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Message du

Conseil fédéral concernant le projet de loi sur les droits politiques des Suisses établis et en séjour, et la perle des droits politiques des citoyens suisses.

(Du 25 octobre 1876.)

Monsieur le Président et Messieurs, L'article 47 de la Constitution fédérale dit : « Une loi fédérale déterminera la différence entre l'établissement et le séjour et fixera en même temps les règles auxquelles seront soumis les Suisses en séjour quant à leurs droits politiques et à leurs droits civils. » Comme vous le savez, le reproche principal adressé au projet de loi sur le droit de vote des citoyens suisses, rejeté l'année dernière dans la votation populaire, a été de ne pas s'être conformé à la prescription que nous venons do citer, de n'avoir pas donné de définition de la différence existant entre l'établissement et le séjour et de n'avoir pas abordé les rapports de droit civil des Suisses établis et en séjour.

Toute cette matière a de nouveau été l'objet des délibérations du Conseil fédéral ; nous sommes toutefois arrivés à la conclusion que les droits politiques et les rapports de droit civil, étant par leur nature essentiellement distincts l'un de l'autre, devaient aussi être traités dans deux lois séparées, mais que celles-ci seraient présentées en môme temps à l'Assemblée fédérale.

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La première de ces deux lois est divisée en 3 parties : une partie générale, déterminant la différence entre l'établissement et le séjour et fixant la nature des actes y relatifs; une seconde partie traite du droit de vote ; une troisième partie enfin règle les motifs d'exclusion de ce droit de vote ; cette dernière toutefois ne se renferme pas, comme les deux premières, dans les limites de l'établissement et du séjour, mais s'applique, conformément aux prescriptions de l'art. 74 de la Constitution fédérale, d'une manière générale à tous les citoyens suisses.

Pour ce qui concerne la différence entre l'établissement et le séjour, nous nous sommes abstenus d'en donner une définition formelle ; elle serait difficile, attendu qu'une ligne de démarcation bien nette ne séparant pas l'établissement et le séjour, ceux-ci se confondent souvent; elle serait d'ailleurs sans utilité pratique. A quoi sert-il, par exemple, de dire dans une loi, comme on l'a fait souvent, que l'établi est celui qui est en possession d'un permis d'établissement et que le séjournant est celui qui n'en possède point, mais qui cependant n'est pas en passage seulement ? Nous devons d'ailleurs avouer que la distinction entre l'établissement et le séjour nous paraît artificielle et peu motivée, et nous pensons qu'elle disparaîtra à l'avenir ; c'est ce qui a déjà eu lieu, il y a longtemps, à Genève, et à Zurich récemment.

Nous croyons préférable, puisque la Constitution fédérale a maintenu cette distinction, de fixer simplement les conditions de l'établissement et du 'séjour, et nous obtenons ainsi les résultats suivants : 1° Laisser, à celui qui veut habiter une commune autre que sa commune d'ojrigine, le choix entre l'établissement et le séjour.

2° Indiquer les cas dans lesquels un permis d'établissement doit être demandé.

3° Faciliter la fusion de l'établissement et du séjour, en limitant, dans la règle, le séjour à une année et en prescrivant que, passé ce temps, il devient établissement. Les Cantons sont toutefois libres de ne faire aucune différence entre les séjournants et les établis. Nous n'avons fait d'exception qu'en faveur des domestiques, en vue surtout des domestiques femmes, pour lesquelles l'établissement ne serait d'aucune utilité et n'entraînerait que des frais.

Les fonctionnaires et employés publics sont traités
ipso jure comme établis au siège de leurs fonctions ou de leur emploi. On peut se demander, à cet égard, si les ecclésiastiques et les instituteurs rentrent dans cette catégorie. Toutefois, comme les affaires ecclésiastiques et l'instruction publique sont, sous le contrôle de la

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Confédération, réservées à la compétence des Cantons, et que ce «ont ces derniers qui ont à déterminer quels ecclésiastiques ou instituteurs seront considérés comme fonctionnaires publics, nous avons pensé qu'il était plus simple et plus utile de ne pas trancher cette question dans la loi fédérale sur l'établissement et de laisser ce soin aux Cantons en les laissant libres d'étendre le bénéfice de l'art. 3 à tous les ecclésiastiques et instituteurs ou de n'en faire jouir que certaines catégories de ceux-ci (par exemple, les ecclé-.

siastiques des églises de l'Etat et les instituteurs nommés par l'Etat, en excluant les ecclésiastiques faisant partie d'une communauté religieuse privée et les instituteurs dépendant d'associations ou d'établissements privés.)

