
2453
D. Bundesbeschluss über die Finanzierung der Exportförderung für die Jahre 20202023 (Entwurf)
2455
E. Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz (Standortpromotion) für die Jahre 20202023 (Entwurf)
2457
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Botschaft 1
Einleitung
1.1
Ausgangslage
Die Schweiz gehört zu den wettbewerbsfähigsten Ländern der Welt. Gemäss «Global Competitiveness Report 2017/18» des World Economic Forums (WEF) in Genf ist sie sogar die weltweit wettbewerbsfähigste Volkswirtschaft. Verschiedene Faktoren tragen dazu bei: etwa die hohe Innovationskraft von Forschungs- und Bildungseinrichtungen und der Schweizer Unternehmen. Ebenfalls zur hohen Wettbewerbsfähigkeit trägt das duale Bildungssystem bei. Dieses sorgt dafür, dass die Schweizer Wirtschaft auf allen Qualifikationsstufen gut ausgebildete Mitarbeitende findet.
Weitere Trümpfe sind die makroökonomische Stabilität, die effiziente Arbeitsmarktpolitik, ein stabiler Rechtsrahmen und die ausgezeichnete Infrastruktur.
Allerdings ist hohe Wettbewerbsfähigkeit kein «Selbstläufer». Die globalen Konkurrenten holen auf; die guten Rahmenbedingungen müssen kontinuierlich weiterentwickelt werden.
1.2
Herausforderungen für die Standortförderung des Bundes
Trotz ihrer hohen Wettbewerbsfähigkeit steht die Schweizer Wirtschaft vor grossen Herausforderungen. Der wirtschaftliche Strukturwandel, die Globalisierung der Wertschöpfungsketten, die steigenden Anforderungen der zunehmend wissensbasierten Wirtschaft insbesondere durch die Digitalisierung, aber auch der Klimawandel fordern Unternehmen und Mitarbeitende heraus.1 Diese Herausforderungen stellen jedoch auch Entwicklungschancen dar, die es zu nutzen gilt. Schweizer Unternehmen, insbesondere KMU, stehen unter Innovations- und Kostendruck. Der internationale Standortwettbewerb ist erheblich. Die Regionen der Schweiz entwickeln sich unterschiedlich. Verstärkte Urbanisierung einerseits und niedrige Wertschöpfung sowie geringes Wirtschaftswachstum in ländlichen Räumen und Berggebieten andererseits sind gegenläufige, sich gegenseitig verstärkende Trends. Eine erfolgreiche Standortförderung setzt angesichts des zunehmenden Standortwettbewerbs aber auch voraus, dass die Schweiz weitere Reformschritte unternimmt, um ihre Attraktivität im internationalen Vergleich zu stärken.
1.3
Vision
Der Bundesrat lässt sich mit seiner Standortförderung von der folgenden Vision leiten: Der Wirtschaftsstandort Schweiz ist weiterhin attraktiv und leistungsfähig, 1
Rat für Raumordnung (2018): Welchen Einfluss haben Megatrends auf die Raumentwicklung der Schweiz? (unveröffentlicht), Bern.
2371
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die KMU-geprägte Schweizer Volkswirtschaft bleibt wettbewerbsfähig und bietet dank hoher Wertschöpfung zukunftsfähige Arbeitsplätze.
1.4
Ziele
Die nachfolgenden Ziele der Standortförderung des Bundes leiten sich aus den identifizierten Herausforderungen ab. In den Kapiteln zu den einzelnen Instrumenten wird die Umsetzung beschrieben.
1.4.1
Digitalisierung als übergeordnetes Ziel der Standortförderung
Die Digitalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft eröffnet den KMU und den Regionen, den beiden zentralen Zielgruppen der Standortförderung des Bundes, neue Entwicklungsmöglichkeiten. Die Standortförderung des Bundes setzt sich dafür ein, dass diese Chancen konsequent genutzt werden. Dabei entfaltet sie sich in fünf Aktivitätsfeldern.
Finanzielle Unterstützung der digitalen Transformation in ausgewählten Bereichen der Wirtschaft Die Standortförderung setzt proaktiv und explizit Schwerpunkte im Bereich Digitalisierung bei den Förderinstrumenten (z. B. Neue Regionalpolitik, Innotour).
Normen und Standards für digitale Geschäftstätigkeiten Die Standortförderung setzt sich bei der Ausgestaltung von Standards sowie der Formulierung und Umsetzung gesetzlicher Grundlagen für standortfreundliche Regulierungen ein (z. B. elektronische Lohnmeldungen, Klärung der Eigentumsund Nutzungsrechte an Daten bei beauftragten Organisationen etc.), die insbesondere auch die digitale Transformation der Wirtschaft unterstützen.
Digitalisierung von Behördenleistungen Die Leistungen im Bereich E-Government (EasyGov etc.) sowie der Förderinstrumente (Neue Regionalpolitik, Innotour, Bürgschaftswesen, Steuererleichterungen) werden konsequent in Richtung Digitalisierung weiterentwickelt (Antragsformulare, Reporting etc.). Mandatierte Partnerorganisationen bauen ihr Angebot an OnlineTools für die Kunden laufend bedürfnisgerecht aus (Schweiz Tourismus, Switzerland Global Enterprise).
Wissensvermittlung und Vernetzung zu digitalen Themen Das Wissen zur Digitalisierung in den für die Standortförderung relevanten Handlungsfeldern wird weiter vertieft (Studien), an die Zielgruppen übermittelt (Webseiten, Beratungstools etc.) sowie durch Vernetzung ausgetauscht (Wissensgemeinschaften, Dialogplattformen).
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Open / Smart Data Die Standortförderung des Bundes sowie ihre Partnerorganisationen erweitern und integrieren standortbezogene (regionale) Daten, werten diese aus und stellen sie ihren Zielgruppen zur Verfügung, um diese bei der Generierung und Umsetzung ihrer Projekte und Geschäftsideen besser zu unterstützen (Weiterentwicklung Branchen-Content-Datenbank bzw. Datawarehouse durch Schweiz Tourismus).
1.4.2
Rahmenbedingungen für KMU verbessern
Der Erhalt und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der KMU ist ein zentrales Anliegen der Standortförderung. Die Standortförderung setzt sich dafür ein, dass Regulierungsvorhaben möglichst KMU-freundlich ausgestaltet werden. Gleichzeitig sucht sie aktiv nach Möglichkeiten, bestehende administrative Belastungen abzubauen. Weiter initiiert die Standortförderung Massnahmen und setzt Impulse für die kontinuierliche Verbesserung der Rahmenbedingungen für KMU.
1.4.3
Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsakteure erhöhen
Mittels Beratungs-, Coaching-, Versicherungs- oder Vernetzungsdienstleistungen, Massnahmen für einen erleichterten Zugang zu Finanzierungen sowie finanzieller Beiträge an Projekte und Vorhaben wird eine Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft von KMU, Kantonen und weiteren Partnern angestrebt. Die Förderinstrumente werden ergänzend zu den allgemeinen wirtschaftspolitischen Massnahmen eingesetzt, um die Akteure bei der Schaffung von zukunftsfähigen Arbeitsplätzen und der Steigerung der Wertschöpfung zu unterstützen.
1.4.4
Regionale Wettbewerbsfähigkeit unterstützen
Die Standortförderung des Bundes trägt dazu bei, in allen Regionen der Schweiz Unternehmertum und Innovationskraft und damit deren Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Dabei legt sie einen besonderen Fokus auf das Berggebiet, weitere ländliche Räume und (wo erforderlich) Grenzregionen. Sie leistet damit einen Beitrag zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen. Ihre Massnahmen zielen darauf ab, in den Regionen vorhandene Potenziale auszuschöpfen und die Partnerschaft zwischen Stadt und Land zu stärken. Voraussetzung für die Förderung ist, dass die Regionen eigene Initiativen entwickeln. Räumlich wird dabei das Prinzip der «dezentralen Konzentration» verfolgt.
2373
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1.4.5
Profil Standort Schweiz schärfen und Marktauftritt stärken
Neben der Sicherstellung einer hohen Standortqualität muss im internationalen Standortwettbewerb auch in Zukunft die Attraktivität der Schweiz als Unternehmens- und Tourismusstandort kommuniziert werden. Dafür braucht es eine effiziente und abgestimmte Vorgehensweise der beteiligten Akteure auf Bundes- und Kantonsebene.
1.5
Handlungsfelder
Die Handlungsfelder zeigen auf, wie die oben genannten Ziele erreicht werden sollen. Die Standortförderung hat sechs Handlungsfelder definiert, die ziel- und instrumentenübergreifend im Vordergrund stehen.
Zu tiefen Regulierungskosten beitragen Die Standortförderung setzt sich innerhalb der Bundesverwaltung für eine KMUverträgliche Politik ein. Bestehende und zukünftige Regulierungsvorhaben sollen durch die Aktivitäten der Standortförderung in Zusammenarbeit mit weiteren Partnern so beeinflusst werden, dass sie für die KMU mit möglichst wenig Aufwand und somit möglichst tiefen Regulierungskosten verbunden sind.
Zugang zu Finanzierung erleichtern Die Standortförderung unterstützt leistungsfähige Unternehmen beim Zugang zu Finanzierungen für Wachstums- und Innovationsvorhaben. Sie leistet fokussierte Unterstützung subsidiär zum grundsätzlich gut funktionierenden Schweizer Fremdkapitalmarkt und geht mögliche Marktineffizienzen gezielt an. Solche Marktineffizienzen können beispielsweise durch geringe Kreditgrössen entstehen, wenn die anfallenden Transaktionskosten oder ein im Vergleich zum Ertrag grosser Aufwand seitens der Banken (Skaleneffekte) einen negativen Einfluss auf die Kreditvergabe haben. Darüber hinaus trägt die Standortförderung zu wettbewerbsfördernden Rahmenbedingungen der Unternehmensfinanzierung im Allgemeinen bei. Sie setzt sich für den Abbau regulatorischer Hürden und für neue, insbesondere digitale, KMUFinanzierungskanäle ein.
Innovationsvorhaben unterstützen Zentraler Wachstumsmotor für die Schweizer Volkswirtschaft ist die Innovationsleistung der Wirtschaftsakteure am Standort Schweiz. Die Aktivitäten der Standortförderung sollen dazu beitragen, dass einerseits geeignete Rahmenbedingungen für die Innovationstätigkeit geschaffen werden. Andererseits soll die Standortförderung durch gezielte Fördermassnahmen dafür sorgen, dass Innovationsvorhaben realisiert werden können. Dabei lässt sich die Standortförderung von einem ganzheitlichen Innovationsverständnis leiten, das Vorhaben in den Bereichen Produkte- und Dienstleistungsentwicklung, Organisations- und Prozessentwicklung sowie Distributionsund Kunden- resp. Marktentwicklung abdeckt. Bei Bedürfnissen nach Innovationsunterstützung im wissenschaftsnahen und forschungsbasierten Umfeld können die 2374
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Wirtschaftspartner auf die Förderinstrumente der Schweizerischen Agentur für Innovationsförderung (Innosuisse) zurückgreifen. In ihren Innovationsbestrebungen weisen die Wirtschaftspartner jedoch darüber hinaus einen Bedarf nach weiteren Unterstützungsformaten auf. Die Standortförderung bietet solche Formate an wie beispielsweise Coachings und positioniert sich somit komplementär zu den Angeboten der Innosuisse.
Netzwerke und Kooperationen fördern Kleinräumige Strukturen und die Fragmentierung von geografischen Räumen sowie von Wertschöpfungsketten sollen durch die Förderung von Kooperationen und Netzwerken überwunden werden. Es geht um die Ausnutzung von Skalenerträgen, Synergien und um eine effizientere Ressourcennutzung und Aufgabenteilung. Netzwerke und Kooperationen ermöglichen eine Vervollständigung (Verlängerung, Verbreiterung) der Wertschöpfungsketten sowie einen verbesserten Informationsfluss.
Wissensmanagement und -diffusion stärken Der Bund respektive die ausgelagerten und mandatierten Organisationen in der Standortförderung generieren aufgrund ihrer Tätigkeit Wissen, welches für die Aktivitäten der Wirtschaftsakteure wertvoll ist. Die Forschungs- und Analysetätigkeit im Bereich Standortförderung bezieht sich auf die zentralen Herausforderungen in den entsprechenden Themenbereichen und vermittelt den beteiligten Akteuren die jeweiligen Resultate. Die Standortförderung und mandatierte Organisationen optimieren bestehende und schaffen wo nötig auch neue Plattformen, welche die Wissensdiffusion ermöglichen, stellen geeignete Daten auch Dritten zur Verfügung und vernetzen die Wissensträger. Die Orientierung an sowie die Vermittlung von «Best Practices» sowie das Setzen von Benchmarks national und international sind dabei zentrale Elemente.
Standortmarketing betreiben Die Vorteile des Standortes Schweiz müssen im internationalen Wettbewerb um Unternehmen und Touristen mittels gezielter und wirksamer Marketing- und Kommunikationsmassnahmen bekannt gemacht werden. Marketing und Kommunikation sind für die Inwertsetzung der Standortqualitäten unabdingbar. Im internationalen Standortwettbewerb, in dem Konkurrenzstandorte mit hohem Mitteleinsatz um die eigenen Vorteile werben, ist ein profiliertes, fundiertes und glaubwürdiges Standortmarketing für den Unternehmens- und Tourismusstandort Schweiz zwingend.
1.6
Instrumente der Standortförderung des Bundes
Zur Erreichung der übergeordneten Ziele verfügt die Standortförderung des Bundes über ein wirkungsvolles Instrumentarium (vgl. Abb. 1). Die Instrumente basieren auf Bundesgesetzen sowie auf bundesrätlichen Strategien. Sie sind primär überbetrieblich ausgerichtet. Damit sollen die Zusammenarbeit und die Koordination verschiedener Akteure gefördert werden. Daneben existieren einzelne einzelbetrieblich 2375
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ausgerichtete Instrumente. Diese stehen jedoch, um allfällige Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Nutzniessenden der Standortförderungsmassnahmen zu reduzieren, in der Regel allen Unternehmen gleichermassen zur Verfügung.
Im Folgenden werden die verschiedenen Instrumente den fünf Zielen der Standortförderung zugeordnet. Die Instrumente wirken im besten Fall in mehreren Zieldimensionen. Damit können verstärkt Synergien genutzt und die Kohärenz unter den Instrumenten gestärkt werden. Dies bedingt eine optimale Abstimmung zwischen den verschiedenen, einem Ziel zugeordneten Instrumenten. In diesem Sinne sind die Instrumente der Standortförderung laufend zu überprüfen.
Abbildung 1 Instrumente der Standortförderung nach Zielen
1.7
Handlungsprinzipien
Die Standortförderung ist Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Bundes und damit bei der Umsetzung ihres politischen Auftrags der Einhaltung marktwirtschaftlicher Grundsätze verpflichtet. Im Einklang mit der gängigen wirtschaftspolitischen Theorie setzt sie sich für wettbewerbsfördernde Rahmenbedingungen ein, wobei sie einen besonderen Fokus auf die Bedürfnisse der KMU legt. Für die Standortförderung gelten für all ihre Aktivitäten zwei wegleitende Handlungsprinzipien: Subsidiarität und Nachhaltigkeit.
Subsidiarität Die Standortförderung des Bundes erfüllt ihre Aufgaben subsidiär zu privaten Akteuren und zu den Kantonen und Gemeinden sowie auf der Basis von politischen 2376
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Aufträgen. Sie schafft Anreize für wirtschaftliches Handeln, Innovation und Eigeninitiative privater Akteure sowie staatlicher Akteure auf regionaler und lokaler Ebene, wobei sie Eigenleistungen der Nutzniesser voraussetzt. Sie achtet gleichzeitig darauf, nicht wettbewerbsverzerrend zu wirken, auch in Bezug auf neue digitale Instrumente.
Subsidiarität bedeutet aber auch, dass staatliche und private respektive andere öffentliche Leistungsträger zusammenarbeiten. Die Standortförderung umfasst u. a.
gemeinsame Aufgaben von Bund und Kantonen. Die Standortförderung des Bundes wirkt in diesen Bereichen ergänzend zu den kantonalen Tätigkeiten. Deshalb werden die Instrumente des Bundes komplementär auf die kantonalen Instrumente abgestimmt.
Nachhaltigkeit Als nachhaltige und langfristig orientierte Politik strebt die Standortförderung sowohl bei der Entwicklung von Konzepten wie in der Ausgestaltung und Umsetzung von Förderinstrumenten Lösungen an, die einen effizienten Einsatz der wirtschaftlichen, sozialen und natürlichen Ressourcen ermöglichen und damit die Ressourcenproduktivität erhöhen sowie möglicherweise die Erreichung der Ziele anderer Politiken unterstützen (Klimaschutz, Dekarbonisierung, Erhalt der baulandschaftlichen und baukulturellen Qualitäten u. a.). Die Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Ressourcenverbrauch, beispielsweise durch den Einsatz von Cleantech, stellt eine Chance dar, den Wirtschaftsstandort Schweiz zu stärken und gleichzeitig einen Beitrag an die Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung 2030 der UNO (Sustainable Development Goals, SDG) zu leisten. Insbesondere folgende Themenbereiche, die sich an SDG orientieren, sind für die Standortförderung relevant: dauerhaftes, breitenwirksames und nachhaltiges Wirtschaftswachstum (SDG 8), Umgang mit der knappen Ressource Raum (SDG 11), nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster sicherstellen (SDG 12).
1.8
Einbettung in die Standortpolitik des Bundes
Die Standortpolitik umfasst sämtliche Massnahmen des Bundes, die auf die Unternehmungen wirken. Nebst der Standortförderung betreibt der Bund Standortpolitik auch über Steuern, Infrastruktur, Bildung, Forschung und weitere Rahmenbedingungen. Zusätzlich wirken exogene, also kaum beeinflussbare Faktoren wie die Weltwirtschaftslage auf die Standortattraktivität. Die Standortförderung des Bundes ist somit nur ein Element der Standortpolitik unter vielen. Um Kohärenz zwischen den relevanten Politikbereichen herzustellen, verfolgt die Standortförderung verschiedene Koordinations- und Kooperationsaktivitäten.
Die Standortförderung des Bundes als solche fokussiert auf die Bedürfnisse der KMU und fördert die wirtschaftliche Entwicklung in den Regionen. Unter «Regionen» werden Kantone, Gruppen von Kantonen sowie subkantonale Regionen verstanden. KMU sowie Kantone und Regionen sind die zentralen Zielgruppen der Standortförderung des Bundes. Sie ist auch ein Teil der Aussenpräsenz der Schweiz.
Unter den beteiligten Akteuren auf Bundes- und Kantonsebene koordinierte und 2377
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aufeinander abgestimmte Förderaktivitäten sollen einen möglichst einheitlichen Auftritt der Schweiz im Ausland sicherstellen und die Offizialität optimal nutzen.
Entsprechend sind beispielsweise die «Swiss Business Hubs» in der Exportförderung sowie teilweise auch die Aussenstellen von Schweiz Tourismus administrativ und organisatorisch in die jeweiligen Botschaften bzw. Generalkonsulate integriert.
Dies ermöglicht insbesondere die systematische Identifikation und Nutzung von Synergien zwischen Massnahmen im Bereich Standortmarketing und den Aktivitäten der Landeskommunikation der Schweiz.
2
KMU-Politik
2.1
Strategische Grundlagen
Der Wirtschaftsstandort Schweiz lebt von vielen flexiblen und innovativen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Sie bilden mit 99,7 Prozent die grosse Mehrheit der marktwirtschaftlichen Betriebe, stellen zwei Drittel der Arbeitsplätze und sind eine wichtige Basis für eine leistungsfähige Wirtschaft, die offen ist für den ständigen Strukturwandel. Die Anliegen der KMU geniessen beim Bundesrat aus diesen Gründen einen hohen Stellenwert. Mit einer auf ihre spezifischen Bedürfnisse abgestimmten Politik sollen die Rahmenbedingungen der bestehenden Unternehmen ständig optimiert, Neugründungen erleichtert und die nachhaltige Entwicklung der Unternehmen ermöglicht werden.
Die Politik zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen ist eine Querschnittspolitik, die faktisch in fast alle Bereiche der Bundespolitik strahlt. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) ist beauftragt, diese Politik zu koordinieren und einzelne ihrer Elemente umzusetzen. Der Fokus liegt dabei auf den Bereichen administrative Entlastung und Unternehmensfinanzierung. Beide Bereiche tragen dazu bei, die Rahmenbedingungen für KMU zu verbessern und die Chancen der Digitalisierung zum Beispiel über E-Government besser zu nutzen (vgl. Ziff. 1.4.). Zu den wichtigsten Handlungsfeldern, über welche diese Ziele erreicht werden sollen, gehören insbesondere der Beitrag zu tiefen Regulierungskosten und die Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungen (vgl. Ziff. 1.5.).
Die administrative Entlastung bildet einen Hauptbereich der KMU-Politik, zu der auch das E-Government zugunsten der KMU gehört. Gerade kleine und mittlere Unternehmen sind besonders von hohen Regulierungskosten und bürokratischem Ballast betroffen. Eine wichtige strategische Grundlage der administrativen Entlastung ist die Wachstumspolitik des Bundes2, die den Abbau von unnötiger Bürokratie als Daueraufgabe zur nachhaltigen Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit definiert. Die administrative Entlastung ist aufgrund ihrer Bedeutung und im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses Gegenstand von separaten Berichten des Bundesrates an das Parlament. Die Finanzierung des E-Government für KMU, als operatives Element der administrativen Entlastung, ist jeweils für die nächste
2
Bundesrat (2016): Neue Wachstumspolitik 20162019, zu finden unter www.seco.admin.ch > Publikationen.
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Legislaturperiode im Rahmen der Standortförderbotschaft mittels eines entsprechenden Finanzierungsbeschlusses zu gewährleisten.
Zweiter Hauptbereich der KMU-Politik ist die Unternehmensfinanzierung. Sie wird mittels politikberatenden und operativen Leistungen unterstützt. Die Erarbeitung von Berichten und Studien gehört zur politikberatenden Tätigkeit wie auch die Mitarbeit bei regulatorischen Arbeiten zur Verbesserung der Rahmenbedingungen. Auf operativer Ebene erleichtert der Bund den KMU den Zugang zu Bankdarlehen, indem er den anerkannten gewerbeorientierten Bürgschaftsorganisationen Finanzhilfen gewährt und diese beaufsichtigt.
2.2
Schwerpunkt 20202023
Die Digitalisierung bildet den Schwerpunkt 20202023 der KMU-Politik. Sie gewinnt in beiden Hauptbereichen der KMU-Politik, der administrativen Entlastung und der Unternehmensfinanzierung, an Bedeutung.
Die Digitalisierung kann u. a. mittels E-Government bedeutend zur administrativen Entlastung beitragen. E-Government stellt ein wirksames Mittel dar, um die administrative Belastung der Unternehmen zu reduzieren. Im Zentrum steht dabei der als «One-Stop-Shop» konzipierte Online-Schalter EasyGov.swiss. Auf EasyGov können die Unternehmen alle angebotenen Behördenleistungen effizient und sicher über einen einzigen Account mit einheitlicher Benutzerführung abwickeln über alle Behördenstufen vom Bund über den Kanton bis zur Gemeinde. In der Periode 2020 2023 soll der Leistungsumfang von EasyGov.swiss stetig ausgebaut werden. Wie die Nationale E-Government-Studie 20173 zeigt, besteht seitens der Unternehmen ein klares Bedürfnis nach weiteren elektronischen Behördenleistungen. Zudem soll das E-Government-Angebot gezielt bekannt gemacht werden. Nicht zuletzt soll EasyGov permanent weiterentwickelt und verbessert werden.
Im Bereich der Unternehmensfinanzierung sollen im Rahmen politikberatender Aufgaben die regulatorischen Rahmenbedingungen hinsichtlich der Entwicklungen, die sich aus der Digitalisierung ergeben (beispielsweise Fintech), beobachtet und bei Bedarf verbessert werden. Weiter werden beim gewerbeorientierten Bürgschaftswesen mit der Einführung einer gemeinsamen Informatik-Lösung für alle Bürgschaftsorganisationen zur Verwaltung der Bürgschaften die Prozesse vereinfacht.
2.3
Administrative Entlastung
2.3.1
Ziele und Aufgaben
Eine moderne arbeitsteilige und global vernetzte Gesellschaft kommt nicht ohne staatliche Regulierungen aus. Sie sollen einerseits politisch erwünschten Nutzen stiften, verursachen bei Unternehmen, Einwohnerinnen und Einwohnern und Behörden jedoch auch Kosten. Hohe Regulierungskosten wirken sich negativ auf die 3
www.egovernment.ch > Dokumentation
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Produktivität und damit die Wirtschaftsentwicklung aus. Der Staat muss deshalb ein vitales Interesse haben, diese Kosten zu minimieren, damit die Ressourcen möglichst effizient eingesetzt werden können. Die administrative Entlastung trägt zu Produktivitätsgewinnen und damit zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und letztlich des Wohlstandes bei.
Bei der administrativen Entlastung geht es in erster Linie darum, Regulierungskosten zu senken bzw. tief zu halten, ohne die Ziele einer Regulierung signifikant zu beeinträchtigen. Dazu werden vier komplementäre Instrumente eingesetzt: Berichte mit Massnahmen zur administrativen Entlastung, das KMU-Forum, der Bürokratiemonitor und das E-Government. Letzteres wird in Ziffer 2.4 separat behandelt.
Der Bundesrat versteht die administrative Entlastung sowie eine nach Möglichkeit KMU-freundliche Ausgestaltung bestehender und neuer Regulierungen als Daueraufgabe und als Hauptbereich der KMU-Politik. Er beabsichtigt deshalb, erneut in einem separaten Bericht eine Bestandesaufnahme zur administrativen Entlastung vorzunehmen. Dabei wird er über die Umsetzung der in früheren Berichten angekündigten Massnahmen Bericht erstatten.
2.3.2
Wirksamkeit
2015 hat der Bundesrat den Bericht «Administrative Entlastung. Bessere Regulierung weniger Aufwand für Unternehmen. Bilanz 20122015 und Perspektiven 20162019»4 veröffentlicht. Dabei hat er 31 Massnahmen und 8 Prüfaufträge beschlossen. Mit den Massnahmen aus zwei weiteren Berichten von 2011 und 20135 hat der Bundesrat in den letzten Jahren insgesamt 91 Massnahmen und Prüfaufträge zur administrativen Entlastung präsentiert; 20 Massnahmen im Bericht zur administrativen Entlastung von 2011 und 32 Massnahmen im Bericht über die Regulierungskosten von 2013. Von den 91 Massnahmen und Prüfaufträgen waren bis Ende 2017 80 Prozent umgesetzt oder in planmässiger Umsetzung. Auch wenn die grosse Mehrheit der Massnahmen umgesetzt wurde, darf dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass zentrale Massnahmen wie z. B. die geplante Einführung eines Einheitssatzes und die Abschaffung der meisten Ausnahmen bei der Mehrwertsteuer scheiterten.
Die ausserparlamentarische Kommission «KMUForum» leistet ebenfalls einen wichtigen Beitrag zur administrativen Entlastung und hat einen spürbaren Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess. In der grossen Mehrheit der Fälle konnten Vorlagen mit schädlichen Auswirkungen für die KMU rechtzeitig identifiziert und konkrete Vereinfachungsvorschläge eingebracht werden. In der Amtsperiode 20122015 lag die Erfolgsquote des KMU-Forums im Durchschnitt bei rund 69 Prozent. Zahlen zu 20162019 werden erst im Januar 2020 vorliegen. Erste Anzeichen deuten auf eine Fortsetzung oder leichte Erhöhung der Erfolgsquote hin.
4 5
www.seco.admin.ch > Publikationen & Dienstleistungen > Publikationen > Regulierung Bundesrat (2011): Bericht zur administrativen Entlastung 20122015; Bundesrat (2013): Bericht über die Regulierungskosten (beide Berichte sind zu finden unter www.seco.admin.ch > Publikationen & Dienstleistungen > Publikationen > Regulierung).
