14.037 Message concernant la garantie des constitutions révisées des cantons de Zurich, de Berne, de Zoug, de Soleure, de Bâle-Campagne, des Grisons et de Vaud du 14 mai 2014
Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral simple concernant la garantie des constitutions révisées des cantons de Zurich, de Berne, de Zoug, de Soleure, de Bâle-Campagne, des Grisons et de Vaud en vous proposant de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
14 mai 2014
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Didier Burkhalter La chancelière de la Confédération, Corina Casanova
2014-0572
3573
Condensé L'Assemblée fédérale est invitée à accorder, par la voie d'un arrêté fédéral simple, la garantie fédérale aux modifications des constitutions de Zurich, de Berne, de Zoug, de Soleure, de Bâle-Campagne, des Grisons et de Vaud. Les modifications portent sur des sujets variés. Elles sont toutes conformes au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc leur être accordée.
En vertu de l'art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale, chaque canton doit se doter d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande. Selon l'al. 2 du même article, les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
Si une disposition constitutionnelle cantonale remplit ces conditions, la garantie fédérale doit lui être accordée; sinon, elle lui est refusée.
Les modifications constitutionnelles présentées ont pour objet: dans le canton de Zurich:
la suppression du référendum constructif;
dans le canton de Berne:
l'encouragement des fusions de communes;
dans le canton de Zoug:
l'élection des exécutifs au scrutin majoritaire;
la méthode d'élection au Grand Conseil;
l'incompatibilité de fonction pour les parents et alliés;
l'incompatibilité de fonction pour les membres du Conseil d'Etat;
dans le canton de Soleure:
l'attribution au canton de la compétence pour les écoles de pédagogie curative;
dans le canton de Bâle-Campagne:
la perception d'une taxe de séjour par le canton;
dans le canton des Grisons:
l'abrogation du référendum extraordinaire appartenant à la compétence du Grand Conseil;
dans le canton de Vaud:
l'adaptation de la terminologie constitutionnelle à la modification du code civil relative à la protection de l'adulte et de l'enfant.
Ces modifications sont conformes au droit fédéral; aussi la garantie fédérale doitelle leur être accordée.
3574
Message 1
Révisions constitutionnelles
1.1
Constitution du canton de Zurich
1.1.1
Votation populaire cantonale du 23 septembre 2012
Lors de la votation populaire du 23 septembre 2012, le corps électoral du canton de Zurich a accepté l'abrogation de l'art. 35 de la constitution du canton de Zurich du 27 février 20051 (cst. ZH) (suppression du référendum constructif) par 201 080 voix contre 136 286. Dans un courrier du 7 novembre 2012, le Conseil d'Etat du canton de Zurich a demandé la garantie fédérale.
1.1.2
Suppression du référendum constructif
Texte actuel
Nouveau texte
Art. 35
Art. 35 Abrogé
Référendum avec contre-projet présenté par des citoyens 1 3000 citoyens peuvent demander un référendum en présentant un contre-projet rédigé de toutes pièces dans un délai de 60 jours à compter de la publication officielle du projet combattu.
2 Le Grand Conseil se prononce sur le contreprojet.
Le référendum constructif offrait une alternative au référendum ordinaire, qui lui aussi ne nécessite que 3000 signatures. Instauré lors de la révision de la constitution cantonale de 2005, le référendum constructif a été utilisé plusieurs fois. Au total, deux contre-projets ont abouti, qui ont rendu nécessaire une procédure de votation complexe, avec plusieurs questions principales et plusieurs questions subsidiaires.
La participation à ces scrutins s'est avérée plus faible que pour les autres objets soumis à votation le même jour. Cela a amené le Grand Conseil à proposer l'abrogation du référendum constructif. Les droits politiques au niveau cantonal sont réglés par les cantons (cf. art. 39 de la Constitution [Cst.]2).
La modification de la cst. ZH est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1 2
RS 131.211 RS 101
3575
1.2
Constitution du canton de Berne
1.2.1
Votation populaire du 23 septembre 2012
Lors de la votation du 23 septembre 2012, le corps électoral du canton de Berne a accepté plusieurs modifications de la constitution du canton de Berne du 6 juin 19933 (cst. BE) (encouragement des fusions de communes), par 166 672 voix contre 102 406, à savoir l'ajout des al. 4 et 5 à l'art. 108 et la modification de l'art. 108, al. 2 et 3, et de l'art. 113, al. 3. Dans un courrier du 7 novembre 2012, le Conseilexécutif du canton de Berne a demandé la garantie fédérale.
