Grundsätze der Politik des Bundesrates für die Nachrichtendienste der Schweiz vom 31. Januar 2007
Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Wir unterbreiten Ihnen den Bericht über die Grundsätze der Politik des Bundesrates für die Nachrichtendienste der Schweiz zur Kenntnisnahme.
Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
31. Januar 2007
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz
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Bericht Kernpunkte Die Schweiz verfügt heute über einen Ausland- und einen Inlandnachrichtendienst sowie die auf die spezifischen Bedürfnisse ausgerichteten Nachrichtendienste der Armee.
Die Nachrichtendienste tragen als integraler Teil des nationalen Sicherheitsdispositivs zum Schutz der Freiheit und der Rechte des Volkes und zur Wahrung der Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes bei.
Die Nachrichtendienste beschaffen Informationen, die für die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz und ihrer Einwohner bedeutsam sind, und beurteilen sie zuhanden der zuständigen Behörden.
Die Tätigkeit der Nachrichtendienste ist gesetzlich geregelt und wird vom Bundesrat und Parlament kontrolliert.
Die thematischen Schwergewichte werden vom Bundesrat, seinem Sicherheitsausschuss und den zuständigen Departementen bestimmt.
Die Nachrichtendienste arbeiten eng miteinander zusammen und haben vom Bundesrat genehmigte etablierte internationale Kontakte.
Die Öffentlichkeit wird über die Tätigkeit der Nachrichtendienste soweit möglich informiert; der Quellenschutz ist indessen in jedem Fall gewährleistet.
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Zweck
Die Nachrichtendienste tragen bei zur Sicherheit der Schweiz und ihrer Bewohner und zum Schutz der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen des Landes sowie der Interessen der Schweiz im Ausland, indem sie beschaffte Informationen und gewonnene Erkenntnisse den zuständigen Stellen auf Stufe Politik und Verwaltung als Entscheidgrundlagen zur Verfügung stellen. Diese dienen zur Entscheidfindung über Massnahmen zur Prävention oder Abwehr potentieller Bedrohungen und Gefahren für die Sicherheit der Schweiz und ihrer Einwohner. Innerhalb des von Verfassung und Gesetz vorgegebenen Rahmens bestimmt diese Politik die Bedingungen und Grundsätze, nach denen die Nachrichtendienste ihren Auftrag erfüllen.
Sie definiert in Grundzügen die Aufgaben der Nachrichtendienste, die Art und Weise, wie sie eingesetzt, organisiert und geführt werden, nach welchen Prinzipien sie untereinander, mit anderen Bundesstellen und ausländischen Partnerdiensten zusammenarbeiten, Kontrollmechanismen der Exekutive, die parlamentarische Aufsicht sowie Prinzipien der Information der Öffentlichkeit und des Quellenschutzes.
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Die Nachrichtendienste der Schweiz und ihre Aufgaben
Der Strategische Nachrichtendienst (SND) im VBS stellt den ständigen Auslandnachrichtendienst sicher. Er beschafft zuhanden der politischen und militärischen Führung und in enger Zusammenarbeit mit anderen Bundesstellen Informationen über das Ausland, die für die Sicherheit der Eidgenossenschaft von Bedeutung sind, wertet diese aus und verbreitet sie. Er verfolgt permanent die Lage und alarmiert die sicherheitspolitische Führung und andere Bundesstellen bei krisenhaften Entwicklungen im Ausland.
Der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) im Bundesamt für Polizei (fedpol) des EJPD nimmt als Polizeinachrichten- und Sicherheitsdienst die Aufgaben eines Inlandnachrichtendienstes wahr. Er beschafft und analysiert Informationen und verbreitet Erkenntnisse zum Schutz der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen des Landes und der Sicherheit der Einwohner. Er verfolgt ständig die nationale Sicherheitslage durch das Bundeslagezentrum, arbeitet eng mit den Nachrichtendiensten in den Polizeien der Kantone zusammen und unterstützt die Führungsfähigkeit der kantonalen Polizeikorps bei interkantonalen Polizeieinsätzen. Der DAP nimmt in Friedenzeiten auch die Aufgaben der militärischen Abwehr wahr.
Der Militärische Nachrichtendienst (MND) im VBS stellt den Nachrichtendienst für die Armee sicher. Er plant und führt bei Armeeeinsätzen im In- und Ausland den militärischen Nachrichtenverbund zuhanden der Armeeführung, der Truppe und der verantwortlichen nationalen und gegebenenfalls multinationalen Behörden und Kommandostellen.