A l'art. 4, on pourrait soulever la question de savoir si les Cantons sont tenus de traiter, sur le même pied que les citoyens suisses, en ce qui concerne les papiers de légitimation, les étrangers auxquels un traité donne droit à l'établissement. Il est clair que, quant aux taxes, les étrangers doivent être traités de môme que les habitants du Canton. Mais il n'en est pas ainsi pour les papiers de légitimation. Dans la règle, les traités d'établissement prescrivent quels seront les papiers de légitimation qui devront ótre produits pour obtenir un permis d'établissement ou de séjour. S'ils n'en font pas mention, rien n'empêche les Cantons d'aviser, à l'égard de tous les étrangers, aux mesures que réclame une bonne administration de la police. Les Suisses seuls, d'ailleurs, seraient en état de produire un acte d'origine dressé selon le formulaire suisse et, par cela, de faire constater sans délai qu'ils sont en possession des qualités et conditions requises en Suisse. En outre, il est plus facile de se procurer des renseignements certains sur des citoyens suisses, à l'égard desquels les papiers de légitimation les plus simples peuvent, pour cette raison, paraître suffisants; on ne saurait, en conséquence, vouloir appliquer aux étrangers les mômes règles« qu'aux indigènes. Et, dans le cas où les Cantons useraient du droit qu'ils ont de veiller à la police des étrangers, pour tracasser ceuxci ou bien même pour mettre des obstacles à leur établissement, l'intervention des autorités fédérales pourrait toujours être réclamée. Par contre, on ne saurait
mettre en doute le droit des Cantons de soumettre le séjour des étrangers à un contrôle sévère, et aucun Etat étranger ne songera à contester ce droit, qui est aussi nécessaire pour les autorités de police de leur propre pays que pour celles de la Suisse.

Dans le but d'apporter le plus de clarté possible dans cette matière, le Conseil fédéral fixera la forme des actes d'origine d'une manière uniforme et déterminera également quels papiers de logiFeuüle fédérale suisse. Année XXVIII.

Vol. IV.

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timation devront être considérés comme équivalant à l'acte d'origine.

Nous avons estimé qu'il était opportun, et môme commandé par la nouvelle Constitution t'édérale, de réviser aussi la loi fédérale du 10 décembre 1849 sur la durée et le coût des permis d'établissement et d'y apporter différentes modifications. D'après cette loi, les permis d'établissement étaient, jusqu'à aujourd'hui, délivrés pour la durée de quatre ans et le maximum des émoluments à payer ne pouvait excéder six francs.

Quant à la durée des permis d'établissement et de séjour, le projet prescrit que les permis d'établissement seront délivrés pour un temps indéterminé, et les permis de séjour, dans la règle, pour une année ; ces derniers sont également délivrés pour un temps indéterminé à des domestiques.

Cette question a déjà été tranchée par la Constitution elleinême, quant aux établis. En effet, la Constitution, partant de l'idée que le permis d'établissement doit être délivré pour un temps indéterminé, a, par le dernier alinéa de l'art. 45, qui ne fait pas mention de la durée du permis d'établissement, modifié l'art. 41, alinéa 3, de l'ancienne Constitution, qui prescrivait qu'une loi fédérale fixerait la durée du permis d'établissement, ainsi que le maximum de l'émolument de chancellerie à payer.

Le Conseil fédéral a déjà exécuté la Constitution dans ce sens et adressé, à cet effet, une circulaire aux Cantons, agissant en cela en vue surtout du mode de procéder en viguenr dans le Canton de Genève. Dans ce Canton, en effet, on n'accordait aux Suisses et aux étrangers désireux de s'établir qu'un «permis de séjour» valable pour la durée d'une année seulement. Chaque année tous les établis devaient se présenter au bureau de police, demander le renouvellement du permis et payer pour ce dernier un émolument perçu pour chaque membre de la famille. Plusieurs pétitions et réclamations, envisageant ce mode de procéder comme pénible et coûteux, furent adressées au Conseil fédéral.