1.2.2
Encouragement des fusions de communes
Texte actuel
Nouveau texte
Art. 108, al. 2 et 3 2 Le Grand Conseil peut, par un arrêté, créer une commune, la supprimer ou en modifier le territoire. Les communes concernées doivent être entendues.
3 La suppression d'une commune nécessite son accord.
Art. 108, al. 2 à 5 2 Le Conseil-exécutif approuve la création, la suppression ou la modification du territoire de communes, ainsi que les fusions adoptées par les communes concernées. S'il refuse de donner son approbation, le Grand Conseil tranche.
3 Le Grand Conseil peut ordonner la fusion de communes contre leur volonté lorsque des intérêts communaux, régionaux ou cantonaux prépondérants l'exigent. Les communes concernées sont entendues au préalable.
4 La loi règle les détails, en particulier les conditions et la procédure à respecter pour ordonner une fusion de communes contre leur volonté.
5 Le canton encourage les fusions de communes.
Art. 113, al. 3 La péréquation financière atténue les inégalités résultant des différences de capacité contributive entre les communes municipales et tend à équilibrer la charge fiscale.
Art. 113, al. 3 3 La péréquation financière atténue les inégalités résultant des différences de capacité contributive entre les communes municipales et tend à équilibrer la charge fiscale. Dans les cas prévus par la loi, les prestations liées à la péréquation financière peuvent être réduites ou refusées.
3
Le canton de Berne compte 382 communes, un record en Suisse. Nombre d'entre elles ont moins de 500 habitants, ce qui fait que les fusions ne sont pas rares. La nouveauté est que le Conseil-exécutif est désormais habilité à approuver toute modification des frontières intercommunales. Le Grand Conseil peut ordonner la fusion de communes lorsque des intérêts communaux, régionaux ou cantonaux prépondérants l'exigent. Sa décision est sujette au référendum. La modification constitutionnelle touche le domaine de l'autonomie des communes, dont l'étendue est déterminée par le droit cantonal (cf. art. 50, al. 1, Cst.).
3
RS 131.212
3576
L'ajout d'une phrase à l'art. 113, al. 3, cst. BE permet de réduire ou de refuser des prestations liées à la péréquation financière dans les cas prévus par la loi. La péréquation financière au niveau cantonal est elle aussi de la compétence du canton.
Cette modification de la cst. BE est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1.3
Constitution du canton de Zoug
1.3.1
Votations populaires des 9 juin 2013 et 22 septembre 2013
Lors de la votation populaire du 9 juin 2013, le corps électoral du canton de Zoug a accepté la modification du par. 78, al. 2 et 3, de la constitution du canton de Zoug du 31 janvier 18944 (cst. ZG) (initiative en faveur d'une élection du gouvernement au scrutin majoritaire) par 19 420 voix contre 11 498.
Le 22 septembre 2013, le corps électoral a par ailleurs accepté les modifications suivantes de la cst. ZG:
attribution des sièges au Grand Conseil (modification du par. 38 et ajout d'un al. 2a au par. 78) par 26 497 voix contre 6392;
incompatibilité de fonction pour les parents et alliés (modification du par. 20) par 27 756 voix contre 5282;
incompatibilité de fonction pour les membres du Conseil d'Etat (modification du par. 45, al. 2) par 27 908 voix contre 5112.
Dans un courrier du 21 octobre 2013, la chancellerie d'Etat du canton de Zoug a demandé la garantie fédérale.
1.3.2
Election des exécutifs au scrutin majoritaire
Texte actuel
Nouveau texte
§ 78, al. 2 et 3 2 Lors de ces élections, le système électoral proportionnel (représentation de la minorité) doit être appliqué dès que plus de deux membres dans un arrondissement sont à élire pour la même autorité.
3 Les membres des tribunaux sont élus selon le système majoritaire.
§ 78, al. 2 et 3 2 Lors de l'élection des membres du Grand Conseil et du conseil général, le système électoral proportionnel doit être appliqué dès que plus de deux membres dans un arrondissement sont à élire pour la même autorité.
3 Les autres élections ont lieu selon le système majoritaire.
Les membres des exécutifs étaient jusqu'ici élus au scrutin proportionnel. Le changement de système implique l'application du système majoritaire à l'élection des membres du Conseil d'Etat (comme dans 24 autres cantons), des conseils communaux, des communes municipales, des communes bourgeoises, des paroisses, des communes corporatives et des commissions de vérification des comptes.
