N° 43
FOGLIO
1365
FEDERALE
Anno XLV Berna, 25 ottobre 1962 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 12.--, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bellinzona (Telefono 5 18 71) -- Conto corrente postale XI 690.
8562
MESSAGGIO
del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un disegno di legge sugli impianti di trasporto in condotta di combustibili e di carburanti liquidi o gassosi (Del 28 settembre 1962)
Onorevoli signori Presidente e Consiglieri.
Nella votazione popolare del 5 marzo 1961, fu approvato con 644 797 voti, ·contro 257 847, e da tutti i Cantoni, il decreto federale del 14 dicem¬ bre 1960 per l'inserimento nella Costituzione federale di un articolo 26 bis, il quale reca: f La legislazione su gli impianti di trasporto, mediante condotte, di combustibili e carburanti liquidi o gassosi è di competenza della Confederazione».
Oggi ci pregiamo di presentarvi un messaggio e un disegno di legge federale per l'attuazione di questa norma.
I. Lo sviluppo dell'economia energetica 1. Coiìsumo energetico Il progresso della tecnica e il bisogno di energia sono in stretta cor¬ relazione. Lo sviluppo economico ha dato luogo a un forte aumento del consumo energetico e a importanti spostamenti strutturali nelle fonti d energia. La tavola 1 indica le quantità delle singole fonti energetiche necessarie al consumo del mondo, dell'Europa (esclusa l'Unione Sovietica), dell'Unione Sovietica, degli Stati Uniti d'America e della Svizzera. Ncl1 ambito mondiale la fonte di gran lunga più consumata, sebbene in quanFoglio federalet 1962.
90
Impiego dell'energia greggia nel mondo e in alcune regi
Quantità impiegate Regióne
Anno
Combust, Combust, Metano Elettrici¬ Combust, C tà idrica solidi solidi liquidi 3 Mio t Mio m Mia kWh Mio t %
Mondo
1937 1950 1960
1361 1569 2 213
277 489 1 014
172 293 433 977 1 028 762
177 332 687
73,72 62,59 52,29
Europa1)
1937 1950 1960
645 650 801
40 66 210
5 827 10 488 51073
65 113 234
90,98 86,07 70,70
URSS
1937 1950 1960
129 232 391
29 41
118
4 827 11 652 99 763
4 13 51
76,09 78.98 63.99
USA . . . . . . .
1937 1950 1960
437 451 356
158 294 454
203 480 395 024 803 317
46 98 154
56,74 41,69 24,57
Svizzera3)
1937 1950 1960 1961
4,72«) 4,07«) 3,94«) 3,60»)
0,39 1,06 3,75 4,08
5,29 9,89 17,76 18,82
77,15 55,26 30,60 26,86
J ) 2 ) 3
....
--
Europa senza l'URSS.
Calcolate secondo il contenuto in energia fisica.
) Il carbone e i carburanti liquidi sono calcolati secondo le quantità importate «) Carbone e legna da ardere.
Carbone solo: 1937 3,49 Mio t; 1950 2,07 Mio t; 1960 2,71 Mio t; 1961 2,37 M
1367 tità decrescente, è sempre il carbone. Aumenta, in vece, il consumo di com¬ bustibili liquidi e di gas naturale. . , Anche in Europa è ancora il 'carbone che incide per un'aliquota note¬ volmente maggiore della metà sull'intero consumo energetico, sebbene pa¬ rimenti in diminuzione. Al bisogno ognora crescente è per lo più provve¬ duto con i carburanti liquidi e il metano. Contrariamente a quanto, an¬ cora 5 anni fa era dato di supporre, il maggior bisogno poteva essere sod¬ disfatto con le fonti energetiche tradizionali. Poiché ciò è stalo possibile anche a 'cagione d'una parziale diminuzione dei prezzi, si può prevedere che l'energia elettrica prodotta nelle centrali nucleari risulterà per molti anni più cara di quella ricavata dalle centrali elettriche tradizionali. Il pe¬ trolio greggio e più ancora, il gas naturale avranno quindi un'importanza sempre più grande.
