18.058 Message portant approbation de l'accord entre la Suisse et la Bulgarie sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité du 20 juin 2018
Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons le projet d'un arrêté fédéral portant approbation de l'accord du 26 janvier 2018 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République de Bulgarie sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité, en vous proposant de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
20 juin 2018
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Alain Berset Le chancelier de la Confédération, Walter Thurnherr
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Condensé L'accord avec la Bulgarie sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité complète le réseau de traités bilatéraux que la Suisse a tissé dans le domaine de la lutte contre la criminalité au moyen d'accords analogues avec d'autres Etats d'Europe de l'Est et du Sud-Est. Ce réseau ainsi qu'une coopération efficace et formalisée contribuent à la sécurité intérieure de la Suisse.
L'accord peut être mis en oeuvre avec les moyens existants.
Contexte Les phénomènes criminels tels le terrorisme, la criminalité organisée, la traite des êtres humains, le trafic de migrants, le blanchiment d'argent, le trafic de stupéfiants ont, de par leur nature même, un caractère transfrontalier. Dès lors, la lutte contre ces activités ne peut s'arrêter aux frontières. La Suisse a donc étendu ces dernières années sa coopération policière internationale à différents niveaux.
A l'échelle mondiale, la coopération avec Interpol a été renforcée. A l'échelle européenne, la participation à la coopération Schengen a permis d'améliorer la coopération policière avec l'Union européenne (UE). Cette coopération a aussi été élargie grâce à Europol, l'agence de police européenne. Sur le plan bilatéral, la Suisse a négocié, ces dernières années, des accords de coopération avec plusieurs Etats jouant un rôle majeur dans l'évolution de la criminalité en Suisse. Le présent accord avec la Bulgarie achève le réseau d'accords que la Suisse a mis en place en Europe du Sud-Est.
Contenu de l'accord Le présent accord règle la coopération transfrontalière entre les autorités de police compétentes en vertu de leur droit national en matière d'échange d'informations, de coordination des engagements opérationnels, de mise en place d'équipes communes ainsi qu'en matière de formation et de perfectionnement, dans le strict respect de la protection des données. Son but premier est la lutte contre la grande criminalité, mais il est applicable à tous les types de criminalité. La coopération concernant les infractions de nature politique, militaire ou fiscale en est explicitement exclue.
Le présent accord ne porte pas atteinte au partage actuel des compétences entre les autorités de justice et de police. Il ne touche pas non plus à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, ni à la répartition des compétences entre les cantons. En outre, il peut être mis en oeuvre avec les moyens aujourd'hui disponibles.
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Message 1
Présentation de l'accord
1.1
Contexte
Aujourd'hui, la criminalité n'est plus une affaire purement nationale. Les réseaux criminels agissent au mépris des limites territoriales. Extrêmement mobiles, ils sont actifs à l'échelle internationale. Ils ont mis au point des méthodes leur permettant d'agir sans considération de frontières et en retirent même un bénéfice. Pour être efficace, la lutte contre la criminalité ne doit donc pas s'arrêter aux frontières nationales. De ce fait, la prévention de la criminalité transnationale requiert de la Suisse une étroite collaboration avec les autorités de police étrangères. Dans cet esprit, au cours des dernières années, la Suisse a renforcé successivement la coopération avec plusieurs pays. Cette stratégie repose sur trois piliers: la coopération mondiale, la coopération européenne et la coopération bilatérale.
A l'échelle mondiale, la coopération avec l'Organisation internationale de police criminelle (Interpol) et ses 192 pays membres se situe au premier plan. Elle porte surtout sur l'échange d'informations policières et sur la recherche internationale.
A l'échelle européenne, un progrès essentiel a été accompli dans la lutte contre la criminalité avec l'association de la Suisse à Schengen 1. En particulier, la coopération en matière de recherches s'est avérée être un instrument précieux. En outre, grâce à Europol, la lutte contre les structures criminelles organisées a été étendue, notamment par l'extension de la coopération à tous les domaines d'infraction du mandat d'Europol2.
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Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse, l'Union européenne et la Communauté européenne sur l'association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen; RS 0.362.31.
Accord du 24 septembre 2004 entre la Confédération suisse et l'Office européen de police; RS 0.362.2.
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Enfin, la coopération policière bilatérale permet de mettre au point des solutions sur mesure avec les Etats qui jouent un rôle majeur dans le déploiement de la criminalité en Suisse. Aujourd'hui, il existe des accords bilatéraux avec tous les Etats voisins (Allemagne3, Autriche et Principauté de Lichtenstein4, France5 et Italie6) ainsi qu'avec la Hongrie7, la Slovénie8, la Lettonie9, la République tchèque10, l'Albanie11, la Macédoine12, la Roumanie13, la Bosnie et Herzégovine14, la Serbie15 et le Kosovo16. Un accord avec le Monténégro a été conclu le 7 avril 2016 et a été approuvé par les Chambres fédérales lors de la session d'automne 2017 (arrêté fédéral du 29 septembre 201717): le délai référendaire, échu le 18 janvier 2018, n'a pas été utilisé.