Le Conseil d'Etat de Genève, invité à soumettre ses observations à ce sujet, fit valoir que Genève était, par suite de la proximité de la frontière, exposée à une forte immigration, que, sans un contrôle annuel de la population étrangère, la police ne saurait être dûment administrée, ni les registres de l'état civil, tenus avec ordre, et que !a suppression de ces émoluments lui ôterait une somme de revenus équivalant, en partie, à l'augmentation des dépenses de la police.

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Toutefois, eu présence du texte clair et précis île la Constitution, le Uonsèil fédéral ne pouvait tolérer plus longtemps à Genève un mode de procéder exceptionnel qui se trouvait en contradiction déjà avec la Constitution de 1849, et cela d'autant moins que les motifs allégués par le Conseil d'Etat de Genève ne sont au fond que d'une importance secondaire. Les membres de l'Assemblée lédérale pourront, en examinant la pétition Déuéréaz, étudier cette question d'une manière spéciale. Notre projet de loi la tranche définitivement.

A certains égards cependant, il prend en considération les observations présentées par le Gouvernement de Genève : 1° Les permis de séjour, qu'emploient de préférence les étrangers, sont délivrés dans la règle pour une année seulement.

2° Les séjournants suisses ont à payer au boiit d'un an, lorsque le séjour devient établissement, la différence entre les deux émoluments et ont à se présenter, à cet effet, aux autorités compétentes.

3° Les permis délivrés perdent leur effet, si la pièce sur le vu de laquelle ils ont été délivrés cesse d'être valable, Sans avoir été renouvelée à temps ou remplacée par un autre.

Les émoluments de chancellerie à payer pour les permis d'établissement ont été réduits à 3 fr. et fixés k l franc pour les permis de séjour. En cas de passage du séjour à l'établissement, la différence seule est due. Par contre, ces émoluments peuvent être perçus à chaque changement de domicile, d'une commune dans une autre, ce qui, vu leur modicité, ne peut être considéré comme une trop grande charge et règle en même temps le côté économique de la question.

L'art. 5 dit quelles sont les personnes pour lesquelles le permis d'établissement délivré au chef de famille est valable. Ceci est important à cause des émoluments à payer, ainsi que nous l'avons vu à l'occasion du mode de procéder usité dans le Canton de Genève.

Des dispositions pénales sont nécessaires pour le cas où quelqu'un négligerait de réclamer un permis de séjour ou d'établissement. Pour cela, il faut fixer des délais dans lesquels le permis doit être demandé. Ceci toutefois, dans notre opinion, concerne de trop près la police, dont l'administration incombe aux Cantons, et les intérêts locaux, pour qu'une réglementation uniforme de cette matière soit facile ou puisse paraître nécessaire. Pour les
Cantons dans lesquels se trouvent un grand nombre de bains, elle sera autre que pour les villes dont la population flottante est considérable.

Le projet laisse ce soin à la législation cantonale.

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L'art. 9 du projet interdit, sauf en cas d'appui au service militaire ou de poursuites pénales, le refus de papiers de légitimation à un citoyen suisse, jouissant de sa capacité civile, qui veut s'établir ou séjourner hors de sa commune d'origine, ou changer de domicile.

On pourrait objecter, peut-être, que cette disposition ne rentre pas dans le cadre de la loi; mais d'un autre côté l'art. 45 de la Constitution fédérale actuelle fait du droit d'établissement un des ' droits constitutionnels des citoyens suisses, et les obstacles que préparerait à ce droit un refus ou une retenue des papiers de légitimation nécessaires pour s'établir, le concernent, de trop près pour ne pas être traités en moine temps. Il est d'ailleurs opportun de fixer par une loi les résultats déjà acquis d'autre part.

Les nombreux débats dont cette question a été l'objet dans les Chambres fédérales (recours Weber, et récemment encore le recours du Gouvernement argovien) rendent superflu de s'étendre plus longuement sur une disposition qui est en harmonie complète avec les décisions de l'Assemblée fédérale.