In Svizzera diminuisce il consumo del carbone e cresce costantemente quello dell'energia elettrica prodotta con le forze idriche. Il consumo di combustibili e di carburanti liquidi risulta enormemente aumentato, sopra tutto nel corso dell'ultimo decennio; ne è cagione, in parte, la motorizza¬ zione e, dall'altra, la maggior convenienza della nafta rispetto al carbone sia per la maneggevolezza sia per il prezzo.
2. L'importazione di combustibili e di carburanti liquidi La tavola 2 indica lo sviluppo dell'importazione di combustibili e car¬ buranti liquidi a contare dall'anno 1930.
Importazione di combustibili e carburanti liquidi in 1000 t Tavola 2 Anno
Combustibili
Carburanti
. Totale
265 1930 *) *) 1935 418 *) *) 146 284 1940 138 19 1945 30 11 663 1057 .
1950 394 1187 1892 1955 705 1679 2508 1956 829 1670 2548 1957 878 1955 2953 1958 998 1941 3063 1959 1122 2388 1960 3753 1365 2473 4078 . .
1961 1605 *) Per gli anni 1930 e 1935 non è possibile una ripartizione esatta tra combustibili e carburanti.
1368 Risulta da queste cifre, che l'importazione di combustibili e carbu¬ ranti liquidi nel 1961 è stata quattro volte maggiore di quella del I960 e quindici volte quella del 1930. La quantità di combustibili e carburanti IL quidi adoperata nel 1961 corrispondeva per la prima volta al 52°/o ossia a più della metà dell'intero consumo di energia greggia.
I combustibili e carburanti liquidi importati in Svizzera nel 1961 pro¬ vengono dalle raffinerie dei seguenti paesi.
Provenienza dei combustibili e carburanti liquidi importati nel 1961 Tavola 3 Paese
1000 t
%
Italia Repubblica federale di Germania .
Belgio-Lussemburgo :. . . .
Francia Paesi Bassi Federazione delle Indie occidentali Altri paesi
1696 917 442 366 263 247 147
42 22 11 9 6 6 4
Totale
4078
100
.
Non abbiamo indicazioni ufficiali sulla provenienza dell'olio greggio, poiche la statistica commerciale considera come paese di produzione quello della raffinatura.
3. Sede della raffinatura L'enorme consumo d'olio minerale richiede il potenziamento delle raf¬ finerie europee. Ancora pochi anni fa, il petrolio greggio importato nel¬ l'Europa occidentale era generalmente raffinato nei porti di sbarco. Spesso l'approvvigionamento dei prodotti d'olio minerale per le aree di consumo situate in regioni interne avviene su lunghi tratti per acqua, ferrovia e au¬ tocarro. Col crescere del consumo, questa struttura del rifornimento è di¬ venuta problematica. Negli Stati Uniti, per esempio, il 70 per cento all'incirca della capacità di raffinatura ò orientata secondo il consumo. Poiché per la scella del luogo di raffinatura è importante il rapporto fra il costo del trasporto e quello della materia prima, il luogo di lavorazione del pe¬ trolio greggio dovrebbe essere scelto in modo che le spese di trasporto gra¬ vanti sul prodotto finito risultino quanto più basse. Per il trasporto di gran¬ di quantità di petrolio tra due punti determinati, gli oleodotti costituiscono il mezzo più economico. Il Consiglio scientifico del Ministero dei trasporti della Repubblica federale di Germania, in una perizia del 28 dicembre 1959
1369 sulle condotte di petrolio greggio a grande distanza ha calcolato come se¬ gue i prezzi relativi di costo del trasporto di collegamento per oleodotto, ferrovia e nave cisterna rispetto a un grado d'occupazione del 70 per cen¬ to e a una lunghezza di trasporto di 300 km.