4
RS 131.218
3577
Cette modification de la cst. ZG est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1.3.3
Méthode d'élection au Grand Conseil
Texte actuel
Nouveau texte
§ 38, al. 1 et 2 1 Le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif et constitue l'autorité de surveillance. Il est composé d'au moins 70 membres et de 80 au plus. Les députés au Grand Conseil sont élus par les communes municipales proportionnellement au nombre d'habitants établi par la statistique cantonale de la population (état à fin décembre de l'année civile écoulée).
2 Le Grand Conseil fixe par décret le nombre d'âmes ou la fraction de ce nombre donnant droit à un représentant au Grand Conseil.
§ 38, al. 1 à 4 1 Le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif et constitue l'autorité de surveillance. Il se compose de 80 membres.
2 Les élections pour le renouvellement intégral du Grand Conseil ont lieu selon le système proportionnel.
3 Les arrondissements sont les communes municipales. Le nombre de délégués des arrondissements au Grand Conseil est fixé par un décret simple du Grand Conseil selon les chiffres mis à jour de la statistique de la population (population résidante permanente publiée l'année précédente par la Confédération). Au moins deux sièges sont attribués à chaque arrondissement.
4 Les sièges sont d'abord répartis entre les partis et les groupements politiques en fonction de leur force électorale dans le canton.
Les sièges obtenus par les partis et les groupements politiques sont ensuite répartis entre les arrondissements, en fonction du nombre de sièges qui leur est attribué selon l'al. 3 (méthode de répartition bi-proportionnelle).
§ 78, al. 2a Les élections pour le renouvellement intégral du Grand Conseil ont lieu selon le système proportionnel au sens du § 38.
2a
Le nombre de membres du Grand Conseil est désormais fixé dans la constitution.
Dans un arrêt rendu le 20 décembre 20105, le Tribunal fédéral a constaté que le système actuel d'élection au Grand Conseil du canton de Zoug n'est pas conforme à la Constitution fédérale en raison des différences de taille des arrondissements (communes), qui font que les voix des électeurs n'ont pas toutes le même poids. Le Grand Conseil souhaitait au départ soumettre au corps électoral deux systèmes d'élection, mais il a dû en retirer un après que le Tribunal fédéral l'eût déclaré non conforme à la Constitution fédérale, dans un arrêt du 10 juillet 20136. La solution adoptée est le système bi-proportionnel, aussi appelé «double Pukelsheim»7. Il est
5 6 7
ATF 136 I 376 ATF 139 I 195 Cf. Comparaison des systèmes électoraux proportionnels. Rapport de la Chancellerie fédérale au Conseil fédéral du 21 août 2013, ch. 2.6 et 2.8.3, let. b; ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante: www.chf.admin. ch > Thèmes > Droits politiques > Election du Conseil national.
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déjà en vigueur dans les cantons de Zurich, de Schaffhouse et d'Argovie pour les élections au Grand Conseil.
La répartition des sièges au Grand Conseil entre les communes s'effectue désormais en fonction de la population résidante permanente. Par ailleurs, l'usage selon lequel chaque commune a droit au minimum à deux sièges est inscrit dans la constitution.
Cette modification de la cst. ZG est conforme au droit fédéral; la garantie peut donc lui être accordée.
1.3.4
Incompatibilité de fonction pour les parents et alliés
Texte actuel
Nouveau texte
§ 20, al. 1, phrase introductive et let. b, et al. 2 1 Ne peuvent faire simultanément partie d'une autorité judiciaire ou administrative: b. des parents et des alliés, en ligne directe ou jusqu'au quatrième degré en ligne collatérale; 2 La même règle doit être observée entre le président et le greffier d'une telle autorité.
§ 20, al. 1, phrase introductive et let. b, et al. 2 1 Ne peuvent faire simultanément partie d'une autorité judiciaire ou exécutive: b. des parents et des alliés, en ligne directe ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale; 2 La même règle s'applique entre les membres et le greffier d'une telle autorité.
Les règles sur l'incompatibilité visent à garantir que les membres des autorités soient indépendants et qu'ils ne soient pas exposés à des conflits d'intérêts. Les anciennes dispositions concernant l'incompatibilité entre l'exercice de la fonction et la qualité de parent ou allié ont été jugées dépassées et trop restrictives. La limite a donc été ramenée du quatrième au troisième degré de parenté en ligne collatérale (p. ex. oncle/tante neveu/nièce). Dans le cas des greffiers, l'empêchement du fait de la qualité de parent ou d'allié est étendu à l'ensemble des membres d'une autorité judiciaire ou exécutive.
