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MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur un projet d'arrêté fédéral prorogeant celui du 28 septembre 1956 qui concerne les mesures de défense économique envers l'étranger (Du 12 mars 1962)

Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre, avec le présent message, un projet d'arrêté fédéral prorogeant celui du 28 septembre 1956 (RO 1956, 1655) qui concerne les mesures de défense économique envers l'étranger.

Le message du 27 avril 1956 (FF 1956, I, 949), relevait que l'arrêté fédéral précité a été conçu comme instrument de défense en matière de politique commerciale. Son article premier dispose que «si des mesures prises par l'étranger ou si des conditions extraordinaires régnant à l'étranger ont sur le trafic des marchandises ou des paiements de la Suisse avec l'étranger des incidences telles que des intérêts économiques suisses essentiels s'en trouvent affectés, le Conseil fédéral peut, aussi longtemps que les circonstances l'exigent: a) surveiller l'importation, l'exportation et le transit des marchandises, les soumettre à des autorisations spéciales, les limiter ou les interdire ; 6) réglementer le service des paiements avec des pays déterminés ; c) conclure avec des pays particuliers et des groupes de pays des accords sur le trafic des marchandises et des paiements». Les mesures prises depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté (1er janvier 1957), ont été exposées dans les rapports (nos 54 à 64) que nous vous avons présentés conformément aux dispositions de l'article 10, et vous avez chaque fois décidé que ces mesures devaient rester en vigueur.

Feuille fédérale. 114e année. Vol. I.

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La durée de validité de l'arrêté fédéral, que vous avez limitée à six ans, expirera le 31 décembre 1962, La question est de savoir s'il convient de la prolonger. Les considérations ci-après nous ont amenés à répondre par l'affirmative.

n

Ainsi que le relevait l'introduction du message du 27 avril 1956, le projet d'arrêté qui vous était alors soumis ne tendait pas «à créer une législation entièrement nouvelle. Son objet était de reviser l'arrêté fédéral du 14 octobre 1933 concernant les mesures de défense économique envers l'étranger, modifié le 22 juin 1939 (RS 10, 523)...» Il s'agissait donc d'assurer une certaine continuité; aussi l'article 11, 3e alinéa, de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956 prévoit-il que «les dispositions d'exécution et mesures prises en vertu de l'arrêté fédéral du 14 octobre 1933/22 juin 1939 concernant les mesures de défense économique envers l'étranger restent en vigueur audelà du 31 décembre 1956, à moins qu'elles ne soient abrogées ou modifiées avant cette date». Il fallait donc maintenir, sous le régime du nouvel arrêté, une série de mesures qui avaient encore été conçues sous celui de l'arrêté de 1933/1939.

Les principaux arrêtés et ordonnances pris directement sur la base de l'arrêté fédéral sont aujourd'hui les suivants: 1. Trafic des marchandises: a) ordonnance du 17 décembre 1956 sur le trafic des marchandises avec l'étranger ; b) tarif des émoluments pour la délivrance des permis, attestations et visas dans le trafic des marchandises avec l'étranger, du 17 décembre 1956; c) arrêtés nos 2 et 6 du Conseil fédéral des 30 janvier 1951 et 17 décembre 1956 concernant la surveillance des importations; d) arrêtés noe 1 et 3 du Conseil fédéral des 17 décembre 1956 et 16 octobre 1959 sur les importations de marchandises ; e) arrêté n° 2 du Conseil fédéral du 25 octobre 1960 sur les exportations de marchandises; /) arrêtés du Conseil fédéral des 17 décembre 1956/28 mars 1961 sur les importations de matières fourragères, de paille et de litière; g) arrêté du Conseil fédéral du 15 novembre 1957 concernant l'exportation de montres et de mouvements de montres aux Etats-Unis d'Amérique; 2. Service réglementé des paiements avec l'étranger: a) arrêté du Conseil fédéral du 17 décembre 1956 concernant le service réglementé des paiements avec l'étranger, modifié les 13 janvier, 20 février, 17 novembre et 18 décembre 1959; b) arrêté du Conseil fédéral du 27 décembre 1957/21 décembre 1959 concernant les émoluments et frais dans le service réglementé des paiements; c) ordonnance du 17 décembre 1956 concernant l'office
suisse de compensation; d) règlement du 17 décembre 1956 concernant la procédure de recours devant la commission suisse de clearing; e) ordonnance du 17 décembre 1956 sur les affidavate danß le service réglementé des paiements financiers U.VRO l'étranger.