Confronto dei prezzi di costo del trasporto di petrolio greggio (oleodotto d'un diametro di 70 cm e lunghezza di trasporto di 300 km in -linea d'aria di 100 km) Tavola A Mezzo di trasporto
Costi interi
Costi mar¬ ginali *)
Oleodotto, diametro 70 cm Oleodotto, diametro 60 cm Oleodotto, diametro 50 cm . . ...
Ferrovia (treno cisterne, 20 carri = 1200 t netto) · · Nave cisterna, Reno da Rotterdam (Tipo G.
Koenigs, 900 t netto)
100 110 125
--
333
181
330
206
Questi dati dimostrano che il costo del trasporlo per oleodotto cresce col diminuire del diametro dello stesso: nel caso di condotte per il tra¬ sporto di piccole quantità d'idrocorburj, che hanno in generale diametri più piccoli, i costi sono uguali e persino superiori a quelli del trasporto per ferrovia e per battello.
Il prezzo assoluto di costo del trasporto in condotta è calcolato dall'ing. Charreton della Compagnie Française des Pétrolea in Annali Sviz¬ zeri dell'Economia dei Trasporti (n. 2/1960), come segue: Quantità, trasportate annualmente Prezzo di costo per t/km in milioni di t in centesimi 2 1,3 4 % 1,0 7 0,7 25 0,4 Rechiamo ancora il confronto tra il prezzo di costo concernente l'Oleo¬ dotto Nord-Ovest, collegante Wilhelmshaven a Colonia, e le aliquote dei prezzi di trasporto delle Ferrovie federali germaniche e della navigazione interna, per il trasporto di 10,4 milioni di tonnellate l'anno ·) I costi marginali -- ossia i costi suppletivi d'un trasporto determinato -- fu¬ rono Introdotti perchè, al sorgere d'un nuovo mezzo di trasporto, il vecchio mezzo può accontentarsi, in breve o medio termine, di prezzi che s'avvicinano a questi coati.
1370 Prezzo di costo Mezzo di trasporto Oleodotto FFG NI Pfennig per t/km 0,75 3,12 2,60 Questi dati dimostrano che è più economico portare grandi quantità di materia prima che nella raffinatura ha un'incidenza di circa il 90°/o sul peso dei prodotti finiti, quanto più vicino all'area di consumo, che tra¬ sportare dai porti marittimi, su lunghe distanze e con mezzi differenziati, i numerevoli prodotti della lavorazione.
Ma anche altri fattori inducono a preferire come luogo della raffina¬ tura l'area di consumo. Cosi, il trasporto della nafta, ognora più impie¬ gata negli ultimi anni, non è scevro di difficoltà, dato che col freddo di¬ viene vischiosa e non può più essere tolta agevolmente dal recipiente di trasporto. D'altra parte, una quantità di derivati dalla lavorazione del pe¬ trolio, in particolare quelli adoperati nella petrolchimica, sono suscettibili d'impiego economico solo a condizione che il costo del trasporto sia basso.
Per queste ragioni sono sorte negli ultimi anni o stanno ora per sor¬ gere delle raffinerie nei grandi centri di consumo dell'Europa occidentale.
Sulla rete d'oleodotti in costruzione, necessari ai nuovi bisogni, abbiamo già riferito nel messaggio del 23 agosto 1960 concernente l'inserimento, nella Costituzione federale, di un articolo sugli oleodotti e gasodotti (FF I960 1133).
·4. Effetti sui mezzi di trasporto tradizionali L'evoluzione nella scelta della sede di raffinatura ha toccato anche la Svizzera. Come è noto, si sta costruendo nella pianura del Rodano, pres¬ so Collambey, una raffineria della capacità di 2 milioni di t l'anno. È poi ìn esame un disegno di costruzione d'una raffineria nella Svizzera centrale e d un impianto' Topping o di raffinatura parziale nella valle del Reno sangallese. Secondo l'evoluzione che si profila, all'importazione dei deri¬ vati degli oli minerali si sostituirà in gran parte quella del petrolio greg¬ gio. Presentemente, il trasporto di questi prodotti avviene -coi mezzi se¬ guenti: Aliquota dei differenti mezzi di trasporto per l'importazione di combustibili e carburanti liquidi nell'anno 1961 Tavola 5 Aliquote dei prezzi Navigazione sul Reno Ferrovia Autocai'ro Totale
.