Les criminels originaires du Sud-Est de l'Europe occupent une place de premier plan dans la criminalité en Suisse. Ils sont actifs le plus souvent dans le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains, le trafic d'armes et de cigarettes et autres infractions contre le patrimoine. Le Sud-Est de l'Europe est en effet une des principales régions pour le passage des migrants venant du Moyen-Orient et gagnant illégalement l'Europe du Nord ou de l'Ouest, mais aussi pour les passeurs professionnels.
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Accord du 27 avril 1999 entre la Suisse et l'Allemagne en matière de police; RS 0.360.136.1.
Accord du 4 juin 2012 entre la Confédération suisse, la République d'Autriche et la Principauté de Liechtenstein concernant la coopération transfrontalière des autorités compétentes en matière de sécurité et de douane; RS 0.360.163.1.
Accord du 9 octobre 2007 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française relatif à la coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière; RS 0.360.349.1.
Accord 14 octobre 2013 entre la Confédération suisse et la République italienne relatif à la coopération entre les autorités de police et de douane; RS 0.360.454.1.
Accord du 5 février 1999 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République de Hongrie sur la coopération en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.418.1.
Accord du 27 juillet 2004 entre la Confédération suisse et la République de Slovénie sur la coopération en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.691.1.
Accord du 23 mai 2005 entre la Confédération suisse et la République de Lettonie sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.487.1.
Accord du 31 mai 2005 entre la Confédération suisse et la République tchèque sur la coopération policière en matière de lutte contre des infractions; RS 0.360.743.1.
Accord du 21 septembre 2005 entre le Conseil fédéral suisse et le Conseil des ministres de la République d'Albanie sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.123.1.
Accord du 20 septembre 2005 entre la Confédération suisse et la République de Macédoine sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.520.1.
Accord du 19 septembre 2005 entre la Confédération suisse et la Roumanie concernant la coopération pour la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, le trafic illicite de stupéfiants, substances psychotropes et précurseurs, et autres infractions transnationales; RS 0.360.663.1.
Accord du 24 avril 2007 entre la Confédération suisse et la Bosnie-Herzégovine sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.191.1.
Accord du 30 juin 2009 entre la Confédération suisse et la République de Serbie sur la coopération policière
en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.682.1.
Accord du 6 novembre 2013 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République du Kosovo sur la coopération policière en matière de lutte contre la criminalité; RS 0.360.475.1.
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Les groupes criminels du Sud-Est de l'Europe s'appuient souvent sur un réseau de relations au sein même de la diaspora établie en Suisse. Dans ce contexte, il est important pour les autorités suisses de poursuite pénale d'approfondir et de renforcer les contacts, déjà positifs, avec les autorités de cette région, y compris avec la Bulgarie.
Outre la conclusion d'accord bilatéraux en matière de coopération policière avec un certain nombre d'Etats de l'Europe du Sud-Est (Albanie, Macédoine, Serbie, Bosnie et Herzégovine, Kosovo, Roumanie, Hongrie, Slovénie et Monténégro), la Suisse dispose de deux attachés de police dans cette région: l'un en Serbie (avec des co-accréditations pour la Bosnie et Herzégovine et le Monténégro), et l'autre au Kosovo (avec des co-accréditations pour l'Albanie et la Macédoine ). Depuis 2017, un attaché de l'Administration fédérale des douanes (AFD), basé à Sofia (avec co-accréditations pour la Roumanie et la Moldavie) complète ce dispositif sur la base d'un nouveau concept prévoyant un soutien mutuel entre agents de fedpol et de l'AFD, basés à l'étranger et formant un réseau.
La conclusion d'un accord de police bilatéral avec la Bulgarie, dernier Etat concerné de la région, s'inscrit ainsi dans la logique d'une coopération qui a fait ses preuves.
1.2
Déroulement et résultat des négociations
La Suisse a soumis un projet d'accord à la Bulgarie à la fin de l'année 2014.
Les négociations ont été conclues au terme d'une rencontre et de quelques échanges de courriers électroniques à la fin 2016.
Les deux parties contractantes (ci-après « les Parties ») sont satisfaites du résultat des négociations et l'accord constitue une base solide pour le renforcement de la coopération.
Le Conseil fédéral a approuvé l'accord le 5 avril 2017.
L'accord a été signé le 26 janvier 2018 à Sofia par Madame Simonetta Sommaruga, responsable du Département fédéral de justice et police (DFJP), et Monsieur Valentin Radev, Ministre de l'Intérieur bulgare.