Lorsque les circonstances l'exigeaient ou que cela était indiqué, des assouplissements ont été apportés au trafic des marchandises et des paie-

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menta. Il en est même résulté, dans certains cas, l'abrogation de dispositions. Mentionnons le plus important de ces assouplissements: la suppression en 1959 du service réglementé des paiements avec 14 pays et zones monétaires qui avaient passé à la convertibilité extérieure de leurs monnaies ; en 1960, le même allégement a pu être appliqué à nos relations avec l'Uruguay. Les arrêtés du Conseil fédéral sur les avoirs allemands en Suisse, ainsi que leurs dispositions d'exécution ont été abrogés dans les années 1958 et 1960. Parallèlement à ces mesures, il fut procédé à une réduction massive du personnel de l'office suisse de compensation, qui ne compte aujourd'hui que 50 fonctionnaires, contre un maximum de 820 employés en juin 1949 et 415 à la fin de 1956. Le service réglementé subsiste dans nos relations avec la République démocratique allemande, la République arabe unie (province d'Egypte), la Bulgarie, la Grèce, la Hongrie, l'Iran, la Pologne, la Roumanie, la Tchécoslovaquie, la Turquie et la Yougoslavie, Ainsi que l'a mentionné le rapport de gestion de l'office suisse de compensation pour l'année 1960, la libération progressive des paiements laisse entrevoir que les conditions permettant la suppression du service réglementé des paiements avec certains pays pourraient se réaliser dans un averiir pas trop éloigné. Les autorités compétentes, soucieuses de ne pas soumettre le trafic des paiements à des restrictions plus longtemps que ne l'exigent les circonstances, vouent toute leur attention à ce problème.

-- Dans le secteur des importations de marchandises, nous relevons la suppression des restrictions à l'importation des tracteurs agricoles. Aux termes de l'article 11, 2e alinéa, de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956, ces dispositions pouvaient être maintenues en vigueur jusqu'à la fin de l'année 1960 au plus tard. Elles ont cependant été abrogées dès le 1er avril 1958 et remplacées par une protection douanière plus élevée.

Contrairement à l'arrêté fédéral du 14 octobre 1933/22 juin 1939, celui du 28 septembre 1956 a servi de base légale à un nombre relativement restreint de nouvelles prescriptions et d'accords, abstraction faite des indispensables dispositions d'exécution d'ordre général. H convient de mentionner ici l'arrêté n° 3 du Conseil fédéral du 16 octobre 1959 (RO 1959, 958) sur
les importations de marchandises, qui constitue la base légale de la surveillance et de la certification des prix lors de l'importation de produits textiles dont les prix font l'objet de dumping ou de mesures similaires.

Cette réglementation a été exposée de manière détaillée dans les 60e et 63e rapports sur les dispositions prises en application de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956 concernant les mesures de défense économique envers l'étranger. Le Conseil fédéral a usé de la compétence que lui attribue l'arrêté fédéral pour conclure des accords commerciaux avec les quelques pays suivants: avec les Pays-Bas et l'Union économique belgo-lnxeinbourgeoise, le 21 juin 1957 (55e rapport); avec le Maroc, le 29 août 1957 (56e rapport); avec l'Espagne, le 2 avril 1960 (61e rapport). De plus, la

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durée de validité d'une série d'accords commerciaux et de paiements conçus encore en vertu de l'arrêté antérieur de 1933/1939 a été prolongée périodiquement, sous le régime de l'arrêté fédéral de 1956, alors que les listes de contingents annexées à quelques-uns d'entre eux étaient adaptées chaque fois aux exigences du moment.