.
.
.
...
.
. .
1000 t
%
1895 1927 256
47 47 6
4078
100
1371 Questi trasporti entrarono in Svizzera nei punti confinari seguenti: Basilea .
2 062 000 t Confini meridionali (Iselle, Pino, Chiasso e Tirano) . .
1 589 000 t Altri punti 427 000 t I carburanti e combustibili liquidi giunti a Basilea sul Reno sono stati trasportati nell'interno su ferrovia o su autocarro in ragione del 43, rispet¬ tivamente del 57 per cento.
Sorte le raffinerie in Svizzera, la corrente del traffico tra raffinerie estere e luoghi di consumo interni subirà un mutamento: il petrolio greg¬ gio sarà trasportato in condotta dai porti marittimi alle raffinerie svizzere e, i prodotti, distribuiti per ferrovia e autocarro.
Questo cambiamento strutturale colpirà gravemente il traffico renano e gli impianti renani di trasbordo delle due Basilee. Nel 1961, l'aliquota dei combustibili e carburanti liquidi colà scaricati corrispondeva al 30 per cento del traffico totale. Non appena fossero costruite tre raffinerie in Svizzera, quei trasporti andrebbero in gran parte perduti per la naviga¬ zione sul Reno. Ma perderà gran parte di questo carico anche il traffico per ferrovia e autocarro dal confine ai luoghi di consumo. L'aliquota del trasporto dell'olio minerale da parte delle ferrovie federali svizzere am¬ monta, in tonnellate chilometro, all'11 per cento di tutto il traffico delle merci. In luogo di questa corrente di traffico, subentrerà quello tra raffi¬ neria e centro di consumo, il quale dovrebbe essere assunto dalla ferrovia e dall'autocarro. È anzi possibile, che, diminuendo in media le distanze, quest'ultimo mezzo di trasporto abbia a inserirsi ancora più nel traffico degli oli minerali. D'altra parte, la perdita verrebbe ad essere compensata, dopo un certo tempo, dal maggior consumo. Nondimeno, tra le ferrovie, verrebbe a trovarsi in condizione speciale la «Berner Alpenbahn--Gesell¬ schaft Bern--Lötschberg--Simplon» (BLS), perchè non potrà compensare che in piccola parte, con trasporti dalle raffinerie svizzere ai luoghi di consumo, la perdita di traffico.