1.3
Procédure de consultation
Conformément à l'art. 3, al. 1, let. c, de la loi du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation (LCo)18, une procédure de consultation doit être menée pour les traités internationaux qui sont soumis au référendum prévu par l'art. 140, al. 1, let. b, ou sujets au référendum prévu par l'art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, de la Constitution (Cst.)19. Aux termes de l'art. 3a, al. 1, let. b, LCo, il est possible de renoncer à une procédure de consultation lorsqu'aucune information nouvelle n'est à attendre du fait que les positions des milieux intéressés sont connues, notamment parce que 18 19
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l'objet dont traite le projet a déjà été mis en consultation précédemment. En l'occurrence, le contenu du présent traité correspond dans les grandes lignes à celui d'accords déjà conclus dans le domaine policier (p. ex. avec l'Albanie, la Macédoine, la Roumanie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Kosovo). Tous ces traités n'ont jamais été contestés et sont mis en oeuvre à la satisfaction des milieux intéressés. L'appui politique a été établi dans le cadre de l'élaboration de la stratégie en matière de coopération policière internationale approuvée par le Conseil fédéral.
L'accord n'entraîne aucune modification de loi, ni au niveau fédéral, ni au niveau cantonal. Il pourra être mis en oeuvre avec les moyens aujourd'hui disponibles et n'impliquera donc pas de charge supplémentaire pour la Confédération et les cantons (cf. ch. 3). Il a par conséquent été renoncé à une consultation spéciale pour cet accord compte tenu que celui-ci est tout à fait semblable à l'accord avec le Monténégro qui a été approuvé sans aucune opposition par l'Assemblée fédérale le 29 septembre 2017. Le délai référendaire est échu le 18 janvier 2018 sans avoir été utilisé. Aucun des accords de coopération policière approuvés par le Parlement n'ont d'ailleurs fait l'objet d'une demande de référendum. Enfin, il faut souligner que cet accord avec la Bulgarie est le dernier de ce type, puisque la Suisse dispose désormais d'instruments privilégiés dans toute cette région du Sud-Est de l'Europe, grâce à la coopération Schengen ou grâce à celle qui a été consolidée par les accords bilatéraux.
1.4
Aperçu du contenu de l'accord
Dans le préambule, les Parties confirment leur intérêt au renforcement de la coopération policière dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme, de la traite des êtres humains et du trafic de stupéfiants. Les droits et les devoirs des ressortissants des Parties ainsi que les droits fondamentaux, la protection des données et les autres obligations internationales demeurent inchangés.
Le chap. I de l'accord contient les dispositions générales. Il définit en particulier les autorités compétentes ainsi que le champ d'application.
Le chap. II fixe les formes principales de coopération et définit l'échange général d'informations, la coopération avec ou sans demande, les règles concernant la coordination des mesures prises et la formation commune.
Le chap. III règle les formes particulières de coopération. Il s'agit notamment des équipes communes, de l'observation transfrontalière ainsi que de l'importation, de l'exportation et du transit contrôlés. Il élargit également les bases des accords en vue du stationnement des agents de liaison.
Le chap. IV traite de la responsabilité civile et pénale, des règles de procédure et des coûts.
Le chap. V réglemente la protection des données, la protection des informations classifiées et la remise de ces informations à des tiers.
Le chap. VI contient les dispositions finales et définit les modalités d'entrée en vigueur et de dénonciation.
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1.5
Appréciation
L'accord établit la base légale de la coopération policière helvético-bulgare. Il définit des règles de procédure uniformes et contient les principes applicables en matière de protection des données.
Il permet de combler une lacune dans le réseau de sécurité que la Suisse a déjà tissé au moyen des accords conclus avec d'autres Etats du Sud-Est de l'Europe et de renforcer la coopération visant la lutte contre la criminalité transfrontalière.
L'accord ne porte pas atteinte au partage actuel des compétences entre les autorités de justice et de police. Il ne touche pas non plus à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, ni à la répartition des compétences entre les cantons. Il ne requiert pas d'adaptation du droit national et peut être mis en oeuvre avec les moyens aujourd'hui disponibles.
2 Art. 1
Commentaires des dispositions de l'accord Objet
L'accord a pour objet le renforcement de la coopération policière bilatérale entre les Parties afin de prévenir les menaces pour la sécurité et l'ordre publics et de lutter contre les infractions. Les moyens choisis sont l'échange d'informations tant stratégiques qu'opérationnelles et les rencontres régulières entre autorités compétentes.
Art. 2
Autorités et services compétents
Conformément au par. 1, la coopération repose sur le principe consistant à attribuer les compétences à un organe central, tel qu'il est appliqué dans le cas de la coopération policière avec les Etats non limitrophes. Les demandes sont transmises à un tel organe qui traite les demandes selon les prescriptions nationales et les transmet, si nécessaire, à l'autorité compétente. La communication s'en trouve clarifiée. De plus, les organes centraux sont les principaux interlocuteurs lorsqu'il s'agit d'éclaircir des questions d'interprétation ou d'élaborer des propositions de développement de l'accord.
Le par. 2 énumère les organes chargés de la mise en oeuvre de l'accord. Celle-ci concerne d'une part le développement de la coopération bilatérale et du contenu de l'accord et, d'autre part, l'échange direct d'informations et l'application des mesures de coopération fixées dans l'accord. Dans le respect du principe mentionné cidessus, fedpol, les polices cantonales et l'AFD pourront s'appuyer sur le traité en leurs qualités d'organes d'exécution. Du côté bulgare, il s'agit d'unités du Ministère de l'Intérieur, de l'Agence de sécurité nationale, du Centre national de lutte contre le terrorisme et de l'Agence des douanes.