La deuxième et la troisième partie du projet traitent du droit de vote des établis et des séjournants et de l'exclusion des citoyens suisses du droit de- vote politique, qui avaient, comme vous le savez, déjà été l'objet du projet de loi du 24 décembre 1874. rejeté par le peuple, et, du .message du Conseil fédéral du 2 octobre 1874. Nous pouvons, eu général, nous référer à ces derniers, et nous nous contenterons d'accompagner du quelques observations les modifications que l'opinion publique nous a semblé être en droit de réclamer.

Ce sont surtout les points suivants qui avaient rencontré le plus d'objections : ' 1. La disposition qui accordait aux séjournants le droit de vote en matière cantonale et communale déjà après un séjour de (5 mois. On craignait surtout que cette disposition n'eût des suites funestes pour les finances des communes, attendu que la population flottante, qui ne s'est pas fait faute de voter en masse de fortes dépenses, disparaît toujours quand il s'agit de payer ou de contribuer aux impôts.

Nous ne leur avons en conséquence accordé le droit de vote qu'après un séjour d'une année ; nous pensons que ceci peut d'autant mieux se faire, que le projet laisse à chacun le choix entre l'établissement et le séjour et que celui qui trouve un intérêt à user de son droit de vote peut l'exercer, moyennant une dépense peu considérable, déjà an bout de 3 mois.

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2. La disposition qu'il n'est pas besoin de papiers de légitimations pour obtenir le droit de vote. L'opposition que ce point a rencontrée se basait sur le texte de l'art. 43 de la Constitution fédérale. Les Chambres s'occupant, à l'occasion du recours du conseil communal de Diirnten, d'un cas spécial y relatif, nous pouvons nous borner à dire que le Conseil fédéral a adopté, dans le présent projet, la même manière de voir que dans la décision qu'il a prise au sujet de ce recours.

En ce qui concerne les élections et votations fédérales, l'art. 5 de la loi fédérale du 19 juillet 1872 fait règle ; il prescrit que tout citoyen suisse domicilié dans une commune doit ótre inscrit d'office sur le registre électoral -de cette commune, à moins que l'autorité compétente ne possède la preuve qu'il est exclu du droit de citoyen actif par la législation du Canton. Comili L- il y a une contradiction partielle entre le deuxième alinéa de l'art. 43 et le premier alinéa de l'art. 74 de la Constitution fédérale, et que d'ailleurs l'art. 43, alinéa 1. ne dit pas dans quelle forme et dans quelle mesure on doit justifier de sa qualité d'électeur, nous estimons qu'il ne faut pas, au moins en matière fédérale, abandonner le point de vue plus libéral qu'avait déjà adopté la loi de 1872.

Quant au surplus (registres électoraux, etc.), notre projet se réfère aux dispositions de la législation fédérale sur les élections et votations fédérales.

Le droit de vote en matière cantonale et communale, par contre, sera réglé par la législation cantonale, sous la seule réserve que le Suisse établi acquiert le droit de vote après un établissement de trois mois, et le Suisse en séjour après un séjour d'un an. Cette disposition est en harmonie avec nos institutions constitutionnelles et se recommande aussi par la raison que dans les afiaires communales c'est aux intérêts du Canton que l'on doit acccorder le plus d'attention.

3. L'exclusion du droit de vote est le troisième point qui avait soulevé une vive opposition.

Il y eut, à cet égard, lors du referendum, deux courants d'idées opposés. Dans la Suisse française on ne voulait pas entendre parler d'une exclusion du droit de vote pour cause de faillite ou d'assistance publique; on voulait tout au moins qu'elle fût limitée le plus possible ; dans la Suisse allemande, au contraire,
ce que l'on reprochait le plus au projet rejeté, c'était d'avoir été trop peil sévère.

Comment concilier ces deux opinions contraires pour éviter un nouveau rejet de la loi ? Notre projet propose une transaction.

sa En cas de faillite simple, l'exclusion du droit de voto a îieu, dans Ja règle, jusqu'à 5 aus ; en cas de culpabilité moins grande, ce terme doit être abrégé, et, s'il n'existe pas de culpabilité, aucune exclusion ne doit être prononcée. Le projet ne dit pas quölle sera l'autorité compétente pour cela et laisse ce soin k la législatio cantonale. Nous avons veillé, dans les dispositions transitoires, k ce que les personnes qui ont fait faillite k une époque antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi ne rentrent pas tout d'un coup en possession de leur droit de vote -- ce qui dans le projet précédent avait soulevé de nombreuses objections -- mais seulement après 5 ans k partir de la date do ia faillite.