Come abbiamo osservato, la costruzione di raffinerie e d'oleodotti nel paese porrà la navigazione svizzera sul Reno davanti a un'importante pro¬ blema d'adattamento, in quanto non potrà compensare con trasporti in¬ terni la perdita di traffico. Simili mutamenti di struttura sono una conse¬ guenza del progresso tecnico;
i loro effetti, in un'economia dinamica, non devono essere sopravvalutati. Le imprese toccate possono, già oggi, adattare la loro politica commerciale alle conseguenze presumibili di questa evolu¬ zione. Nonostante talune-difficoltà'transitorie, un sistema ben congegnato d'oleodotti non potrà avere che-benefici effetti per l'economia del paese e delle, aziende. Anche la , politica economica pubblica dovrà orientarsi verso questo stato di cose. ,
1372 II. Lo sviluppo dei progetti d'oleodotti in Svizzera Diamo qui brevemente alcune nuove indicazioni sullo «viluppo dei progetti d'oleodotti in Svizzera, a complemento di quelle recate nel mes¬ saggio del 23 agosto 1960 concernente l'inserimento, nella Costituzione fe¬ derale, di un articolo sugli oleodotti e gasodotti (FF 1960 1133). Per evi¬ tare che i promotori stranieri d'impianti d'oleodotti non negoziassero con singoli Cantoni in maniera contraria al comune interesse, già il 24 feb¬ braio e il 23 marzo 1960 si tennero dei colloqui tra rappresentanti della Confederazione e dei Governi cantonali e si convenne che Confederazione e Cantoni non avrebbero assunto alcun impegno prima d'essersi informati vicendevolmente. Tuttavia, il 12 agosto 1960, i Cantoni dei Grigioni e del Ticino firmarono con un'impresa italiana, la «Società nazionale metano¬ dotti» in Milano (SNAM), delle convenzioni per l'impianto d'un oleodotto Genova-Svizzera-Germania meridionale, senza che fosse data alla Confede¬ razione la possibilità di pronunciarsi. Il 13 ottobre 1960 si fondava, in Coi¬ rà, la «Oleodotto del Reno S. A.», con sede in quella città. Il 26 ottobre 1960, anche il Cantone di San Gallo conchiudeva con la SNAM una con¬ venzione analoga a quella stipulata -con i Cantoni dei Grigioni e del Ticino.
Come controprestazione per il permesso d'impiantare la condotta e il di¬ ritto d'usare gratuitamente del suolo pubblico, sono stati concessi ai Can¬ toni taluni diritti preferenziali per l'acquisto del greggio.
Le autorità federali, conosciute queste convenzioni, esaminarono se fossero compatibili con il diritto federale. Si opinava nel pubblico che le stesse avessero carattere internazionale, essendo parte contraente una so¬ cietà anonima con capitale controllato dallo Stato italiano, e quindi, se¬ condo la Costituzione, non potessero essere conchiuse che con la Confede¬ razione. Quest'opinione non persuadeva, poiché gli accordi internazionali sono stipulati soltanto tra soggetti di diritto internazionale, quale non è la SNAM. Nemmeno sopportò l'esame l'opinione che un oleodotto traversante il confine non fosse costruibile che in virtù' d'un accordo tra il Governo svizzero e il Governo estero del quale si tratta. La Confederazione, in vero, avrebbe l'autorità di conchiuderlo, ma esso non sarebbe indispensabile
alla bisogna.
Se non che, pur non sembrando incompatibili in sé col diritto fede¬ rale, queste convenzioni recano talune norme poco opportune, special¬ mente in quanto i Cantoni concedono diritti indeterminati nel tempo a una maggioranza di capitale straniero nella società svizzera per la costru¬ zione e l'esercizio dell'oleodotto previsto su suolo svizzero e del Vorarlberg.
Il Capo del Dipartimento delle poste e delle ferrovie invitava per tan¬ to a una conferenza, tenuta il 17 gennaio 1961, i Cantoni di San Gallo, Gri¬ gioni, Ticino e Vallese, nella quale i rappresentanti della Confederazione indicarono le loro vedute. I Governi cantonali vennero invitati a migliorare la condizione svizzera nella concessione dei permessi previsti in quelle
1373 convenzioni. I punti controversi furono ricapitolati in una lettera di quel Dipartimento ai Cantoni del 1° febbraio 1961.
Il Governo dei Grigioni il 15 febbraio, di San Gallo il 21 febbraio e del Ticino il 3 marzo 1961 accordarono questi permessi a 1'«Oleodotto del Re¬ no S.A.», senza tenere interamente conto delle obiezioni della Confedera¬ zione; il Governo dei Grigioni con la sola riserva dell'approvazione granconsigliare, prevista nella legge cantonale del 26 giugno 1960 sugli oleo¬ dotti, e dopo aver dato al Consiglio federale una breve possibilità di pro¬ nunciarsi sul contenuto del permesso. In derogazione alle convenzioni si stabilì nei permessi che la partecipazione svizzera-vorarlbergjhese all'Oleo¬ dotto del Reno S. A. fosse del 50 per cento. Questo rapporto di partecipa¬ zione non è tuttora instaurato; come sussiste, nonostante il nostro dissenso, il diritto di cittadini italiani domiciliati in Italia, a firmare personalmente per questa società svizzera.