Conformément au par. 3, les Parties sont tenues de communiquer sans attendre tout changement concernant les organes mentionnés aux par. 1 et 2. Cela peut aller du
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simple changement de nom à la restructuration complète. Cette obligation a pour but d'assurer une communication efficace.
Art. 3
Champ d'application
L'art. 3 réglemente le champ d'application et prévoit une coopération policière systématique dans tous les domaines de la criminalité, mais axée avant tout sur la lutte contre les infractions graves, telles par exemple le terrorisme, le crime organisé ou les infractions contre la vie et l'intégrité corporelle. Cet article interdit expressément la coopération dans les affaires de nature fiscale, militaire ou politique.
Art. 4
Droit applicable
Aux termes de l'art. 4, la coopération se déroulera conformément à la législation nationale des Parties et dans les limites de leurs engagements internationaux, en particulier dans le domaine de la coopération policière internationale. Cela signifie que les prescriptions de droit suisse régissant la procédure et le partage des compétences devront être respectés lors de la mise en oeuvre opérationnelle des mesures.
Ce n'est que dans chaque cas concret que l'on pourra décider quels actes législatifs du droit suisse, pertinents pour le domaine policier, seront effectivement applicables.
Le renvoi au droit national implique, par exemple, que des mesures coercitives telles que les perquisitions domiciliaires, les séquestres, la surveillance téléphonique, ne pourront être ordonnées que par la voie de l'entraide judiciaire.
Par ailleurs, la réserve en faveur des accords internationaux existants signifie que l'accord n'abroge pas les dispositions figurant dans les accords internationaux bilatéraux ou multilatéraux ratifiés par la Suisse et la Bulgarie, en particulier, le Deuxième Protocole additionnel du 8 novembre 2001 à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale20 qui fixe les conditions internationales applicables aux deux États pour les équipes communes visées à l'art. 12, les observations transfrontalières régies à l'art. 13 et les livraisons surveillées réglementées à l'art. 14 de l'accord.
Art. 5
Coopération en général
L'art. 5 définit le but général de la coopération, à savoir prévenir les menaces pour la sécurité et l'ordre publics et lutter contre toutes les formes de criminalité citées à l'art. 3.
Art. 6
Echange d'informations
L'art. 6 réglemente le soutien que s'apportent mutuellement les Parties en échangeant des données personnelles et non personnelles ainsi que de la documentation.
L'échange de données personnelles, y compris les données personnelles sensibles visées à l'art. 20, let. a, sert en premier lieu aux tâches opérationnelles de police.
L'art. 6 concerne par exemple les données personnelles de particuliers impliqués dans des infractions, les renseignements sur des suspects, les informations sur le 20
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mode opératoire des criminels, les mesures prises ou les actes criminels planifiés, les données sur l'identité d'une personne suspecte (empreintes digitales, profils d'ADN, photographies, etc.), la transmission d'extraits de registres officiels, l'identité de titulaires de cases postales ou d'abonnés du téléphone, les informations sur des mesures d'éloignement, ou encore les données sur les détenteurs de véhicules.
L'échange de données non personnelles et de documentation sert en premier lieu à l'analyse, à la coordination et à l'information générale, mais peut aussi s'avérer utile dans le domaine des tâches opérationnelles de police. Dans le domaine de l'analyse, il s'agit surtout d'échanges d'analyses criminelles et d'évaluations de la situation, mais aussi de documentations spécialisées d'ordre général. Sont en outre expressément mentionnés l'échange d'informations concernant les interventions prévues qui devraient être coordonnées avec l'autre pays ou encore l'information mutuelle sur des modifications de lois concernant le champ d'application de l'accord.
L'art. 6 n'énumère pas de manière exhaustive les domaines dans lesquels les Parties peuvent échanger des informations. Le droit national des Parties est déterminant pour tous les aspects ayant trait à l'étendue de l'échange d'informations et aux principes le régissant. En Suisse, l'échange d'informations relevant de la police judiciaire s'effectue conformément à l'art. 75a de la loi du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale21 et aux statuts et règlements d'Interpol que le Conseil fédéral aura déclarés applicables (art. 350 à 353 du code pénal22). Le par. 2 est une disposition indispensable à la Bulgarie, qui lui permet de transmettre certaines données au cours d'une procédure préliminaire, éventuellement avec l'assentiment des autorités judiciaires. La Suisse aurait préféré renoncer à cette précision qui n'a aucune incidence sur son propre droit national.