2380
BBl 2019
Im Rahmen des Bürokratiemonitors des SECO6 wurden 2012 und 2014 Unternehmen nach ihrer subjektiven Wahrnehmung der administrativen Belastung in verschiedenen Regulierungsbereichen befragt. Über alle Regulierungsbereiche hinweg beurteilten 2014 54,2 Prozent der befragten Unternehmen die administrative Belastung als hoch oder eher hoch. Verglichen mit 2012 berichten in allen Bereichen die befragten Unternehmen im Durchschnitt eine Zunahme der wahrgenommenen Belastung durch gesetzliche Vorschriften. Die nächste Erhebung des Bürokratiemonitors ist 2019 vorgesehen. Eine weitere Befragung ist in der Legislaturperiode 20202023 geplant.
2.3.3
Internationaler Vergleich
Das internationale wirtschaftspolitische Umfeld ist geprägt von zunehmendem Wettbewerb unter den Staaten mit Bezug auf die Rahmenbedingungen. Bestrebungen zur administrativen Entlastung von Unternehmen geniessen deshalb in den meisten Ländern der OECD und der EU einen hohen Stellenwert.
Bei den rechtlichen Rahmenbedingungen und administrativen Belastungen im Allgemeinen steht die Schweiz im internationalen Vergleich bis jetzt relativ gut da.
Sowohl aus der Perspektive der Regulierung als solcher (gemäss Indikatoren der OECD und der Weltbank) wie auch aus der Perspektive der Regulierungswirkungen (gemäss Indikatoren des WEF und des Institute for Management Development, IMD) schneidet die Schweiz gut ab. Allerdings droht sie ihre gute Position schleichend zu verlieren. Obwohl die Indikatoren zur Schweiz absolut betrachtet stabil bleiben oder sich verbessern, machen andere Länder überdurchschnittliche Fortschritte, was bei gewissen Indikatoren zu einer relativen Verschlechterung der Positionierung der Schweiz im internationalen Vergleich führen könnte.
2.4
E-Government zugunsten der KMU
2.4.1
Ziele und Aufgaben
E-Government ist ein Mittel, um die administrative Belastung der Unternehmen zu reduzieren und die Produktivität der öffentlichen Verwaltungen zu steigern. Ziel ist es, die Verwaltungstätigkeit mit Hilfe der Informations- und Kommunikationstechnik so unternehmensorientiert wie möglich zu gestalten. Im Zentrum steht die Vereinfachung von Bewilligungs-, Antrags- und Meldeverfahren. E-Government hilft mit, die Anzahl, Dauer und Komplexität der Behördengänge zu reduzieren. Dies ermöglicht den Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung einen besseren und zielgerichteteren Einsatz der Ressourcen.
6
GfK (2014): Bürokratiemonitor 2014. Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, www.seco.admin.ch > Publikationen & Dienstleistungen > Publikationen > Standortförderung > Studien.
2381
BBl 2019
Die vom Bundesrat 2015 verabschiedete E-Government-Strategie Schweiz für die Jahre 201620197 verfolgt die nachstehenden Ziele: (1) Die Wirtschaft wickelt den Verkehr mit den Behörden elektronisch ab. (2) Die Behörden haben ihre Geschäftsprozesse modernisiert und verkehren untereinander elektronisch. (3) Die Bevölkerung kann die wichtigen d. h. die häufigen oder mit grossem Aufwand verbundenen Geschäfte mit den Behörden elektronisch abwickeln.
Das SECO ist eine der verantwortlichen Organisationen, die im Rahmen der E-Government-Strategie Schweiz sogenannte strategische Projekte umsetzen. Die Projekte basieren auf den bundesrätlichen Strategien «Digitale Schweiz»8 und «EGovernment Schweiz».
Das Aufgabenspektrum des Bereichs E-Government für KMU umfasste 20162019 schwergewichtig folgende digitalen Angebote und Aktivitäten: KMU-Portal: Die Website www.kmu.admin.ch ist eines der ersten E-GovernmentProdukte der Schweiz. Das Informationsportal ist als zentrale Anlaufstelle für alle Fragen der KMU konzipiert. Es wird seit 2001 betrieben und laufend weiterentwickelt. Das Portal stellt praxisrelevante Informationen, einschlägige Regulierungen und staatliche Angebote für kleine und mittlere Unternehmen zur Verfügung von der Gründung bis zur Nachfolgeregelung. Weiter wird auf Online-Behördenleistungen hingewiesen.
EasyGov.swiss: Der Online-Schalter für Unternehmen www.EasyGov.swiss wurde im November 2017 lanciert. Das als «One-Stop-Shop» konzipierte Transaktionsportal ist der Online-Schalter der Verwaltung für Unternehmen und kann elektronische Behördenleistungen auf Stufe Bund, Kantone und Gemeinden anbieten. Es vereinfacht den Austausch zwischen Wirtschaft und Verwaltung und reduziert die administrativen Aufwände von Unternehmen und Behörden. EasyGov konkurrenziert keine privatwirtschaftlichen Angebote, beschränkt sich auf die Behördenprozesse oder andere staatliche Angebote und bietet keine Beratung an. Auf EasyGov können die Unternehmen alle angebotenen Behördengänge über einen einzigen Account mit einheitlicher Benutzerführung abwickeln. Auch private Dienstleister wie Treuhänder oder Notare können auf EasyGov im Auftrag eines Unternehmens Behördenleistungen erledigen. Regelmässig benötigte Firmendaten wie z. B. die Handelsregisternummer oder Adressdaten müssen nur einmal erfasst oder können aus Registern importiert werden. Das Angebot soll in der Legislaturperiode 20202023 stark ausgebaut werden.
7 8
Schweizerischer Bundesrat, KdK (2015): E-Government-Strategie Schweiz, Bern; www.egovernment.ch > Umsetzung > E-Government-Strategie.
Schweizerischer Bundesrat (2018): Strategie Digitale Schweiz, Bern; www.bakom.admin.ch > Digitale Schweiz und Internet > Strategie «Digitale Schweiz».
2382
BBl 2019
Abbildung 2 Überblick Positionierung von EasyGov
Die Abbildung 2 stellt beispielhaft verschiedene Nutzungsarten von EasyGov dar: Bei allen Behörden werden die relevanten Datenbanken (DB) und Fachapplikationen (FA) weiterhin selbstständig geführt. Sie bieten Schnittstellen gegenüber anderen Applikationen an, welche u. a. auch von EasyGov genutzt werden können.
Behörde A: Ausschliessliches Angebot von Behördenleistungen an Private. EasyGov wird deshalb nicht eingesetzt.
Behörde B: Für die Behördenleistungen an Unternehmen wird kein eigenes Frontend betrieben, sondern EasyGov benutzt. Der briefliche Weg steht weiterhin offen (siehe gestrichelte Linie).
Behörde C: Sie betreibt ein eigenes Frontend, welches Privaten und Unternehmen offensteht. Zusätzlich können Unternehmen die Behördenleistungen über EasyGov beziehen und erhalten so alles aus einer Hand.
Behörde D: Sie betreibt ein eigenes Frontend für Ihre Behördenleistungen an Unternehmen. Zusätzlich können Unternehmen die Behördenleistungen über EasyGov beziehen und erhalten so alles aus einer Hand.
Bewilligungsdatenbank: Die Website «www.bewilligungen.admin.ch» bietet eine zentrale Übersicht über Bewilligungen, die für die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in der Schweiz notwendig sind. Ziel ist es, eine zentrale Datenbank anzubieten, wo Berufstätige ihre Bewilligungspflichten abklären können.
Identitätsverbund Schweiz (IDV): Der IDV ist ein strategisches Projekt des Schwerpunktplans von E-Government Schweiz. Der Verbund soll die Anmeldung bei elektronischen Behördenleistungen für Einwohnerinnen und Einwohner sowie für Unternehmen ebenso wie für die Mitarbeitenden von Behörden bei ihrer elektronischen Zusammenarbeit über Behördengrenzen hinweg vereinfachen. Die Lösung steht potenziellen Nutzern für Tests und Pilotanwendungen bereit.
2383
BBl 2019
Nationale E-Government-Studie: Im Auftrag der Geschäftsstelle E-Government Schweiz und des SECO wird periodisch eine «Nationale E-Government Studie» durchgeführt, die das Befinden bezüglich E-Government bei der Bevölkerung, den Unternehmen und der Verwaltung ermittelt.
2.4.2
Wirksamkeit
KMU-Portal: Im Jahr 2017 haben insgesamt rund 1,8 Millionen Besucherinnen und Besucher das KMU-Portal genutzt. Gemäss einer Studie der Universität St. Gallen von 2018 «Nutzenbewertung EasyGov und KMU Portal»9 generierte das KMUPortal einen Nettonutzen, nach Abzug der Kosten, von rund 38 Millionen Franken pro Jahr für die Schweizer Unternehmen. Den grössten Nutzen sehen die Unternehmen im Wissensgewinn und Qualitätsgewinn für die eigene Arbeit gefolgt von Kosten- und Zeitersparnissen.
EasyGov.swiss: Auf dem im November 2017 lancierten Transaktionsportal EasyGov.swiss haben sich innerhalb von zehn Monaten über 7000 Unternehmen registriert. Wenn die Entwicklung weiter geht wie bisher, kann sich diese Zahl bis Ende 2023 auf etwa 40 000 Unternehmen erhöhen. EasyGov startete mit den Behördenleistungen, die für die Gründung einer Firma benötigt werden, sowie mit Mutationen beim Handelsregister und Mehrwertsteuer-Transaktionen für bestehende Unternehmen. Aufgrund der kurzen Zeitspanne seit der Lancierung des Portals konnte der Nutzen für bestehende Unternehmen noch nicht empirisch quantifiziert werden.
Allerdings hat die Universität St. Gallen basierend auf der Nutzenbewertung des Vorgängerportals StartBiz.ch den Nutzen von EasyGov anhand der aktuellen Nutzerzahlen geschätzt.10 Bezogen auf die Erfahrungswerte von StartBiz kann eine Unternehmensgründung über den Online-Schalter im Schnitt in einem Drittel der Zeit und mit der Hälfte der Kosten durchgeführt werden. EasyGov erbringt so allen Gründerinnen und Gründern, die über die angebotenen Dienste bürokratische Angelegenheiten online abwickeln, einen monetarisierten Nutzen in Höhe von durchschnittlich etwa 2300 Franken. Den Gesamtnutzen von EasyGov für all seine Nutzerinnen und Nutzer berechnet die Studie auf rund 6,3 Millionen Franken pro Jahr.
Dies schliesst auch jene Unternehmen ein, die ausschliesslich Informationsangebote oder Pflichtenklärungen in Anspruch nahmen. EasyGov ist mit einem begrenzten Angebot von Behördenleistungen gestartet. Die Bekanntheit des Portals und somit auch dessen Nutzung weisen noch Steigerungspotenzial auf. Grössere Synergie- und Effizienzgewinne werden hauptsächlich bei der Nutzung mehrerer Behördenleistungen sowie bei mehrmaliger Nutzung zum Tragen kommen. Deshalb sind der weitere Ausbau mit neuen Behördenleistungen
sowie die Steigerung der Bekanntheit des Portals zentral.
Nationale E-Government-Studie: Die letzte Befragung der Unternehmen im Jahr 2017 ergab, dass das E-Government-Angebot zufriedenstellend, aber ausbaufähig 9 10
IMP-HSG (2018): Nutzenbewertung EasyGov und KMU Portal. Das Dokument kann über www.kmu.admin.ch > Publikationen > E-Government abgerufen werden.
IMP-HSG (2018): Nutzenbewertung EasyGov und KMU Portal. Das Dokument kann über www.kmu.admin.ch > Publikationen > E-Government abgerufen werden.
2384
BBl 2019
ist. Es besteht der Wunsch nach zusätzlichen, volltransaktionalen Behördenleistungen, die von den Behörden nur in geringem Umfang angeboten werden. Zudem haben die Unternehmen Schwierigkeiten, die passenden Angebote der Behörden zu finden. Sie wünschen sich eine übersichtliche Darstellung und gezielte Bekanntmachung von (bestehenden) Angeboten.11 Die Transaktionsplattform EasyGov zielt darauf ab, diesen Bedürfnissen der Unternehmen Rechnung zu tragen.
2.4.3
Internationaler Vergleich
Wie in Europa hat sich E-Government auch in der Schweiz in den letzten Jahren weiterentwickelt. Grundsätzlich ist die Zufriedenheit der hiesigen Unternehmen mit dem Online-Angebot der Behörden hoch.12 Trotzdem liegt die Schweiz gemäss dem «EU eGovernment Benchmark Report 2018»13 bei den elektronischen Behördenleistungen für Unternehmen im europäischen Vergleich nach wie vor beträchtlich unter dem Durchschnitt. Allerdings wurden in dieser Studie weder StartBiz noch EasyGov berücksichtigt, was das schlechte Abschneiden teilweise begründet. Die Schweiz liegt insbesondere beim Ausbau digitaler Schlüsselinfrastrukturen wie der elektronischen Identität und der Verknüpfung von Registern zur Wiederverwendung bereits verfügbaren Daten im Sinne des Once-Only-Prinzips hinter dem europäischen Durchschnitt zurück. Zudem weist sie Defizite auf bei der Transparenz der OnlineProzesse in Bezug auf die Offenlegung von Informationen über den Prozess der Erbringung der Behördenleistungen oder der Verwendung personenbezogener Daten.
Abbildung 3 basiert auf den Daten des «EU eGovernment Benchmark Report 2018».
Diese Studie wurde über die Jahre 20162017 durchgeführt. Sie untersucht mittels Online-Befragungen und Testkäufern, inwieweit Behördenleistungen in bestimmten Lebensbereichen elektronisch unterstützt werden. Der Benchmark berechnet einen Gesamtindex entlang von vier Indikatoren (Nutzerorientierung, Transparenz, grenzüberschreitende Mobilität und Schlüsselfaktoren) bei acht Lebensereignissen (LEs).
Von den acht Lebensereignissen betreffen zwei die Unternehmen («Firma gründen» und «Regulärer Geschäftsbetrieb»).
11 12 13
DemoSCOPE (2017): Nationale E-Government-Studie 2017. Der Studienbericht ist auf www.egovernment.ch > Dokumentation > Nationale E-Government-Studie publiziert.
Gemäss Nationaler E-Government Studie 2017 sind 69 % der Unternehmen mit dem Online-Angebot der Behörden zufrieden.
Europäische Kommission, E-Government-Benchmark-Bericht der EU 2018: www.egovernment.ch > Dokumentation > E-Government-Benchmark-Bericht der EU 2018.
2385
BBl 2019
Abbildung 3 E-Government-Angebot für Unternehmen im europäischen Vergleich (%)
Final insight Report; © European Union, 2018 (eigene Darstellung)
Länder wie Malta, Dänemark, Estland und andere, welche die verschiedenen Teilindizes anführen, punkten hier vor allem mit modular aufgebauten und stark dienstleistungsorientierten Unternehmensportalen. Diese Portale bieten Behördenleistungen für die Wirtschaft aus einer Hand und ermöglichen den elektronischen Datenaustausch. Ein solch hoher E-Government-Ausbaustandard wurde in der föderalen Schweiz bisher noch nicht erreicht.
Beim Ausbau digitaler Schlüsselinfrastrukturen kann EasyGov zu einer deutlichen Verbesserung beitragen. EasyGov unterstützt im Rahmen der rechtlichen und technischen Möglichkeiten das Once-Only-Prinzip. Regelmässig benutzte Unternehmensdaten wie beispielsweise die Handelsregisternummer oder Adressdaten müssen auf EasyGov nur einmal erfasst werden oder werden direkt aus den Registern abgerufen. Anschliessend können die Daten durch die Benutzerin oder den Benutzer für weitere Behördenleistungen wiederverwendet werden. Die Qualität dieser Daten ist somit sehr hoch, da bereits im Rahmen anderer Behördengänge verifiziert. Für das Unternehmen verringert die Möglichkeit zur Wiederverwendung bereits eingegebener Daten den Zeitaufwand bei der Abwicklung eines Geschäfts.
Ausserdem will der Bundesrat klare Regeln für den digitalen Identitätsnachweis (EID) erlassen. Er hat die entsprechende Botschaft zum E-ID-Gesetz14 am 1. Juni 2018 zuhanden des Parlaments verabschiedet. Damit soll die elektronische Identität als 14
BBl 2018 3915
2386
BBl 2019
digitale Schlüsselinfrastruktur zur Verfügung gestellt werden. Diese soll auch auf EasyGov zur Anwendung gelangen.
2.4.4
Bundesbeschluss
Antrag des Bundesrates Der Bundesrat beantragt mit dieser Botschaft einen Rahmenkredit im Umfang von 21,7 Millionen Franken, was eine Erhöhung von insgesamt 4,5 Millionen gegenüber den in der aktuellen Periode eingestellten Mitteln bedeutet und einem durchschnittlichen jährlichen Zuwachs von 6 Prozent entspricht (aktueller Verpflichtungskredit von 17,7 Mio. CHF15, davon insgesamt voraussichtlich rund 17,2 Mio. beansprucht; vgl. Tabelle 1).
Tabelle 1 in Mio. Fr.
20202023 Antrag
20162019 Bundesbeschluss
20162019 Eff./geplante Ausgaben
Differenz Antrag/Eff.
Durschschn.
Differenz Antrag/Eff.
(in % p.a.)
21,7
17,7
17,2
4,5
6,0
E-Government
Gegenüber der aktuellen Finanzplanung führen die Zahlungen aufgrund des höheren Verpflichtungsvolumens zu einer jährlichen Mehrbelastung von rund 1 Million (vgl.
Tabelle 2): Tabelle 2 Ausgaben E-Government in Mio. Franken
2020
2021
2022
2023
Aktuelle Finanzplanung (Teil Globalbudget SECO)
4.2
4.3
4.3
4.4
GeplanteAusgaben gemäss Antrag davon VK E-Government 202023 davon VK E-Government 201619
5.7 5.1 0.6
5.3 5.1 0.2
5.1 5.1
5.1 5.1
+1.5
+1.0
+0.8
+0.7
Differenz zur Finanzplanung
2024
2025
0.9
0.4
Begründung des Bundesrates Die Möglichkeit für die Unternehmen, mittels EasyGov kostengünstig ihre Behördenleistungen frei von Büroöffnungszeiten und Lokalitäten an einem einzigen virtuellen Ort online zu beziehen, bietet einen handfesten Standortvorteil für Schweizer Unternehmen wie auch für ausländische Unternehmen mit der Absicht einer Ansiedlung in der Schweiz.
15
BBl 2015 2381
2387
BBl 2019
Der Rückstand der Schweiz bezüglich E-Government ist im internationalen Vergleich beträchtlich. Die administrative Entlastung der Unternehmen und die Priorität der Digitalisierung für den Bund erfordern eine hohe Ausbaugeschwindigkeit von EasyGov.swiss. Während im Zeitraum 20162019 der Aufbau der Plattform im Zentrum stand, sollen die Mittel 20202023 vorwiegend für einen rascheren Ausbau von EasyGov eingesetzt werden.
Seit Lancierung im November 2017 haben sich bis am 31. August 2018 über 7000 Unternehmen auf EasyGov registriert. Die Rückmeldungen der Unternehmen sind grossmehrheitlich positiv. Hauptkritik bildet die noch geringe Anzahl verfügbarer Behördenleistungen, was auch den Ergebnissen der nationalen E-Government Studie 2017 entspricht. Die Krediterhöhung begründet sich durch den geplanten rascheren Ausbau von EasyGov und kommt dort hauptsächlich zusätzlichen Behördenleistungen zugute.
Als Grundlage für den Ausbau wurde ein Inventar sämtlicher an die Unternehmen gerichteten Behördenleistungen von Bund, Kantonen und Gemeinden erstellt. Von den rund 900 identifizierten Behördenleistungen für die Wirtschaft sind heute rund 50 elektronisch auf dezentralen Webseiten verfügbar. Letztere wurden nach ihrer Wichtigkeit für die Unternehmen und der Einfachheit der technischen Integration auf EasyGov priorisiert. Daraus resultierte eine Liste mit den prioritären Behördenleistungen für die nächsten Ausbaustufen von EasyGov. Dazu gehören beispielsweise Behördenleistungen im Bereich Lohndeklarationen, Arbeitszeitbewilligungen oder auch unternehmensrelevante arbeitsrechtliche Bewilligungen. Vor der Integration einer Behördenleistung wird stets eine umfassende Analyse gemeinsam mit der zuständigen Verwaltungseinheit durchgeführt (Analyse der Prozesse, Datenschutz etc.). Um Synergien zu nutzen, strebt EasyGov die Zusammenarbeit mit EGovernment Entwicklungen anderer Verwaltungseinheiten des Bundes an. Die Weiterentwicklung von EasyGov wird mit der Organisation E-Government Schweiz koordiniert, insbesondere um den Ausbau gegenüber den Kantonen zu kommunizieren und zu fördern.
Mit den finanziellen Mitteln können Verwaltungseinheiten des Bundes zur Bereitstellung von Angeboten auf EasyGov finanziell unterstützt werden. Dies insbesondere dann, wenn eine zuständige Behörde selber nicht genügend Mittel aufbringen
kann, um ihre Lösung auf EasyGov.swiss integrieren zu können. Neben der Einführung neuer Behördenleistungen kommt deren Kommunikation ein hoher Stellenwert zu. Die «Nationale E-Government Studie» zeigt, dass sich die Unternehmen eine gezielte Bekanntmachung der bestehenden Angebote wünschen. Entsprechend sollen finanzielle Mittel auch in die Kommunikation und die Steigerung des Bekanntheitsgrads der E-Government-Lösungen fliessen.
Rechtliche Aspekte Als gesetzliche Grundlage stützt sich der Bundesbeschluss über die Finanzierung der E-Government-Aktivitäten zugunsten kleiner und mittelgrosser Unternehmen für die Jahre 20202023 auf das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199716 (RVOG), das in Artikel 8 Absatz 2 festhält, dass der Bundesrat die 16
SR 172.010
2388
BBl 2019
Leistungs- und Innovationsfähigkeit der Bundesverwaltung fördert. Der Beschluss ist abgestimmt mit der E-Government-Strategie Schweiz und der Strategie «Digitale Schweiz» des Bundesrates.
2.5
Unternehmensfinanzierung
2.5.1
Ziele und Aufgaben
Der adäquate Einsatz des Produktionsfaktors Kapital ist wesentlich für die Produktivität des Wirtschaftssystems. Die Ermöglichung eines optimalen Zugangs zur Unternehmensfinanzierung und das Bereitstellen von wettbewerbsfördernden Rahmenbedingungen für den Kapitalmarkt insbesondere auch für KMU sind wichtige Elemente der Standortförderungspolitik und der Standortpolitik im Allgemeinen.
Die Unternehmensfinanzierung wird mittels politikberatender und operativer Aufgaben unterstützt. Der Bund konzentriert seine Anstrengungen vorab auf die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen und unterstützt subsidiär. Das SECO beobachtet die Entwicklungen der Kreditversorgung für KMU. Es erarbeitet die notwendigen Entscheidungsgrundlagen in Form von Berichten und Studien und arbeitet bei regulatorischen Projekten zur Verbesserung der Rahmenbedingungen mit. Diese Arbeiten basieren oft auf Aufträgen aus parlamentarischen Vorstössen.
Als Förderinstrument existiert auf Bundesebene das gewerbeorientierte Bürgschaftswesen. Es ermöglicht den KMU über die vom Bund unterstützten Bürgschaftsorganisationen einen erleichterten Zugang zu Bankdarlehen. Auf dieses Instrument wird in einem separaten Kapitel näher eingegangen (s. Ziff. 2.6).
Der Bundesrat hat im Rahmen des Berichts in Erfüllung des Postulats 13.4237 zu rasch wachsenden Jungunternehmen in der Schweiz von 201717 trotz des insgesamt positiven Befunds Handlungsbedarf festgestellt. Der Fokus soll dabei weiterhin auf die kontinuierliche Verbesserung der Rahmenbedingungen gelegt werden.
Wie im Bericht in Erfüllung des Postulats 13.4237 festgehalten, ist der Bundesrat bereit, auch in Zukunft weitere Verbesserungen zur Unternehmensfinanzierung einschliesslich damit verbundener fiskalischer Themen zu prüfen, damit die Schweiz ihre Attraktivität für Unternehmen bewahren und, wo möglich, steigern kann.
2.5.2
Wirksamkeit
Eine vom SECO 2016 in Auftrag gegebene Umfrage 18 zeigt, dass die Finanzierungssituation der KMU in der Schweiz stabil ist und dass auch in naher Zukunft nicht mit einer Verschlechterung zu rechnen ist. Der Kreditmarkt für kleine und 17 18
Postulat 13.4237 Derder vom 12. Dez. 2013; www.parlament.ch > 13.4237 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.
Institut für Finanzdienstleistungen Zug IFZ der Hochschule Luzern, Studie zur Finanzierung der KMU in der Schweiz 2016, im Auftrag des SECO, Bern, Juni 2017.
www.seco.admin.ch > Standortförderung > KMU-Politik > Finanzierung der KMU > Studie zur Finanzierung der KMU in der Schweiz 2016.
2389
BBl 2019
mittlere Unternehmen funktioniert insgesamt. Die Finanzierungssituation von Schweizer KMU hat sich in den vergangenen acht Jahren nur wenig verändert. Die ausserordentliche Situation in den vergangenen Jahren mit der Einführung von Negativzinsen und der Aufhebung des Euro-Mindestkurses hat bei einem Grossteil der Schweizer KMU nicht zu einer signifikanten Verschlechterung der Finanzierungssituation oder zu einem mittel- bis längerfristig verminderten Investitionsverhalten geführt.
Hinsichtlich des Risikokapitalmarktes hat der Bundesrat in seinem Bericht zu rasch wachsenden Jungunternehmen in der Schweiz festgehalten, dass die Finanzierung für Jungunternehmen eine Herausforderung bleibt. Der Risikokapitalmarkt funktioniert insgesamt, ist aktiv und international stark vernetzt. Trotzdem versteht es der Bundesrat als Daueraufgabe, die Rahmenbedingungen im Bereich der Unternehmensfinanzierung und damit die Standortattraktivität im Auge zu behalten.
2.5.3
Internationaler Vergleich
Die Schweiz beteiligt sich seit 2010 am OECD-Projekt «Scoreboard zur KMUFinanzierung»19, in dessen Rahmen die Kreditsituation von KMU in verschiedenen Ländern miteinander verglichen wird. Die Ergebnisse des Scoreboards zeigen, dass die Schweiz die Finanzkrise 2008/2009 besser überstanden hat als die meisten anderen OECD-Länder. Begründet wird dies vor allem mit einer unternehmensfreundlichen Politik und dem flexiblen Arbeitsmarkt. Weiter weisen die Unternehmen in der Schweiz eine sehr hohe Eigenkapitalfinanzierung aus. Die Schweiz hat zudem vom Zufluss von gut ausgebildeten Arbeitskräften und dem frühen Übergang von traditionellen Industrien zu spezialisierten international ausgerichteten Wachstumsbereichen profitiert.
Der prozentuale Anteil der Investitionen in Risikokapital am Bruttoinlandprodukt (BIP) der Schweiz ist im europäischen Vergleich hoch. Die Schweiz belegte 2015 den zweiten Rang, weist aber insbesondere gegenüber den global führenden Ländern Israel und USA einen deutlich tieferen Anteil aus. Es lässt sich somit feststellen, dass die Schweiz zu den Ländern mit einem aktiven Venture-Capital-Markt gehört, der jedoch noch Entwicklungspotenzial hat.
2.6
Gewerbeorientiertes Bürgschaftswesen
2.6.1
Ziele und Aufgaben
Das gewerbeorientierte Bürgschaftswesen ist ein traditionsreiches Instrument, das sich ursprünglich auf einen Bundesbeschluss von 194920 stützte. Es handelt sich um eine subsidiäre Hilfe mit dem Ziel, den Zugang leistungs- und entwicklungsfähiger 19
20
OECD (2018): Financing SMEs and Entrepreneurs 2018: An OECD Scoreboard, Paris.
www.oecd.org > Centre for Entrepreneurship, SMEs and Local Development > SMEs and entrepreneurship.
AS 1949 II 1657
2390
BBl 2019
KMU zu Bankdarlehen zu erleichtern. Das Bürgschaftswesen unterstützt die KMU, indem es ihnen ermöglicht, Bankkredite zu erhalten, die ihnen andernfalls nicht gewährt würden. Der Bund vergibt selber keine Bürgschaften, sondern beteiligt sich an den Bürgschaftsverlusten und richtet Finanzhilfen an die Verwaltungskosten der Bürgschaftsorganisationen aus.