Accettato, il 5 marzo 1961, l'articolo costituzionale sugli oleodotti, la delegazione del Consiglio federale e i rappresentanti dei Cantoni di San Gallo, del Ticino di Vaud e del Vallese s'adunarono di nuovo, il 28 marzo, a una conferenza diretta dal Presidente della Confederazione e nella quale furono chiarite le diverse opinioni. Per poi concretare una vigilanza unitaria e severa sui lavori di costruzione, gli stessi Cantoni furono convo¬ cati, nel settembre del 1961, dal capo del Dipartimento delle poste e delle ferrovie, insieme con i rappresentanti del Laboratorio federale per la pro¬ va del materiale e per gli esperimenti (LFPM) e della Società svizzera de¬ gli ingegneri e architetti (SIA), e si convenne un modo di procedere, co¬ mune.
Presentemente l'oleodotto in territorio del Cantone di San Gallo è ter¬ minato. La vigilanza sui lavori è stata assicurala dal Dipartimento canto¬ nale delle costruzioni, assistito per certi problemi -- qualità del materiale di tubatura, delle saldature, dell'isolazione, aggressività del suolo attra¬ versato -- dal LFPM. Il controllo pose esigenze più severe della regola internazionale e condusse, sulle prime, a numerose critiche circa i lavori di saldatura e d'isolazione. Una grande quantità di giunture circolari do¬ vettero essere rifatte e risaldate. Successivamente, la quantità del lavoro
migliorò in misura considerevole.
Nel Cantone dei Grigioni, si stanno scavando, nel tratto Via Mala-Roffla6chlucht tra Thusis e Sufers, i cunicoli per la condotta; la posa della stessa non è incominciato. Nel Cantone del Ticino, il Gran Consiglio re¬ spingeva, il 13 luglio, numerosi ricorsi contro il permesso di costruzione e fi riconoscimento della pubblica utilità della condotta, concessi da quel Governo. La reiezione è stata impugnata da qualche Comune e privato innanzi al Tribunale federale con ricorsi di diritto amministrativo o di di¬ ritto pubblico. Questi e due altri gravami al Consiglio federale sono tut¬ tora pendenti. Il 17 settembre 1962 venivano, in oltre, depositate nella
1374 Cancelleria di Stato del medesimo Cantone le liste di una iniziativa po¬ polare per l'adozione d'una legge sugli oleodotti. Questa conferirebbe al Gran Consiglio la competenza ad autorizzare gli impianti di tali condotte e prevederebbe un'applicazione retroattiva per l'Oleodotto Genova-Germa¬ nia meridionale. Questo è già in parte posato nel piano di Magadino, ma non ancora collaudato dalle autorità.
Il 25 novembre 1960 veniva fondata la «Oléoduc du Rhône S. A.*, con sede in Collombey-Muraz (Vallese), avente per scopo la costruzione e l'esercizio della parte svizzera dell'oleodotto, che, separandosi nella pia¬ nura padana dalla condotta Genova-Svizzera occidentale-Germania meri¬ dionale, giunge per la galleria stradale del Gran S. Bernardo a Collombey, dove fornirà da due a tre milioni di tonnellate di petrolio greggio l'anno quella raffineria la cui costruzione è già molto avanzata. I lavori di posa della condotta nella pianura inferiore del Rodano, posti parimente sotto la vigilanza del Cantone del Vallese e del LFPM, dovettero essere interrotti perchè il materiale di tubatura risultò inadatto alla saldatura in roccia. Al presente sono in corso 5 lavori di posa nella Valle d'Entremont e sopra Martigny.