Der Luftwaffennachrichtendienst (LWND) im VBS stellt den Nachrichtendienst für Einsätze der Luftwaffe und deren Planung sicher und beurteilt sämtliche Aspekte der militärischen Nutzung des Luftraums im In- und Ausland zuhanden der Luftwaffe, des MND und des SND.
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Rechtlicher Rahmen
Die Tätigkeiten der Nachrichtendienste sind gesetzlich geregelt; sie handeln ausschliesslich auf der Grundlage des nationalen Rechts und im Rahmen des Völkerrechts. Verfassung und Gesetz sind die alleinigen Grundlagen und das Legalitätsprinzip gilt unbeschränkt. Für die Nachrichtendienste im VBS gilt Art. 99 des Militärgesetzes (MG)1 und die entsprechende Verordnung (VND)2. Für den DAP gelten namentlich das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS)3, die dazu gehörende Verordnung (VWIS)4 und für die Datenbearbeitung die Verordnung über das Staatsschutz-Informationssystem (ISIS-V)5. Die Verordnung über die Elektronische Kriegführung (VEKF)6 sowie die Weisungen vom 5. Juli 2006 über die Organisation der Sicherheitspolitischen Führung des Bundesrats gelten für alle Nachrichtendienste.
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SR 510.10 SR 510.291 SR 120 SR 120.2 SR 120.3 SR 510.292
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Aufgaben, Kunden und Funktion der Nachrichtendienste
Aufgaben Die Nachrichtendienste verfolgen die Lage, erstellen Lagebeurteilungen in allen Lagen und alarmieren und warnen bei sich abzeichnenden Krisen bzw. aussergewöhnlichen Entwicklungen. Sie stellen Informationen und Erkenntnisse, die für die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz und ihrer Bürger sowie zur Durchsetzung von Gesetzen und internationalen Verpflichtungen relevant sind, den dafür zuständigen Stellen zur Verfügung. Die Lagebeurteilungen werden politisch unabhängig erstellt und können sich von der Beurteilung anderer Dienststellen der Verwaltung unterscheiden. Sie ermöglichen breiter abgestützte Entscheidfindung. Mit dem Erkennen von Bedrohungen oder Herausforderungen, frühzeitigen Warnungen vor Krisen und Beurteilungen über mögliche sicherheitspolitische Entwicklungen liefern die Nachrichtendienste Grundlagen für die politische Entscheidfindung und tragen dazu bei, die Handlungsfreiheit der Staatsführung zu bewahren und zu erweitern.
Kunden Auf Stufe Bund bedienen die Nachrichtendienste primär den Bundesrat, die Departemente, die Organe der sicherheitspolitischen Führung (Sicherheitsausschuss des Bundesrats und sein Stab, Lenkungsgruppe Sicherheit) sowie die militärische Führung mit ihren Produkten. Die Nachrichtendienste geben den Empfängern ihrer Produkte regelmässig Gelegenheit, sich zur Menge, Qualität, Pünktlichkeit, Relevanz und zum Nutzen der Produkte zu äussern.
Der DAP unterstützt zusätzlich die Kantone bei der Wahrung der inneren Sicherheit und die Strafverfolgung auf Bundesebene. Er stellt Informationen (z.B. in Fragen der inneren Sicherheit, der Güter- und Kriegsmaterialexporte, der Strafverfolgung) den Organen des Bundes und der Kantone zur Verfügung. Er unterstützt und sensibilisiert weiter staatliche Stellen und private Organisationen in der Spionageabwehr, um die Umgehung internationaler Verpflichtungen auf dem Finanz- und Werkplatz Schweiz aufzudecken oder zu verhindern. Er informiert das Parlament, die Kantone und die Öffentlichkeit über die innere Sicherheit.
Die Nachrichtendienste pflegen mit dem EDA eine besonders enge Zusammenarbeit, um Informationen, Erkenntnisse und Nachrichtenbedürfnisse in Themenbereichen, die für das EDA wie für die Nachrichtendienste von Interesse sind, auszutauschen. Im Rahmen der bestehenden Rechtsgrundlagen findet
eine intensive Kooperation der Tätigkeiten auf institutioneller Basis statt.