Das Bürgschaftswesen bildet ein Nischeninstrument, zumal nur eine beschränkte Anzahl Unternehmen davon profitiert. Heute sind es rund 1800 Unternehmen, im Vergleich zur Gesamtzahl von rund 600 000 KMU (mit 1249 Beschäftigten) des marktwirtschaftlichen Sektors.
Das Bürgschaftswesen kann grundsätzlich aus zwei unterschiedlichen sich gegenseitig beeinflussenden Perspektiven betrachtet werden: einerseits als Förderinstrument im KMU-Kreditmarkt mit regionalpolitischer Dimension und andererseits als Instrument zur Dämpfung möglicher Marktineffizienzen bei der Kreditvergabe.
Die Beteiligung des Bundes an den Bürgschaftsverlusten beträgt 65 Prozent, und die Beiträge des Bundes an die Verwaltungskosten der Bürgschaftsorganisationen belaufen sich auf höchstens 3 Millionen Franken pro Jahr. Derzeit sind drei regionale Bürgschaftsgenossenschaften (BG OST-SÜD Bürgschaftsgenossenschaft für KMU, Bürgschaftsgenossenschaft Mitte, Cautionnement romand) sowie eine nationale Bürgschaftsorganisation für Frauen (BG SAFFA) anerkannt. Die maximale Bürgschaftslimite beträgt derzeit gemäss Artikel 6 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 200621 über die Finanzhilfen an gewerbeorientierte Bürgschaftsorganisationen 500 000 Franken.
Die 2016 vom Parlament angenommene Motion Comte (15.3792) «Erhöhung der Interventionsgrenze von Bürgschaftsorganisationen zugunsten der KMU» verlangt eine Änderung dieses Gesetzes und insbesondere eine Anpassung der Bürgschaftslimite auf 1 Million Franken. Das Parlament hat am 14. Dezember 2018 die Botschaft zur Gesetzesänderung verabschiedet.22 In der aktuellen Finanzplanung sind derzeit rund 8 Millionen Franken pro Jahr eingestellt, knapp 5 Millionen für Bürgschaftsverluste und 3 Millionen für Verwaltungskostenbeiträge an die Bürgschaftsorganisationen. Das SECO schätzt die zusätzlichen Aufwendungen für das gewerbeorientierte Bürgschaftswesen für die Legislaturperiode 20202023 infolge der neuen Bürgschaftslimite auf etwa 2 bis 3 Millionen Franken
pro Jahr. Der Bundesrat wird dem Parlament im Rahmen des ordentlichen Budgetprozesses jährlich die Mittel zur Finanzierung der Bürgschaftsverluste und der Verwaltungskostenbeiträge beantragen.
21 22
SR 951.25 Geschäftsnummer 18.024; BBl 2018 1299 7899
2391
BBl 2019
2.6.2
Wirksamkeit
Im Jahr 2012 gab das SECO eine externe Wirkungsanalyse als Grundlage einer Gesamtschau in Auftrag. Externe Teilstudien, welche die Wirkung23, die Marktstellung24, den Vollzug25 sowie das Schweizer Bürgschaftswesen im internationalen Vergleich26 untersuchten, wurden durchgeführt. Diese bildeten die Grundlage für den Bericht des Bundesrates vom 20. November 201327 über die Zweckmässigkeit, die Wirksamkeit sowie die Wirtschaftlichkeit des Bundesgesetzes über Finanzhilfen an gewerbeorientierte Bürgschaftsorganisationen.
In seinem Bericht zog der Bundesrat insgesamt eine positive Bilanz über die Wirksamkeit des gewerbeorientierten Bürgschaftswesens. Das System des gewerbeorientierten Bürgschaftswesens ist zweckmässig. Unternehmen mit Bürgschaften schaffen nach dem Bürgschaftsantrag im Durchschnitt rund 4,47 Arbeitsplätze. In den KMU mit Bürgschaften werden zahlreiche Arbeitsplätze angeboten, die ohne das Bürgschaftswesen in dieser Form und in diesen Regionen nicht existieren würden. In diesem Sinne ist das Bürgschaftswesen erfolgreich.
Im Jahr 2017 wurden 421 neue Bürgschaften für rund 84 Millionen Franken gesprochen. Davon wurden 40 Prozent für Betriebsmittel, 24 Prozent für Investitionen in Maschinen oder Liegenschaften, rund 19 Prozent für die Übernahme von bestehenden Betrieben und 17 Prozent für die Gründung von neuen Betrieben gewährt.
Die Mitnahmeeffekte sind bei diesem Instrument insgesamt klein. KMU nutzen Bürgschaften meist nur dann, wenn sonst keine Finanzierungen gewährt würden.
Andererseits dürften die Verdrängungseffekte recht gross sein. Langfristig würden die entsprechenden Arbeitsplätze ohne die Existenz der mit Bürgschaften unterstützten Firmen gesamtschweizerisch betrachtet trotzdem entstehen, allerdings nicht notwendigerweise bei Kleinunternehmen und wohl auch nicht in den betroffenen Regionen.
Das gewerbeorientierte Bürgschaftswesen hat sich seit der Neuorganisation im Jahre 2007 positiv entwickelt, etablierte sich und steht heute auf einer soliden Basis.
Innerhalb von zehn Jahren (20082017) wurde das Bürgschaftsvolumen von 85 auf rund 255 Millionen Franken gesteigert. In der Tabelle 3 sind einige Kennzahlen zusammengestellt:
23 24
25
26 27
B,S,S. (2013): Wirksamkeitsanalyse Bürgschaftswesen, Teilstudie «Wirkungsanalyse».
B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung Basel, 28. März 2013.
KMU-HSG (2013): Wirkungsanalyse Bürgschaftswesen. Teilprojekt «Marktstellungsanalyse». Schweizerische Instituts für Klein- und Mittelunternehmen der Universität St. Gallen, 28. März 2013.
Ernst & Young (2010): Evaluation des gewerblichen Bürgschaftswesens 20072010, Oktober 2010 und Ernst & Young (2011): Zusatzabklärung zu den Aussenstellen der gewerblichen Bürgschaftsgenossenschaften, 27. Mai 2011.
PwC (2013): Teilstudie «Das Schweizer Bürgschaftswesen im internationalen Benchmark». PricewaterhouseCoopers, 31. März 2013.
www.seco.admin.ch > Standortförderung > KMU-Politik > Bürgschaften für KMU.
2392
BBl 2019
Tabelle 3 Kennzahlen zum gewerbeorientierten Bürgschaftswesen 2012
2013
2014
2015
2016
2017
Anzahl eingereichte Bürgschaftsgesuche
808
770
769
787
768
706
Anzahl bewilligte Gesuche
366
399
461
423
405
421
45 %
52 %
60 %
54 %
53 %
60 %
72
76
82
81
81
84
Total bestehende und geschaffene Arbeitsplätze*
2 403
4 091
4 064
4 584
4 575
6 227
Bürgschaftsbestand am 31.12 in Mio. CHF
219
227
238
245
254
255
1 662
1 689
1 744
1 749
1 775
1 811
131 730 134 354 136 561 139 808 143 343
140 555
Bewilligungsquote Bewilligte Bürgschaften in Mio. CHF
Anzahl KMU mit laufenden Bürgschaften Durchschnittlicher Bürgschaftsbetrag in CHF Anzahl Bürgschaftsverluste
73
58
51
59
58
46
Verlustbeteiligung des Bundes in Mio. CHF
4.6
3.7
3.5
3.2
4.3
2.7
Nettoverlustquote ((Bürgschaftsverluste-Wiedereingänge) /Bürgschaftsbestand)
2.46 %
1.62 %
1.61 %
1.59 %
1.50 %
1.54 %
Anteil Erträge ohne Verwaltungskostenbeitrag des Bundes am Aufwand
70 %
69 %
75 %
65 %
68 % 119 %**
Total Ausgaben des Bundes pro Arbeitsplatz in CHF
3 159
1 628
1 602
1 353
1 499
893
Eventualverbindlichkeiten der Bürgschaftsorganisationen in Mio. CHF
53
56
60
63
68
70
Eigene Mittel der Bürgschaftsorganisationen in Mio. CHF
54
61
58
59
61
77
Anteil Eventualverbindlichkeiten Bürgschaftsorganisationen an Eigenmittel
98 %
92 %
104 %
107 %
110 %
92 %
Eventualverbindlichkeiten Bund in Mio. CHF
166
171
178
182
187
184
*
Gemäss Deklaration der Bürgschaftsnehmer. Der ursächliche Zusammenhang zwischen den Bürgschaften und den geschaffenen Arbeitsplätzen ist nicht separat ausgewiesen.
** 22 Mio. CHF ausserordentlicher Ertrag aus der Liquidation der Zentralstelle für das gewerbliche Bürgschaftswesen (GBZ)
2393
BBl 2019
2.6.3
Internationaler Vergleich
Praktisch alle OECD-Länder sowie zahlreiche Nicht-OECD-Staaten kennen Bürgschaftsinstrumente, wenn auch in unterschiedlichen Ausprägungen.
Die Bürgschaftslimite liegt in der Schweiz mit aktuell 500 000 und neu 1 Million Franken deutlich tiefer als in den Vergleichsländern.28 In Deutschland beispielsweise können Kredite bis zu einem Maximalbetrag von 1,25 Millionen Euro verbürgt werden, in Österreich bis 25 Millionen Euro, in Frankreich bis 3 Millionen Euro. Anderseits liegt der durchschnittliche Betrag einer Einzelbürgschaft in der Schweiz mit 141 410 Franken zum Teil deutlich über jenen anderer Länder (Italien rund 27 000 Euro, Frankreich 32 000 Euro, Deutschland 122 000 Euro und Österreich 168 000 Euro). Die Schweiz hat also eine vergleichsweise tiefe Limite, schöpft diese aber überdurchschnittlich aus. 72 Prozent aller Bürgschaften liegen bei 100 000 Franken oder mehr.
Relativ betrachtet haben Bürgschaften in anderen Ländern eine deutlich höhere Bedeutung als in der Schweiz. Während der Anteil des Bürgschaftsvolumens am Bruttoinlandprodukt in der Schweiz 0,04 Prozent beträgt, weisen beispielsweise Portugal und Italien mit etwa 2 Prozent deutlich höhere Anteile auf. In Korea (4,1 Prozent) und Japan (5,7 Prozent) spielt das Bürgschaftswesen eine noch bedeutendere Rolle.
3
Tourismuspolitik
3.1
Strategische Grundlagen
3.1.1
Lageanalyse zum Schweizer Tourismus
Im Schweizer Tourismus sind rund 175 500 Personen beschäftigt (Vollzeitäquivalente); das entspricht einem Anteil von 4,4 Prozent der Gesamtwirtschaft. Der Beitrag des Tourismus zur wirtschaftlichen Wertschöpfung der Schweiz beträgt 2,9 Prozent.29 Der Schweizer Tourismus blickt auf eine längere Phase mit rückläufiger Nachfrage zurück. Zwischen 2008 und 2016 ging die Zahl der Hotellogiernächte insgesamt um 4,8 Prozent zurück. Zwischen den Tourismusregionen bestehen jedoch grosse Unterschiede: Während die Nachfrage in den Städten Basel, Bern, Genf, Lausanne und Zürich im erwähnten Zeitraum um durchschnittlich 12 Prozent anstieg, mussten die Tourismusdestinationen im Alpenraum einen Nachfragerückgang um durchschnittlich 14 Prozent hinnehmen. Gleichzeitig sind auf breiter Front die Preise und damit die Margen gesunken.
28 29
Als Vergleichsländer herangezogen wurden Deutschland, Österreich, Frankreich, Italien, Spanien und Portugal.
BFS (2018): Tourismus, Monetäre Aspekte, Jährliche Indikatoren zum Satellitenkonto Tourismus. www.bfs.admin.ch > Bundesamt für Statistik > Statistiken finden > Tourismus > Monetäre Aspekte > Jährliche Indikatoren zum Satellitenkonto Tourismus > Anteil des Tourismus an Wertschöpfung und Beschäftigung.
2394
BBl 2019
2017 wurde der negative Nachfragetrend durchbrochen. Die Zahl der Hotellogiernächte stieg in der Schweiz um 5,2 Prozent an. Auch der Tourismus im Alpenraum profitierte von einer stärkeren Nachfrage. Hier legten die Hotelnächtigungen um 6,0 Prozent zu. Die Erholung setzte sich 2018 sowohl in der Schweiz (Zahl der Hotellogiernächte: +3,7 %) als auch im Alpenraum (+5,3 %) fort.
Bemerkenswert ist, dass die Nachfrage aus wichtigen europäischen Herkunftsmärkten wie Deutschland (2017: +1,1 %, 2018: +3,7 %) oder den Niederlanden (2017: +3,7 %, 2018: +2,4 %) nach mehreren Jahren mit Rückgängen wieder zugenommen hat. Am kräftigsten war das Wachstum auf den asiatischen Märkten. So stieg beispielsweise die Zahl der Hotellogiernächte von chinesischen, indischen und koreanischen Touristen sowohl 2017 als auch 2018 stark an.30 Die Prognosen der Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (KOF) für die zukünftige Entwicklung der Tourismusnachfrage sind positiv. Für die Jahre 2019 und 2020 erwartet die KOF eine Zunahme der Zahl der Hotellogiernächte von 2,7 und 2,4 Prozent.31 Somit kann damit gerechnet werden, dass der Schweizer Tourismus und insbesondere auch der Tourismus im Alpenraum nach einer mehrjährigen Phase des Rückgangs wieder auf einen Wachstumspfad einschwenken wird.
3.1.2
Tourismusstrategie des Bundes
Der Bundesrat unterstützt den Schweizer Tourismus im Rahmen seiner Tourismuspolitik. Seit 2009 hat der Bund mit verschiedenen Massnahmen dazu beigetragen, dass der Schweizer Tourismus eine sehr herausfordernde Periode erfolgreich überwinden konnte. Zu nennen sind insbesondere die drei Marketing-Impulsprogramme von Schweiz Tourismus in den Jahren 20092013, die Modernisierung der Vollzugsbestimmungen der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) 2015 sowie das angebotsseitig ausgerichtete tourismuspolitische Impulsprogramm 2016 2019.
Die Tourismuspolitik des Bundes basiert auf der neuen Tourismusstrategie, die der Bundesrat am 15. November 2017 gutgeheissen hat.32 Die neue Tourismusstrategie orientiert sich konzeptionell und inhaltlich an den Zielen und Handlungsfeldern der Standortförderung des Bundes (vgl. die Ziff. 1.4 und 1.5). Das bedeutet, dass die Tourismuspolitik in ihrer Gesamtheit wesentlich zur Zielerreichung der Standortförderung des Bundes beiträgt.
Mit seiner Tourismuspolitik will der Bundesrat zu einer international wettbewerbsfähigen Tourismuswirtschaft sowie zu einem attraktiven und leistungsfähigen Tourismusstandort Schweiz beitragen. Hierzu verfolgt er mit der neuen Tourismusstrategie folgende vier Zielsetzungen: Rahmenbedingungen verbessern, Unternehmer30
31 32
BFS (2018): Beherbergungsstatistik HESTA. www.bfs.admin.ch > Kataloge und Datenbanken > Daten > Thema: Tourismus; Erhebung: Beherbergungsstatistik HESTA. Die Angaben zum Jahr 2018 in diesem Abschnitt beziehen sich jeweils auf die Monate Januar bis September.
KOF (2018): Prognosen für den Schweizer Tourismus, Ausgabe Okt. 2018, Zürich.
www.seco.admin.ch > Standortförderung > Tourismuspolitik.
2395
BBl 2019
tum fördern, Chancen der Digitalisierung nutzen und die Attraktivität des Angebots und den Marktauftritt stärken.
Die Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Tourismus und insbesondere die Koordination und Kooperation sowie der Beitrag zu einem tourismusfreundlichen Regulierungsumfeld stellen nach wie vor die Schwerpunkte der Tourismuspolitik des Bundes dar. In Zusammenarbeit mit den relevanten Bundesstellen nimmt das SECO Koordinations- und Kooperationsaktivitäten hinsichtlich Erhalt und Stärkung der landschaftlichen und baukulturellen Qualitäten des Tourismusstandortes Schweiz wahr.
Wesentliche inhaltliche Neuerungen betreffen die Digitalisierung und das Unternehmertum. Im Zusammenhang mit der Digitalisierung stehen die Chancen für den Tourismus im Vordergrund (vgl. Ziff. 3.2). Im Zusammenhang mit dem Unternehmertum liegt der Fokus auf Produktivitätssteigerungen sowie dem touristischen Arbeitsmarkt. Der Bund will hier mittels einer intensivierten Förderung von Startups und der Verbesserung der Strategiefähigkeit und -orientierung der touristischen Akteure einen Beitrag leisten. Bezüglich des touristischen Arbeitsmarkts gilt es insbesondere sicherzustellen, dass die bestehenden Aus- und Weiterbildungsangebote konsequent genutzt werden.
Nebst inhaltlichen Neuerungen verfolgt die Tourismusstrategie auch methodisch einen neuen Ansatz. Zentral ist eine verstärkte Fokussierung der Kräfte resp. eine klare Prioritätensetzung. So wird die Tourismusförderung zukünftig noch stärker auf prioritäre Themen wie die Digitalisierung fokussiert. Zum einen werden die vorhandenen Fördermittel gezielter eingesetzt, und es ist eine engere Begleitung von strategischen Projekten durch das SECO vorgesehen. Zum anderen werden die Steigerung der Attraktivität des touristischen Angebots und die Stärkung des Marktauftritts in einem Ziel zusammengefasst mit der Absicht Synergiepotenziale besser zu erschliessen. Ein wichtiges Element bei der Umsetzung der neuen Tourismusstrategie ist zudem die Erarbeitung einer Auslegeordnung zur aktuellen Investitionsförderung.
Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass eine ausreichende Investitionstätigkeit entscheidend ist für die Aufrechterhaltung der Qualität und Attraktivität des touristischen Angebots.
Eine zweite wesentliche methodische Neuerung betrifft die Projekt-
und Prozessorientierung. Die neue Tourismusstrategie beinhaltet konkrete Umsetzungsaktivitäten.
Es ist deshalb künftig nicht mehr vorgesehen, dass das SECO für die Umsetzung der Tourismusstrategie separate und auf einen bestimmten Zeitraum ausgerichtete Umsetzungsprogramme erarbeitet. Damit wird die Tourismuspolitik flexibler sowie aktions- und reaktionsfähiger.
Zu Beginn der Umsetzung der Tourismusstrategie hat das zuständige SECO im Jahr 2018 einen Schwerpunkt auf die Kommunikation und die Wissensvermittlung gelegt mit dem Ziel, alle relevanten Branchenakteure zur Konzeption und zu den Stossrichtungen der neuen Tourismusstrategie zu informieren und das Bekenntnis der Branchenakteure zur neuen Tourismusstrategie zu stärken. Zudem ist in Erfüllung des Postulats 17.3429 Rieder ein internationaler Vergleich der Tourismuspolitik und -
2396
BBl 2019
förderung durchgeführt worden.33 Der internationale Vergleich hat gezeigt, dass die Schweizer Tourismuspolitik gut aufgestellt ist.
Die Umsetzung der neuen Tourismusstrategie wird von einer Begleitgruppe begleitet. Die Begleitgruppe wird vom SECO geleitet, funktioniert im Sinne eines «Think Tanks» und dient dem SECO als «Sounding Board». Bei der Zusammensetzung der Begleitgruppe wird auf eine ausgewogene Vertretung der Unternehmer, der Branchenorganisationen, der Politik sowie der Wissenschaft geachtet. In den Sitzungen der Begleitgruppe findet ein inhaltlicher Austausch zu den Umsetzungsschwerpunkten der Tourismusstrategie statt. Die Mitglieder der Begleitgruppe werden zu den prioritären Aktivitäten konsultiert. Der Austausch mit der Begleitgruppe ersetzt oder konkurriert jedoch nicht bestehende, formalisierte Mitsprachemöglichkeiten der Tourismusakteure.
In Abstimmung mit der Begleitgruppe setzt das SECO bei der Umsetzung der neuen Tourismusstrategie bei der Verbesserung der Rahmenbedingungen und insbesondere beim Regulierungsumfeld einen Schwerpunkt. Im Vordergrund steht die Weiterentwicklung des «Tourismus Forums Schweiz» (TFS) zu einer Dialog- und Koordinationsplattform für den Schweizer Tourismus. Die neu konzipierte TFS-Jahresveranstaltung bildet den Kern der Dialog- und Koordinationsplattform. Mit der Dialog- und Koordinationsplattform soll die Koordination mit anderen für den Tourismus relevanten Politikbereichen sowie mit den Kantonen und der Branche gestärkt werden. Ziel ist es, flexibel und zeitnah zentrale Herausforderungen des Schweizer Tourismus zu identifizieren sowie bei Bedarf Handlungsoptionen und Lösungsansätze zu entwickeln. Zudem sind weitere Koordinationsanstrengungen geplant, so beispielsweise mit der KMU-Politik in Bezug auf das Regulierungsumfeld sowie auf die Nutzung von Erfahrungen mit EasyGov, dem Online-Schalter für Unternehmen, oder bei der Tourismusförderung, indem die vorhandenen Fördermittel fokussierter eingesetzt werden. Die Abstimmung zwischen den Förderinstrumenten wird optimiert, um Synergien zu nutzen und Doppelspurigkeiten zu vermeiden.
Es sollen integrierte Lösungen zur Nutzung von Synergiepotenzialen und Kooperationsmöglichkeiten gefördert werden.
3.1.3
Finanzieller Gesamtrahmen der Tourismuspolitik
Vor dem Hintergrund der erfolgten und für die Zukunft erwarteten Erholung der Tourismusnachfrage soll auf erneute Impulsmassnahmen verzichtet und das Zusatzdarlehen für die SGH nicht erneut verlängert werden (vgl. Ziff. 3.5). Für «Schweiz Tourismus» wird für die Jahre 20202023 eine leichte reale Mittelerhöhung beantragt (vgl. Ziff. 3.4). Die beantragte Mittelaufstockung für Innotour im Umfang von 5 Millionen Franken dient einer verstärkten Unterstützung des digitalen Transformationsprozesses im Tourismus. Insgesamt soll für Innotour ein Verpflichtungskredit für die Jahre 20202023 im Umfang von 22,8 Millionen Franken zur Verfügung gestellt werden (vgl. Ziff. 3.3).
33
Abrufbar unter: www.parlament.ch > 17.3429 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.
2397
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3.2
Schwerpunkte 20202023
Die Umsetzung der neuen Tourismusstrategie bildet den Schwerpunkt der Tourismuspolitik in den Jahren 20202023. Die Umsetzung sowie die Wirkung der neuen Tourismusstrategie sollen regelmässig überprüft werden. Vorgesehen ist, dass das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) dem Bundesrat im Jahr 2021 erstmals über die Umsetzung der Tourismusstrategie Bericht erstattet. Thematisch steht die digitale Transformation des Tourismus im Vordergrund.
Das SECO hat die Chancen, Herausforderungen und Implikationen der Digitalisierung im Schweizer Tourismus in einem umfassenden Grundlagenbericht untersuchen lassen.34 Zu erwarten ist, dass die Möglichkeiten, aber auch die Komplexität der Digitalisierung in Zukunft weiter steigen werden. Notwendig ist nicht nur ein Mithalten mit dem technologischen Fortschritt, sondern ein grundlegender Wandel des Denkens und Handelns aller beteiligten Akteure. Dies gilt besonders ausgeprägt für den kleinstrukturierten Schweizer Tourismus.
Um die Chancen der digitalen Transformation zu nutzen, ist es von besonderer Bedeutung, dass die touristischen Akteure über genügend digitale Kompetenzen verfügen. Die Schweiz ist mit ihrem Bildungssystem grundsätzlich in einer guten Position, um die Anforderungen des Arbeitsmarktes erfüllen zu können.35 Für die Tourismusakteure wird es zudem gemäss den Untersuchungen wichtig sein, die bestehenden neben branchenspezifischen insbesondere auch branchenfremden Aus- und Weiterbildungsangebote konsequent zu nutzen. Dabei sollte die Branche der Weiterbildung älterer Arbeitskräfte ein besonderes Augenmerk zukommen lassen.
Zentrale Bedeutung nimmt der Umgang mit Daten ein. Zunehmende Datenmengen helfen, die Touristen bezüglich ihrer Motive und ihrem effektiven Verhalten besser zu verstehen. Neben dem Daten- und Persönlichkeitsschutz stellen die Vielzahl und Komplexität der Schnittstellen der Systeme eine grosse Herausforderung für eine effiziente und effektive Datennutzung dar. Entsprechend braucht es die Kompetenz, Daten zu strukturieren, aufzubereiten und in Wert zu setzen. Wesentliche Voraussetzung, um die Chancen der Digitalisierung nutzen zu können, ist ebenfalls das Vorhandensein leistungsfähiger digitaler Infrastrukturen.
Die Hauptverantwortung für die digitale Transformation liegt bei den touristischen
Akteuren. Die Tourismuspolitik des Bundes ihrerseits trägt dazu bei, dass die Schweizer Tourismuswirtschaft die Chancen der Digitalisierung optimal nutzt, indem die digitale Transformation ihrer Geschäftsmodelle und -prozesse verstärkt unterstützt wird. Entsprechend setzt der Bund zukünftig bei der Projektförderung über Innotour einen besonderen Fokus auf die Digitalisierung (siehe Ziff. 3.3.4).
Dabei sollen insbesondere auch Weiterbildungsanstrengungen zur Verbesserung der digitalen Kompetenzen der touristischen Akteure über Innotour unterstützt werden.
34 35
Christian Laesser et al., Digitalisierung im Schweizer Tourismus: Chancen, Herausforderungen, Implikationen, Schlussbericht, Bern, Aug. 2018.
Bericht des SBFI zu den Herausforderungen der Digitalisierung für Bildung und Forschung in der Schweiz, Juli 2017.
2398
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Zudem intensiviert der Bund den Wissenstransfer zur digitalen Transformation im Rahmen der Dialog- und Koordinationsplattform Tourismus Forum Schweiz (TFS) beispielsweise mittels der Organisation von themenspezifischen Workshops. Unterstützt wird auch die digitale Transformation der touristischen Marktbearbeitung, wobei hier Schweiz Tourismus eine Führungsrolle zukommt (siehe Ziff. 3.4.1).
3.3
Innotour
3.3.1
Ziele und Aufgaben
Die touristische Innovations- und Kooperationsförderung sowie die Förderung des Wissensaufbaus durch den Bund mit dem Förderinstrument Innotour basiert auf dem Bundesgesetz vom 30. September 201136 über die Förderung von Innovation, Zusammenarbeit und Wissensaufbau im Tourismus (Innotour-Gesetz). Mit Innotour steht der Schweizer Tourismusbranche ein modernes Förderinstrument zur Verfügung, das vom SECO vollzogen wird.
Der Tourismus ist ein fragmentierter Wirtschaftssektor, weshalb bei der Bündelung von kompletten Tourismusangeboten hohe Transaktionskosten entstehen. Innovative integrierte Angebote sind nicht einfach zu realisieren, da die Innovationskosten und die Renditen schwer teilbar und internalisierbar sind. Diese Aspekte führen zu Unsicherheit und zu mangelnder Kooperation. Entsprechend hat bei Innotour die Entwicklung von überbetrieblichen Tourismusangeboten eine hohe Bedeutung.
Zudem leistet Innotour durch die Förderung des Wissensaufbaus und dessen Diffusion einen wichtigen Beitrag für die Weiterentwicklung des Tourismusstandortes Schweiz. Innotour trägt somit schwergewichtig zu den Handlungsfeldern «Innovationsvorhaben unterstützen», «Netzwerke und Kooperationen fördern» sowie «Wissensmanagement und -diffusion stärken» der Sandortförderung des Bundes bei.
Innotour ist ein Förderinstrument, das grundsätzlich allen touristischen Akteuren offensteht und bei dem die touristischen Kreise den grösseren Teil der Kosten selbst tragen (mindestens 50 %). Mit Innotour werden Anreize geschaffen, die Finanzierungs- und Managementverantwortung bleibt aber bei den Projektträgern. Diese Eigenverantwortung wird verstärkt, indem Finanzhilfen aus Innotour auf einmalige Anschubhilfen beschränkt werden.