III

La question de la prorogation de l'arrêté fédéral se pose à un moment où la politique commerciale suisse se trouve à plusieurs égards devant une alternative décisive. Les efforts entrepris pour l'intégration économique de l'Europe, soit dans le cadre de la Communauté économique européenne (les «Six»), soit dans celui de l'Association européenne de libre-échange (les «Sept»), ont créé une situation entièrement nouvelle en ce qui concerne la politique commerciale, tant européenne qu'internationale. On discerne aujourd'hui la tendance à réunir les deux groupes, en ce sens que la CEE serait agrandie par l'accession ou l'association de certains ou de l'ensemble des Etats membres de l'AELE. D'autre part, le président des Etats-Unis d'Amérique a lancé l'initiative d'un abaissement massif, sur le plan international, des barrières douanières. Nonobstant la sympathie que témoigne son pays pour l'intégration européenne, il tend, par cette initiative à, obtenir une atténuation et une compensation des effets discriminatoires du régionalisme économique européen dont souffrent à un haut degré tous les Etats restés en dehors.

L'avenir de la politique commerciale suisse dans cette controverse mondiale est incertain. En 1959, notre pays a adhéré à l'AELE. Le 15 décembre 1961, en même temps que les deux autres pays neutres de l'AELE, à savoir l'Autriche et la Suède, il a proposé à la CEE d'entamer des négociations en vue de son association à un grand marché européen intégré. Le Conseil fédéral a déclaré, à cette occasion, que la Suisse ne pourrait s'associer à la CEE que si son statut de neutralité perpétuelle était pleinement respecté. Il serait prématuré de vouloir juger, à l'heure actuelle, si la forme spéciale de participation à la CEE que recherche la Suisse pourra se réaliser.

Pour que le Conseil fédéral puisse défendre les intérêts économiques du pays envers l'étranger dans une situation aussi difficile et dont l'évolution est imprévisible, il faut que les instruments sûrs dont il dispose dans le domaine de la politique commerciale soient préservés. La prorogation de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956 au-delà du 31 décembre 1962 est aussi de toute nécessité. Il pourrait arriver que, pour sauvegarder les intérêts vitaux du pays, le Conseil fédéral doive faire usage, plus souvent qu'il ne l'a fait dans le
passé récent, des attributions qui lui sont déléguées en vertu de l'article premier de l'arrêté en vigueur. Il usera toutefois en principe de réserve. Fidèle aux traditions libérales de notre politique

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commerciale extérieure, il n'interviendra que lorsque les intérêts de notre économie l'exigeront impérieusement. Il faut cependant que nos autorités disposent de tous les instruments nécessaires lorsqu'il s'agira de résoudre les grands problèmes de la politique commerciale en Europe et dans le monde entier. D'ailleurs, la prorogation de l'arrêté fédéral de 1956 s'impose déjà du fait que les mesures prises en application de cet arrêté ou de l'arrêté précédent doivent être maintenues.

Dans la procédure de consultation, les organisations économiques ont approuvé unanimement la prorogation de l'arrêté fédéral. Les objections faites d^ns ces milieux ne se rapportent qu'à des questions particulières, notamment au maintien des restrictions à l'importation des voitures automobiles pour le transport des marchandises et pour les transports en commun. Cette question est reprise au chapitre IV ci-après. La commission consultative de politique commerciale recommande également la reconduction de l'arrêté fédéral.

IV

II conviendrait, à notre avis, de proroger l'arrêté fédéral, sans en modifier les dispositions principales. Le 1er alinéa de l'article premier, notamment, nous semble devoir rester inchangé. Bien qu'il n'en ait été fait, comme nous l'avons montré, qu'un usage relativement modéré, son libellé a suffi aux exigences de la pratique. Toute modification, notamment l'extension des conditions auxquelles le Conseil fédéral est autorisé à prendre des mesures, pourrait faire perdre à l'arrêté son caractère d'une arme défensive en matière de politique commerciale. Telle ne peut être la volonté du législateur. Nous nous sommes exprimés de façon détaillée, dans notre message du 27 avril 1956, sur le champ d'application de la clause précitée.

Ce que nous avons dit alors reste valable sans restrictions.