Cette modification de la cst. ZG est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1.3.5
Incompatibilité de fonction pour les membres du Conseil d'Etat
Texte actuel
Nouveau texte
§ 45, al. 2 2 Pas plus de deux membres du Conseil d'Etat ne peuvent siéger simultanément aux Chambres fédérales.
§ 45, al. 2 2 Les membres du Conseil d'Etat ne peuvent siéger simultanément aux Chambres fédérales.
L'interdiction faite aux conseillers d'Etat de siéger également au Conseil national ou au Conseil des Etats tient compte du caractère particulièrement lourd et prenant de ces fonctions. En n'exerçant qu'un mandat à la fois, les élus peuvent lui consacrer toute leur énergie. Par ailleurs, ils ne risquent pas d'être confrontés à un conflit d'intérêt. L'interdiction du double mandat est appliquée dans d'autres cantons.
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Cette modification de la cst. ZG est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1.4
Constitution du canton de Soleure
1.4.1
Votation populaire du 14 avril 2013
Lors de la votation populaire du 14 avril 2013, le corps électoral du canton de Soleure a accepté une modification de l'art. 10, al. 1 et 2, de la constitution du canton de Soleure du 8 juin 19868 (cst. SO) (attribution au canton de la compétence pour les écoles de pédagogie curative) par 50 403 voix contre 8359. Dans un courrier du 19 avril 2013, la chancellerie d'Etat du canton de Soleure a demandé la garantie fédérale.
1.4.2
Attribution au canton de la compétence pour les écoles de pédagogie curative
Texte actuel
Nouveau texte
Art. 105, al. 1 et 2 1 Les communes politiques créent et gèrent les écoles primaires; les écoles enfantines font partie des écoles primaires.
2 Le canton crée et gère les autres écoles publiques.
Art. 105, al. 1 et 2 1 Les communes politiques créent et gèrent les écoles primaires, à l'exception des écoles de pédagogie curative; les écoles enfantines font partie des écoles primaires. Le canton participe aux coûts.
2 Le canton crée et gère les écoles de pédagogie curative et les autres écoles publiques.
Jusqu'ici, les cinq écoles de pédagogie curative situées dans le canton de Soleure étaient placées sous la compétence de leurs communes politiques respectives, à savoir Balsthal, Breitenbach, Granges, Olten et Soleure. Le canton assume l'essentiel de leur financement depuis 2008, année où la Confédération et les cantons se sont redistribué un certain nombre de tâches. Grâce à la modification de l'art. 105, al. 1 et 2, cst. SO, le canton assumera également l'organisation et la gestion de ces écoles. Cette règle est conforme à l'art. 62 Cst.
La modification de la cst. SO est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1.5
Constitution du canton de Bâle-Campagne
1.5.1
Votation populaire du 3 mars 2013
Lors de la votation populaire du 3 mars 2013, le corps électoral du canton de BâleCampagne a accepté l'ajout d'une let. i à l'art. 131, al. 1, de la constitution du canton de Bâle-Campagne du 17 mai 19849 (cst. BL) (perception d'une taxe sur le gaz) par 8 9
RS 131.221 RS 131.222.2
3580
52 285 voix contre 23 935. Dans un courrier du 8 avril 2013, la chancellerie d'Etat du canton de Bâle-Campagne a demandé la garantie fédérale.
1.5.2
Perception d'une taxe de séjour par le canton Nouveau texte § 131, al. 1, let. i 1 [Le canton perçoit:] i. une taxe de séjour.
La nouvelle taxe de séjourest à payer par les touristes qui achètent des nuitées dans le canton. Les recettes qu'elle engendrera serviront à financer des prestations touristiques. L'introduction de ce nouvel impôt exige une modification de la constitution cantonale.
La modification de la cst. BL est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
1.6
Constitution du canton des Grisons
1.6.1
Votation populaire du 3 mars 2013
Lors de la votation populaire du 3 mars 2013, le corps électoral du canton des Grisons a accepté l'abrogation de l'art. 16, ch. 6, de la constitution du canton des Grisons du 18 mai/14 septembre 200310 (cst. GR) (abrogation du référendum extraordinaire appartenant à la compétence du Grand Conseil) par 40 203 voix contre 23 575. Dans un courrier du 21 mars 2013, la chancellerie d'Etat du canton des Grisons a demandé la garantie fédérale.
1.6.2
Abrogation du référendum extraordinaire appartenant à la compétence du Grand Conseil
Texte actuel
Nouveau texte
Art. 16, ch. 6 [Sont obligatoirement soumis au vote du peuple:] 6. les objets que le Grand Conseil décide de soumettre au peuple de sa propre initiative.