Die neue Tourismusstrategie legt einen Fokus auf die Förderung des Unternehmertums und auf die Nutzung der Chancen der Digitalisierung. Dieser Fokus gilt auch für die Innotour-Förderung. Im Hinblick auf die Förderung des Unternehmertums sowie den angestrebten Produktivitätssteigerungen steht u. a. die Strategiefähigkeit und -orientierung im Fokus.
Der in Ziffer 3.2 erwähnte Grundlagenbericht zur «Digitalisierung im Schweizer Tourismus» hat aufgezeigt, dass die Digitalisierung eine dauerhafte Herausforderung darstellt und einen langfristigen Transformationsprozess hervorrufen wird. Mit einer fokussierten Projektförderung über Innotour soll die digitale Transformation der Tourismuswirtschaft unterstützt werden.
36
SR 935.22
2399
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Die vorliegenden Erkenntnisse zeigen, dass es in zahlreichen Anwendungsfällen der Digitalisierung zu sich parallel entwickelnden Lösungsansätzen kommt. Dabei lässt sich ex ante oftmals nicht abschliessend beurteilen, ob sich ein jeweiliger Lösungsansatz am Markt durchsetzen wird. Dieser Entwicklung wird Rechnung getragen, indem bei Innotour auch weiterhin auf eine Top-down-Förderung verzichtet und die Management- und Projektverantwortung bei den Projektträgern belassen wird.
Wichtig für eine Projektunterstützung ist allerdings, dass ein Projekt auf einem soliden Geschäftsmodell aufbaut und die Skalierbarkeit und Interoperabilität zu anderen relevanten Systemen grundsätzlich gegeben ist. Möglichst verhindert werden sollen nicht nachhaltig finanzierbare Insellösungen. Kooperationen werden insbesondere auch getrieben durch die Digitalisierung zu einem noch zentraleren Erfolgsfaktor. Verstärkt gefördert werden sollen in Zukunft zudem neue Lösungsansätze, beispielsweise in Form von Innovationslabors, Innovationsnetzwerken oder interdisziplinären Ansätzen.
Wo möglich und sinnvoll ist zur Sicherstellung einer fokussierten Förderung eine engere Begleitung der Projekte vorgesehen. Geplant ist, dass das SECO bei einzelnen ausgewählten Projekten, schwergewichtig im Bereich der Digitalisierung, eine aktivere Rolle übernimmt, als dies bislang der Fall war.
3.3.2
Wirksamkeit
Evaluation Die 2012 in Kraft getretenen totalrevidierten Innotour-Regulierungen (Gesetz und Verordnung) wurden 2018 von INFRAS und dem Institut für Systemisches Management und Public Governance IMP-HSG der Universität St. Gallen evaluiert.
Die Evaluation zeigt, dass sich die Instrumente, die sich auf die 2012 in Kraft getretenen Innotour-Regulierungen abstützen, bewährt haben. Innotour gilt als zweckmässiges Förderinstrument für den Tourismus. Aufgrund der Evaluationsergebnisse sind keine Anpassungen der rechtlichen Grundlagen notwendig. Die Evaluation hält insbesondere fest, dass Innotour die Bottom-up-Förderung und das breite Innovationsverständnis beibehalten, die Praxis zur Mittelkonzentration fortführen und am Kriterium der überbetrieblichen Projektförderung festhalten soll.
Optimierungs- und Weiterentwicklungspotenzial zeigt die Evaluation insbesondere in der Vernetzung der Förderstellen und der Sensibilisierung für das Förderinstrument, beim Erfahrungs- und Wissenstausch, bei der systematischen Wirkungsmessung und beim Gesuchsprozess. Das SECO wird die Empfehlungen bei der Weiterentwicklung des Innotour-Vollzugs berücksichtigen. Hierbei sollen insbesondere auch die Möglichkeiten der Digitalisierung genutzt werden.
Der Erfahrungs- und Wissensaustausch soll vom SECO noch weiter eingefordert und gefördert werden. Dies gilt im Besonderen für Modellvorhaben. Wichtige Erkenntnisse aus beispielhaften Projekten sollen von der Tourismuspolitik noch aktiver als bis anhin in die Tourismuswirtschaft hineingetragen werden. Damit kann die nachhaltige und langfristige Breitenwirkung der Projekte nochmals gesteigert werden. Das SECO sieht u. a. die Durchführung von themenspezifischen Veranstaltungen vor.
2400
BBl 2019
Um die Wirkung von Innotour zukünftig besser erfassen zu können und die Wirksamkeit weiter zu erhöhen, wird das SECO zudem eine schlanke systematische Wirkungsüberprüfung aufbauen. Neu sollen alle Projektträger dazu verpflichtet werden, zwei Jahre nach Projektabschluss über die realisierte Wirkung Bericht zu erstatten. Zudem soll, im Sinne einer fokussierteren Förderung, ein expliziterer Bezug zwischen den Zielen und Handlungsfeldern der Tourismusstrategie und der Projektförderung hergestellt werden.
Förderung Die Innotour-Periode 20162019 verläuft erfreulich. Die Nachfrage nach Innotour und die Qualität der Projekte sind hoch. Insgesamt wurden bis im Oktober 2018 195 Gesuche und Anfragen eingereicht und 62 Projekte mit insgesamt rund 21,6 Millionen Franken unterstützt. Im Vergleich zur Vorperiode ist ein Wachstum der Zahl der Gesuche zu verzeichnen. Dies kann ein Indiz dafür sein, dass die Tourismusbranche aktiv nach Lösung zur Überwindung der aktuellen Herausforderungen sucht.
Die Finanzierungsaufteilung zwischen Innotour und den Projektträgern von 1:2 belegt die Hebelwirkung von Innotour. Rund 70 Prozent der Mittel entfielen auf nationale Projekte. Dank dem Instrument der Modellvorhaben konnten aber auch 24 regionale und lokale Projekte unterstützt werden. Alle Geltungsbereiche von Innotour kamen regelmässig zum Tragen. Zudem zeigt sich, dass ein Grossteil der unterstützen Projekte Bezüge zu einer oder mehreren Stossrichtungen des tourismuspolitischen Impulsprogramms 20162019 aufweist. Am meisten trugen die Projekte zu den Stossrichtungen 3 (Optimierung Strukturen und Verstärkung Kooperationen) und 2 (Verstärkung Qualitäts- und Produktentwicklung) bei.
Praxisbeispiele zu Innotour37 1. Tourist Office 3.0 Das Projekt «Tourist Office 3.0» fragte nach Form, Inhalt, Funktion und Aufgabe des Tourist Office im Zeitalter der Digitalisierung. Basierend auf einer national ausgelegten Analyse in Zusammenarbeit mit Innovationspartnern und 19 Destinationen wurden die Bedürfnisse der Gäste wie auch der Leistungsträger erhoben und Szenarien für das Tourist Office von morgen entwickelt.
2. Netzwerk Partner Websites Waadtland Das «Netzwerk Partner Websites Waadtland» ist ein Zusammenschluss aller Websites von Tourismusdestinationen im Waadtland. Mit innovativen Schnittstellen koordinieren die Waadtländer Destinationen die Nutzung, die Vermarktung und den Kauf touristischer Leistungen über digitale Geräte. Am Projekt beteiligen sich auch Freiburger Destinationen.
37
Weitere Beispiele sind ab Febr. 2019 abrufbar unter www.seco.admin.ch > Standortförderung > Botschaft zur Standortförderung > Weitere Informationen.
2401
BBl 2019
Neben der Projektförderung spielt auch der Wissensaufbau und die Wissensdiffusion eine zentrale Rolle bei Innotour. So finanziert Innotour neben dem Tourismus Forum Schweiz (TFS) auch Wissensgrundlagen wie die Tourismusprognosen. Mindestens ebenso bedeutend ist der Wissenstransfer zu den von Innotour unterstützten Projekten. Um diesen weiter zu verstärken, wurde der Innotour-Newsletter «Insight» komplett überarbeitet, und die Projektbeschreibungen auf der Homepage wurden derart ausgebaut, dass sich zu allen Projekten, die Innotour seit 2016 unterstützt, umfassende Informationen finden lassen.
Vollzug Das SECO führt alle zwei Jahre eine Vollzugsbefragung bei den InnotourGesuchstellenden durch. Die Ergebnisse der letzten Befragung aus dem Jahr 2018 waren wiederum erfreulich. Die Gesuchstellenden sind sehr zufrieden mit dem Vollzug von Innotour. Die Phasen der Gesuchseinreichung, der Gesuchsprüfung und auch die Phase nach der Verfügung werden positiv beurteilt. Das SECO beabsichtigt, die Benutzung und den Zugang zu Innotour sowie zu weiteren für den Tourismus relevanten Förderinstrumenten nach Möglichkeit zu vereinfachen. Ein wichtiger Schritt hierzu wurde mit dem von «regiosuisse» im Rahmen der «Neuen Regionalpolitik» (NRP) entwickelten interaktiven Online-Tool zu den bestehenden Finanzhilfen in der Regionalentwicklung bereits umgesetzt.
Abstimmung Förderinstrumente Bei der Angebotsförderung im Tourismus kommen verschiedene Förderinstrumente des Bundes zum Einsatz, weshalb eine enge Abstimmung notwendig ist. Innerhalb der Standortförderung des SECO sind dies neben Innotour die NRP und die SGH.
Die SGH unterstützt einzelbetrieblich und ist auf Beherbergungs-Infrastrukturinvestitionen ausgerichtet. Damit unterscheidet sie sich klar von Innotour.
Innotour und die NRP sind komplementäre Instrumente. Während Innotour primär nationale Vorhaben sowie regionale Modellvorhaben unterstützt, setzt die NRP auf der regionalen Ebene an. Vor einer allfälligen Innotour-Unterstützung auf lokaler Ebene erfolgt eine Konsultation des betroffenen Kantons. Mit der Unterstützung von sogenannten Modellvorhaben wird der Tatsache Rechnung getragen, dass im Tourismus viele Initiativen bottom-up entstehen, sprich einen lokalen oder regionalen Ursprung haben. Eine besondere Bedeutung hat bei diesen Projekten der Wissenstransfer.
Beim Vollzug von Innotour findet zudem eine systematische Absprache mit anderen Bundesämtern wie dem Bundesamt für Landwirtschaft, dem Bundesamt für Raumentwicklung, dem Bundesamt für Sport oder dem Bundesamt für Umwelt statt.
Die Evaluationsergebnisse zeigen, dass die Vernetzung der bestehenden Förderstellen weiter intensiviert werden soll und dass das Knowhow über Innotour, insbesondere bei den Akteuren auf regionaler Ebene, gestärkt werden soll.
2402
BBl 2019
3.3.3
Internationaler Vergleich
Im Rahmen der Evaluation wurde auch ein internationaler Vergleich der Innovationsförderung durchgeführt. Basierend auf den Evaluationsergebnissen und dem Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 17.3429 Rieder38 ist die staatliche Innovationsförderung der Schweiz auch durch den Vergleich mit ausländischen Förderprogrammen gerechtfertigt.
Die Digitalisierung geniesst auch in der Innovationsförderung im Ausland hohe Priorität. Der internationale Vergleich zeigt zudem auf, dass die Förderung oftmals thematisch fokussiert und aktiv begleitet erfolgt, intersektorale Innovationen angeregt werden und ein hoher Fokus auf die aktive Projektkommunikation gelegt wird.
Entsprechend werden die Grundstossrichtungen von Innotour bestätigt.
3.3.4
Bundesbeschluss
Antrag des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, für die Förderung von Innovation, Zusammenarbeit und Wissensaufbau im Tourismus für die Jahre 20202023 einen Verpflichtungskredit im Umfang von insgesamt 22,8 Millionen Franken zur Verfügung zu stellen. Dies entspricht einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum von 8,8 Prozent (vgl.
Tabelle 4).
Tabelle 4 in Mio. Fr.
Innotour (ordentlich) InnotourImpulsprogramm
20202023 Antrag
20162019 Bundesbeschlüsse
20162019 Eff./geplante Ausgaben
Differenz Antrag/Eff.
Durchschn.
Differenz Antrag/Eff.
(in % p.a.)
22,8
16,9*
16,3
6,5
8,8
10,0
9,6
* Der Kredit gemäss Bundesbeschluss betrug 20 Mio. Darin enthalten waren jedoch Eigenmittel im Umfang von 3,1 Mio. CHF. Diese sind seit der Einführung des neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung im Globalbudget des SECO und des Bundesamts für Statistik (BFS) eingestellt. Sie werden zur Verbesserung der Vergleichbarkeit herausgerechnet.
Gegenüber der aktuellen Finanzplanung führen die Zahlungen aufgrund des höheren Verpflichtungsvolumens zu einer jährlichen Mehrbelastung von rund 1 Million (vgl.
Tabelle 5):
38
Abrufbar unter: www.parlament.ch > 17.3429 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.
2403
BBl 2019
Tabelle 5 Ausgaben Innotour (Transferaufwand) in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023
Aktuelle Finanzplanung
5,9
4,7
4,2
4,2
Geplante Ausgaben gemäss Antrag davon Innotour 201619 davon Innotour 202023 Differenz zur Finanzplanung
6,8
5,6
5,2
5,2
1,8 5,0 +0,9
0,5 5,1 +0,9
5,2 +1,0
5,2 +1,0
2024
2025
1,5
0,8
Begründung des Bundesrates Gegenüber der in der Vorperiode effektiv zur Verfügung stehenden Mittel in der Höhe von 16,3 Millionen Franken steigen die beantragten Mittel um 6,5 Millionen Franken (vgl. Tabelle 4). Gleichzeitig wurden damals im Rahmen des tourismuspolitischen Impulsprogramms 20162019 weitere 10 Millionen Franken gesprochen.
Die Digitalisierung stellt eine dauerhafte Herausforderung dar und wird einen langfristigen Transformationsprozess hervorrufen. Vor diesem Hintergrund ist eine Weiterführung des zeitlich befristeten Impulsprogramms nicht angebracht. Hingegen wird im Rahmen dieser Botschaft eine gegenüber der Vorperiode moderate Erhöhung der ordentlichen Innotour-Mittel auf insgesamt 22,8 Millionen Franken beantragt. Damit setzt der Bund ein Zeichen zugunsten der touristischen Innovationsförderung.
Basierend auf Artikel 6 («Verfahren») und Artikel 7 («Information und Evaluation») des Innotour-Gesetzes wurde in der Periode 20162019 ein Teil der für Innotour gesprochenen Mittel (rund 3,1 Mio. CHF) für Eigenaufwand wie statistische Grundlagen, Informationstätigkeiten und eine Evaluation sowie für den Vollzug von Innotour verwendet. Mit der Einführung des neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung (NFB) wurden diese Mittel ab 2017 aus dem Innotour-Kredit ins Globalbudget des SECO übertragen sowie ein Teil davon (213 000 CHF/Jahr) für statistische Grundlagenarbeiten an das Bundesamt für Statistik (BFS) abgetreten. Ab 2020 sind diese Mittel daher auch nicht mehr im Verpflichtungskredit enthalten. In der Periode 20202023 sind für diese Zwecke Mittel von insgesamt 2,9 Millionen Franken im Eigenaufwand des BFS (213 000 CHF/Jahr) und im Globalbudget des SECO (rund 100 000 CHF/Jahr für den Vollzug, rund 60 000 CHF/Jahr für die Tourismusprognose und rund 340 000 CHF/Jahr für Informationstätigkeiten) vorgesehen. Damit stehen Innotour in der Periode 20202023 insgesamt 25,7 Millionen Franken, davon 22,8 Millionen Franken im Transfer- und 2,9 Millionen Franken im Eigenbereich, zur Verfügung.
Rechtliche Aspekte Der Verpflichtungskredit zur Finanzierung von Innotour für die Jahre 20202023 stützt sich auf das Innotour-Gesetz. Artikel 8 des Gesetzes hält fest, dass die Bun-
2404
BBl 2019
desversammlung alle vier Jahre die zur Verfügung stehenden Mittel als Verpflichtungskredit mit einfachem Bundesbeschluss festlegt.
3.4
Touristische Landeswerbung
3.4.1
Ziele und Aufgaben
Schweiz Tourismus (ST) ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sui generis, die auf der Basis des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 195539 über Schweiz Tourismus im Auftrag des Bundes die Nachfrage für die Schweiz als Reise- und Tourismusland fördert.
Die gesetzliche Aufgabe von ST umfasst zum einen das Basismarketing für das Tourismusland Schweiz wie etwa die Pflege der Marke, die Bearbeitung der Märkte und die Kundeninformation. Zum anderen hat ST einen Koordinations- und Beratungsauftrag. Damit leistet ST einen Beitrag zu den Handlungsfeldern «Standortmarketing betreiben» und «Netzwerke und Kooperationen fördern» der Standortförderung des Bundes.
Im Rahmen des Koordinations- und Beratungsauftrags legt ST unter anderem einen Schwerpunkt bei der Produktentwicklung. Ein Beispiel für ein in Koordination mit den Branchenakteuren erfolgreich lanciertes Produkt ist die «Grand Tour of Switzerland»40. Mit der Produktentwicklung leistet ST einen wichtigen Beitrag zum Nutzen von Synergien an der Schnittstelle zwischen Angebotsgestaltung und Vermarktung, was ein zentrales Anliegen der Tourismuspolitik des Bundes sowie der Branche darstellt.
Die Leistungen von ST ergänzen grundsätzlich subsidiär die private Initiative. ST konzentriert sich auf Leistungen, die im Interesse des Schweizer Tourismus bereitgestellt werden und die nicht von privaten Anbieterinnen und Anbietern mit kommerziellen Interessen in vergleichbarer Weise angeboten werden. Im Rahmen des gesetzlichen Auftrags kann ST unter Einhaltung bestimmter Voraussetzungen Leistungen mit kommerziellem Charakter erbringen.
Die Verordnung vom 2. Dezember 201641 über Schweiz Tourismus präzisiert die Vorgaben des Bundesgesetzes. Bei deren Totalrevision im Jahr 2016 wurden notwendige Anpassungen an übergeordnetes Bundesrecht vollzogen sowie Organisations- und Governance-Fragen bei ST klar geregelt. Damit sind auch Empfehlungen der Finanzaufsichtsprüfung von ST durch die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) im Jahr 201442 umgesetzt worden. Festzuhalten ist, dass ST bis Ende 2017 alle Empfehlungen der Finanzaufsichtsprüfung der EFK erfolgreich umgesetzt hat.
Die Digitalisierung dynamisiert unter anderem auch die touristische Vermarktung.
So wollen die Gäste heute umfassend online begleitet werden. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, legt ST einen Schwerpunkt auf die Digitalisierung des 39 40 41 42
SR 935.21 grandtour.myswitzerland.com SR 935.211 EFK (2014): Finanzaufsichtsprüfung Schweiz Tourismus, Bern.
2405
BBl 2019
Marketings ST denkt und handelt in sämtlichen Disziplinen und Bereichen digital.
Damit übernimmt ST eine Führungsrolle und geht als Pionier voran. Als «early adopter» implementiert ST neue Technologien und gibt Erfahrungen und Wissen an die Branchenakteure weiter. Im Vordergrund steht die neue Internetplattform MySwitzerland. Die Aufschaltung des ersten neuen Release von MySwitzerland ist für Mitte 2019 vorgesehen. Eine wichtige Neuerung betrifft den Inspirationsbereich für das Reiseland Schweiz. Eine nahtlos in die Website integrierte «Virtual Reality» fördert unmittelbar das Reisebegehren. Wichtig sind ferner die Arbeiten im Bereich Daten und Statistiken. Zum einen wird die Branchen-Content-Datenbank weiterentwickelt. Dadurch wird die Kooperation mit der Tourismuswirtschaft und den regionalen Vermarktungsorganisationen erleichtert. Zum anderen wird ein «Datawarehouse» aufgebaut, das Rückschlüsse auf den Erfolg von Kampagnen sowie das Verhalten von potenziellen Schweiz-Touristen ermöglichen wird.
ST wird durch etwas mehr als die Hälfte durch den Bund finanziert. Im Durchschnitt der Jahre 20142017 betrug der Anteil der Bundesmittel am Budget von ST rund 56 Prozent. Weiter erwartet der Bund von ST, Drittmittel für das Landesmarketing zu generieren. Dazu kann ST Mitgliedern und Dritten Dienstleistungen anbieten, die im gesetzlichen Auftrag von ST liegen. Für die Beschaffung von Drittmitteln relevant sind zudem die von ST eingegangenen Partnerschaften mit Wirtschaftspartnern.
Daneben finanziert sich ST über Mitgliederbeiträge.
3.4.2
Wirksamkeit
ST verfügt über ein umfassendes Modell zur Wirkungsmessung. Dieses zeichnet den Zusammenhang zwischen den Marketingtätigkeiten von ST und den dadurch beeinflussten Logiernächten und Umsätzen repräsentativ nach. Diese in Abstimmung mit dem SECO entwickelte Methode zur Wirkungsmessung wurde in unabhängigen Gutachten extern bestätigt und zeigt für das Tourismusjahr 2017, dass ST bei 14,2 Prozent der Übernachtungen in der Schweizer Hotellerie und Parahotellerie die Reiseziel- und Übernachtungsentscheide beeinflusste. Dies entspricht jährlich 9,8 Millionen Übernachtungen und einem beeinflussten Umsatz von jährlich 1,75 Milliarden Franken.
2018 wurde ST im Auftrag des SECO evaluiert.43 Die Evaluation stellt ST ein gutes Zeugnis aus. Im Rahmen der Evaluation ist mit Bezug auf die gesetzlichen Grundlagen kein Handlungsbedarf identifiziert worden. Punktuell besteht hingegen Optimierungspotenzial, so beispielsweise bei der Erarbeitung der Märkte-Strategien sowie bei der Rolle von ST in der «Customer Journey», d. h. den Zyklen, die ein Gast vor, während und nach seiner Reise durchläuft. Weiter wird ein Digitalisierungsdialog zur Bestimmung von Rollen und Zuständigkeiten im digitalen Marketing angeregt.
ST hat die Ergebnisse der Evaluation zur Kenntnis genommen und wird diese in Abstimmung mit dem SECO bei der Weiterentwicklung der touristischen Vermarktung der Schweiz gebührend berücksichtigen. So werden beispielsweise einzelne Ergebnisse der Evaluation in die Vereinbarung über das politische Controlling, 43
Hanser Consulting (2018): Evaluation Schweiz Tourismus, Zürich.
2406
BBl 2019
Reporting und Monitoring zwischen dem SECO und ST für die Jahre 20202023 aufgenommen.
3.4.3
Internationaler Vergleich
Ein internationaler Vergleich von ST mit den touristischen LandesmarketingOrganisationen der umliegenden Länder belegt, dass die touristische Landeswerbung in allen Vergleichsländern als nationale Aufgabe wahrgenommen wird und dass daher die Unterstützung des Landesmarketings einen Eckpfeiler der nationalen Tourismuspolitik darstellt.44 Der Vergleich mit den umliegenden Ländern belegt, dass ST bezüglich Ausstattung mit Fördermitteln durch den Bund gut aufgestellt ist.
ST verfügte in den letzten Jahren über ein höheres Budget als die touristischen Landesmarketingorganisationen Frankreichs, Deutschlands und Österreichs, während der Bundesbeitrag für ST etwa dem nationalen Beitrag für die italienische Agenzia nazionale del turismo entspricht. Beim Budgetvergleich ist zu berücksichtigen, dass sich die Aufgaben der nationalen Tourismusorganisationen sowie die länderspezifischen Rahmenbedingungen und Herausforderungen unterscheiden.
3.4.4
Bundesbeschluss
Antrag des Bundesrates Der Bundesrat beantragt für ST einen Zahlungsrahmen des Bundes für die Jahre 20202023 von insgesamt 220,5 Millionen Franken, d. h. durchschnittlich 55,125 Millionen Franken pro Jahr (vgl. Tabelle 6). Damit wird ST im Vergleich zum effektiven Bundesbeitrag 20162019 eine moderate reale Mittelerhöhung zugestanden. Mit dieser Mittelausstattung kann insbesondere sichergestellt werden, dass ST die digitale Transformation des Tourismusmarketings proaktiv bewältigen kann.
Tabelle 6 in Mio. Fr.
ZR Schweiz Tourismus
20202023 Antrag
20162019 Bundesbeschluss
20162019 Eff./geplante Ausgaben
Differenz Antrag/Eff.
Durchschn.
Differenz Antrag/Eff.
(in % p.a.)
220,5
230,0
210,7
9,8
1,1
Gegenüber der aktuellen Finanzplanung führt der höhere Zahlungsrahmen zu einer jährlichen Mehrbelastung von 1,51,7 Millionen Franken (vgl. Tabelle 7).
44
Abrufbar unter: www.parlament.ch > 17.3429 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.
2407
BBl 2019
Tabelle 7 Ausgaben Schweiz Tourismus in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023
Aktuelle Finanzplanung Geplante Ausgaben gemäss Antrag
52,8 54,3
53,3 54,8
53,8 55,4
54,3 56,0
Differenz zur Finanzplanung
+1,5
+1,5
+1,6
+1,7
Begründung des Bundesrates Mit der Standortförderbotschaft 20162019 hatte das Parlament einen Zahlungsrahmen für ST im Umfang von 230 Millionen Franken beschlossen. Im Budgetvollzug hat das Parlament in den Jahren 20162019 Beiträge an ST im Umfang von insgesamt 210,7 Millionen Franken bewilligt.
Der Bundesrat beantragt für die Periode 20202023 einen Zahlungsrahmen für die Beiträge an ST im Umfang von 220,5 Millionen Franken. ST wird die Mittel schwerpunktmässig für die Rückgewinnung der europäischen Gäste einsetzen. Diese Gäste haben eine besondere Bedeutung, da sie die Schweiz flächendeckend bereisen.
Sie leisten damit einen entscheidenden Beitrag zum Erfolg des ländlich-alpinen Tourismus. Ein weiterer Fokus liegt auf der Erschliessung der Wachstumspotenziale der Fernmärkte, insbesondere der asiatischen Märkte. Hierfür sollen mit zusätzlichen Marktauftritten und -aktivitäten vermehrt Individualreisende angesprochen und gewonnen werden. Zudem gilt es, die Touristen in Zukunft unter Einsatz neuester digitaler Technologien vermehrt direkt und individuell anzusprechen.
ST geht in der Finanzplanung 20202023 davon aus, dass der Bundesanteil an den Einnahmen von ST wie in den vergangenen Jahren etwas mehr als die Hälfte betragen wird (vgl. Tabelle 8). Auf der Ausgabenseite wird zudem mit einem Anstieg des Personalaufwands gerechnet. Dies insbesondere aufgrund der fortschreitenden Digitalisierung, welche den Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften erhöht.
Tabelle 8 Finanzplan von Schweiz Tourismus 20202023 in Mio. Fr.