Le chiffre I du projet d'arrêté fixe la durée de validité. En 1956, contrairement à la proposition du Conseil fédéral de fixer à dix ans la durée d'application de l'arrêté fédéral, vous l'avez limitée à six ans. Il ressort des délibérations que votre intention était de permettre que les discussions de principe puissent reprendre aussitôt que possible, à la lumière des expériences faites dans l'intervalle (cf. Bulletin sténographique, du Conseil national, session d'automne 1956, p. 481). Ainsi qu'il ressort de ce qui précède, le Conseil fédéral n'a fait qu'un usage très modéré de ses attributions dans les cinq années qui se sont écoulées depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté.

Il n'a pas l'intention de s'en servir, à l'avenir, plus souvent que les circonstances ne l'y obligeront. Les conditions prévues à l'article premier de l'arrêté sont d'ailleurs libellées d'une manière si restrictive, qu'elles constituent déjà un frein. Notons enfin qu'il vous appartient toujours, en vous fondant sur les rapports périodiques du Conseil fédéral, de décider si ces mesures doivent rester en vigueur, être complétées ou modifiées. Ces consi-

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dérations nous ont décidés à vous proposer de fixer la durée de validité du nouvel arrêté à dix ans, c'est-à-dire au 31 décembre 1972.

Le chiffre II du projet d'arrêté contient les modifications que nous vous proposons d'apporter aux articles 10 (rapport) et 11 (dispositions finales et transitoires).

Conformément à l'article 10 de l'arrêté en vigueur, le Conseil fédéral doit présenter, deux fois par année, un rapport à l'Assemblée fédérale sur les dispositions prises en application de cet arrêté. Or, la coutume s'est établie, au cours des années, de rendre compte, dans les rapports sur les dispositions prises en application de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956 concernant les mesures de défense économique envers l'étranger, non seulement de ces dispositions, mais aussi de toute une série d'autres problèmes de notre politique commerciale extérieure, notamment des négociations tarifaires au GATT et de la coopération économique en Europe (AELE, CEE, OECE/OCDE). Le Conseil fédéral donne ainsi des renseignements plus détaillés qu'il n'est obligé de le faire en vertu de l'article 10 de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956, mais l'objet des rapports n'est pas non plus resté le même. En même temps, la délimitation nette entre les questions à traiter dans les rapports concernant les mesures de défense économique envers l'étranger et celles qui doivent faire l'objet des rapports de gestion du Conseil fédéral a cessé d'exister; des répétitions n'ont pu être évitées. Nous estimons qu'il serait indiqué de mettre fin à ce double-emploi. Cela permettrait notamment de renoncer à l'usage, peu normal, qui consiste à soumettre deux fois la même matière à l'approbation des conseils législatifs, une fois conformément à l'article 10 de l'arrêté fédéral et une seconde fois en vertu de la loi sur les rapports entre les conseils. La mesure envisagée aurait, de plus, pour conséquence de décharger les conseils législatifs.

Il y a deux possibilités d'obtenir le résultat recherché: ou bien les rapports sur les mesures de défense économique envers l'étranger se borneront à relater ces mesures, toutes les autres questions concernant le commerce extérieur étant traitées dans les rapport de gestion, ou bien les rapports sur les mesures économiques conserveront leur contenu traditionnel -- sous un titre plus étendu, adapté
à la situation nouvelle -- tandis que les rapports de gestion ne contiendront plus les comptes rendus sur les mêmes sujets. Si nous avons décidé de vous proposer la seconde de ces solutions, c'est parce que les mesures économiques proprement dites, au sens de l'arrêté fédéral du 28 septembre 1956, forment, avec les autres questions relatives à notre commerce extérieur, un tout organique qui devrait être soumis à l'examen des conseils législatifs dans une procédure unique. Ce point est réglé par le nouveau 2e alinéa de l'article 10 de l'arrêté fédéral. Il dispose expressément que si les questions concernant la politique suisse en matière de commerce extérieur, en dehors d.u domaine des mesures économiques proprement dites, sont traitées dans les rapports sur lesdites

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mesures, elles ne le seront pas dans les rapports de gestion du Conseil fédéral.

L'article 11 est en majeure partie devenu sans objet: le 1er alinéa est abrogé par le chiffre I du projet d'arrêté et les 4e et 5e alinéas, en tant que dispositions purement transitoires, sont devenus caducs avec le temps.