Funktion der Nachrichtendienste Die Nachrichtendienste beschaffen Informationen, die andere Bundesstellen aufgrund ihrer Rechtsgrundlagen und Mittel nicht selber erhalten können. Sie berücksichtigen auch öffentlich zugängliche Informationen, um den Gesamtkontext zu vermitteln. Die Nachrichtendienste verfügen als einzige Bundesstellen über gesetzliche Grundlagen, die ihnen erlauben, präventiv und entsprechend dem jeweiligen Gesetzeszweck im In- und Ausland Informationen zu beschaffen, die nicht öffentlich zugänglich sind, die staatliche oder nichtstaatliche Akteure geheim zu halten versuchen und deren Beschaffung Eingriffe in menschen- oder verfassungsrechtlich 1492
geschützte Grundrechte (Persönlichkeitsrechte) nach sich ziehen können. Diese Kompetenzen werden ausschliesslich im Rahmen der bestehenden Rechtsgrundlagen und entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns ausgeübt. Neben Erkenntnissen von Dienststellen von Bund und Kantonen sowie offenen Quellen (OSINT, Open Source Intelligence) verfügen die Nachrichtendienste über weitere Mittel und Methoden, um Informationen zu beschaffen. Es sind dies die menschlichen Quellen (HUMINT, Human Intelligence), die ständige Funkbzw. Kommunikationsaufklärung (COMINT, Communications Intelligence) ausserhalb des Geltungsbereichs des schweizerischen Fernmeldegeheimnisses und der Austausch mit ausländischen Partnerdiensten. Zudem werden die schweizerischen Verteidigungsattachés im Ausland zur Informationsbeschaffung eingesetzt.
Die beschafften Informationen werden ausgewertet, die Erkenntnisse gewonnen und synthetisiert, in nachrichtendienstliche Produkte verarbeitet und verbreitet.
Die Nachrichtendienste verbreiten grundsätzlich nur ausgewertete Informationen (sog. «finished intelligence») und kommentierte Einzelmeldungen, aber in der Regel keine unausgewerteten Rohmeldungen einzelner Quellen. Sofern die Dringlichkeit der Information es erfordert und die Zuverlässigkeit der Quelle es zulässt, können diese im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften jenen Stellen zugänglich gemacht werden, welche sie für ihre Aufgabenerfüllung benötigen.
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Unterstellung, Führung und Kontrolle der Nachrichtendienste
Unterstellung und Führung Der SND ist dem Chef VBS unterstellt. Der DAP ist Teil des Bundesamtes für Polizei (fedpol) im EJPD. SND und DAP sind damit organisatorisch getrennt und erfüllen ihre Aufgaben in ihren gesetzlichen Zuständigkeitsbereichen grundsätzlich selbstständig. Politisch bedeutsame nachrichtendienstbezogene Geschäfte werden vom Bundesrat entschieden; Geschäfte, in denen Überschneidungen und Koordinationsbedarf zwischen den Diensten bestehen, werden durch die Vorsteher von VBS und EJPD entschieden. Der MND und der LWND sind dem Chef des Führungsstabs der Armee bzw. dem Kommandanten der Luftwaffe unterstellt. Für die Gesamtheit der nachrichtendienstlichen Tätigkeiten betreffend Ausland hat der SND innerhalb des VBS eine führende Funktion und ein Weisungsrecht.
Die Aufträge an den SND ergeben sich aus den gesetzlichen Grundlagen und aus dem Grundauftrag, den der Bundesrat dem SND periodisch erteilt. Aufträge und Arbeitsweise des DAP ergeben sich aus den gesetzlichen Grundlagen. Der MND und der LWND erhalten periodisch ihren Grundauftrag sowie detaillierte Aufträge vom Chef der Armee bzw. vom Kommandanten der Luftwaffe. Der Sicherheitsausschuss des Bundesrats sorgt für Instrumente, die zur regelmässigen Abstimmung der Beschaffung und Analyse der Nachrichtendienste auf die Bedürfnisse der Kunden dienen. Die Organe der sicherheitspolitischen Führung und im Einzelfall andere Verwaltungsstellen können den Nachrichtendiensten innerhalb des gesetzlichen Auftrags weitere Nachrichtenbedürfnisse stellen.
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Kontrolle durch die Exekutivbehörden Die Kontrolle durch die Exekutivbehörden findet auf folgenden Ebenen statt: Departementsintern: VBS bzw. EJPD prüfen und kontrollieren regelmässig die Tätigkeiten von SND bzw. DAP auf ihre Gesetzesmässigkeit, Nützlichkeit und Verhältnismässigkeit gemäss departementsinternen Weisungen und Regelungen.
Interdepartemental: Ein interdepartementales Gremium überprüft die Recht- und Verhältnismässigkeit der Aufträge von SND und DAP an die Ständige Funkaufklärung. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte prüft die Gesetzmässigkeit der Personendatenbearbeitungen im DAP.