Art. 7
Assistance sur demande
Aux termes de l'art. 7, al. 1, les autorités compétentes peuvent directement se demander assistance ou répondre à une demande d'assistance pour autant qu'il s'agisse de lutter contre la criminalité ou de prévenir une menace. En sont exclues les demandes réservées aux autorités de justice. Le par. 2 de cet article précise les domaines concernés par l'assistance sur demande. Il s'agit par exemple de la vérification des lieux de séjour ou de domicile, de l'identification de titulaires de raccordements téléphoniques, des informations issues d'observations transfrontalières, des informations concernant l'origine d'objets ou encore de la transmission de données signalétiques telles que les profils d'ADN.
Art. 8
Assistance spontanée
Dans le cas particulier, les autorités compétentes peuvent, en vertu de l'art. 8, se communiquer mutuellement et spontanément les informations qui paraissent importantes pour le destinataire afin de l'assister dans la prévention de dangers concrets pour la sécurité publique ou dans la lutte contre les infractions. L'autorité destinataire est tenue de vérifier les informations quant à leur utilité. Si elles ne lui semblent 21 22
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pas nécessaires, elle doit les détruire spontanément ou les renvoyer à l'autorité émettrice.
Art. 9
Coordination
La coordination est indispensable à la lutte contre la criminalité transfrontalière. Il est donc nécessaire de planifier, en coopération avec les autres Etats concernés, les missions de police organisées au niveau national et, au besoin, de coordonner le moment prévu pour les interventions.
Ces interventions concernent tout d'abord la recherche de personnes et d'objets, la poursuite pénale dans le domaine de la criminalité organisée et la mise en oeuvre de techniques spéciales d'enquête comme les investigations secrètes. Elles peuvent aussi porter sur les mesures de protection des victimes et des témoins prévues par la législation nationale, mesures qui sont d'un grand intérêt pour les deux pays, sur la planification et la mise en oeuvre de programmes communs de prévention de la criminalité ainsi que sur la sécurité en faveur du trafic aérien. La coordination d'interventions impliquant des mesures de contrainte se fait après la délivrance des autorisations ad hoc par les autorités judiciaires compétentes en la matière.
Art. 10
Formation et perfectionnement
L'art. 10 vise à renforcer la coopération par des mesures de formation et de perfectionnement dans les domaines policier et linguistique. A cet effet, la participation à des cours d'instruction, l'organisation conjointe de séminaires et d'exercices ainsi que la formation de spécialistes de l'autre Partie sont prioritaires. L'échange de concepts et de programmes de formation ou encore la participation d'observateurs aux exercices de l'autre Partie (par. 1) sont aussi possibles. Il s'agit également de promouvoir le partage d'expériences et de compétences (par. 2).
Art. 11
Groupes de travail communs et analyses de la sécurité
L'élaboration d'analyses communes de la sécurité constitue une base importante pour la coopération opérationnelle et stratégique. L'art. 11 encourage les deux Parties à échanger des rapports de situation et à analyser ensemble l'état de la sécurité et à former à cet effet des groupes de travail communs.
Art. 12
Equipes opérationnelles communes
L'art. 12 prévoit la constitution d'équipes communes en fonction des besoins. Il pourra s'agir d'équipes mixtes de contrôle, d'observation et d'enquête, au sein desquels les agents d'une des Parties assumeront, lors de missions sur le territoire de l'autre Partie contractante, des fonctions de conseil et d'assistance, sans être compétents pour l'exercice autonome d'actes de souveraineté. L'art. 20 du Deuxième Protocole additionnel du 8 novembre 2001 à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale23 réglemente les conditions d'engagements d'équipes communes d'enquête prévues par cette disposition.
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Art. 13
Observation transfrontalière
L'art. 13 règle l'observation transfrontalière. En vertu du par. 1, les agents d'une des Parties sont autorisés, dans le cadre d'une procédure d'enquête en cours, à mener une observation transfrontalière, à condition que la personne observée elle-même soit soupçonnée d'avoir participé à une infraction que la Partie requise sanctionne par une peine d'emprisonnement d'au moins un an ou s'il est présumé que la personne observée pourrait aider à identifier une personne soupçonnée d'une infraction.
Cette mesure est soumise à l'entraide judiciaire et nécessite une demande d'entraide présentée au préalable qui doit être adressée à l'autorité compétente de la Partie requise.
Conformément au par. 2, l'autorisation est valable pour l'ensemble du territoire de la Partie requise, mais celle-ci peut l'assortir de certaines conditions. Enfin, le par. 3 prévoit une information par lettres des autorités nationales responsables.
En Suisse, les art. 282 s. du code de procédure pénale24 réglementent les conditions applicables à l'observation transfrontalière: celle-ci nécessite notamment l'autorisation du ministère public si elle excède un mois. L'art. 17 du Deuxième Protocole additionnel susmentionné contient lui aussi une réglementation sur l'observation transfrontalière qui lie les deux Parties.