Le 2e alinéa de l'arrêté du 28 septembre 1956 prévoit que les restrictions à l'importation fondées sur l'arrêté fédéral du 14 octobre 1933/22 juin 1939 doivent être maintenues en vigueur jusqu'à nouvel ordre en ce qui concerne les voitures automobiles pour le transport des marchandises et pour les transports en commun des catégories lourde et mi-lourde, tandis que les dispositions relatives aux tracteurs agricoles et aux films cinématographiques jpeuvent rester en vigueur jusqu'à la fin de Tannée 1960 au plus tard. Nous avons déjà mentionné au chapitre II ci-dessus que la restriction à l'importation des tracteurs agricoles a été supprimée au 1er avril 1958; quant à l'importation de films cinématographiques, elle est réglée aujourd'hui par un arrêté fédéral spécial du 29 septembre 1960 (EO 1960, 1699) valable jusqu'à fin 1962. La seule question qui se pose maintenant est donc de savoir si et, le cas échéant, de quelle manière il conviendrait de restreindre l'importation des voitures pour le transport des marchandises et pour le transport en commun.

Pour résoudre cette question, on doit partir du fait qu'il demeure nécessaire de maintenir l'industrie indigène des camions pour des raisons ·de défense économique. Ce motif a déjà été indiqué dans le message relatif à l'arrêté fédéral de 1956; il est repris aujourd'hui par les milieux militaires responsables.

D'autre part, on doit certainement reconnaître qu'il faudrait pouvoir créer des conditions telles que l'industrie suisse des camions puisse subsister sans restriction quantitative à l'importation de produits concurrents.

Rappelons tout d'abord que la protection se borne aujourd'hui à la catégorie la plus lourde -- dite catégorie IV -- des véhicules pour le transport des marchandises (avec une charge utile dépassant 5 tonnes) et pour les transports en commun (avec plus de 30 places assises). Ensuite, il est prévu de maintenir les prescriptions qui exemptent de toute restriction l'importation de certaines voitures spéciales, en particulier les
véhicules à traction sur toutes les roues. Les mesures de protection ne se rapportent ainsi, il convient de le souligner, qu'à un secteur restreint de la production de camions.

La capacité de production de l'industrie suisse des camions étant adaptée aux possibilités de placement restreintes du marché suisse, les frais de production par unité sont relativement élevés. Aussi les secteurs protégés dépendent-ils aujourd'hui de cette protection pour pouvoir faire face à la concurrence étrangère. Notre industrie ne saurait entrer en concurrence libre avec la production étrangère qu'à la condition de pouvoir

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produire en grandes séries, ce qui supposerait des exportations considérables.

A l'origine, l'industrie des camions avait ses principaux débouchés à l'étranger. Dans la période entre les deux guerres, ces marchés furent cependant fermés hermétiquement à toute importation, au moyen de restrictions à l'importation ou de barrières douanières insurmontables. Vues sous ce jour, les restrictions suisses apparaissent avant tout comme une réaction contre la politique de l'étranger. Cette politique se poursuit d'ailleurs à l'heure actuelle. Ainsi, la moyenne arithmétique des taux douaniers appliqués par exemple par les pays membres de la CEE varie aujourd'hui entre 25 et 30 pour cent; le tarif commun de la CEE prévoit une protection de la même hauteur environ.

L'évolution qui tend à une intégration économique progressive de l'Europe pourra-t-elle créer une situation fondamentalement nouvelle ?

L'industrie suisse des camions trouverait sans doute là des possibilités de regagner peu à peu sa capacité de faire face à la concurrence. Elle ne pourrait y arriver cependant qu'à la condition d'élargir considérablement sa base de production au moyen de nouveaux investissements substantiels et de réorganiser en même temps ses méthodes de production. L'industrie a entrepris des études approfondies-à ce sujet. Si le but final est la libération des importations, ce n'est pas le moment de priver l'industrie de la protection dont elle a joui jusqu'à présent.