Bundesrat: Der Bundesrat führt und kontrolliert die Nachrichtendienste in Fragen von hoher politischer Bedeutung. Insbesondere erteilt er den Grundauftrag an den SND, genehmigt die Beobachtungsliste des DAP, wählt die Mitglieder des interdepartmentalen Gremiums zur Überprüfung der Funkaufklärungsaufträge und genehmigt und überprüft die Beziehungen zu ausländischen Diensten.
Die Aufsicht und Kontrolle der Tätigkeiten von MND und LWND erfolgt im Rahmen der Berichterstattungen und Rechenschaftsberichte des SND, der ihre Auslandtätigkeiten koordiniert.
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Parlamentarische Aufsicht
Die Nachrichtendienste werden durch die Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte (GPDel) überwacht, insbesondere in Bezug auf die Rechtsmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit ihrer Tätigkeit. Die GPDel verfügt dazu über umfassende Einsichtsrechte. Die Nachrichtendienste werden auch durch die Eidgenössische Finanzkontrolle, im Auftrag die Finanzdelegation der Eidgenössischen Räte (FinDel), jährlich kontrolliert.
Die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste mit der parlamentarischen Aufsicht findet in einem Klima von Vertrauen und Transparenz statt.
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Zusammenarbeit der Nachrichtendienste
Die Zusammenarbeit zwischen dem SND und dem DAP ist eng und wird in einer interdepartementalen Weisung geregelt. Institutionalisierte Zusammenarbeitsmechanismen sorgen dafür, dass die Dienste in thematischen Bereichen, die von beiden Diensten bearbeitet werden und die für die Sicherheit des Landes und seiner Einwohner bedeutsam sind, intensiv kooperieren, indem sie die Analyse und Auswertung gemeinsam vornehmen, einander wichtige Informationen weiterleiten, Beschaffungsaktivitäten abstimmen und ihre Kontakte zu gemeinsamen Partnerdiensten absprechen. Die Vorsteher von VBS und EJPD beaufsichtigen diese Zusammenarbeit und beurteilen regelmässig die Gesamtleistung beider Dienste auf ihre Wirksamkeit und Verhältnismässigkeit.
Die Zusammenarbeit zwischen den Nachrichtendiensten im VBS ist eng und wird departementsintern geregelt. Für die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten betreffend das Ausland hat der SND innerhalb des VBS eine führende Funktion und ein Wei-
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sungsrecht. DAP und MND arbeiten bei Einsätzen der Armee im In- und Ausland eng und direkt zusammen. Dazu werden Vereinbarungen getroffen.
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Zusammenarbeit mit ausländischen Partnerdiensten
Die internationalen Beziehungen sind ein essenzieller Teil der Tätigkeiten der schweizerischen Nachrichtendienste. Die Nachrichtendienste nutzen diese Kontakte dazu, Erkenntnislücken zu schliessen, um ihre gesetzlichen Aufgaben im präventiven Staatsschutz, in der Beurteilung der äusseren Sicherheit und zur Durchsetzung internationaler Verpflichtungen der Schweiz effizient und wirksam zu bewältigen.
Die Beziehungen zu ausländischen Diensten, sind gesetzlich geregelt. Der Bundesrat genehmigt die Aufnahme neuer Kontakte von SND und DAP zu ausländischen Diensten und überprüft diese einmal pro Legislatur. Beide Dienste können Beziehungen zu multilateralen informellen Vereinigungen unterhalten.
Der SND ist verantwortlich für alle Beziehungen von Verwaltungsstellen des VBS zu ausländischen Nachrichtendiensten. Die Kontakte werden durch den SND koordiniert. Für die Zusammenarbeit mit militärischen Nachrichtendiensten bei gemeinsamen Übungen und Einsätzen ist der MND, vorbehältlich vorgängiger Absprache mit dem SND, zuständig. Der SND ist zudem grundsätzlich für die Beziehungen zu Auslandnachrichtendiensten zuständig.
Der DAP ist grundsätzlich Ansprechpartner für alle Fragen der inneren Sicherheit und nimmt entsprechend die Verbindungen zu ausländischen Sicherheitsbehörden (Polizei-, Sicherheits- und Nachrichtendienste) wahr, die Aufgaben im Sinne des BWIS erfüllen.
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Information der Öffentlichkeit und Quellen- und Informationsschutz
Die Öffentlichkeit ist über die Tätigkeit der Nachrichtendienste so transparent wie möglich zu informieren. Die Beschaffungstätigkeit darf aber dadurch nicht gefährdet werden; Mitarbeitende und Quellen der Nachrichtendienste dürfen nicht durch die Preisgabe ihrer Identität Risiken ausgesetzt werden. Der Quellenschutz ist gesetzlich verankert und in jedem Fall zu gewährleisten.
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