Per parare alla concorrenza che gli oleodotti in costruzione potrebbero fare alla navigazione sul Reno e ai porti di Basilea, i Cantoni di Basilea Città e Campagna hanno fondato, il 18 ottobre 1960, insieme con parec¬ chie ditte armatrici di cisterne e di trasbordo di carburanti e combustibili liquidi la « Rhenische Pipeline-Transport A. G.» con sede in Basilea. Essa ha lo scopo di disegnare, costruire ed esercitare impianti di trasporto in condotta di tali materie dai porti renani delle due Basilee e da quelli a monte di Basilea verso i centri svizzeri di consumo importanti. Un gruppo di società petrolifere che forniscono una buona metà del carburante e com¬ bustibile liquido occorrente al nostro paese fa disegno di costruire una raf¬ fineria nell'area di consumo della Svizzera centrale. Essa si rifornirebbe di petrolio greggio con una condotta di collegamento all'oleodotto sudeuropeo Marsiglia-Karlsruhe, testò ultimato. I particolari a questo riguardo non sono ancora noti.
Oltre ai lavori descritti, è in progetto una grandiosa rete di condotti di distribuzione del metano, che a opera
ultimata permetterebbe di tra¬ sportare 1 miliardo di m3 di gas, pari alla 'forza icalorica di circa 1 milione di tonnellate di nafta. Caduti i negoziati per l'astrazione del .metano da Lacq nella Francia meridionale, si spera di poterlo attingere dagli immensi giacimenti metaniferi del Sahara settentrionale, semprechè non sia possi¬ bile estrarre nella Svizzera stessa questo moderno e ognora più apprezzato dispensàtoré di energia. Ultimamente *si è anche parlato d'un metanodotto dal Medio Orfente all'Europa Occidentale, e di là in Svizzera. _.
Da osservarsi, in fine, clic in talune parti del paese si studia di raziona¬ lizzare la fornitura del gas urbano, accentrando la produzione in poche
1375 officine e unendo .regionalmente le reti di distribuzione mediante condotte interurbane.
III. Gli oleodotti nella legislazione straniera In Francia vigono ordinamenti diversi secondo la natura delle con¬ dotte; quelle private sono sottoposte al diritto comune. L'acquisto dei di¬ ritti d'oleodotto è libero. Le condotte che 'allacciano i giacimenti con le raffinerie sottostanno al diritto minerario (Codice delle miniere). 11 tito¬ lare d'una concessione di sfruttamento lia, per il trasporto dei prodotti, in essa considerati, fino alla raffineria i medesimi diritti dello Stato (di¬ ritto d'espropriazione). La TRAPIL, Société des transports pétroliers par pipeline, cui in virtù d'una legge del 2 agosto 1949, sono affidati la costru¬ zione e l'esercizio del trasporto di prodotti raffinati da Le Havre a Parigi, ha ricevuto a tale scopo il diritto d'espropriazione. Lo Stato, che vi parte¬ cipa, ha un ampio potere di vigilanza e d'intervento. Le altre condotte d'in¬ teresse generale (p. es. il progetto Laverà presso Mansiglia-StrasburgoKarlsruhe) sono sottoposte a un ordinamento previsto nella legge finan¬ ziaria per il 1958 e in un decreto d'applicazione della stessa del 16 maggio 1959. Secondo questo ordinamento, la costruzione d'una condotta è auto¬ rizzala mediante decreto dato su proposta del ministro dei carburanti, con¬ trofirmato dai ministri delle finanze e dei trasporti e approvato dal Con¬ siglio di Stato. La costruzione ha carattere di opera pubblica. Con il de¬ creto sono approvati la forma giuridica e lo statuto del titolare del per¬ messo. Le tariffe devono essere approvate.