Il ne serait pas d'ailleurs judicieux de limiter étroitement la durée de validité du nouvel arrêté rien qu'en considération de la situation où se trouve l'industrie des camions; car les autorités s'efforceront de supprimer, dès que les circonstances le leur permettront, cette unique restriction qui, pour des raisons de défense nationale économique, subsiste à l'importation d'un produit industriel. Le fait que l'industrie des camions est pleinement occupée depuis quelque temps, ne saurait à lui seul justifier cette suppression, parce que la durée des conditions actuelles est incertaine et que l'expérience enseigne que dans l'industrie des camions la conjoncture peut changer brusquement et fortement.

Comme par le passé, les autorités satisferont largement, entre temps, aux besoins effectifs, en tenant compte de la capacité de livraison de l'industrie indigène. Ainsi,
elles ont créé des possibilités d'importation supplémentaires, grâce auxquelles plus de 1000 camions de la catégorie IV ont été importés en 1961. Cette pratique libérale sera maintenue tant que les circonstances la justifieront.

Ce que nous venons d'exposer vaut non seulement pour les camions de la catégorie IV et les voitures pour les transports en commun avec plus de 30 sièges, mais aussi pour l'importation des éléments dits constitutifs (moteurs, engrenages, axes avant et arrière, directions), sinon les effets de la restriction à l'importation des produits finis seraient presque entière-

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ment annulés par le montage des pièces dans notre pays. Cette réglementation remonte à l'année 1952.

Le chiffre III du projet d'arrêté contient la clause référendaire, qui n'appelle aucune explication.

Nous fondant sur les considérations qui précèdent, nous vous recommandons d'adopter le projet d'arrêté ci-joint.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurance» de notre haute considération.

Berne, le 12 mars 1962.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, P. Chaudct 14053

Le chancelier de la Confédération, Ch. Oser

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(Projet)

ARRÊTÉ FÉDÉRAL prorogeant

celui qui concerne les mesures de défense économique envers l'étranger

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 12 mars 1962, arrête:

I L'arrêté fédéral du 28 septembre 1956 (*) concernant les mesures de défense économique envers l'étranger est prorogé jusqu'au 31 décembre 1972.

II

Les articles 10 et 11 de l'arrêté fédéral sont complétés et modifiés comme il suit: Art, 10. 2e al. (nouveau) a Dans les rapports sur les dispositions prises en application du présent arrêté, le Conseil fédéral donne également des renseignements sur les autres questions essentielles de la politique suisse en matière de commerce extérieur.

Ces informations se substituent au compte rendu qu'il doit présenter sur les questions du commerce extérieur dans ses rapports de gestion, conformément à la loi sur les rapports entre les conseils.

Art. 11 Les restrictions à l'importation fondées sur l'arrêté fédéral du 14 octobre 1933/22 juin 1939 ( 2 ) concernant les mesures de défense économique 1

(!) BO 1956, 1655.

(a) KS 10, 523.

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«nvers l'étranger sont maintenues en vigueur jusqu'à nouvel ordre pour les marchandises suivantes : -- voitures pour le transport des marchandises d'une charge utile supérieure à 5 tonnes, à ponts normaux et d'une charge utile supérieure à 4,5 tonnes, à ponts spéciaux (bennes basculantes, fourgons, réservoirs, etc.) et voitures automobiles à usages spéciaux, autres que voituresradars, des n°B 8702.28 et 8703.20 du tarif; -- voitures pour le transport en commun (cars, autobus, trolleybus) avec plus de 30 places assises (siège du chauffeur non compris), du n° 8702.28 du tarif; --· châssis avec ou saus moteur, moteurs, engrenages, axes avant et arrière, ainsi que directions, pour les véhicules précités, des nos 8406.20/22, 8702.28, 8704.01 et 8706.34 du tarif.

2 Les autres dispositions d'exécution et mesures prises en vertu de l'arrêté fédéral mentionné au 1er alinéa restent en vigueur au-delà du 31 décembre 1962, à moins qu'elles ne soient abrogées ou modifiées avant cette date.

in Le Conseil fédéral est chargé de publier le présent arrêté conformément aux dispositions de la loi fédérale du 17 juin 1874 (*) concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux.

( l ) RS 1, 162.

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