2020
2021
2022
Einnahmen Schweizerische Eidgenossenschaft Übrige Mitgliederbeiträge Tourismuspartner Wirtschaftspartner Betriebsfremder Ertrag
54,3 2,7 27,8 9,1 1,5
54,8 2,7 28,3 9,3 1,5
55,4 2,7 28,1 9,5 1,5
56,0 2,8 28,8 9,7 1,5
220,5 10,9 113,0 37,6 6,0
Total
95,4
96,6
97,2
98,8
388,0
2408
2023 20202023
BBl 2019
in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023 20202023
Ausgaben Marketingaufwand Personalaufwand Übriger Aufwand Finanzaufwand Abschreibungen Betriebsfremder Aufwand
58,9 29,8 4,8 0,1 0,8 1,0
59,6 30,2 4,9 0,1 0,8 1,0
59,7 30,7 4,9 0,1 0,8 1,0
60,7 31,1 5,0 0,1 0,8 1,0
239,0 121,8 19,6 0,4 3,2 4,0
Total
95,4
96,6
97,2
98,8
388,0
ST hat ursprünglich eine Erhöhung der Bundesmittel auf 240 Millionen Franken beantragt. Damit wären die im Vergleich zu den heute effektiv zur Verfügung stehenden Mittel (210,7 Mio. CHF) bedeutend aufgestockt worden. Die beträchtliche Aufstockung ist aus Sicht des Bundesrates insbesondere vor dem Hintergrund der bereits erfolgten und für die nächsten Jahre erwarteten Erholung der Tourismusnachfrage auf breiter Basis sowie aufgrund der erfolgten substanziellen Aufstockung der Bundesmittel in den vergangenen Jahren nicht gerechtfertigt. Die effektiv ausbezahlten Bundesmittel an ST belaufen sich in den Jahren 20162019 auf durchschnittlich 52,7 Millionen Franken.45 In den Jahren 20122015 beliefen sich die Bundesmittel an ST auf durchschnittlich 52,3 Millionen Franken, in den Jahren 20082011 auf 47,3 Millionen Franken und in den Jahren 20042007 auf 44,5 Millionen Franken.46 Für die Förderung der Nachfrage für die Schweiz als Reise- und Tourismusland unterhält ST auch Vertretungen im Ausland. Zurzeit beschäftigt ST im Ausland rund 110 Mitarbeitende. Die Beschäftigung von Mitarbeitenden im Ausland erfolgt flexibel und in Abhängigkeit der sich bietenden Marktpotenziale und variiert dementsprechend. Wo es aus administrativen Gründen oder zur Gewährleistung der Sicherheit der Mitarbeitenden sinnvoll und möglich ist, werden die Vertretungen von ST in das Aussennetz des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) integriert. Zurzeit arbeiten 21 Mitarbeitende (21 Vollzeitstellen) im Aussennetz des EDA für ST. Diese Mitarbeitenden haben aus völkerrechtlichen Gründen einen Arbeitsvertrag mit dem EDA. Das EDA verrechnet ST für diese Mitarbeitenden jährlich Personalkosten von rund 2 Millionen Franken. Um die Vorgaben des Finanzhaushaltsgesetzes vom 7. Oktober 200547 in Bezug auf die Aufstellung und den Vollzug des Voranschlags zu erfüllen (Art. 31), werden die für die Mitarbeitenden von ST mit einem Arbeitsvertrag mit dem EDA benötigten Mittel ab 2020 nach dem Bruttoprinzip im Aufwand und im Ertrag des EDA eingestellt. Die Personalkosten der Mitarbeitenden von ST mit einem Arbeitsvertrag des EDA werden vollumfänglich durch ST getragen.
45 46
47
Bundesmittel 2016, 2017, 2018: Rechnung, Bundesmittel 2019: Voranschlag.
Bundesmittel 20082011 und 20122015 ohne Impulsprogramme. Im Rahmen von drei Impulsprogrammen hat der Bund ST zwischen 2009 und 2013 zusätzlich 36 Mio. CHF zur Verfügung gestellt. Aufgeteilt nach Legislaturperioden ergeben sich Impulsmittel im Umfang von 21,7 Mio. CHF für 20082011 und 14,3 Mio. CHF für 20122015.
SR 611.0
2409
BBl 2019
Rechtliche Aspekte Der Zahlungsrahmen für die Finanzhilfe an ST für die Jahre 20202023 stützt sich auf das Bundesgesetz über Schweiz Tourismus. Artikel 6 des Gesetzes hält fest, dass die Bundesversammlung alle vier Jahre den Zahlungsrahmen für ST mit einfachem Bundesbeschluss bestimmt.
3.5
Beherbergungsförderung
3.5.1
Ziele und Aufgaben
Die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) ist für den Vollzug des Bundesgesetzes vom 20. Juni 200348 über die Förderung der Beherbergungswirtschaft zuständig. Sie ist eine öffentlich-rechtliche Genossenschaft, die zwecks Erfüllung des gesetzlichen Auftrages über ein zinsfreies Darlehen des Bundes im Umfang von rund 136 Millionen Franken verfügt.49 Zusätzlich stehen der SGH ein Genossenschaftskapital von rund 28,4 Millionen Franken sowie Reserven (inklusive Gewinnvortrag) von 16,4 Millionen Franken zur Verfügung.50 Genossenschafter sind neben dem Bund auch Banken, Kantone, Hotellerie, Wirtschaft und Verbände sowie viele Private. Für den Vollzug der Überwachung der SGH ist das SECO zuständig, das zu diesem Zweck mit der SGH eine Vereinbarung über das politische Controlling, Reporting und Monitoring (CRM) abgeschlossen hat.
Die SGH verfolgt das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit der Beherbergungswirtschaft zu erhalten und zu verbessern. Dazu gewährt sie subsidiär zu privaten Kapitalgebern Darlehen an Beherbergungsbetriebe in Fremdenverkehrsgebieten und Badekurorten für die Erneuerung und den Kauf von Beherbergungsbetrieben, Neubauten und Ablösungen. Per Ende 2017 betrug der Darlehensbestand 181 Millionen Franken, aufgeteilt auf 277 Betriebe. Zusätzlich bietet die SGH in der ganzen Schweiz Beratungsdienstleistungen an. Hier stehen Unternehmensbewertungen und Machbarkeitsstudien im Vordergrund. Damit die Beratung durch die SGH keine Marktverzerrung hervorruft, müssen die Einnahmen aus der Beratung deren Kosten decken. Der Wissenstransfer zugunsten der Beherbergungsbranche rundet das Tätigkeitsfeld der SGH ab. Damit trägt die SGH insbesondere zu den Handlungsfeldern «Zugang zu Finanzierung erleichtern» und «Wissensmanagement und diffusion stärken» der Sandortförderung des Bundes bei.
48 49
50
SR 935.12 Hinzu kommt das bis 2019 befristete Zusatzdarlehen: BB vom 9. Sept. 2015 über die Verlängerung des Zusatzdarlehens an die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit bis 2019 (Bundesbeschluss über den Nachtrag IIa zum Voranschlag 2011), BBl 2015 7411.
Stand per 31. Dez. 2017.
2410
BBl 2019
Praxisbeispiel zur SGH: Die Lötschentaler51 Das Kooperationsprojekt «Die Lötschentaler» entstand 2011. In den ersten Jahren standen kommerzielle und betriebliche Aspekte im Vordergrund. Die Infrastrukturerneuerung wurde ab 2016 angegangen, und die nötigen Investitionen wurden ausgelöst. Die Finanzierung von Investitionen für kleine Hotelbetriebe in Bergregionen bleibt eine Herausforderung.
Die SGH war als Gutachter und durch Gewährung von Darlehen involviert. Sie hat sich zudem proaktiv engagiert, um die Finanzierung nachhaltig und tragbar zu strukturieren. Dank dem beispielhaften Zusammenwirken der Finanzierungspartner, darunter Banken, der Kanton Wallis und die Berghilfe, konnten drei Investitionsvorhaben erfolgreich umgesetzt werden.
Die SGH beabsichtigt ab 2020 ihre Fördertätigkeit auf dem aktuellen Niveau fortzusetzen und damit einen Beitrag zur Stärkung der Attraktivität des Angebotes und zur Umsetzung der Tourismusstrategie des Bundes vom 15. November 2017 zu leisten.
Die SGH wird in den nächsten Jahren basierend auf den geltenden gesetzlichen Grundlagen ihre Finanzierungsangebote weiterentwickeln, insbesondere bei ImpulsDarlehen für Start-ups und Nachfolgeregelungen sowie durch die Standardisierung für kleinere Darlehen. Zudem wird die SGH den Einsatz von Darlehen mit einer dynamischen Zinskomponente52 prüfen, um die Förderwirkung weiter zu optimieren und dem Ertrags-Risikoprofil der Investitionen gerecht zu werden. Das Risikoprofil der SGH wir dadurch nicht massgeblich verändert.
Um die Branche bei der Nutzung der Chancen der Digitalisierung zu unterstützen, plant die SGH, eine Kurzbewertung zu dieser Thematik in ihren Gutachten einzubauen. Es ist aber nicht das Ziel der SGH, sich zu einem DigitalisierungsKompetenzzentrum zu entwickeln, sondern die benötigten Ressourcen und Kompetenzen mittels Partnerschaften abzudecken.
Die SGH erfüllt eine wichtige Koordinationsrolle für die Schweizer Beherbergungswirtschaft, insbesondere als aktive Partnerin im Zusammenhang mit anderen Förderinstrumenten.
3.5.2
Wirksamkeit
Im Bericht vom 26. Juni 201353 über die strukturelle Situation des Schweizer Tourismus und die künftige Tourismusstrategie des Bundesrates ist der Bundesrat zum Schluss gekommen, dass bei der Beherbergungsförderung Optimierungsbedarf besteht. Daraufhin wurden die Vollzugsbestimmungen der SGH auf das Jahr 2015 51 52 53
Weitere Beispiele sind ab Febr. 2019 abrufbar unter www.seco.admin.ch > Themen > Standortförderung > Botschaft zur Standortförderung > Weitere Informationen.
Zum Beispiel mit einer Erfolgskomponente oder einer Staffelung im Zinssatz, gemäss Art. 8 Abs. 1 des BG über die Förderung der Beherbergungswirtschaft (SR 935.12).
Bericht in Erfüllung der Motion 12.3985; www.seco.admin.ch > Das SECO > Medienmitteilungen 2013 > Medienmitteilung vom 27.6.2013.
2411
BBl 2019
hin modernisiert und die Abstimmung zu weiteren Förderinstrumenten des Bundes, besonders zur Neuen Regionalpolitik (NRP), verbessert.
Die SGH vermochte ihre Fördertätigkeit seit 2015 kontinuierlich auszubauen. So konnte der Bestand an gewährten Darlehen von 156 Millionen Franken im Jahr 2015 auf 181 Millionen Franken im Jahr 2017 erhöht werden (+16 %). Zu diesem positiven Ergebnis trugen massgeblich die 2015 total revidierten Verordnungsbestimmungen bei, insbesondere die Erweiterung des Förderperimeters sowie die Erhöhung der maximalen Darlehensbeträge. Rund 49 Prozent des Volumens der SGH-Bewilligungen in der Periode vom 1. April 2015 bis zum 30. September 2018 sind auf Projekte entfallen, die direkt von der Modernisierung der Vollzugsbestimmungen der Beherbergungsförderung profitieren.
Wie bereits in der Botschaft über die Standortförderung 2016-2019 aufgeführt wurde, wird der bis Ende 2019 nicht verwendete Teil des Zusatzdarlehens, ca.
30 Millionen Franken, im Jahr 2020 an den Bund zurückfliessen.54 Das Zusatzdarlehen wurde der SGH im Jahr 2011 als eine Massnahme zur Überwindung der konjunkturellen Herausforderungen des starken Frankens nach der Finanzkrise gewährt und 2015 vorsorglich verlängert, mit der Zielsetzung die SGH in die Lage zu versetzen die Beherbergungswirtschaft wirkungsvoll bei der Überwindung der Herausforderungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative zu unterstützen. Die Nachfrage nach SGH Darlehen nahm in den Folgejahren bedeutend zu, allerdings nicht so stark, dass das ganze Zusatzdarlehen des Bundes ausgeschöpft wird. Wesentliche Gründe hierfür sind das tiefe Zinsniveau sowie die 2017 einsetzende Erholung der Tourismusnachfrage, wodurch es nicht zu einer feststellbaren Verschärfung der Kreditpolitik der Banken gegenüber der Beherbergungswirtschaft gekommen ist. Die Liquidität der SGH erlaubt, dass die Fördertätigkeit der SGH ab dem Jahr 2019 auf einem angemessenen Niveau fortgesetzt werden kann.
Das Zusatzdarlehen hat dazu beigetragen, den genannten Darlehensbestandsausbau zu realisieren und gleichzeitig die mittel- bis langfristige Förderfähigkeit der SGH zu sichern. Die mittel- und langfristige Weiterentwicklung der SGH soll in der Legislaturperiode 20202023 im Zuge der Umsetzung der Tourismusstrategie des Bundes geprüft werden.
3.5.3
Internationaler Vergleich
Der Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 17.3429 Rieder 55 zeigt, dass die Förderung des Angebotes und im Besonderen der Beherbergungswirtschaft international ein üblicher Bestandteil der Tourismuspolitik ist. In der Schweiz, in Deutschland und in Österreich sind zinsgünstige Darlehen ein wichtiges finanzielles Instrument der staatlichen Beherbergungsförderung. Andere international eingesetzte Förderinstrumente sind Garantien, A-fonds-perdu-Beiträge oder Steuergutschriften für Investitionen in der Beherbergungswirtschaft.
54 55
Die von der SGH nicht beanspruchten Mittel werden im Voranschlag 2020 als ordentliche Rückzahlung budgetiert und im Jahr 2020 vereinnahmt.
Abrufbar unter: www.parlament.ch > 17.3429 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.
2412
BBl 2019
4
Regionalpolitik
4.1
Ziele und Aufgaben
Die Neue Regionalpolitik (NRP) unterstützt Berggebiete, ländliche Räume und Grenzregionen in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung. Bund und Kantone finanzieren gemeinsam mit privatwirtschaftlichen Akteuren und Dritten konkrete Projekte, Vernetzungsaktivitäten und Coaching-Angebote, die die Regionen wettbewerbsfähiger machen und deren Wertschöpfung steigern. Die NRP fördert in den Zielregionen die wirtschaftliche Nutzung endogener Potenziale auf Basis konkreter Programmziele. Dies in Abgrenzung zu den ungebundenen Mitteln des Finanzausgleichs (NFA), der allen Kantonen eine Mindestausstattung an öffentlichen Dienstleistungen ermöglichen soll. Das Engagement des Bundes in der NRP erfolgt subsidiär; die Umsetzungsverantwortung liegt bei den Kantonen.
4.2
Strategische Grundlagen
Die rechtliche Basis der NRP bildet das Bundesgesetz vom 6. Oktober 200656 über Regionalpolitik, das seit dem 1. Januar 2008 in Kraft ist. Die Verordnung vom 28. November 200757 über Regionalpolitik und die Botschaft vom 16. November 200558 über die Neue Regionalpolitik (NRP) bilden weitere wichtige Referenzen.
Zentrale Grundlage für die Umsetzung der NRP im Zeitraum 20202023 ist das Mehrjahresprogramm des Bundes 20162023 vom 22. September 201559 zur Umsetzung der Neuen Regionalpolitik (NRP). Es behält seine volle Gültigkeit. Die nachfolgenden Ausführungen zeigen die angestrebten Weiterentwicklungen im Rahmen des geltenden Mehrjahresprogramms 20162023 auf.
Die dargelegten Weiterentwicklungen bezwecken, die NRP den veränderten Rahmenbedingungen anzupassen. So haben Themen wie die räumlichen Auswirkungen der Digitalisierung und Fragen zur wirtschaftlichen Entwicklung des Berggebiets (siehe Ziff. 4.3.4) an Aktualität gewonnen.
Die Regionalpolitik ist im vierten Ziel der Standortförderung des Bundes verankert: «Regionale Wettbewerbsfähigkeit unterstützen» (siehe Ziff. 1.4.4). Dank ihrer Projekte werden Wirtschaftsakteure vernetzt, Wissen transferiert und Arbeitsplätze geschaffen und erhalten. Die NRP stärkt aber auch die Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsakteure (siehe Ziff. 1.4.3), z. B. mit Coachings, und hilft, die Rahmenbedingungen für KMU zu verbessern (siehe Ziff. 1.4.2).
56 57 58 59
SR 901.0 SR 901.021 BBl 2006 231 Botschaft vom 18. Febr. 2015 über die Standortförderung 20162019 (BBl 2015 2381) und Bundesbeschluss vom 22. Sept. 2015 zur Festlegung des Mehrjahresprogramms des Bundes 20162023 zur Umsetzung der Neuen Regionalpolitik (NRP) (BBl 2015 7413).
2413
BBl 2019
4.3
Schwerpunkte 20202023
Die beiden Förderschwerpunkte «Industrie» und «Tourismus» haben sich bewährt und werden 20202023 weitergeführt. Neu wird den Themen Digitalisierung sowie Herausforderungen der Berggebiete verstärkt Aufmerksamkeit gewidmet.
Die Stossrichtungen, räumlichen Bestimmungen und Umsetzungsprozesse des NRPMehrjahresprogramms 20162023 gemäss Botschaft über die Standortförderung 20162019, wie etwa die Bedeutung der nachhaltigen Entwicklung, die Ausrichtung auf regionale Zentren und funktionale Räume oder die ziel- und wirkungsorientierte Steuerung, behalten ihre Gültigkeit und Wichtigkeit auch in der Periode 20202023.
4.3.1
Fokusthema Digitalisierung
Der Digitalisierung als Chance für die Standortförderung (siehe Ziff. 1.4.1) kommt auch in der Regionalpolitik erhöhte Aufmerksamkeit zu. In beiden Förderschwerpunkten werden hierzu zahlreiche Massnahmen umgesetzt.
Digitalisierung war schon in der Förderperiode 20162019 ein wichtiges Thema.
Die NRP hat zur Umsetzung von diversen Digitalisierungsprojekten beigetragen.
Das SECO und «regiosuisse» haben die Kommunikation über diese Projekte und wichtige Digitalisierungsthemen verstärkt und dadurch Anstösse für weitere Projekte und Initiativen gegeben.
20202023 sind die Chancen der Digitalisierung ein Fokusthema der Umsetzung: Im Rahmen der NRP-Umsetzungsprogramme sollen vermehrt Digitalisierungsprojekte gefördert und Kooperationen im Bereich Digitalisierung auch zwischen Branchen sowie über Landesgrenzen hinweg intensiviert werden. In Zusammenarbeit mit «regiosuisse» betreibt das SECO Wissensaufbau, sensibilisiert und vernetzt zu Themen der Digitalisierung. Regionale Daten sollen als Ressource gesehen und entsprechend genutzt werden. Beim Thema «digitale Infrastrukturen» kommt die NRP für vorwettbewerbliche und überbetriebliche Projekte zur Nutzbarmachung von Breitband-Infrastrukturen in Frage. Die NRP wirkt ergänzend zu anderen Förderinstrumenten von Bund, Kantonen und Gemeinden. Das SECO beteiligt sich weiter über die NRP an den «Modellvorhaben nachhaltige Raumentwicklung», in deren Rahmen mehrere Bundesstellen gemeinsam Projekte an Schnittstellen zwischen den raumrelevanten Sektoralpolitiken unterstützen. Eines der Schwerpunktthemen ab 2020 ist «Digitalisierung und Grundversorgung». Das Digitalisierungspotenzial bei Verwaltung und Vollzug soll noch besser ausgeschöpft werden.
4.3.2
Schwerpunkt Industrie
Das «Wertschöpfungssystem Industrie» ist wie im Mehrjahresprogramm vorgesehen auch 20202023 ein Schwerpunkt. In kleineren und mittleren Unternehmen sind häufig strukturelle Reformen und Weiterentwicklungen nötig, damit diese KMU bei steigendem nationalen und internationalen Wettbewerbsdruck ihre Rolle als wirt-
2414
BBl 2019
schaftliche Entwicklungsträger insbesondere ländlicher Regionen und des Berggebiets weiterhin wahrnehmen können.
Projektbeispiel IBH-Lab «KMU digital»60 Die «IBH-Labs» der Internationalen Bodensee-Hochschule schaffen grenzüberschreitende Forschungs- und Innovationsnetzwerke und stärken so den Wissensstandort Bodenseeregion. Das IBH-Lab «KMU digital» unterstützt die KMU bei der Anpassung an die industrielle Digitalisierung. Die Projekte werden im Rahmen des Interreg-Programms Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein unterstützt.61 Besondere Aufmerksamkeit gilt den «regionalen Innovationssystemen» (RIS) als zentrale Innovationsplattformen. 20162019 wurden im Rahmen der NRP sechs RIS unterstützt. Dank den RIS profitierten zahlreiche KMU von Coachings oder wurden mit wichtigen Partnern vernetzt, was ihre Wettbewerbsfähigkeit verbessert. 2017 hat das SECO eine Evaluation des Konzepts zu den RIS in Auftrag gegeben. 62 Sie kommt zum Schluss, dass der RIS-Ansatz grundsätzlich breite Unterstützung geniesst und die Verantwortlichkeiten zwischen dem SECO und den Kantonen zweckmässig sind. Die Koordination der Innovationsförderung hat sich verbessert, es bestehen jedoch noch Doppelspurigkeiten zwischen RIS und kantonalen Innovationsförderangeboten, die abgebaut werden müssen.
Vor dem Hintergrund dieser Analyse hat das SECO in Rücksprache mit den Partnern das RIS-Konzept konsolidiert.63 Die Unterstützung der RIS wird weitergeführt und klarer auf spezifische, vergleichbare Aktivitäten fokussiert. Statt Pauschalbeiträgen an Strukturen werden Beiträge für bestimmte Leistungen ausbezahlt. Es können Leistungen für das Sicherstellen einer Anlaufstelle für die Unternehmen (Point-of-Entry), für Coachingaktivitäten, für Cluster- und Vernetzungsaktivitäten und in einem beschränkten Masse Verwaltungsleistungen abgegolten werden. Für die einzelnen Bereiche werden Wirkungsindikatoren festgelegt.
4.3.3
Schwerpunkt Tourismus
Auch der Schwerpunkt «Wertschöpfungssystem Tourismus» wird wie im Mehrjahresprogramm vorgesehen, bis 2023 weitergeführt. Die NRP ist eines von vier Förderinstrumenten zur Umsetzung der Tourismusstrategie des Bundes64 (siehe Ziff.
3.1.2) und spielt bei der Weiterentwicklung der Tourismuswirtschaft zu einem attraktiven und leistungsfähigen Tourismusstandort Schweiz eine wichtige Rolle, insbesondere für die Unterstützung touristischer Entwicklungsinfrastrukturen (Sporteinrichtungen von überregionaler Bedeutung, Bergbahnen und Beschneiungsanla60 61 62 63 64
Weitere Beispiele sind ab Febr. 2019 abrufbar unter www.seco.admin.ch > Themen > Standortförderung > Botschaft zur Standortförderung > Weitere Informationen.
www.bodenseehochschule.org/ibh-labs B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung (2018): Standortbestimmung und Überprüfung des Konzepts der RIS 2017, Bericht zuhanden des SECO.
SECO (2018), RIS-Konzept 2020+.
Schweizerischer Bundesrat (2017): Tourismusstrategie des Bundes.
2415
BBl 2019
gen, Kongressinfrastrukturen usw.). Im Rahmen der NRP unterstützt der Bund insbesondere den Strukturwandel, mit dem Ziel, die einzelnen Destinationen wettbewerbsfähiger zu machen. Ein Fokus wird dabei auf die Abstimmung zwischen den verschiedenen Instrumenten der Tourismusförderung und die nachhaltige Inwertsetzung der natürlichen Potenziale gelegt.
Im Rahmen des touristischen Massnahmenpakets 2013 wurden aus dem Fonds für Regionalentwicklung 200 Millionen Franken an NRP-Mitteln für ein tourismuspolitisches Impulsprogramm bereitgestellt.65 Mit den zusätzlichen Fördermitteln werden wichtige Impulse zur Entwicklung des Tourismus geleistet: Es wurden innovative Tourismusangebote entwickelt, Wellnessanlagen erstellt und Bergbahnen erneuert.
Ein Schwerpunkt liegt ebenfalls bei der strukturellen Anpassung von Tourismusorganisationen an die aktuellen Herausforderungen durch Digitalisierung und neue Gästebedürfnisse. Bisher wurde, u. a. bedingt durch die lange Planungszeit von grossen Infrastrukturvorhaben, nur ein Teil der Mittel eingesetzt.66 Die nicht verwendeten Mittel werden in ein Pilotprogramm Berggebiete überführt (siehe Ziff. 4.3.4).
Das SECO hat zuhanden der Kantone die Leitlinien zur Förderung von Bergbahnen ab 2020 präzisiert. Darin wird die bereits bestehende Verpflichtung, vor finanziellen Zusagen der Kantone regionale Seilbahnstrategien zu entwickeln, geklärt und differenziert.
Projektbeispiel dzin.ch Partizipative Tourismusentwicklung67 Mit der Freiburger Plattform «dzin.ch» («Menschen») bieten Einheimische online verschiedenste touristische Aktivitäten an und setzen dabei Traditionen und landschaftlichen Reichtum wirtschaftlich in Wert.68
4.3.4
Impulse für die Berggebiete
20202023 legt die NRP einen Fokus auf das Berggebiet. Die alpinen Räume stehen unter Druck. Sie sehen sich einem schleichenden demografischen Wandel und einer unterdurchschnittlichen Wachstumsdynamik gegenüber. Neben strukturellen Nachteilen aufgrund der Topografie leiden sie unter aktuellen Entwicklungen wie der Frankenstärke, der Zweitwohnungsthematik oder der herausfordernden Lage im alpinen Tourismus. Auch der Rat für Raumordnung69 oder der liberale Think-tank 65 66
67 68 69
Nach Sparmassnahmen des Bundes 188 Mio. CHF, davon mind. ¾ in Form von Darlehen.
A fonds perdu: an Kantone zugesichert: 20,8 Mio. CHF, davon ausgeschöpft 49,5 % (Stand: Juni 2018).
Darlehen: an Kantone zugesichert: 95 Mio. CHF, davon ausgeschöpft 31,8 % (Stand: Juni 2018).
Weitere Beispiele sind ab Februar 2019 abrufbar unter www.seco.admin.ch > Standortförderung > Botschaft zur Standortförderung > Weitere Informationen.
www.dzin.ch Rat für Raumordnung [ROR] (2018): Welchen Einfluss haben Megatrends auf die Raumentwicklung Schweiz? (unveröffentlicht).
2416
BBl 2019
Avenir Suisse70 sehen die Entwicklung im Alpenraum als wichtige Herausforderung.
In Umsetzung des Postulats 15.3228 Brand71 sollen im Rahmen eines spezifischen Förderprogramms Massnahmen zugunsten der Bergregionen geprüft werden.
4.3.5
Kohärente Raumentwicklung
Themenübergreifende Abstimmung und gemeinsame Aktivitäten im Sinne einer kohärenten Raumentwicklung werden in unserer vernetzten Welt immer wichtiger.
Die NRP trägt weiterhin zu einer kohärenten Raumentwicklung im Sinne des Raumkonzepts Schweiz72 und somit zur Umsetzung der Agglomerationspolitik73 und der Politik des Bundes für die ländlichen Räume und Berggebiete74 bei. 20162019 wurden bereits verschiedene Massnahmen umgesetzt und zum Teil mit NRP-Mitteln unterstützt, so etwa das «Pilotprogramm Handlungsräume Wirtschaft», Massnahmen zur Förderung der regionalen Strategiefähigkeit oder die Erweiterung des Bundesnetzwerks ländlicher Raum zum Bundesnetzwerk kohärente Raumentwicklung Stadt-Land75.
Über die NRP werden auch in der Periode 20202023 gemeinsam mit anderen Bundesstellen «Modellvorhaben nachhaltige Raumentwicklung» unterstützt, um Schnittstellen zwischen Sektoralpolitiken näher auszuloten.
Um eine kohärentere Politikumsetzung zu gewährleisten, wird insbesondere die Zusammenarbeit mit der Tourismus-, Landschafts- und der Agrarpolitik weiter intensiviert.
4.3.6
Weiterentwicklung Kohäsionspolitik
Die Schweiz nimmt im Rahmen der NRP an verschiedenen grenzübergreifenden Interreg-Programmen der Europäischen Union sowie an der Makroregionalen Strategie für den Alpenraum (EUSALP) teil. Diese Instrumente sind Teil der EUKohäsionspolitik. Evaluationen zur Schweizer Teilnahme an Interreg 76 haben die Wichtigkeit dieser Teilnahme bestätigt und aufgezeigt, dass die Ziele der unterstützten Interreg-Projekte grossmehrheitlich regionalwirtschaftlicher Natur sind. Der 70 71 72 73 74
75
76
Avenir Suisse (2017): Strukturwandel im Schweizer Berggebiet.
Der Bericht des Bundesrates ist für 2019 vorgesehen.
Der Schweizerische Bundesrat, KdK, BPUK, SSV, SGV (2012): Raumkonzept Schweiz.
Der Schweizerische Bundesrat (2015): Agglomerationspolitik des Bundes 2016+. Bern.
Der Schweizerische Bundesrat (2015): Politik des Bundes für die ländlichen Räume und Berggebiete. Bericht in Erfüllung der Motion 11.3927 Maissen vom 29. September 2011 und der Massnahme 69 Legislaturplanung 20112015, Bern.
ARE und SECO (2019): Berichterstattung an den Bundesrat zum Stand der Umsetzung der Agglomerationspolitik 2016+ und der Politik für die ländlichen Räume und Berggebiete.
B,S,S. Volkswirtschaftliche Planung und evaluanda (2018): Evaluation der Schweizer Teilnahme an Interreg sowie Infras (2018) Teilevaluation der Interreg V B-Programme Alpenraum und Nordwesteuropa Schlussbericht inkl. Zusatzmandat.