Art. 14
Livraison surveillée
L'art. 14 régit l'exécution des livraisons surveillées en complément de l'art. 18 du Deuxième Protocole additionnel à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale. Le par. 1 cite à ce propos les importations, les exportations et les transits surveillés, par exemple de stupéfiants, d'armes, de fausse monnaie ou autres marchandises volées. La Partie requise peut limiter ou refuser l'opération en indiquant les raisons de cette limitation ou de ce refus. Le par. 2 règle le déroulement de l'opération ainsi que les attributions des agents concernés. L'autorité requise reprend le contrôle de la livraison lors du franchissement de la frontière ou en un endroit convenu. Après entente, les agents de la Partie requérante peuvent poursuivre l'accompagnement de la livraison avec les agents de la Partie requise. Toutefois, ils sont alors tenus de se conformer aux instructions des agents de la Partie requise.
Art. 15
Agents de liaison
L'art. 15 habilite les Parties à conclure des accords particuliers permettant l'affectation d'agents de liaison, pour une durée déterminée ou indéterminée, sur le territoire de l'autre Partie (par. 1). Ces accords se présentent généralement sous la forme d'échanges de notes. Conformément à l'art. 8, al. 4, de l'ordonnance du 30 novembre 2001 concernant l'exécution de tâches de police judiciaire au sein de l'Office fédéral de la police25, en Suisse, c'est le DFJP qui est compétent en la matière.
L'art. 15 de l'accord régit également une éventuelle co-accréditation, c'est-à-dire l'accréditation d'un agent de liaison d'une Partie qui est stationné dans un Etat tiers.
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RS 312.0 RS 360.1
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Le statut des agents stationnés est en soi régi par les seules dispositions de la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques 26.
Les par. 2 et 3 définissent les bases des tâches de l'agent de liaison, à savoir promouvoir la coopération policière en assistant l'exécution des procédures d'entraide policière ou judiciaire, l'exercice de la puissance publique sur le territoire de l'Etat de l'autre Partie leur étant interdite.
La Suisse dispose déjà à Sofia d'un attaché de l'AFD qui fait partie du réseau conjoint de l'Office fédéral de la police et de l'AFD comprenant depuis 2017 10 attachés de police et 4 attachés de l'AFD. Dans ce cadre, cet attaché pourra apporter son soutien à notre ambassade et aux services compétents de la Confédération et des cantons.
Art. 16
Assistance et rapports de service
La Partie contractante accorde aux agents qui sont en opération sur leur territoire pour le compte de l'autre Partie la même protection et la même assistance qu'à leurs propres agents (par. 1). Conformément au par. 2, lorsque l'agent accomplit son service sur le territoire de l'autre Partie, les règles et les consignes applicables sont celles de l'unité à laquelle l'agent est attribué.
En vertu du par. 3, les agents détachés demeurent néanmoins soumis à leur Etat d'origine en ce qui concerne leurs rapports de service, leurs conditions d'engagement et leur statut disciplinaire.
Art. 17
Responsabilité civile
L'art. 17 fixe le cadre juridique de la responsabilité civile des agents engagés sur le territoire de l'autre Partie. D'une manière générale, chaque Partie est responsable conformément au droit de la Partie sur le territoire de laquelle ses agents interviennent (par. 1). La Partie sur le territoire de laquelle le dommage a été causé sera tenue, en premier lieu, de réparer ce dommage de la même manière que s'il avait été causé par ses propres agents (par. 2). En pareil cas, l'autre Partie contractante devra rembourser intégralement toute indemnisation versée aux victimes du dommage ou à leurs ayants droit (par. 3). Sous réserve de ce remboursement et de tout droit qu'elle pourrait faire valoir à l'égard de tiers, la Partie contractante sur le territoire de laquelle un tel dommage a été causé ne pourra réclamer aucun autre remboursement (par. 4).
Art. 18
Responsabilité pénale
Les agents des deux Parties sont assimilés, en ce qui concerne les infractions dont ils seraient victimes ou qu'ils commettraient, aux agents de la Partie contractante sur le territoire de laquelle ils opèrent. La responsabilité pénale des agents de la Confédération est régie par l'art. 15, al. 1, de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité27.
Elle se limite aux infractions qui sont commises dans le cadre d'une intervention ou 26 27
RS 0.191.01 RS 170.32
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de l'exercice de la fonction. La poursuite pénale de ces infractions, à l'exception des contraventions à la circulation routière, nécessite l'autorisation du DFJP.
Art. 19
Procédures et coûts
L'art. 19 fixe les procédures et la répartition des frais dans le cadre de la coopération. Selon le par. 1, les demandes d'informations et autres demandes d'assistance devront être déposées en principe sous forme écrite par des moyens de transmission cryptés. En cas d'urgence, la demande pourra être transmise de vive voix, à condition qu'elle soit immédiatement confirmée par écrit. Les demandes contiendront au moins les données suivantes:
la désignation de l'autorité qui a formulé la demande;
le motif de la demande;
une brève description des faits essentiels, notamment les liens avec le pays requis;
les données concernant les principales personnes mentionnées dans la demande.
Le par. 2 établit que l'assistance devra avoir lieu directement entre les autorités compétentes, sauf si le droit national en réserve le traitement aux autorités judiciaires. En outre, les Parties sont tenues de répondre aux demandes aussi rapidement que possible (par. 3).