L'exclusion pour cause d'assistance publique a été réglée d'une manière analogue. Dans la règle, l'assistance publique aura pour suite, aussi longtemps qu'elle dure, la perte des droits politiques.

Lorsqu'elle ne provient pas de la faute de l'assisté, l'autoritécom-pétente pourra faire exception k cette règle.

Mous ne nous cachons pas qu'on objectera peut-être que ces dispositions ne sont ni rationnelles ni humaines; toutefois, comme la législation cantonale est libre de donner plus d'extension an droit de vote aussi sous ce rapport, ces dispositions n'entravent pab la liberté des Cantons et ne constituent pas un obstacle au progrès.

Veuillez agréer, .Monsieur le Président et Messieurs, l'assurance de notre liante considération.

Berne, le 25 octobre .1076.

Au nom du Conseil lederai suisse, Le Président de la Confédération : WELT!.

Le Chancelier de lu Confédération; SCHIESS.

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Projet.

Loi fédérale concernant ies droits politiques des Suisses établis et en séjour, et la perte des droits politiques des citoyens suisses.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE

de la CONFÉDÉRATION

SUISSE,

en exécution des art. 43, 45, 47, 66 et 74 de la Constitution fédérale ; vu le message du Conseil fédéral eu date du 25 octobre 1876, décrète : 1. Etablissement et séjour.

Art. 1".

Tout [citoyen suisse qui veut habiter une commune autre que sa commune d'origine est tenu de demander à l'autorité, instituée à ces fins par la législation cantonale, un permis d'établissement ou de séjour.

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Art. 2.

Il est libre de choisir entre l'établissement ou le séjour.

Toutefois, il doit demander le permis d'établissement dans les cas suivants: a) Lorsque, dans la commune où il prend domicile, il possède une propriété foncière ; b) Lorsqu'il y exerce un métier ou une profession pour son compte ; c) Lorsqu'il y tient un ménage à lui ; d) Lorsque, depuis sa majorité, il a été domicilié plus d'un an au môme endroit. Les domestiques ne sont pas compris dans cette dernière disposition.

Les Cantons sont libres de ne faire aucune différence entre les séjournants et les établis, et de considérer comme établie toute personne possédant dans une commune un domicile fixe.

Art. 3.

Les fonctionnaires et employés publics n'ont pas à demander de permis d'établissement. Ils sont traités, dès leur entrée en charge, comme établis au siège de leurs fonctions ou de leur emploi, si ce siège est situé hors de leur commune d'origine.

Art. 4.

Celui qui réclame l'établissement ou le séjour est tenu de déposer, à première réquisition, son acte d'origine on un autre papier .de légitimation équivalent.

La forme des actes d'origine sera fixée d'une manière uniforme par le Conseil fédéral, qui déterminera également quels papiers de légitimation devront être considérés comme équivalant à l'acte d'origine.

Le permis de séjour ou d'établissement doit contenir la désignation des papiers de légitimation déposés.

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Art. 5.

Le permis d'établissement accordé au chef de famille est valable pour tous les membres de la famille qui vivent avec lui au même ménage, à l'exception de ceux qui exercent une industrie pour leur propre compte.

Art. 6.

Les permis d'établissement sont délivrés pour un temps indéterminé. Les permis de séjour le sont, dans la règle, pour une année et, lorsqu'ils sont délivrés à des domestiques, pour un temps indéterminé.

Les permis délivrés pour un temps indéterminé perdent leur effet, si la pièce sur le vu de laquelle ils ont été délivrés cesse d'être valable sans avoir été renouvelée à temps ou remplacée par une autre.

Art. 7.

Les émoluments de chancellerie à payer par un citoyen suisse ne peuvent excéder, pour le permis d'établissement, 3 francs, et pour le permis de séjour, 1 franc. Dans cette somme sont compris tous les émoluments de chancellerie à payer pour ces permis à l'Etat, aux autorités de district et aux communes. En cas de passage du séjour à l'établissement, il n'est dû que la différence entre les deux émoluments.

Les émoluments ci-dessus peuvent être perçus à chaque changement de domicile d'une commune dans une autre.

Art. 8.