2417
BBl 2019
Bund wird daher auch weiterhin die Teilnahme an den Interreg-Programmen über die NRP unterstützen.
Zurzeit laufen die Vorarbeiten für die Kohäsionspolitik 20212027. Inhaltlich sind für Interreg keine grundlegenden Änderungen vorgesehen. Auch finanziell sind die Anpassungen voraussichtlich klein, auch wenn dem EU-Haushalt aufgrund des Brexits künftig weniger Mittel zur Verfügung stehen und zudem neue Aufgaben übernommen werden müssen (Sicherheit, Migration, Verteidigung).
Der Bund wird mit den Kantonen 2020 Verhandlungen über die Unterstützung der Interreg-Programme 20212027 führen. Für die Gesamtheit der Programme wird ein ähnlicher Bundesbeitrag wie 20142020 in Aussicht gestellt77.
4.3.7
Weiterentwicklung NRP-Grundlagen
In die Umsetzung der NRP 20202023 fliessen neben den Erfahrungen aus der bisherigen Umsetzung (siehe Ziff. 4.5) auch Erkenntnisse aus aktuellen Studien ein, so etwa Empfehlungen aus Arbeiten des European Regional Policy Research Consortiums (EoRPA), der OECD zur ländlichen Entwicklung («Rural 3.0.») 78 oder aus der Berichterstattung an den Bundesrat zur Umsetzung der Agglomerationspolitik und der Politik des Bundes für die ländlichen Räume und Berggebiete79. Wichtige Grundlage ist auch der Bericht «Megatrends» des Rats für Raumordnung (ROR)80, der für die Raumentwicklung die fünf Megatrends Globalisierung, Digitalisierung, Individualisierung, demografischer Wandel und Migration sowie Klimawandel aufzeigt.
Diese Grundlagen sowie Vergleiche mit Entwicklungen im Ausland werden auch Anhaltspunkte für eine allfällige Weiterentwicklung der NRP im Hinblick auf die Periode 20242031 geben. Überlegungen betreffen unter anderem die ökonomischen Grundlagen der NRP (Exportbasisansatz), den Förderperimeter und die Bedeutung der Digitalisierung für die Regionalentwicklung. Allfällige Anpassungsanträge werden dem Parlament mit der Botschaft über die Standortförderung 20242027 unterbreitet werden.
77 78 79
80
Der Bundesbeitrag an die Interreg-Programme 20142020 beträgt gut 56 Mio. CHF.
OECD (2018): Rural 3.0. A framework for Rural Development. Policy Note.
ARE und SECO (2019): Berichterstattung an den Bundesrat zum Stand der Umsetzung der Agglome-rationspolitik 2016+ und der Politik für die ländlichen Räume und Berggebiete.
Rat für Raumordnung [ROR] (2018): Welchen Einfluss haben Megatrends auf die Raumentwicklung Schweiz? Bern. (unveröffentlicht).
2418
BBl 2019
4.4
Steuererleichterungen
Gestützt auf die Ergebnisse der Evaluation81, die Haltung der Kantone, unter Berücksichtigung der europapolitischen Dimension und in Kenntnis des globalen Standortwettbewerbs hat der Bundesrat 2013 eine Reform der nach Artikel 12 des Bundesgesetzes über die Regionalpolitik gewährten Steuererleichterungen eingeleitet. Die revidierten Verordnungen sind am 1. Juli 2016 in Kraft getreten. Die wichtigsten Änderungen betreffen die Einführung einer betragsmässigen Obergrenze, die Anpassung der Anwendungsgebiete unter Berücksichtigung der Raumordnungspolitik sowie eine erhöhte Transparenz über die gewährten Steuererleichterungen. Die Revision wurde auch dazu genutzt, nebst der bisherigen elektronischen Berichterstattung, eine elektronische Abwicklung des Antragverfahrens einzuführen.
Die Anzahl Steuererleichterungen, die nach revidierten Verordnungen gewährt wurden (zehn zwischen dem 1. Juli 2016 und dem 30. Juni 2018)82 lassen noch keine Schlussfolgerungen zur Revision zu. Die Wirkungsmessung des revidierten Instruments soll in der nächsten Legislaturperiode als Grundlage für die Evaluation des Mehrjahresprogramms des Bundes 20162023 zur Umsetzung der Neuen Regionalpolitik erfolgen. Die Resultate und allfällige Empfehlungen werden in die Botschaft über die Standortförderung 20242027 einfliessen.
4.5
Wirksamkeit
Die NRP ist am 1. Januar 2008 in Kraft getreten und blickt somit auf zehn Jahre Umsetzung zurück. Das Förderinstrument bewährt sich und ist bei den Akteuren etabliert.
20082017 konnten Bund und Kantone über 2400 Projekte unterstützen, die wichtige Beiträge zur wirtschaftlichen Entwicklung der Regionen leisten. Im Rahmen des zweiten NRP-Mehrjahresprogramms wurden 20162017 471 Projekte mit A-fondsperdu-Beiträgen und 61 Projekte mit Darlehen unterstützt. Während der ersten Mehrjahresprogrammperiode 20082015 investierte der Bund à fonds perdu 250 Millionen Franken und löste damit dreimal so hohe Investitionen bei Kantonen und Dritten aus. Bei den Darlehen standen jedem vom Bund eingesetzten Franken (320 Mio. CHF) vier Franken der Kantone und Dritter gegenüber. Die NRP konnte somit Investitionen in beachtlicher Höhe anstossen.
Von den A-fonds-perdu-Mitteln flossen 26 Prozent in Tourismusprojekte und 53 Prozent in Projekte der Industrie, dabei insbesondere in regionale Innovationssysteme (RIS). Bei den Darlehen flossen 70 Prozent in touristische Infrastrukturen und 19 Prozent in industrielle Infrastrukturen. Die restlichen Projekte sind weiteren 81
82
B, S, S. Volkswirtschaftliche Beratung AG in Zusammenarbeit mit IRENE (2013): Evaluation der Steuererleichterungen im Rahmen der Regionalpolitik. Basel, Oktober 2013; KPMG (2013): Steuererleichterungen im internationalen Vergleich. Zürich, Oktober 2013; Credit Suisse Economic Research (2014): Überprüfung der Anwendungsgebiete für Steuererleichterungen im Rahmen der NRP. Zürich, Juli 2014.
www.seco.admin.ch > Standortförderung > KMU-Politik > Steuererleichterungen im Rahmen der Regionalpolitik (unter «weitere Informationen»).
2419
BBl 2019
Förderschwerpunkten wie Landwirtschafts-, Bildungs-, Gesundheit- und Energiewirtschaft zugeordnet. Die thematische Schwerpunktsetzung kombiniert mit einer gewissen Offenheit für weitere Förderschwerpunkte bewährt sich.
Eine vertiefte Wirkungsmessung bei beispielhaften Projekten zeigt einen teils beachtlichen Arbeitsplatzeffekt der NRP auf, der regional bedeutsam ist. 83 Die Projektträger im Kanton Bern deklarieren für die Periode 20122015, dass die NRPProjekte 1400 Arbeitsplätze geschaffen oder gesichert haben und damit jährlich 152 Millionen Franken potenzielle Umsatzsteigerungen erzielen.84 Im Kanton Luzern konnten durch Anstoss der NRP 20082015 circa 200 Arbeitsplätze schaffen und 120 erhalten sowie 25 neue Unternehmungen gegründet werden. 85 Die Messung der Arbeitsplatz- und Wertschöpfungseffekte auf Programmebene ist sehr komplex, und es bestehen methodische Vorbehalte. Einerseits sind die Projekte sehr divers und entfalten oft erst langfristig ihr volle Wirkung, andererseits wird die Wirkungsentfaltung stark durch externe Faktoren mitgeprägt.
Dennoch bewährt sich die konsequent wirkungsorientierte Umsetzung, die Bund und Kantone ab 2016 auf allen Vollzugsebenen eingeführt haben und mit Blick auf 20202023 weiter konsolidieren werden. Der Bund gibt auf nationaler Ebene die übergeordneten Wirkungsziele vor, die Kantone leiten davon ihre programmspezifischen Wirkungsmodelle ab, und die Projektträger zeigen auf, wie ihre Vorhaben zur Zielerreichung beitragen. 20202023 werden in den Wirkungsmodellen für die Förderschwerpunkte Industrie und Tourismus wenige einheitliche Wirkungsindikatoren auf Output- und Outcome-Ebene verankert, die für Wirkungsaussagen aggregiert werden können. Dabei stehen das Benchmarking und das gegenseitige Lernen über die Programme hinweg im Vordergrund.
Die Umsetzung der NRP wird aktuell im Rahmen verschiedener Teilevaluationen untersucht. Über die Ergebnisse wird in der Botschaft über die Standortförderung 20242027 Bericht erstattet.
4.6
Internationaler Vergleich
Die Kohäsionspolitik der EU zielt wie die Neue Regionalpolitik auf das Schaffen von Arbeitsplätzen und das Fördern von Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum. Sie nimmt zudem auch Ausgleichsaufgaben wahr und unterstützt weniger entwickelte Regionen beim Aufholen. Dies wird in der Schweiz primär durch 83
84
85
regiosuisse (2013): Wirkungsmessung NRP-Projekte 2012, Synthese der Wirkungsmessung, Schlussbericht. Aktualisierung der Wirkungsmessungen ausgewählter Projekte 2017 und Ergänzung neuer Wirkungsmessungen ab 2018.
Standortförderung Kanton Bern (2016): Schlussbericht über die NRP-Programmperiode 20122015. Unveröffentlicht. Der ursächliche Zusammenhang zwischen den NRPunterstützten Projekten und den geschaffenen Arbeitsplätzen ist nicht separat ausgewiesen.
Raum und Wirtschaft Kanton Luzern (2016): Neue Regionalpolitik Übersicht über die geförderten NRP-Projekte im Zeitraum 20082015. Der ursächliche Zusammenhang zwischen den NRP-unterstützten Projekten und den geschaffenen Arbeitsplätzen ist nicht separat ausgewiesen.
2420
BBl 2019
den Finanzausgleich (NFA) und die Grundversorgungspolitiken auf Bundes- und Kantonsebene wahrgenommen.
Eine externe Analyse des European Regional Policy Research Consortium (EoRPA) von 2016 kategorisiert die NRP im internationalen Vergleich als Ausgleichspolitik, da die NRP nicht flächendeckend ausgestaltet ist.86 EoRPA registriert jedoch wesentliche Kursänderungen in der Periode 2015/16, insbesondere die Ausrichtung am Raumkonzept Schweiz und der stärkere Fokus auf Innovationspolitik.
Die Regionalpolitik der europäischen Staaten zielt nach EoRPA-Typologie auf unterschiedliche Raumtypen. Es werden Interventionen in Makro-Regionen, in strukturell benachteiligten Regionen, in von intensivem Strukturwandel und hoher Arbeitslosigkeit betroffenen Räumen sowie in städtischen und ländlich-peripheren Regionen unterschieden.
Der Schweizer Regionalpolitik wird ein makroregionaler Ansatz zugeschrieben, da der Förderauftrag von den Berggebieten, die im Fokus der früheren Regionalpolitik standen, auf den weiteren ländlichen Raum und teils die Agglomerationen ausgedehnt wurde. Zusätzlich liegen der Politik in der Regel grössere Raumeinheiten zugrunde.
5
Aussenwirtschaftsförderung
5.1
Strategische Grundlagen
Zur Aussenwirtschaftsförderung zählen die Exportförderung, die Information über den Unternehmensstandort Schweiz (Standortpromotion) sowie die Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV). Diese Instrumente zielen primär darauf ab, die wirtschaftliche Tätigkeit von Unternehmen im Ausland zu erleichtern sowie die Grundlage für einen starken Marktauftritt des Wirtschaftsstandorts Schweiz zu schaffen. Dies dient der Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsakteure, der Stärkung des Profils des Standorts Schweiz (vgl. Ziff. 1.4.) und letztlich der Sicherung wertschöpfungsintensiver Arbeitsplätze. Zu den wichtigsten Handlungsfeldern, über welche diese Ziele erreicht werden sollen, gehören neben dem Standortmarketing die Diffusion von Wissen sowie die Integration in (internationale) Wertschöpfungsketten und die Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungen (vgl. Ziff. 1.5.).
Die Notwendigkeit und die Chancen der wirtschaftlichen Interaktion mit dem Ausland sind für die Schweiz mit ihrem kleinen Binnenmarkt offensichtlich. Gleichzeitig existieren aber für exportorientierte Firmen, insbesondere KMU, weiterhin zum Teil bedeutende Exporthürden und -risiken. Dazu gehören Informationsdefizite sowie unzureichende Beziehungsnetze zu den Zielmärkten, kulturelle und rechtliche Unwägbarkeiten sowie Risiken in Bezug auf die ausländische Konjunkturlage, Währungsentwicklung und Zahlungsfähigkeit. Hinzu kommt, dass in Ländern, welche nicht Signataren des WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen sind (Entwicklungs- und Schwellenländer), bei öffentlichen Beschaf86
EoRPA (2016): New European territorial challenges and regional policy.
Annual Review of Regional Policy in Europe. EoRPA-Paper 16/1, University of Strathclyde, Glasgow (UK).
2421
BBl 2019
fungen, insbesondere bei Infrastrukturprojekten, der freie Markt nicht überall spielt.
Darüber hinaus ergeben sich neue Bedürfnisse im Zusammenhang mit der Digitalisierung (vgl. Ziff. 5.2.).
Artikel 1 Absatz 2 des Exportförderungsgesetzes vom 6. Oktober 200087 hält fest, dass die Exportförderung «in Ergänzung zur privaten Initiative» zu erfolgen hat.
Auch bei der Standortpromotion sowie im Bereich der Exportrisikoversicherung ist das Subsidiaritätsprinzip als Grundlage verankert. Der Bund unterstützt Massnahmen dann nicht, wenn der Bedarf von exportorientierten Unternehmen oder von Kantonen durch private Anbieter ausreichend gedeckt ist. Vergleichbare Instrumente zur Förderung der Aussenwirtschaft sind auch in zahlreichen OECD-Ländern fester Bestandteil der Wirtschaftspolitik.
Die SERV bietet Versicherungslösungen für Exporteure und Finanzierungsinstitute an und erleichtert damit den Exporteuren die Übernahme von Auslandaufträgen, bei denen der Zahlungseingang aufgrund politisch und wirtschaftlich unsicherer Verhältnisse gefährdet ist. Die SERV ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes.88 Sie arbeitet eigenwirtschaftlich, weshalb mit der vorliegenden Botschaft keine Finanzierung erforderlich ist. Das «Brutto-Exposure» der SERV betrug Ende 2017 10,217 Milliarden Franken. Das Eigenkapital stieg auf 2,768 Milliarden Franken, womit die Risikotragfähigkeit der SERV weiter gestärkt werden konnte.
5.2
Schwerpunkte 20202023
Der Erfolg auf ausländischen Märkten muss durch die Schweizer Exportunternehmen immer wieder neu erarbeitet werden. Die Rahmenbedingungen und Herausforderungen ändern sich stetig. So haben protektionistische Handelsmassnahmen im Ausland deutlich zugenommen. Wichtige Märkte dürften sich weiter abschotten.
Dabei werden oft nichttarifarische Massnahmen ergriffen, womit die prozeduralen und regulatorischen Herausforderungen für Exporteure zunehmen. Gleichzeitig steigt die Unsicherheit, etwa in Bezug auf die internationale Handelspolitik und ihre Auswirkungen, in Bezug auf den künftigen Zugang zum europäischen Markt oder in Bezug auf die Verfügbarkeit von Fachkräften. Der Abschluss von Freihandelsabkommen kann diesen Trends zwar entgegenwirken, zu ihrer Nutzung bedürfen zahlreiche Unternehmen jedoch der Information und Beratung.
Ebenso führt die Digitalisierung zu tiefgreifenden Veränderungen im weltweiten Wertschöpfungsprozess, was wiederum internationale Handelsstrukturen verändert.
Sie erleichtert die Entwicklung neuer, innovativer und international ausgerichteter Geschäftsmodelle («E-Commerce», «Sharing Economy», «Crowdsourcing» etc.).
Gleichzeitig vereinfacht und beschleunigt sie auch die Kommunikation zwischen Firmen und Investoren über grosse Distanzen hinweg. All das verändert die Möglichkeiten der Zusammenarbeit und der Steuerung von Tochtergesellschaften im Ausland und damit auch den gegenseitigen Waren- und Dienstleistungsaustausch.
Weiter revolutioniert die Digitalisierung den Prozess des Exports selbst. Stichworte 87 88
SR 946.14 Art. 3 des Exportrisikoversicherungsgesetzes vom 16. Dez. 2005 (SERVG, SR 946.10).
2422
BBl 2019
sind elektronische Zollabwicklung, «Tracking» der Waren während des Transports, optimierte Logistik, einfaches und sicheres «Contracting» dank «Blockchain»Lösungen etc.
Geografisch verlagern sich die wirtschaftlichen Schwerpunkte ebenfalls ständig.
Neue aufstrebende Volkswirtschaften wie Indonesien oder Mexiko gewinnen an Gewicht. Dasselbe gilt für bestehende und für künftige Freihandelszonen. Die nationale Standortpromotion bewegt sich ebenfalls in einem anspruchsvollen, sich stets verändernden Umfeld. Unsicherheiten in Bezug auf wesentliche Standortfaktoren in der Schweiz, internationale wirtschaftliche Entwicklungen und eine erhebliche Konkurrenz unter den Standorten weltweit stellen hohe Anforderungen an die Promotion des Unternehmensstandorts Schweiz.
Die beschriebenen Entwicklungen generieren neue und zum Teil zusätzliche Bedürfnisse der Exportunternehmen sowie von potenziellen Investoren. Es werden stets neue Dienstleistungen nachgefragt, die rascher verfügbar, einfacher zugänglich sowie generell kunden- bzw. branchenspezifischer angeboten werden müssen. Damit sind z. B. digitale Selbsthilfe-Werkzeuge zur Marktanalyse, «Matchmaking»-Plattformen und digitale Antragsportale für Versicherungslösungen gemeint. In der Periode 20202023 werden die Schwerpunkte in folgenden Bereichen liegen:
89
Eine laufende Anpassung an die geänderten Anforderungen und Bedürfnisse insbesondere durch digitale Technologien, um die Zugänglichkeit sowie den individuellen Kundenutzen von Dienstleistungen im Bereich der Exportförderung und der Exportrisikoversicherung weiter zu steigern. Ebenfalls sollen potenziellen Investoren ein schneller und einfacher Standortvergleich ermöglicht sowie die Offertstellung von Kantonen weiter vereinfacht und vereinheitlicht werden.
Eine gezieltere, bedarfsgerechte Ansprache von Exporteuren und Investoren, um die Wirksamkeit der Massnahmen weiter zu erhöhen. Diesem Ziel dient auch der verstärkte Einbezug von Dritten in die Exportförderung.
Die Verbesserung des Zugangs der Schweizer Industrie zu Infrastrukturprojekten in Entwicklungs- und Schwellenländern mit dem Ziel, neue und bedürfnisorientierte Massnahmen zu entwickeln.
Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) stellte in ihrer Subventionsprüfung von Ende 2018 fest, dass die von Switzerland Global Enterprise (S-GE) umgesetzten Bundesaufgaben Exportförderung und Standortpromotion wichtige Elemente zur Stärkung der Schweizer Aussenwirtschaft sind und positive Wirkungen entfalten. Sie wies auf vereinzeltes Verbesserungspotenzial im Bereich der Steuerung und Aufsicht hin. Die entsprechenden Empfehlungen werden umgesetzt.89
Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK), Subventionsprüfung der Exportförderung und Standortpromotion, Nov. 2018 (Entwurf).
2423
BBl 2019
5.3
Exportförderung
5.3.1
Ziele und Aufgaben
Abgestützt auf das Exportförderungsgesetz und einen jeweils für vier Jahre geltenden Leistungsauftrag des SECO bietet S-GE den schweizerischen Unternehmen in erster Linie exportorientierten KMU Unterstützungsleistungen bei der Identifikation und Wahrnehmung von Absatzmöglichkeiten im Ausland sowie zur Steigerung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit an.
S-GE ist ein privater Verein, das heisst eine mit Bundesaufgaben betraute und entsprechenden Bundesmitteln finanzierte juristische Person ausserhalb der Bundesverwaltung. Sie fällt nicht unter Artikel 8 Absatz 5 Buchstabe a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199790 (RVOG), weil keine Kapitalbeteiligung im engeren Sinne und keine stimmenmässige Beherrschung vorliegt.
Der Verein S-GE ist hinsichtlich Organisation und Handeln als rein privatrechtliche Organisation grundsätzlich autonom. Der Bund nimmt seinen Einfluss hauptsächlich wahr, indem er die Verwendung der an S-GE ausgerichteten Subventionen über vierjährige Leistungsaufträge steuert. Der Verwaltungsrat von S-GE hat im Frühjahr 2018 die Positionierung als eine auf Bundesmandate ausgerichtete Organisation bekräftigt, die ausschliesslich Service Public betreibt. Diese Klärung ist im Sinne des Auftraggebers, indem sie auch dazu beiträgt, allfällige Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren.
Ende 2017 zählte S-GE 2290 Vereinsmitglieder. An Standorten in Zürich, Lausanne und Lugano beschäftigt der Verein für die beiden Mandate Exportförderung und Standortpromotion insgesamt 103 Personen, was fast 90 Vollzeitstellen entspricht.
Zur Leistungserbringung vor Ort in den wichtigsten Auslandmärkten stellt der Bund ein Netz von 22 Swiss Business Hubs (SBH) und 5 Trade Points (TP) zur Verfügung, die von S-GE fachlich geführt werden. Jedes dieser Büros ist Teil einer schweizerischen Aussenvertretung, was einen einheitlichen Aussenauftritt der Schweiz fördert. Die Personal- und Infrastrukturkosten für die SBH werden durch das EDA getragen und belaufen sich auf rund 10 Millionen Franken pro Jahr. Diese Kosten sind jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Botschaft.
90
SR 172.010
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Projektbeispiel Exportberatung: La Conditoria91 Mitten in der Bündner Bergwelt produziert La Conditoria die wohl kleinste Bündner Nusstorte der Welt. Seit dem Start im Jahr 2014 hat die Firma schon in diverse Länder exportiert, unter anderem nach Deutschland, USA, Südkorea, Russland und Japan. S-GE unterstützte das kleine Unternehmen beim Umgang mit nichttarifären Handelshemmnissen und bei Messeauftritten im Ausland.
Projektbeispiel digitale Exportförderinstrumente: Cleantech Cube Dank der Datenbank «Cleantech Cube» erhalten Exporteure spezifisch auf sie zugeschnittene Informationen und Kontakte zu potenziellen Kunden. Die Schweiz kann gleichzeitig weltweit auf innovative Cleantech-Lösungen aufmerksam machen, die ihre Industrie zu bieten hat. Der «Cleantech Cube» erhielt im Oktober 2018 vom internationalen Handelszentrum (ITC), einer gemeinsamen Organisation der WTO und der UNO, einen Anerkennungspreis in der Kategorie «Information Technology and Climate Solutions».
Hauptsächliche Aktivitäten und Neuerungen 20202023 Weil Schweizer Unternehmen, die in den Export gehen oder ihre Exportaktivitäten ausbauen möchten, immer mehr auf spezialisiertes Knowhow und massgeschneiderte Problemlösungen angewiesen sind, wird von S-GE für 20202023 eine noch branchen- und segmentspezifischere Ansprache von Exporteuren angestrebt. Mit neuen digitalen Beratungsangeboten will S-GE ihre Kunden auch weiterhin wirkungsvoll unterstützen können. Beispielsweise soll das «Match-Making» von Exporteuren, potenziellen Geschäftspartnern und Experten inskünftig vermehrt auf einer digitalen Plattform abgewickelt werden können.
S-GE möchte in den vier Haupttätigkeitsfeldern der Exportförderung in den Jahren 20202023 insbesondere folgende Massnahmen vorantreiben:
91
Information: Erweiterung der branchen- und segmentspezifischen digitalen Informations- und Veranstaltungsangebote; noch stärkere Exportbranchenspezialisierung; Weiterentwicklung der online-basierten Exportförderung im übergeordneten Interesse der Exportwirtschaft.
Beratung: subsidiäre Begleitung und Dienstleistung im Exportprozess; fokussierte Beratung und Prozessbegleitung in Bezug auf neue und geänderte Regulierungen in den Exportmärkten.
Netzwerk: Intensivierung der Zusammenarbeit mit Dritten (integrative Exportförderung); Pflege branchenspezifischer Gemeinschaften und digitale Kontaktvermittlung; Übernahme einer aktiveren Rolle bei der Befähigung von Netzwerkpartnern.
Messen: Flexibilisierung des Messeangebots für KMUs mittels erweiterter Formate und Dienstleistungen.
Weitere Beispiele sind ab Februar 2019 abrufbar unter www.seco.admin.ch > Themen > Standortförderung > Botschaft zur Standortförderung > Weitere Informationen.
2425
BBl 2019
Die Rückmeldungen der Bezüger von Dienstleistungen von S-GE sind überwiegend gut bis sehr gut. Die Zusammenarbeit von S-GE mit Aussenhandelskammern, Verbänden, privaten Anbietern usw. in der Exportförderung wurde vom SECO im Jahr 2018 in einer unabhängigen Evaluation analysiert.92 Sie ergab, dass die «Exportförderlandschaft» der Schweiz grundsätzlich gut aufgestellt ist. Das aktuelle «Setting» wird mehrheitlich als vorteilhaft für Schweizer KMU angesehen und ein zentraler Exportförderer mit öffentlichem Leistungsauftrag gilt als Mehrwert. Optimierungspotenzial wird in Bezug auf einen verstärkten Einbezug von Dritten durch S-GE gesehen was ein zentrales Element in der Strategie von S-GE darstellt sowie in Bezug auf eine Klärung der Regeln für die Zusammenarbeit und eine Erhöhung der Transparenz diesbezüglich.
Dass S-GE für die Exportberatung das Branchenwissen von Verbänden, Aussenhandelskammern und privaten Experten etc. noch besser nutzbar macht, die (digitale) Plattformfunktion ausbaut und andere Akteure gezielt in ihren eigenen Aktivitäten unterstützt und befähigt, entspricht auch zentralen Anliegen des WBF/SECO an den Auftragnehmer.
Gleichzeitig ist das WBF/SECO der Ansicht, dass die Exportfirmen und die übrigen Akteure zur besseren Wahrnehmung von Absatzchancen inskünftig vermehrt in Projektstrukturen zusammenarbeiten sollten. Es sollten vermehrt Vorhaben mit Demonstrationseffekten realisiert oder ausländischen Kunden und Beschaffern umfassende Schweizer Problemlösungen («Systemlösungen») angeboten werden. In diesem Zusammenhang sind auch verstärkte Massnahmen zur gemeinsamen Erschliessung eines Standorts durch mehrere Firmen oder zur besseren Teilnahme an einzelnen besonders erfolgsversprechenden Projekten im Ausland zu prüfen. Der Anstoss für konkrete staatliche Unterstützung muss jedoch weiterhin aus der Privatwirtschaft kommen, die angemessene Eigenleistungen zu erbringen hat. Die Vorhaben müssen zudem einen Beitrag zur Erreichung der Oberziele der Exportförderung leisten. Die gezielte Förderung entsprechender Projekte entspricht auch einer Empfehlung aus der erwähnten externen Evaluation der Universität St. Gallen. Eine entsprechende Unterstützung soll ergänzend zu den bisherigen, bewährten Aktivitäten der Messe- und Projektkommission (MPK) gewährt werden: Die MPK organisiert
Schweizer Gemeinschaftsstände an ausländischen Messen sowie Begleitanlässe und -projekte. Der konkrete Beitrag der MPK zur Exportförderung wird von der Wirtschaft sehr geschätzt. Aufgrund ihrer bisherigen Tätigkeit ist die MPK eine naheliegende Lösung für die Administration und Vergabe ergänzender Projektunterstützung. Dazu muss sie jedoch in Bezug auf Organisation, Budget und Projektgewährung inskünftig weitgehend unabhängig von S-GE agieren.
5.3.2
Wirksamkeit
Die Dienstleistungen von S-GE sind breit anerkannt, bedarfsorientiert und aktuell.