Art. 16, ch. 6 [Sont obligatoirement soumis au vote du peuple:] 6. abrogé
Le référendum extraordinaire sur décision du Grand Conseil a été créé lors de la révision totale de la constitution cantonale et est en vigueur depuis début 2004. Le Grand Conseil n'a cependant jamais fait usage de cet instrument. Il le considère inutile, inapproprié et problématique d'un point de vue politique et constitutionnel: selon lui, les questions sensibles qui sont de sa compétence ne doivent pas être 10
RS 131.226
3581
déléguées au peuple. Les cantons règlent l'exercice des droits politiques au niveau cantonal (art. 39 Cst.).
La modification de la cst. GR est conforme au droit fédéral; la garantie peut donc lui être accordée.
1.7
Constitution du canton de Vaud
1.7.1
Votation fédérale du 25 novembre 2012
Lors de la votation du 25 novembre 2012, le corps électoral du canton de Vaud a approuvé la modification des art. 74 et 142 de la constitution du canton de Vaud du 14 avril 200311 (cst. VD) (adaptation de la terminologie constitutionnelle à la modification du code civil relative à la protection de l'adulte et de l'enfant) par 97 704 voix contre 4470. Dans un courrier du 30 janvier 2013, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a demandé la garantie fédérale.
1.7.2
Adaptation de la terminologie constitutionnelle à la modification du code civil relative à la protection de l'adulte et de l'enfant
Texte actuel
Nouveau texte
Art. 74 Corps électoral 1 Font partie du corps électoral cantonal les Suissesses et les Suisses domiciliés dans le canton qui sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit.
2 La loi prévoit une procédure simple permettant à la personne interdite d'obtenir, en prouvant qu'elle est capable de discernement, son intégration ou sa réintégration dans le corps électoral.
Art. 74 Corps électoral 1 Font partie du corps électoral cantonal les Suissesses et les Suisses domiciliés dans le canton qui sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas protégés par une curatelle de portée générale ou un mandat pour cause d'inaptitude, en raison d'une incapacité durable de discernement.
2 La loi prévoit une procédure simple permettant à la personne visée par l'al. 1 in fine d'obtenir, en prouvant qu'elle est capable de discernement, son intégration ou sa réintégration dans le corps électoral.
Art. 142, al. 1 1 Font partie du corps électoral communal, s'ils sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit: [a. les Suissesses et les Suisses qui sont domiciliés dans la commune;] [b. les étrangères et les étrangers domiciliés dans la commune qui résident en Suisse au bénéfice d'une autorisation depuis dix ans au moins et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins.]
Art. 142, al. 1, phrase introductive 1 Font partie du corps électoral communal, s'ils sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas protégés par une curatelle de portée générale ou un mandat pour cause d'inaptitude, en raison d'une incapacité durable de discernement:
11
RS 131.231
3582
La modification des deux articles a pour but d'harmoniser les critères d'appartenance au corps électoral aux niveaux cantonal et communal avec la terminologie du code civil (CC)12 relative au nouveau droit de la protection de l'enfant et de l'adulte, entré en vigueur le 1er janvier 2013. Selon ces modifications, ne font pas partie du corps électoral les personnes qui se trouvent sous une curatelle de portée générale au sens de l'art. 398 CC ou qui sont représentées par une autre personne en vertu d'un mandat pour cause d'inaptitude, en raison d'une incapacité durable de discernement au sens des art. 360 ss CC. Les cantons règlent l'exercice des droits politiques au niveau cantonal (art. 39 Cst.).
La modification de la cst. VD est conforme au droit fédéral; la garantie fédérale peut donc lui être accordée.
2
Constitutionnalité
2.1
Conformité au droit fédéral
L'examen effectué montre que les dispositions modifiées des constitutions des cantons de Zurich, de Berne, de Zoug, de Soleure, de Bâle-Campagne, des Grisons et de Vaud remplissent les conditions posées par l'art. 51 Cst. Elles peuvent donc recevoir la garantie fédérale.
2.2
Compétence de l'Assemblée fédérale
Selon les art. 51 et 172, al. 2, Cst., l'autorité compétente pour accorder cette garantie est l'Assemblée fédérale. Elle décide d'accorder la garantie sous la forme d'un arrêté fédéral simple, c'est-à-dire non sujet au référendum (art. 163, al. 2, Cst.).
12
RS 210; RO 2011 725
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