Le par. 4 réserve à chaque Partie le droit de refuser son aide dans un cas concret, en tout ou en partie, si elle estime que le traitement de la demande d'aide porte préjudice à sa souveraineté, à sa sécurité ou à d'autres intérêts étatiques essentiels, ou contrevient à ses prescriptions légales ou à ses engagements découlant de conventions internationales.
Dans ce cas, la Partie contractante requise devra en informer immédiatement l'autre Partie, par écrit et de façon motivée (par. 5).
Le par. 6 établit le principe selon lequel les coûts engendrés par l'exécution d'une demande sont supportés par la Partie contractante requise, et le par. 7 prévoit que chaque Partie supporte ses propres coûts de mise en oeuvre de l'accord.
Art. 20 et 21
Protection des données et protection d'informations classifiées remises à des tiers
La coopération entre autorités policières englobe aussi l'échange de données personnelles, dont les données sensibles. Le traitement de ces données affecte les droits de la personnalité des intéressés. Les art. 20 et 21 visent à concilier les objectifs d'une lutte efficace contre les infractions et ceux de la protection des droits fondamentaux. II s'agit surtout de la convention du 28 janvier 1981 du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel28, par laquelle les deux Parties contractantes sont liées.
28
RS 0.235.1
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L'art. 20 fixe les principales prescriptions en matière de protection des données régissant la transmission de données personnelles devant être impérativement observées par les autorités des deux pays.
Cet article prescrit explicitement que les données personnelles sensibles présentant un intérêt pour la police (par ex. concernant les convictions religieuses) ne pourront être transmises qu'en cas d'absolue nécessité et uniquement en relation avec d'autres données importantes au plan policier.
En outre, relevons les principes suivants de protection des données:
l'affectation des données à un usage déterminé et la limitation de leur emploi aux autorités ayant le droit de les utiliser;
les principes de l'exactitude des données, de la nécessité et de la proportionnalité de leur transmission au regard du droit de la protection des données, ainsi que l'obligation de rectification et d'effacement des données qui en découle;
la garantie pour l'autre Partie et la personne concernée du droit d'être renseignées sur l'utilisation faite des données transmises;
le devoir pour le destinataire d'observer les délais d'effacement des données prévus dans le droit national applicable;
l'obligation de consigner dans les dossiers la transmission, la réception et la suppression des données;
la détermination des modalités de remboursement entre les Parties en cas de recours;
l'obligation de prendre des mesures en vue de la sécurité des données. Ces mesures sont prises conformément aux procédures prévues par la législation nationale, en accord avec les normes internationales.
L'art. 21 prévoit que les Parties peuvent procéder à des échanges d'informations classifiées moyennant la conclusion à cet effet d'une convention d'exécution. Un tel instrument pourra ainsi être conclu en cas de besoin, si cela s'avère nécessaire en raison de la législation nationale. Le cas échéant, les autorités de la Confédération appliqueront en la matière l'ordonnance du 4 juillet 2007 concernant la protection des informations29.
Art. 22
Communications
Il est convenu à l'art. 22, par. 1, que les Parties se communiquent mutuellement par voie diplomatique, 30 jours après l'entrée en vigueur de l'accord, les numéros de téléphone et de télécopie et les autres informations pertinentes concernant les services principaux des organes responsables. Dans ce contexte de coopération internationale, la Centrale d'engagement est le service le plus important au sein de fedpol; elle garantit 24 h sur 24 un échange efficace d'informations entre les autorités de police étrangères et suisses et entre les autorités de police étrangères et l'AFD. Si, avec le temps, d'autres modifications touchent les moyens ou les voies de communi29
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cation, l'autre Partie doit immédiatement en être informée par écrit, conformément au par. 2.
Art. 23
Langue
L'art. 23 régit les modalités linguistiques de la coopération. Afin d'éviter des frais de traduction, les informations seront en général échangées en anglais. Dans le cas particulier, les Parties pourront toutefois convenir de la possibilité de communiquer dans une autre langue.
Art. 24
Evaluation
L'art. 24 exprime l'utilité de rencontres d'évaluation régulières réunissant des représentants de haut rang des Parties. Ces séances permettent de faire le point sur la mise en oeuvre de l'accord. Dans ce cadre, des spécialistes pourront également échanger leurs expériences à propos de nouvelles stratégies en matière de sécurité ou prendre des initiatives visant à compléter ou à développer la coopération et soumettre aux Parties contractantes des propositions allant dans ce sens.
Art. 25
Conventions d'exécution
Sur la base et dans le cadre de l'accord, les autorités compétentes peuvent passer des conventions écrites relatives à son exécution. Les conventions d'exécution visent à mettre en oeuvre l'accord. Il peut s'agir à cet égard de réglementations spécifiques ou limitées dans le temps, concernant une prestation d'assistance dans un cas particulier, ou de conventions générales et non limitées dans le temps fixant les modalités générales de la coopération.
Les autorités désignées par le droit national des Parties sont considérées comme compétentes à cet égard. En Suisse, cette compétence sera examinée à la lumière des dispositions de l'art. 166, al. 2, Cst. ainsi que des art. 7a et 48a, al. 1, de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) 30.