Die Kundenzufriedenheit wird von S-GE systematisch erhoben. Der Wirkungsindikator, der jeweils durch eine externe Kundenbefragung sechs Monate nach Leis92
Quelle: Universität St. Gallen / Ecoplan: Evaluation der Zusammenarbeit mit Dritten in der Exportförderung, St. Gallen, April 2018.
2426
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tungsbezug erhoben wird, gibt Auskunft darüber, ob die erbrachte Leistung mindestens einen positiven Effekt beim Kunden gezeitigt hat (z. B. Exportmarkt erschlossen, Geschäftskontakte geknüpft, Exportkompetenz gesteigert). Der Indikator hat seit 2016 kontinuierlich zugenommen und stand Ende 2017 bei 79 Prozent. Ebenso ist im gleichen Zeitraum gemäss S-GE die Weiterempfehlungsrate von 57 auf 61 Prozent gestiegen.
Ein besonders deutlicher Mehrwert für die Exportindustrie und für die Ansiedlung von Investoren wird gemeinhin in der Unterstützung durch SBH vor Ort in den wichtigsten Märkten gesehen. Dasselbe gilt für die Angebote der MPK. Mit der Umsetzung der Empfehlungen der in Ziffer 5.3.1 erwähnten Evaluation der Universität St. Gallen zur verbesserten Zusammenarbeit mit Dritten in der Exportförderung wird ebenfalls sichergestellt, dass die Exportförderung insgesamt noch wirkungsvoller wird und dennoch subsidiär tätig bleibt.
Eine vom International Trade Centre (ITC) und der Universität Genf im Jahr 2016 erstellte Studie mit dem Titel «Investing in Trade Promotion Generates Revenue» kommt zum Ergebnis, dass Exportförderung generell signifikante positive Wirkung für eine Volkswirtschaft zeitigen kann. In Entwicklungsländern lassen sich positive Effekte hingegen empirisch meist eher nachweisen als in Industrieländern. Bei der Studie wurden Daten von 94 Ländern analysiert, darunter auch jene der Schweiz. Im Jahr 2014 wurde durch die Hochschule für Technik und Wirtschaft (HTW) Chur eine umfassende Wirkungsstudie über S-GE erstellt, die unter anderem auch Zolldaten ausgewertet und S-GE eine gute Wirkung attestiert hatte.93
5.3.3
Internationaler Vergleich
Die meisten OECD-Länder unterhalten mit S-GE vergleichbare Export- bzw. Handelsförderorganisationen, die oft auch KMU zur ersten Zielgruppe haben. Die meisten ausländischen Exportförderer weisen öffentlich-rechtliche Organisationsformen auf. Sie führen in der Regel ebenfalls Aufgaben zur Ansiedlung von ausländischen Investoren unter demselben Dach aus. Bezüglich Budget (in Relation zum BIP) und Personalbestand ist die Exportförderung in der Schweiz vergleichsweise bescheiden.94 Neben der klassischen Informations- und Kontaktvermittlung, Exportberatung und Messeunterstützung bieten die ausländischen Exportförderer zum Teil auch direkte Finanzierungshilfen oder Vergünstigungen in den Bereichen Messebeteiligung und Export von Systemlösungen an. Ebenfalls existieren auch staatlich unterstützte Angebote für Unternehmen, die an «Sourcing» oder Direktinvestitionen im Ausland interessiert sind. Im Bereich der Infrastrukturprojekte der öffentlichen Hand in Entwicklungs- und Schwellenländern setzen einige Staaten zusätzlich eine breite Palette von Fördermassnahmen ein. Diese reichen von der Nachrichtenbeschaffung
93 94
HTW Chur, Switzerland Global Enterprise: Wirkungsreport Export 2014, Chur 2014.
Hauser, Ch. / Derungs, C. / Wellinger, D., «Exportförderer: Je höher der Staatsanteil, desto ausgeprägter die Erfolgskontrolle», Die Volkswirtschaft, Nr. 8/9, 2016.
2427
BBl 2019
über die zur Verfügung gestellte Projektausarbeitung und politische Fürsprache bis zu speziellen Krediten.
5.3.4
Bundesbeschluss
Antrag des Bundesrates Für die Leistungsperiode 20162019 beschloss das Parlament die Exportförderung mit einem maximalen Zahlungsrahmen von 94 Millionen Franken zu versehen.
Damit ging es über den damaligen Antrag des Bundesrats (89,6 Mio. CHF) hinaus.
Im Budgetvollzug hat das Parlament in der Periode 20162019 zur Umsetzung des Exportförderauftrags schliesslich effektiv rund 84,4 Millionen Franken bewilligt.
Mit dieser Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament, dem WBF/SECO für die Exportförderung in den Jahren 20202023 einen Zahlungsrahmen von insgesamt 90,5 Millionen Franken zu gewähren (vgl. Tabelle 9). Davon sollen Mittel im Umfang von 80,5 Millionen Franken für die Kern-Leistungen von S-GE eingesetzt werden. Für die MPK soll S-GE wie bisher 8 Millionen Franken einsetzen. Zur Förderung projektbezogener Aktivitäten bzw. von modellhaften und erfolgversprechenden Projekten von Handelskammern, Verbänden oder Firmen gemäss Ziffer 5.3.1. sollen inskünftig der MPK zusätzlich 2 Millionen Franken zur Verfügung stehen. Die konkreten Modalitäten sind vom SECO auszuarbeiten mit dem Ziel, diese Unterstützung ab 2021 leisten zu können.
Tabelle 9 Ausgaben Exportförderung SECO in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023
2020-2023
Aktuelle Finanzplanung
21,1
21,3
21,5
21,7
85,6
Geplante Ausgaben gemäss Antrag
21,8
22,5
22,7
23,5
90,5
davon Leistungsauftrag S-GE
19,8
20,0
20,2
20,5
80,5
davon Messe- und Projektkommission (MPK, bisher)
2,0
2,0
2,0
2,0
8,0
davon Projektförderung (neu)
0,0
0,5
0,5
1,0
2,0
Differenz zur Finanzplanung
+0,7
+1,2
+1,2
1,8
4,9
Gegenüber der aktuellen Finanzplanung führt der höhere Zahlungsrahmen zu einer durchschnittlichen jährlichen Mehrbelastung von rund 1,2 Millionen Franken (vgl.
Tabelle 10).
2428
BBl 2019
Tabelle 10 in Mio. Fr.
ZR Exportförderung
20202023 Antrag
20162019 Bundesbeschluss
20162019 Eff./geplante Ausgaben
Differenz Antrag/Eff.
Durchschn.
Differenz Antrag/Eff.
(in % p.a.)
90,5
92,7*
84,4
6,1
1,8
* Im Bundesbeschluss des Parlaments von 94,0 Mio. CHF waren Mittel für Evaluationen
oder andere Aufsichtsaufgaben von insgesamt 1,3 Mio. (0,3 Mio. p.a.) CHF enthalten.
Diese sind seit der Einführung des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung im Jahr 2017 im Globalbudget des SECO eingestellt und werden daher zur Verbesserung der Vergleichbarkeit der Zahlen herausgerechnet.
Nicht Gegenstand des vorliegenden Zahlungsrahmens sind Kosten von jährlich maximal 0,4 Millionen Franken für Evaluationen, Audits, Aufsicht und wirtschaftsdiplomatische Begleitmassnahmen. Diese Mittel sind im Globalbudget des SECO eingestellt. Hinzu kommen die Kosten für Personal- und Infrastruktur der SBH im Umfang von insgesamt 10 Millionen Franken (2,5 Mio. p.a.), welche durch das EDA getragen werden.
Begründung des Bundesrates Die Exportwirtschaft benötigt weiterhin zielgerichtete und effiziente Unterstützung für einen bestmöglichen Zugang zu Märkten im Ausland. Die Exportförderung soll bedürfnisgerechte und aktuelle Leistungen anbieten, die in einem angemessenen Kosten-/Nutzen-Verhältnis stehen und sich auf Bereiche mit einer nachgewiesenen Wirkung konzentrieren. Um die Subsidiarität zu gewährleisten und Exportförderung für den Bund möglichst kosteneffizient umsetzen zu können, sind Drittanbieter von S-GE wo möglich noch verstärkt einzubeziehen. Die diversen Akteure sind vom Exportförderer aktiv zu koordinieren, und er hat sicherzustellen, dass seine Aktivitäten insbesondere auch in Bezug auf neuartige Produkte im digitalen Bereich das Exportfördersystem insgesamt stärken und den Wettbewerb nicht verzerren.
Die von S-GE vorgeschlagene Stossrichtung wird gutgeheissen. S-GE hat dafür dem SECO 86 Millionen Franken (plus 8 Mio. CHF für die MPK) beantragt. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass S-GE die von der Wirtschaft benötigten Massnahmen und Weiterentwicklungen innerhalb eines Kreditrahmens von 80,5 Millionen Franken erbringen soll, plus 10 Millionen Franken für Dienstleistungen der MPK einschliesslich erweiterter Projektunterstützung. Das zuständige WBF/SECO wird im Rahmen der Leistungsvereinbarung 20202023 mit S-GE die genauen Inhalte und Modalitäten festlegen. Dabei steht die gemeinwirtschaftliche Ausrichtung des Mandats im Vordergrund. Im Einklang mit der diesbezüglichen Praxis beim Bund sollen Kunden und Drittanbieter von Exportförderleistungen einen möglichst barrierefreien Zugang zu Informationen und digitalen Plattformen erhalten, die im Rahmen der offiziellen Exportförderung bestehen (vgl. Ziff. 1.5, Wissensmanagement und diffusion). Die MPK hat ihren Mehrwert für die Exportwirtschaft unter Beweis gestellt. Mit der zusätzlichen Finanzierung von Arbeiten in Projektstrukturen wird die Zusammenarbeit der Akteure gestärkt. Der Leistungsauftrag wird 2019 ausge-
2429
BBl 2019
handelt. S-GE plant, die Bundesbeiträge von 80,5 Millionen Franken für das Kernmandat gemäss Tabelle 11 für die Exportförderung einzusetzen.
Tabelle 11 in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023
20202023
Einnahmen Bundesbeiträge LV Kundenumsatz S-GE Messeanträge an MPK
19,8 8,7 0,7
20,0 8,8 0,7
20,2 8,9 0,7
20,5 9,1 0,7
80,5 35,5 2,8
Total
29,2
29,5
29,8
30,3
118,8
2020
2021
2022
2023
20202023
6,6
6,8
6,8
6,9
27,1
13,3 4,0
13,4 4,0
13,5 4,2
13,8 4,2
54,0 16,4
1,0
1,0
1,0
1,0
4,0
2,7
2,7
2,7
2,7
10,8
1,5 0,1
1,5 0,1
1,5 0,1
1,6 0,1
6,1 0,4
29,2
29,5
29,8
30,3
118,8
in Mio. Fr.
Ausgaben Direkte Kosten Messen u. Beratung Personalaufwand Infrastruktur, IT, Verwaltung Beiträge an Dritte Vermarktung, Repräsentation und Information Übriger Sachaufwand Abschreibung Total Rechtliche Aspekte
Der Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung des Exports für die Jahre 20202023 stützt sich auf das Exportförderungsgesetz. Artikel 7 des Gesetzes hält fest, dass die Bundesversammlung jeweils für vier Jahre mit einfachem Bundesbeschluss den Höchstbetrag für die Exportförderung nach diesem Gesetz bewilligt.
Gemäss Artikel 3 Absatz 1 des Exportförderungsgesetzes schliesst das WBF/SECO einen Leistungsauftrag ab, in dem die Dienstleistungen im Bereich der Exportförderung und weitere sachliche Verpflichtungen sowie die Abgeltung der Beauftragten festgelegt werden.
2430
BBl 2019
5.4
Standortpromotion
5.4.1
Ziele und Aufgaben
Abgestützt auf das Bundesgesetz vom 5. Oktober 200795 zur Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz fördert der Bund die nachhaltige Ansiedlung ausländischer Unternehmen. In Abstimmung mit den Kantonen erarbeitet der Bund die nötigen allgemeinen Grundlagen und informiert über den Wirtschaftsstandort Schweiz. Er ergreift gezielte Promotionsmassnahmen im übergeordneten Interesse. Weiter identifiziert und betreut er potenzielle Investoren bis zu dem Punkt, wo die Kantone die Betreuung mit Blick auf die konkrete Realisierung einer Ansiedlung übernehmen können. Dem Einbezug des Schweizerischen Aussennetzes mit seiner «Offizialität» kommt eine besondere Bedeutung zu.
Die kantonalen und regionalen Wirtschaftsförderungen führen gleichzeitig auch eigene, auf ihre spezifischen Begebenheiten und Bedürfnisse abgestimmte Massnahmen zur Promotion ihres Wirtschaftsstandorts durch. Die Koordination dieser Massnahmen und die Sicherstellung eines möglichst einheitlichen Auftritts im Ausland, der die Marke «Schweiz» wirkungsvoll nutzt, ist eine wichtige Aufgabe der nationalen Standortpromotion.
Praxisbeispiel Standortpromotion: Roivant Sciences Ltd. 96 Das Biopharma-Unternehmen Roivant Sciences Ltd. hat mithilfe der öffentlichen Standortpromotion seinen weltweiten Hauptsitz in Basel eröffnet. Mehrere Tochtergesellschaften des Unternehmens, so z. B. Axovant Sciences, haben ihre Standorte ebenfalls nach Basel verlegt.
Hauptsächliche Aktivitäten und Neuerungen 20202023 Unsicherheiten in Bezug auf wesentliche Standortfaktoren in der Schweiz, internationale wirtschaftliche Entwicklungen und eine verschärfte Konkurrenz unter den Standorten weltweit stellen hohe Anforderungen an die Promotion des Unternehmensstandorts Schweiz. Entsprechend soll das gegenwärtige System laufend optimiert und weiterentwickelt werden, und durch einen möglichst gut abgestimmten Aussenauftritt der verschiedenen Akteure auf kantonaler, regionaler und nationaler Ebene soll die Schlagkraft weiter erhöht werden. Auch künftig sollen der Investor und dessen Bedürfnisse die Massnahmen leiten und die Qualität der Dienstleistungen weiter verstärkt werden. Gleichzeitig stehen auch weiterhin der effektive Mitteleinsatz und eine möglichst effiziente Zusammenarbeit aller Akteure im Fokus.
Gemeinsam mit den Kantonen und S-GE wurde
2017 eine «Basisstrategie» erarbeitet, welche die Zuständigkeiten und Branchenschwerpunkte (wie beispielsweise ICT, MEM oder «Life Sciences») festlegt und damit Grundlage für die Marktbearbeitung der nationalen Standortpromotion bildet. Auf dieser Basis hat S-GE bei95 96
SR 194.2 Weitere Beispiele sind ab Febr. 2019 abrufbar unter www.seco.admin.ch > Standortförderung > Botschaft zur Standortförderung > Weitere Informationen.
2431
BBl 2019
spielsweise im Jahr 2018 die Bereiche «Robotics&Drones», Biotech und «Cyber Security» spezifisch beworben.
Die Kantonsvertreter der Steuerungsgruppe Landesmarketing (SG-LM) haben zudem 2018 gemeinsam eine «Charta» erarbeitet, welche die kantonalen Prioritäten definiert und aufeinander abstimmt, Regeln für die Zusammenarbeit präzisiert und institutionelle Verbesserungen vorsieht (Re-Organisation der SG-LM, d. h. Aufteilung in ein strategisches Steuerungs- und ein operatives Koordinationsgremium).
Darauf basierend hat die Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz (VDK) die für die Kantone wesentlichen Eckwerte für die zukünftige nationale Standortpromotion festgelegt. Das ist Ausdruck einer über die letzten Jahre kontinuierlich ausgebauten Zusammenarbeit der Akteure im übergeordneten Interesse.
Die im Jahr 2017 eingeleitete Zusammenarbeit mit der Trägerschaft des Schweizerischen Innovationsparks «Switzerland Innovation» (SI), die ab 2020 in das Mandat der nationalen Standortpromotion integriert wird, trägt ebenfalls zu einem kohärenteren Auftritt der Schweiz im Ausland bei. Sie ermöglicht die gegenseitige Erschliessung von Knowhow und Netzwerken. So nimmt die nationale Standortpromotion Informationen zum schweizerischen Innovationpark in ihre Vermarktungskanäle auf. Zudem führt sie für SI in ausgewählten Märkten spezifische Promotionsaktivitäten durch, um Ansiedlungen im Forschungs- und Entwicklungsbereich beim Schweizerischen Innovationspark sowie generell in der Schweiz zu fördern. Ferner profitiert die nationale Standortpromotion bei ihrer Tätigkeit vom positiven Image der Innovationsparks sowie von den entsprechenden Netzwerken in Forschung und Industrie.
Für 20202023 legt die SG-LM eine zu den Stärken der Schweiz passende Auswahl von Technologie- und Industriefeldern fest. Diese trägt den kantonalen Prioritäten, den jeweiligen Marktverhältnissen und den Gegebenheiten und Ressourcen des schweizerischen Aussennetzes bestmöglich Rechnung. Dabei wird der Fokus weiterhin auf wertschöpfungsintensive und innovative Firmen gerichtet. Die nationale Standortpromotion sorgt dafür, dass expansionswillige Investoren die Schweiz als vielversprechendes Zielland wahrnehmen, und akquiriert und betreut Projekte mit dem Ziel, den Anteil der durch die nationale Standortpromotion mitbeeinflussten Ansiedlungen weiter
zu erhöhen.
Durch eine Verschlankung und Flexibilisierung wird der Zusammenarbeitsprozess der nationalen, regionalen und kantonalen Ebenen vereinfacht und noch investorenfreundlicher gestaltet. Die weitere Digitalisierung des Leistungsangebots der nationalen Standortpromotion, beispielsweise zum schnellen und einfachen Standortvergleich oder zur Offertstellung, mit Einbettung kantonaler und regionaler Inhalte, wird vorangetrieben. Die Zahl gemeinsamer Auftritte der nationalen Standortpromotion mit Präsenz Schweiz (PRS) sowie weiteren Organisationen wie Schweiz Tourismus im Ausland hat in den letzten Jahren zugenommen und soll weiter erhöht werden.
Im Zuge der eingangs erwähnten wirtschaftlichen Entwicklungen gewinnt die Pflege der hier ansässigen Firmen an Bedeutung. Hier sind insbesondere die Standortkantone aktiv. Mit dem Zugang zu den Hauptsitzen von international tätigen Firmen über die schweizerische Diplomatie kann ihnen die nationale Standortpromotion einen 2432
BBl 2019
Mehrwert bieten. Deshalb soll sie, in Ergänzung zu kantonalen Aktivitäten, fallweise gezielte Aktivitäten durchführen, die der Stärkung der schweizerischen Niederlassungen dieser Firmen dienen.
Die EFK begrüsst die aktuellen Bestrebungen in Richtung einer fokussierten und auf Kooperation und Koordination basierenden Standortpromotion über die Kantonsgrenzen hinweg. S-GE komme durch die Promotion der «Marke Schweiz» im Ausland eine tragende Rolle zu. Zwischen sämtlichen Akteuren der Standortpromotion sollen noch vermehrt Daten und Informationen ausgetauscht werden.97
5.4.2
Wirksamkeit
Ansiedlungen ausländischer Firmen tragen nach wissenschaftlichen Erkenntnissen längerfristig zur Wahrung und zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und zur Erhaltung des Wohlstandsniveaus bei. Die Ausrichtung der nationalen Standortpromotion auf wertschöpfungsintensive und innovative Branchen und Technologien zielt auf eine höhere Produktivität und soll eine nachhaltige Steigerung der Wertschöpfung ermöglichen. Wie eine Studie98 gezeigt hat, ist der gesamte Wertschöpfungseffekt höher als der unmittelbare wirtschaftliche Impuls durch die Ansiedlung, der in der Regel lediglich an der Anzahl neu geschaffener Arbeitsplätze gemessen wird. Firmenansiedlungen können die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit einer Region verbessern, beispielsweise über Wissenstransfer.
Gemäss Auswertungen der Ansiedlungsergebnisse der Kantone ist im Zeitraum 20122016 rund jede siebte Ansiedlung auf ein Projekt zurückzuführen, das durch die nationale Standortpromotion vermittelt wurde. Darüber hinaus können die Kantone beispielsweise «Fact Sheets» der nationalen Standortpromotion zu spezifischen Standortfaktoren mit ihrer eigenen Marke versehen und für kantonale und regionale Massnahmen verwenden. Dies ermöglicht Effizienzgewinne und trägt zu einer möglichst einheitlichen Bewerbung des Unternehmensstandorts Schweiz bei. Die Weiterentwicklung eines Bewertungssystems und systematische Investorenbefragungen fördern die Kooperation unter den Akteuren und die Qualität der Projekte.
5.4.3
Internationaler Vergleich
Gemäss einem internationalen Vergleich99 finden sich in allen betrachteten Ländern eine Vielzahl von Institutionen und Akteuren der Standortpromotion auf den unterschiedlichsten Ebenen des Staates: Kommunen, Regionen, Länder und Bund. Und in jedem Land ist ungeachtet der jeweiligen Kompetenzverteilung eine nationale 97 98
99
Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK), Subventionsprüfung der Exportförderung und Standortpromotion, Nov. 2018 (Entwurf).
Hochschule Luzern, Studie zu den kantonalen und ausserkantonalen Auswirkungen von Firmenansiedlungen: Schlussbericht, Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, Bern 2012.
Infras/IMP-HSG/Eco-Diagnostic, Evaluation Nationale Standortpromotion Schweiz: Schlussbericht, Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, Bern 2014.
Verglichen wurden 4 Länder (Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Österreich).
2433
BBl 2019
Aktivität im Bereich Standortpromotion zu finden, die fast ausschliesslich von der jeweiligen Bundesebene umgesetzt wird.
Diese Erkenntnisse werden auch durch internationale Erhebungen100 bestätigt. Es lassen sich Trends erkennen, so zum Beispiel die Ausrichtung auf bestimmte Sektoren und Technologien, oder aber die wichtige Koordinationsrolle der nationalen Agenturen mit anderen Akteuren. Zudem gehören oftmals nebst Promotionsmassnahmen und Projektgenerierung auch weitere Aufgaben im Bereich der Betreuung bereits ansässiger Firmen oder der politischen Interessensvertretung zum Portefeuille der Agenturen.
5.4.4
Bundesbeschluss
Antrag des Bundesrates 20162019 genehmigte das Parlament einen Zahlungsrahmen von 16,4 Millionen Franken. Dieser Betrag wurde mit insgesamt 5,2 Millionen Franken seitens der Kantone ergänzt. Im Budgetvollzug hat das Parlament in der Förderperiode Mittel im Umfang von rund 15,1 Millionen Franken bewilligt.
Mit dieser Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament für die Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz (Standortpromotion) in den Jahren 20202023 einen Zahlungsrahmen von insgesamt 17,6 Millionen Franken zu genehmigen (vgl. Tabelle 12).
Tabelle 12 in Mio. Fr.
ZR Standortpromotion *
20202023 Antrag
20162019 Bundesbeschluss
20162019 Eff./geplante Ausgaben
Differenz Antrag/Eff.
Durchschn.
Differenz Antrag/Eff.
(in % p.a.)
17,6
16,0*
15,1
2,5
3,9
Im Bundesbeschluss des Parlaments von 16,4 Mio. CHF sind Mittel für Evaluationen von insgesamt 0,4 Mio. CHF enthalten. Diese sind seit der Einführung des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung 2017 im Globalbudget des SECO eingestellt und werden daher zur Verbesserung der Vergleichbarkeit der Zahlen herausgerechnet.
Gegenüber der aktuellen Finanzplanung führt der höhere Zahlungsrahmen zu einer jährlichen Mehrbelastung von rund einer halben Mio. Franken (vgl. Tabelle 13):
100
OECD: «Mapping of Investment Promotion Agencies in OECD Countries» (2018).
2434
BBl 2019
Tabelle 13 Ausgaben Standortpromotion in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023
Aktuelle Finanzplanung Geplante Ausgaben gemäss Antrag
3,8 4,3
3,8 4,4
3,9 4,4
3,9 4,5
+0,5
+0,6
+0,5
+0,6
Differenz zur Finanzplanung Begründung des Bundesrates
Der Bundesrat ist der Auffassung, dass angesichts nationaler und internationaler Herausforderungen Massnahmen zur Bewerbung des Unternehmensstandorts Schweiz auf nationaler Ebene unabdingbar bleiben. Ebenso wichtig sind der Abgleich und die Verzahnung der Massnahmen mit den kantonalen und regionalen Aktivitäten. Er begrüsst in diesem Zusammenhang die «Charta», mit der die Kantone 2018 ihre Prioritäten festgelegt, die Zusammenarbeitsmodalitäten präzisiert und sich zu einem starken System der Standortpromotion bekannt haben.
Entsprechend wird das von Bund (SECO) und Kantonen gemeinsam festgelegte und weiterentwickelte Leistungsangebot für die nationale Standortpromotion begrüsst, das gezielte Promotionsmassnahmen bis hin zur Generierung von qualitativ hochwertigen Ansiedlungsprojekten umfasst. Die Fokussierung auf innovative und wertschöpfungsintensive Firmen trägt zur Stärkung des Unternehmensstandorts Schweiz bei, ebenso wie die verstärkten Unterstützungsleistungen im Bereich der Bestandespflege. Geografisch ist eine Konsolidierung anzustreben, die sich auf das Netz der SBH stützt. Besonderes Augenmerk ist weiterhin einem gut koordinierten und investorenfreundlichen Auftritt im Ausland zu schenken, und die Aktivitäten sind bestmöglich mit weiteren spezialisierten Organisationen wie Präsenz Schweiz, Schweiz Tourismus oder swissnex abzustimmen.
Die Schweiz ist eine wichtige Innovationsdrehscheibe, wie dies die starke Vernetzung von Wirtschaft und Forschung aufzeigt. Diesem Aspekt wird auch in der Vermarktung durch die enge Zusammenarbeit der nationalen Standortpromotion und der Trägerschaft des Schweizerischen Innovationsparks und den dafür spezifisch vorgesehenen Mitteln Rechnung getragen. Durch die Positionierung der Schweiz in internationalen Forschungsnetzwerken wird das Profil der Schweiz als Innovationsstandort weiter gestärkt, das sich letztlich positiv auf den Wirtschaftsstandort Schweiz auswirkt.
S-GE plant, die Bundesbeiträge für die Standortpromotion gemäss Tabelle 14 einzusetzen.
2435
BBl 2019
Tabelle 14 in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023 20202023
4,0 0,3
4,1 0,3
4,1 0,3
4,2 0,3
16,4 1,2
0,1 1,3
0,1 1,3
0,1 1,3
0,1 1,3
0,4 5,2
Total
5,7
5,8
5,8
5,9
23,2
in Mio. Fr.
2020
2021
2022
2023 20202023
0,3 2,0 0,6 0,0 1,8
0,3 2,0 0,6 0,0 1,8
0,4 2,0 0,7 0,0 1,8
0,4 2,0 0,7 0,0 1,8
1,4 8,0 2,6 0,0 7,2
0,3 0,7 0,0
0,3 0,7 0,0
0,3 0,7 0,0
0,3 0,7 0,0
1,2 2,8 0,0
5,7
5,8
5,8
5,9
23,2
Einnahmen Bundesbeitrag Standortpromotion Bundesbeitrag für Vermarktung Switzerl. Innovation Kundenumsatz Kantonsbeiträge
Ausgaben Direkte Kosten Messen u. Beratung Personalaufwand Infrastruktur, IT, Verwaltung Beiträge an Dritte Vermarktung, Repräsentation und Information Vermarktung Switzerl. Innovation Übriger Sachaufwand Abschreibung Total
Die Bundesbeiträge steigen gegenüber heute um durchschnittlich 3,9 Prozent pro Jahr. Das liegt insbesondere darin begründet, dass für eine wahrnehmbare und effiziente Positionierung des Schweizerischen Innovationsparks bei ausländischen Investoren zusätzliche Anstrengungen nötig sind. Gleichzeitig wird die Vermarktung des Wirtschafts- und Forschungsstandorts Schweiz in ausgewählten Märkten weiter an Profil gewinnen. Für die kommende Periode wird von gleichbleibenden Beiträgen der Kantone ausgegangen. Gemäss den Vorentscheiden der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz scheint dies realistisch. Die Kantone werden ihre Leistungsvereinbarungen mit S-GE im Sommer 2019 abschliessen und ratifizieren.