Les Cantons ont à fixer les délais dans lesquels doit être demandé le permis d'établissement ou de séjour, et à édicter les dispositions pénales applicables en cas d'inobservation de ces délais.

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Art. 9.

Est interdit, sauf en cas d'appel au service militaire ou de poursuites pénales, le refus de papiers de légitimation à un citoyen suisse, jouissant de sa capacité civile, qui veut s'établir ou séjourner hors de sa commune d'origine, tju changer de domicile.

IL Droit de vote des Suisses établis ou eu séjour.

A) En matière d'élections et de votations fédérales.

Art. 10.

A droit de prendre part aux élections et votations fédérales tout citoyen suisse âgé de vingt ans révolus et qui n'est d'ailleurs pas exclu de l'exercice du droit de vote.

Four le surplus, sont applicables les dispositions de la législation fédérale sur les élections et votations fédérales.

B) En matière de -Dotations cantonales et communales.

Art. 11.

Le droit de vote en matière d'élections et de votations cantonales et communales est réglé par la législation cantonale, laquelle devra toutefois se conformer aux principes suivants : 1* Le citoyen suisse établi jouit, au lieu de son domicile, de tous les droits des citoyens du Canton, ainsi que de tous les droits des bourgeois de la commune. Sont toutefois exceptés la participation aux biens des bourgeoisies et corporations, ainsi que le droit de voto dans les affaires purement bourgeoisiales, à moins que la législation cantonale n'en décide autrement.

En matière cantonale et communale, le citoyen suisse établi acquiert le droit de vote après un éta-

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blissernent de trois mois (art. 43, alinéas 4 ot 5, de la Constitution fédérale).

"2° Le Suisse en. séjour a les mêmes droits que le Suisse établi; toutefois il n'acquiert le droit de vote en matière cantonale et communale qu'après un séjour d'un an.

3° Les délais susmentionnés courent à partir de la demande du permis d'établissement ou de séjour.

Art. 12.

Dans le cas où la législation cantonale fixerait, pour les élections et votations cantonales, un âge moins avancé ou abrogerait, en faveur des citoyens du Canton établis ou en séjour, le délai pour l'obtention du droit de vote eri matière cantonale et communale, les mêmes dispositions seraient applicables aux citoyens établis ou en séjour qui sont ressortissants d'un autre Canton.

III. Exclusion des citoyens suisses du droit de vote politique.

Art. 13.

L'exclusion d'un citoyen suisse du droit de vote politique ne peut avoir lieu que : 1° Par sentence du juge en matière criminelle ou correctionnelle ; 2° En cas d'interdiction pour cause de prodigalité, démence ou imbécillité ; 3° Pour cause de faillite, dans les cas qui ne rentrent pas sous le chiffre 1, au plus jusqu'à cinq ans. Ce terme doit être abrégé eu cas de culpabilité moins grande et, s'il n'existe pas de culpabilité, aucune exclusion n'est prononcée; · 4* Pour cause d'assistance publique provenant de la faute ii - ' de l'assisté.

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La législation cantonale reste libre de ne pas admettre tout ou partie des restrictions au droit de vote mentionnées ci-dessus.

Dispositions finales et transitoires.

Art. U.

Sont abrogées toutes les dispositions des législations fédérale et cantonales contraires à la présente loi. En particulier cessent d'être eu vigueur: 1° La loi fédérale sur la durée et le coût des permis d'établissement du 10 décembre 1849 (Ree. off., 1.

271).

2° Les concordats touchant la forme des actes d'origine, sur les bases arrêtées par la conférence du 28 janvier 1854 (Ree. off., IV. 343).

De môme cesseront de produire leur effet dès l'entrée en vigueur de la présente loi toutes les restrictions du droit de vote politique provenant de décisions judiciaires ou de toute autre cause, pour autant que ces restrictions se trouveront en contradiction avec les dispositions de l'art. 13.

Art. 15.

Le Conseil fédéral»est chargé, conformément aux dispositions de la loi fédérale du 14 juin 1874, concernant la votation populaire sur les lois et arrêtés fédéraux, de publier la présente loi et de fixer l'époque où elle entrera en vigueur.

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Message du Conseil fédéral concernant le projet de loi sur les droits politiques des Suisses établis et en séjour, et la perle des droits politiques des citoyens suisses. (Du 25 octobre 1876.)

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11.11.1876

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