Les conventions précitées constituant des accords internationaux de portée mineure au sens de l'art. 7a, al. 2 à 4 de la LOGA, leur conclusion relèvera du Conseil fédéral, qui a délégué cette compétence au DFJP.
Art. 26
Autres accords internationaux
L'art. 26 contient une réserve en faveur d'accords internationaux précédents.
L'accord ne modifie en rien les accords bilatéraux ou multilatéraux précédemment conclus qui lient la Suisse ou la Bulgarie.
Art. 27
Entrée en vigueur et dénonciation de l'accord
Après clôture de leurs procédures constitutionnelles respectives nécessaires à l'entrée en vigueur de l'accord, les Parties contractantes s'informent mutuellement que les conditions prévues au niveau national sont remplies. L'accord entre en 30
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vigueur à la date de réception de la dernière notification (par. 1). Les Parties contractantes peuvent en tout temps dénoncer cet accord par écrit et sa validité expire six mois après réception de la dénonciation (par. 2).
3
Conséquences financières et sur l'état du personnel
L'accord peut être mis en oeuvre avec les moyens aujourd'hui disponibles. Il n'entraînera pas de charge supplémentaire pour la Confédération et les cantons, que ce soit sur le plan financier ou celui du personnel. Toutefois, certaines mesures comme la coordination des engagements opérationnels peuvent, dans certains cas et après entente entre les Parties contractantes, conduire à une répartition des coûts.
L'expérience acquise sur la base d'accords de coopération déjà en vigueur a cependant montré que de telles mesures ne se traduisent pas par un surcoût particulier.
4
Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies nationales du Conseil fédéral
Le message du 27 janvier 2016 sur le programme de la législature 2015 à 2019 31 et l'arrêté fédéral sur le programme de la législature 2015 à 2019 du 14 juin 2016 32 (But 15) prévoient notamment de consolider les relations qui existent avec d'autres Etats afin de prévenir et de combattre efficacement la violence, la criminalité et le terrorisme. L'internationalisation croissante de la criminalité exige de disposer d'autorités judiciaires et policières performantes et de bases légales leur permettant d'agir. Il importe de développer et de consolider la coopération avec les autorités suisses et étrangères ainsi qu'avec nos partenaires internationaux. L'accord est conforme à cet objectif.
5
Aspects juridiques
5.1
Constitutionnalité
Le projet se fonde sur l'art. 54, al. 1, Cst., qui dispose que les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. L'art. 184, al. 2, Cst. autorise le Conseil fédéral à signer et à ratifier les traités internationaux. En vertu de l'art. 166, al. 2, Cst., il appartient à l'Assemblée fédérale d'approuver les traités internationaux, à l'exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d'une loi ou d'un traité international (art. 24, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement [LParl]33; art. 7a, al. 1, LOGA). En l'absence d'une disposition en ce sens, l'approbation du présent accord relève du Parlement.
31 32 33
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5.2
Forme de l'acte à adopter
Aux termes de l'art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst., les traités internationaux sont sujets au référendum s'ils contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou si leur mise en oeuvre exige l'adoption de dispositions légales. En vertu de l'art. 22, al. 4, LParl, sont réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d'application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Par ailleurs, sont réputées importantes les dispositions qui, en vertu de l'art. 164, al. 1, Cst., doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale.
L'accord avec la Bulgarie contient de telles dispositions importantes qui fixent des règles de droit. D'une part, de nouvelles compétences sont conférées aux autorités d'application du droit (p. ex. constitution d'équipes d'observation, d'analyse et d'investigation). D'autre part, des obligations sont imposées aux Parties (p. ex.
responsabilité, obligation de dédommager si des données inexactes sont transmises).
L'arrêté fédéral portant approbation de l'accord est donc sujet au référendum conformément à l'art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.
5.3
Compatibilité avec les obligations internationales
L'accord correspond à des accords comparables conclus avec d'autres Etats dans la région. Il est aussi compatible avec l'acquis de Schengen, auquel la Suisse est liée dans le cadre de sa participation à la coopération Schengen, notamment par la décision-cadre 2008/977/JAI34. Il est également compatible avec le texte qui a remplacé cette décision-cadre, soit la directive (UE) 2016/68035. Ces deux textes réglementent en effet les conditions auxquelles les données reçues d'un Etat Schengen peuvent être transmises à un Etat tiers. Par ailleurs, l'accord n'a aucune incidence sur d'autres obligations internationales de la Suisse.
5.4
Frein aux dépenses
L'accord ne contient aucune disposition relative à des subventions, des crédits d'engagement ou des plafonds de dépenses. Il n'est donc pas soumis au frein aux dépenses prévu à l'art. 159, al. 3, let. b, Cst.
34
35
Décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale; JO L 350 du 30.12.2008, p. 60.
Directive (UE) 2016/680 du Parlement et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données; JO L 119 du 4.5.2016, p. 89.
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