Rechtliche Aspekte Der Bundesbeschluss über die Finanzierung der Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz (Standortpromotion) für die Jahre 20202023 stützt sich auf das Bundesgesetz zur Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz. Artikel 7 des Gesetzes hält fest, dass die Bundesversammlung jeweils für vier Jahre mit einfachem Bundesbeschluss den Höchstbetrag für die 2436
BBl 2019
Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz nach diesem Gesetz bewilligt.
Gemäss Artikel 3 Absatz 1 des Bundesgesetzes zur Förderung der Information über den Unternehmensstandort Schweiz schliesst das WBF/SECO einen Leistungsauftrag ab, in welchem die Dienstleistungen im Bereich der Standortpromotion und weitere sachliche Verpflichtungen festgelegt werden. Dieser Leistungsauftrag wird vom SECO mit den Kantonen abgestimmt, die ihrerseits eine jeweils identische Vereinbarung mit S-GE unterzeichnen.
6
Auswirkungen der beantragten Bundesbeschlüsse
Mit dieser Botschaft werden dem Parlament fünf Finanzierungsbeschlüsse für verschiedene Instrumente der Standortförderung des Bundes für die Jahre 20202023 unterbreitet. Diese Bundesbeschlüsse wirken sich nicht regulierend und normsetzend aus. Sie stützen sich auf bestehende Gesetze.
6.1
Auswirkungen auf den Bund
6.1.1
Finanzielle Auswirkungen
Im Rahmen dieser Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament für 20202023 zwei Verpflichtungskredite und drei Zahlungsrahmen im Umfang von insgesamt 373,1 Millionen Franken.
Für die Jahre 20162019 wurden vom Parlament Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen im Umfang von 383,3 Millionen Franken für die Standortförderung bewilligt. Darin enthalten war ein Impulsprogramm zugunsten des Tourismus. Im Budgetvollzug sprach das Parlament hingegen lediglich 353,3 Millionen Franken.
Die reduzierten Ausgaben sind insbesondere auf Teuerungskorrekturen sowie auf die Verschiebung der Mittel in den Eigenbereich zurückzuführen.
In der Periode 20202023 soll auf die Weiterführung des Impulsprogramms (10 Mio.) verzichtet werden. Hingegen sollen die Instrumente der Standortförderung weiterentwickelt und für Fortschritte in der Digitalisierung eingesetzt werden. Vgl.
die Übersicht in Tabelle 15.
2437
BBl 2019
Tabelle 15 In Mio. Fr.
Innotour
E-Government ordentliche Mittel, Projektförderung Impulsprogramm (IP) befristet Schweiz Tourismus Exportförderung Standortpromotion Total (inkl. IP befristet) Total (exkl. IP befristet)
20202023 Antrag
21,7
20162019 Bundesbeschlüsse
17,7
20162019 Eff./geplante Ausgaben
17,2
Differenz Antrag/Eff.
4,5
Durchschn.
Differenz Antrag/Eff.
(in % p.a.)
6,0
22,8
16,9101
16,3
6,5
8,8
(10,0)
(9,6)
(9,6)
220,5 90,5 17,6
230,0 92,7102 16,0103
210,7 84,4 15,1
9,8 6,1 2,5
1,1 1,8 3,9
373,1 373,1
383,3 373,3
353,3 343,7
19,8 29,4
1,4 2,1
Die dem Umfang der Rahmenkredite zugrundeliegenden Teuerungsannahmen werden in den Bundesbeschlüssen ausgewiesen. Den Teuerungsannahmen liegt der Indexstand des Landesindexes der Konsumentenpreise vom Juli 2018 von 101,8 Punkten zugrunde, wobei sich dieser Indexstand auf die Indexreihe «Dezember 2015 = 100 Punkte» bezieht. Die jährlichen Voranschlagskredite werden dann jeweils an die aktuellen Teuerungsannahmen angepasst.
Pro Memoria: In der Neuen Regionalpolitik legte das Parlament im Bundesbeschluss vom 9. September 2015104 Einlagen in den Fonds für Regionalentwicklung in den Jahren 20162023 von 230 Millionen Franken fest.
Da das Zusatzdarlehen an die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) Ende 2019 ausläuft, fliessen 2020 nicht beanspruchte Mittel im Umfang von circa 30 Millionen Franken an den Bund zurück.
101
Die vom Parlament mit dem Verpflichtungskredit beschlossenen Mittel 20162019 betrugen 20 Mio. CHF. Im Rahmen der Budgetbeschlüsse wurden in der Periode 2016 2019 Subventionsmittel im Umfang von 3,1 Mio. CHF für Evaluationen und Statistiken aus dem Transferkredit in den Eigenaufwand des SECO verschoben sowie für die Erstellung des Satellitenkonto Tourismus ans BFS abgetreten; sie sind daher nicht mehr in dieser Zahl enthalten. Ab 2020 sind diese Mittel in den entsprechenden Globalbudgets bereits eingestellt und müssen in der Standortförderbotschaft 20202023 nicht mehr beantragt werden.
102 Im Bundesbeschluss des Parlaments über 94,0 Mio. CHF sind Mittel für Evaluationen von insgesamt 1,3 Mio. (0,3 Mio. p.a.) Franken enthalten. Diese sind seit der Einführung des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung 2017 im Globalbudget des SECO eingestellt und werden daher zur Verbesserung der Vergleichbarkeit der Zahlen herausgerechnet.
103 Im Bundesbeschluss des Parlaments über 16,4 Mio. CHF sind Mittel für Evaluationen von insgesamt 0,4 Mio. CHF enthalten. Diese sind seit der Einführung des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung 2017 im Globalbudget des SECO eingestellt und werden daher zur Verbesserung der Vergleichbarkeit der Zahlen herausgerechnet.
104 BBl 2015 7415
2438
BBl 2019
Für die Umsetzung der Standortförderbotschaft sind im Globalbudget WBF/SECO derzeit jährlich rund 1 Million Franken für Begleitmassnahmen wie beispielsweise Evaluationen und Informatikausgaben vorgesehen. Weitere 0,2 Millionen Franken sind im Globalbudget des EDI/BFS für die Erstellung des Satellitenkonto Tourismus eingestellt.
6.1.2
Personelle Auswirkungen
Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf den Personalbestand. Das EDA finanziert aktuell für die Standortförderung Personalkosten im Aussennetz im Umfang von rund 8 Millionen Franken pro Jahr (rund 90 FTE im Auftrag von S-GE).
Zurzeit arbeiten 21 Mitarbeitende (21 FTE) von Schweiz Tourismus im Aussennetz des EDA. Diese Mitarbeitenden haben aus völkerrechtlichen Gründen einen Arbeitsvertrag mit dem EDA. Ab 2020 werden die für diese Mitarbeitenden benötigten Mittel nach dem Bruttoprinzip im Aufwand und im Ertrag des EDA eingestellt.
6.2
Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete
Die Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden in personeller, finanzieller, administrativer oder organisatorischer Art werden sich mit der Vorlage im gleichen Ausmass bewegen wie 20162019.
Auswirkungen auf die urbanen Zentren, Agglomerationen und Berggebiete: Die Standortförderung trägt grundsätzlich dazu bei, in allen Regionen der Schweiz das Unternehmertum, die Innovationskraft und damit die Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Die Mehrheit der Instrumente ist raumneutral und damit gesamtschweizerisch angelegt, das heisst urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete profitieren gleichermassen von den Anstrengungen des Bundes. Speziell auf die Berggebiete, die ländlichen Räume und die Grenzregionen ausgerichtet ist hingegen die Regionalpolitik. Sie legt zudem einen Fokus auf die funktionalen Räume sowie die regionalen Zentren als Motoren der Wirtschaftsentwicklung.
6.3
Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen
Eine erfolgreiche Standortförderung des Bundes setzt die enge Abstimmung mit der Wirtschafts- und Standortförderung der Kantone voraus.
Eine kontinuierliche und enge Abstimmung erfolgt insbesondere in den Bereichen Standortpromotion, Tourismuspolitik und Regionalpolitik. Die Standortpromotion wird von der «Steuerungsgruppe Landesmarketing» koordiniert, die durch je ein Mitglied der VDK und des SECO gemeinsam präsidiert wird. Mit den Tourismusfachstellen der Kantone wird ein Jahresgespräch durchgeführt. Bei Innotour werden die betroffenen Kantone vor dem Entscheid über Finanzhilfen angehört. Schweiz 2439
BBl 2019
Tourismus arbeitet eng mit den kantonalen, regionalen und örtlichen Tourismusorganisationen zusammen. In der Regionalpolitik erfolgt die Zusammenarbeit und Abstimmung mit den Kantonen bilateral über das Instrument der Programmvereinbarung und multilateral mit der Konferenz der kantonalen Fachstellen für Regionalpolitik. Diese Konferenz wurde von der VDK und dem Bund mandatiert, die Umsetzung und Weiterentwicklung der NRP abzustimmen.
Wichtige Bereiche der Standortförderung des Bundes werden über marktnahe Drittorganisationen umgesetzt, die über Vereinbarungen geführt werden (zum Beispiel S-GE für die Exportförderung und die Standortpromotion oder Schweiz Tourismus für das touristische Landesmarketing). Diese Organisationen werden über die Vereinbarungen angehalten, die Koordination mit leistungsfähigen und kooperationswilligen Partnern auf (halb-) staatlicher oder auf privater Ebene sicherzustellen.
Die Koordination zwischen Bund und Kantonen in der Standortförderung verläuft insgesamt gut, wenn auch selbstverständlich immer Optimierungspotenzial besteht.
SECO und VDK haben ihre Anstrengungen verstärkt, die Akteure aus verschiedenen Handlungsfeldern der Standortförderung zusammenzubringen. Seit November 2017 finden dazu in unregelmässigen Abständen sogenannte «Standortförderkonferenzen» zwischen dem SECO und den kantonalen Amtsleitern für Wirtschaft und Tourismus statt.
6.4
Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Es entspricht der primären Zielsetzung dieser Vorlage, die Wettbewerbsfähigkeit der KMU-geprägten Schweizer Volkswirtschaft langfristig zu erhalten und zu steigern und dank hoher Wertschöpfung zukunftsfähige Arbeitsplätze zu schaffen. Als Teil der Wirtschaftspolitik des Bundes fokussiert die Standortförderung auf die Bedürfnisse der KMU und fördert die wirtschaftliche Entwicklung in den Regionen. Spezifische Erhebungen zu allfälligen indirekten Auswirkungen auf Konsumentinnen und Konsumenten, auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie auf die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler bestehen nicht.
Die Standortförderung setzt sich dafür ein, dass KMU und Regionen die Chancen der Digitalisierung nutzen. Sie trägt zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für KMU bei. Mittels fokussierter Förderinstrumente leistet sie einen Beitrag zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsakteure. Sie leistet zudem einen Beitrag zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Regionen. Und sie schärft das Profil des Wirtschaftsstandortes Schweiz im Ausland und stärkt dessen Marktauftritt. Die Vorlage hat damit positive Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft.
Um ihre Ziele zu erreichen, ist die Standortförderung mit ihren Instrumenten und Massnahmen in sechs Handlungsfeldern aktiv: Sie trägt zu tiefen Regulierungskosten bei, erleichtert KMU den Zugang zu Finanzierung, unterstützt Innovationsvorhaben, fördert Netzwerke und Kooperationen, stärkt das Wissensmanagement und die Wissensdiffusion und setzt Marketingmassnahmen um (siehe Ziff. 1.5).
Die Standortförderung richtet sich an einer marktorientierten Wirtschaftspolitik und an der föderalistischen Staatsordnung aus. Sie fokussiert in ihren Aktivitäten auf 2440
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wettbewerbsfördernde Rahmenbedingungen für KMU und auf Förderinstrumente, die einem politischen Auftrag entsprechen. In der Konzeption und Umsetzung ihres politischen Auftrags bzw. ihrer Förderinstrumente strebt die Standortförderung Lösungen an, die Anreize für Eigeninitiative und Innovation privater Akteure setzen und eine Steigerung der Produktivität unterstützen. Über die Auswirkungen der einzelnen Instrumente der Standortförderung geben die Kapitel 25 detailliert Auskunft. Die Instrumente werden regelmässig evaluiert und deren Wirkungen so weit wie möglich quantifiziert. Auf eine übergeordnete Regulierungsfolgenabschätzung der Sammelvorlage, die im Übrigen keine Regulierungen enthält, wurde deshalb verzichtet.
6.5
Auswirkungen auf die Gesellschaft
Die Standortförderung leistet einen Beitrag zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen. Sie fördert indirekt den Wohlstand der Gesellschaft als wichtige Grundvoraussetzung für Gesundheit und Sicherheit.
Die Standortförderung unterstützt Unternehmertum und Innovation als Basis für neue Geschäftsmodelle der Wirtschaftssubjekte. Über Wissensaufbau und -diffusion, den Aufbau von Bildungsangeboten und die Qualifizierung regionaler Akteure leistet sie einen Beitrag an die Bildung. Die wirtschaftliche Stärkung der Regionen kann sich indirekt positiv auf die regionale Identität auswirken.
Indem sie Anreize für die Vernetzung der Wirtschaftsakteure sowie das Denken und Handeln in funktionalen Räumen setzt, beeinflusst die Standortförderung gesellschaftliche Werte und stärkt die nationale Solidarität. Die Inwertsetzung endogener Wirtschaftspotenziale kann indirekt den gesellschaftlichen Zusammenhalt in den Regionen stärken. Die Standortförderung trägt dazu bei, die Abwanderung aus dem ländlichen Raum zu bremsen und damit die dezentrale Besiedlung aufrecht zu erhalten. Sie setzt sich für die Erhaltung und die Stärkung der baukulturellen Qualitäten der Schweiz ein.
Die Standortförderung unterstützt wirtschaftlich benachteiligte Regionen. Durch die Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen erhöht sie die Möglichkeiten für (Teilzeit-)Beschäftigung und damit indirekt die Gleichstellung der Geschlechter. Die Standortförderung setzt auf die Initiative und Selbstverantwortung privater Akteure und stärkt den wirtschaftlichen Austausch sowie generell die Offenheit gegenüber der Welt (Aussenwirtschaftsförderung, Grenzregionen). Sie finanziert teilweise Projekte mit, die bauliche Hindernisse für Behinderte beseitigen (SGH) oder unterstützt auf ältere Personen zugeschnittene touristische Produktentwicklungen (Innotour).
Durch die Förderung der allgemeinen Wohlfahrt, des Zusammenhalts zwischen den Regionen, die Zusammenarbeit in funktionalen Räumen sowie die horizontale und vertikale Vernetzung der Akteure auf allen Staatsebenen kann sich die Standortförderung indirekt positiv auf die nationale Solidarität in der Gesellschaft auswirken.
Der Beitrag der Standortförderung an die Zuwanderung ist marginal. Dies bestätigt
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eine Wiederholungsstudie von Oktober 2017, welche die Instrumente Steuererleichterungen, Beherbergungsförderung sowie Standortpromotion untersuchte105.
Der Zuwanderungseffekt dieser Standortförderungsinstrumente einschliesslich des Beitrags der Kantone lässt sich auf jährlich rund 1130 bis 1470 Erwerbstätige beziffern, mit Familiennachzug auf rund 1730 bis 2240 Personen. Gemessen an der Nettozuwanderung in die Schweiz macht dies rund 2.1 bis 2.8 Prozent aus. Rund 80 Prozent des geschätzten Zuwanderungseffekts wird in ländlichen Regionen erzeugt. Der Beitrag zur Zuwanderung in die grossen Ballungsräume macht demnach rund ein Fünftel des Zuwanderungseffektes der untersuchten Förderinstrumente aus, also weniger als 0.6 Prozent der gesamtschweizerischen Nettozuwanderung.
6.6
Auswirkungen auf die Umwelt
Als nachhaltige und langfristig orientierte Politik strebt die Standortförderung sowohl bei der Entwicklung von Konzepten wie in der Ausgestaltung und Umsetzung von Förderinstrumenten Lösungen an, die einen effizienten Einsatz der wirtschaftlichen, sozialen und natürlichen Ressourcen ermöglichen und damit die Ressourcenproduktivität erhöhen sowie möglicherweise die Zielsetzung anderer Politiken (Klimaschutz, Dekarbonisierung, Erhalt der baulandschaftlichen und baukulturellen Qualitäten u.a.). Die Nachhaltigkeit ist als Handlungsprinzip in der Strategie Standortförderung verankert (vgl. Ziff. 1.7).
Insbesondere in der Regionalpolitik, der Tourismuspolitik oder der Exportrisikoversicherung sind die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung als Querschnittsthema von Grund auf integriert. Sie dienen als wertvolle Leitlinien und Orientierungshilfe für den Einsatz der Fördermassnahmen. Die Umsetzungsprogramme der Regionalpolitik sind auf alle Nachhaltigkeitsdimensionen hin zu überprüfen. Bei Innotour werden Vorhaben nur unterstützt, wenn sie zur nachhaltigen Entwicklung und insbesondere zur Verbesserung der Ressourceneffizienz des Tourismus beitragen. Für die Exportrisikoversicherung gelten internationale Standards zur Prüfung von Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsfragen.
Unterstützte Projekte im Infrastrukturbereich (z. B. Bergbahnen, Industrie- und Gewerbeareale, Beherbergung, Exportrisikoprojekte, Ansiedlung von Unternehmen) können negative Auswirkungen auf Landschaft und Biodiversität haben. Bei den Infrastrukturprojekten kommt das ordentliche planungs- und umweltrechtliche Instrumentarium zum Einsatz, das die Interessenabwägung unter öffentlicher Mitwirkung vornimmt (Richt- und Nutzungsplanungen, Plangenehmigungs- und Konzessionsverfahren, Umweltverträglichkeitsprüfungen, Baubewilligungen).
Durch die Standortförderung unterstützte innovative Projekte (KMU-Coaching, Innotour, E-Government) führen in vielen Fällen zu erhöhter Ressourceneffizienz und Arbeitsproduktivität. Die Standortförderung wirkt sich positiv auf die Nutzung erneuerbarer Energien aus. Hingegen kann durch die Mitfinanzierung von Infrastrukturprojekten der Bodenverbrauch verstärkt werden. Generell kann Wirtschafts105
Ecoplan, Standortförderung und Zuwanderung, Synthese (Aktualisierung), Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, Bern, Oktober 2017.
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wachstum zu einem erhöhten Verbrauch erneuerbarer sowie nicht erneuerbarer Energien und zu einer erhöhten Belastung von Umwelt und Mensch führen. Verschiedene Indikatoren zeigen jedoch, dass die Schweiz beim Umweltschutz in den letzten Jahrzehnten bei gleichzeitigem Wirtschaftswachstum eine Reihe von Fortschritten erzielt hat, so bei der Wasser- und Luftqualität. Es ist davon auszugehen, dass die Standortförderung auf Umweltkatastrophen und Unfallrisiken nur eine sehr geringe Wirkung hat.
7
Verhältnis zu Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des Bundesrates
7.1
Verhältnis zur Legislaturplanung
Die Vorlage ist in der Botschaft vom 27. Januar 2016106 zur Legislaturplanung 20152019 und im Bundesbeschluss vom 14. Juni 2016107 über die Legislaturplanung 20152019 angekündigt.
7.2
Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates
Die Vorlage zur Standortförderung 20202023 ist kohärent mit der Strategie «Nachhaltige Entwicklung» des Bundesrates. Bezogen auf die Ziele des Aktionsplans Nachhaltige Entwicklung 20162019 trägt die Standortförderung insbesondere zu Handlungsfeld 5 «Wirtschafts- und Finanzsystem» (Wettbewerbsfähigkeit), zu Handlungsfeld 6 «Bildung, Forschung, Innovation» (Innovationsförderung), zu Handlungsfeld 2 «Siedlungsentwicklung, Mobilität, Infrastruktur» (kohärente Raumentwicklung) sowie zu Handlungsfeld 8 «Gesellschaftlicher Zusammenhalt» (Entwicklung der Regionen) bei.
Die Instrumente der Standortförderung sind in die Aussenwirtschaftsstrategie und der Wachstumspolitik des Bundesrates eingebettet. Für die Instrumente der Tourismusförderung bildet die bundesrätliche Tourismusstrategie den strategischen Rahmen.
Die im Bereich E-Government für KMU verfolgten Massnahmen und Projekte sind Teil der Strategie des Bundesrates für eine digitale Schweiz sowie der EGovernment-Strategie Schweiz von Bund, Kantonen und Gemeinden.
Die Tourismus- und die Regionalpolitik stehen im Einklang mit der Politik des Bundes für die ländlichen Räume und Berggebiete sowie mit der Agglomerationspolitik. Diese beiden Querschnittpolitiken bilden die Grundlage für eine kohärente Raumentwicklung der Schweiz.
106 107
BBl 2016 1105, hier 1162 und 1218 BBl 2016 5183, hier 5184
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8
Rechtliche Aspekte
8.1
Verfassungs- und Gesetzmässigkeit
Die verfassungsmässigen und gesetzlichen Grundlagen sind unter den jeweiligen Instrumenten aufgeführt.
8.2
Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Mit der Vorlage werden die internationalen Verpflichtungen der Schweiz nicht tangiert.
8.3
Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung (BV)108 müssen Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, von der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte gutgeheissen werden. Diese Bestimmung gilt für alle Finanzierungsbeschlüsse dieser Botschaft.
8.4
Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes
Innotour Bei Innovationsaktivitäten im Tourismus liegen oft mehrere Formen von Marktversagen vor. Dazu gehören externe Effekte, öffentliche Güter oder unvollkommene Informationen. Ohne Subvention des Bundes würden Innovationen im Tourismus nicht gleichermassen erfolgen. Die Finanzhilfen von Innotour sind als einmalige, subsidiäre Anschubfinanzierungen in Form von Pauschalbeiträgen ausgestaltet. Die touristischen Kreise tragen den grösseren Teil der Kosten selbst. Das Finanzierungsverhältnis zwischen Innotour und den Projektträgern liegt etwa bei eins zu zwei.
Zum finanziellen Umfang wird auf Ziffer 3.3.4 verwiesen. Bezüglich Nachfrage nach Innotour sowie der Wirksamkeit des Instruments gibt Ziffer 3.3.2 Auskunft.
Die materielle und finanzielle Steuerung der Subvention erfolgt über öffentlichrechtliche Verfügungen sowie öffentlich-rechtliche Subventionsverträge. Das Verfahren für die Beitragsgewährung wird regelmässig überprüft und weiterentwickelt.
Die unterstützten Projekte kommuniziert das SECO über das Internet.
Schweiz Tourismus Das touristische Landesmarketing hat den Charakter eines öffentlichen Gutes: Viele Akteure profitieren davon, sie haben aber lediglich eine geringe Zahlungsbereit108
SR 101
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schaft dafür. Mit dem finanziellen Beitrag an Schweiz Tourismus (ST) hilft der Staat mit, diese Lücke zu schliessen. Ohne touristisches Landesmarketing würden weniger Gäste aus der ganzen Welt Ferien in der Schweiz verbringen. Die Leistungen von ST ergänzen grundsätzlich subsidiär die private Initiative. ST konzentriert sich auf Leistungen, die im Interesse des gesamtschweizerischen Tourismus bereitgestellt werden und die nicht von privaten Anbietern mit kommerziellen Interessen in vergleichbarer Weise angeboten werden. Über den finanziellen Umfang der Subvention gibt Ziffer 3.4.4 Auskunft. Der Bund finanziert rund 56 Prozent des Jahresbudgets von ST. Daneben finanziert sich ST über Mitgliederbeiträge. Weiter erwartet der Bund von ST, Drittmittel für das Landesmarketing zu generieren. Die materielle und finanzielle Steuerung erfolgt mittels Vereinbarungen über das politische Controlling, Reporting und Monitoring (CRM-Vereinbarung) zwischen dem SECO und ST mit Laufzeiten von vier Jahren. Darauf basierend pflegt das SECO mit ST einen regelmässigen Informationsaustausch. Dieser erfolgt formalisiert in halbjährlichen Controlling-Gesprächen sowie in Arbeitsgruppen, die circa viermal jährlich stattfinden.
Das SECO überprüft und aktualisiert sein Aufsichtskonzept und die Risikoanalysen zur Aufsicht über ST periodisch.
Exportförderung Bei der Informationsvermittlungsaktivität der Exportförderung handelt es sich um ein öffentliches Gut, das der Markt nicht im gewünschten Mass erbringt. Ohne staatlich finanzierte Exportförderung könnte einiges an unternehmerischem Potenzial in der KMU-geprägten Volkswirtschaft nicht freigesetzt werden. Das Leistungsangebot muss laut Exportförderungsgesetz in Ergänzung zur privaten Initiative bzw.
unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips erbracht werden. Der finanzielle Umfang der Subvention ist Ziffer 5.3.4 zu entnehmen. Das SECO steuert die Verwendung der an den privatrechtlichen Verein Switzerland Global Enterpreise (S-GE) ausgerichteten Subvention über vierjährige Leistungsvereinbarungen (strategische Ziele, jährliche Leistungsziele). Die Wirksamkeit und Zweckmässigkeit des Instruments sowie die Effizienz des Vollzugs werden regelmässig evaluiert.
Standortpromotion Den Massnahmen zur Promotion des Unternehmensstandortes Schweiz liegt Marktversagen zugrunde. Um sich
in einem neuen Land anzusiedeln, benötigen Firmen Informationen, beispielsweise zu Steuern, Arbeitsrecht oder Kapitalmarkt. Deren Beschaffung ist mit Kosten verbunden, die nicht alle Firmen aufbringen können oder wollen. Unter diesen Gegebenheiten stellt der Markt solche Leistungen nicht und ungenügend bereit (öffentliches Gut). Ohne Standortpromotion würde der Unternehmensstandort Schweiz im Ausland nicht ausreichend positioniert, und damit würden weniger Ansiedlungen wertschöpfungsintensiver Firmen aus dem Ausland in der Schweiz erfolgen. Die Arbeiten der Standortpromotion erfolgen subsidiär in Ergänzung zur privaten Initiative. Als Folge der föderalen Kompetenzverteilung in der Wirtschaftsförderung erfolgen sie zudem komplementär zu den Aktivitäten der Kantone. Der finanzielle Umfang kann Ziffer 5.4.4 entnommen werden. Mit der operativen Umsetzung der nationalen Standortpromotion haben der Bund und die Kantone S-GE beauftragt. Bund und Kantone legen gemeinsam die strategischen
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Vorgaben an S-GE fest und stellen ein wirksames Controlling der vereinbarten Ziele und eine effiziente Mittelverwendung sicher.
Der Verpflichtungskredit zur Finanzierung der E-Government-Aktivitäten für kleine und mittelgrosse Unternehmen für die Jahre 20202023 stellt keine Subvention dar und fällt damit nicht unter das Subventionsgesetz. Der Verpflichtungskredit wird aus diesem Grund hier nicht erörtert.
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Abkürzungsverzeichnis ARE
Bundesamt für Raumentwicklung
BPUK
Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz
BV
Bundesverfassung
EDA
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
EFK
Eidgenössische Finanzkontrolle
ERG
Exportrisikogarantie
ETH
Eidgenössische Technische Hochschule
FHA
Freihandelsabkommen
GBZ
Zentralstelle für das gewerbliche Bürgschaftswesen
HTW
Hochschule für Technik und Wirtschaft
ICT
Information and Communication Technology
IDV
Identitätsverbund Schweiz
IMD
Institute for Management Development
IPA
Investment Promotion Agencies
ITC
International Trade Centre
KMU
kleine und mittlere Unternehmen
KOF
Konjunkturforschungsstelle ETH Zürich
MEM
Maschinen-, Elektro- und Metall
MPK
Messe- und Projektkommission
NFA
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen
NFB
Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung
NRP
Neue Regionalpolitik
OECD
Organisation for Economic Cooperation and Development
PRS
Präsenz Schweiz
RIS
Regionales Innovationssystem
ROK
Raumordnungskonferenz des Bundes
ROR
Rat für Raumordnung
SBH
Swiss Business Hub
SDG
Sustainable Development Goals
SECO
Staatssekretariat für Wirtschaft
SERV
Schweizerische Exportrisikoversicherung
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S-GE
Switzerland Global Enterprise
SGH
Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit
SG-LM
Steuerungsgruppe Landesmarketing
SI
Switzerland Innovation
SNB
Schweizerische Nationalbank
ST
Schweiz Tourismus
TFS
Tourismus Forum Schweiz
TP
Trade Point
VDK
Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz
WBF
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung
WEF
World Economic Forum
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