In Italia manca tuttora un ordinamento legale sugli oleodotti. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che Se condotte sono depo¬ siti tubolari di olio e, come tali, sottoposti a una licenza statale in virtù dell'articolo 11 del decreto legge del 1933 sui petroli. Per le condotte di¬ chiarate d'utilità pubblica, può essere concessa l'espropriazione o costituito coattivamente sul fondo altrui un diritto di .godimento limitato alla durata della licenza. Fino al presente non vi sono condotte che esercitano il tra¬ sporto per conto di terzi. L'ampia rete italiana di metanodotti è 'gestita da società controllate dallo Stato. Un disegno di legge sugli oleodotti, in ge¬ stazione da anni, prevede, fra l'altro,
il sistema della concessione, il confe¬ rimento del diritto d'espropriazione all'investito e il diritto dì riversione a favore dello Stato decorsi 50 anni dalla concessione.
Nemmeno VAustria, ha una legge sugli oleodotti, nò tuttora è accer¬ tato se il diritto di,proporla spetti al Ministero del commercio o a quello dei trasporti. Un v disegno di legge del Ministero del commercio prevede l'obbligo d'una concessione. Essa è accordata soltanto a detcrminate con¬ dizioni e, tra queste, se «il conferimento non sia contrario agli interessi dell'economia austriaca». La concessione può essere fatta dipendere dalla conclusione d'un contratto d'assicurazione e da un determinato ammontare
1376 dell'indennità assicurativa. Il diritto d'espropriazione è conferito a pro¬ posta dell'impresa dell'oleodotto, in quanto il Ministero del commercio ab¬ bia accertato che l'esercizio dell'impianto serva, nel pubblico interesse, al* l'approvvigionamento per la popolazione e l'economia. Secondo l'ordine giuridico in vigore, le condotte costruite ed amministrate dal titolare d'una concessione mineraria soggiaciono al diritto delle miniere. Per gli altri impianti, è applicabile l'ordinamento generale sull'industria e il commer¬ cio.
Nella Repubblica federale di Germania, il «Consiglio scientifico pres¬ so il Ministero federale dei trasporti» raccomandava, nel marzo del 1960r d'istituire l'obbligo dell'approvazione, corrispondente a quello nostro della concessione, per le condotte di trasporlo a distanza di oli minerali. È co¬ munemente controverso se la legge fondamentale conferisca alla Federa¬ zione il diritto di disciplinare per legge gli oleodotti; la competenza legi¬ slativa in materia è rivendicata dai Lander, ma finora non hanno emanata alcuna disposizione.
In Gran Bretagna non è stabilita alcuna disposizione speciale, eccetta che per gli oleodotti militari. Un disegno di legge, presentalo al Parlamenta nella primavera del 1962, prevede tra l'altro che: la costruzione di condot¬ te più lunghe di 10 miglia è soggetta a una concessione del ministro delle energie, senza che il richiedente sia legittimato a ottenerla; sul progetto de¬ v'essere sentito il parere degli uffici locali di pianificazione; per evitare una quantità inutile di parallelismi, il ministro può esigere che la condotta abbia una determinata capacità minima; il diritto d'espropriazione può es¬ sere preteso anche per condotte più corte di 10 miglia; delle domande de¬ cide il ministro secondo il suo libero apprezzamento; egli deve stabilire le norme necessarie di sicurezza, in singoli casi anche per gli oleodotti di lunghezza inferiore a 10 miglia.
In Ispagna, una legge dell'anno 1958 dichiara d'utilità pubblica la ri¬ cerca, lo sfruttamento, l'immagazzinamento, la raffinatura e il trasporto in condotta degli idrocarburi. Il titolare d'una concessione di sfruttamento ha il diritto d'espropriazione.
Negli Stati Uniti d'America, tutti gli impianti di trasporto in condotta di gas naturali sono assoggettati al diritto federale
(Naturai Gas Act). Esso è applicabile anche agli altri impianti di trasporto in condotta (escluse le condotte dell'acqua e del gas urbano), che servono al traffico pubblico, toc¬ cano più Stati o traversano i confini del paese. La «Interstate Commerce Commission» esercita l'alta vigilanza federale. Le società che esercitano questi impianti 6ono tenute a compilare secondo determinati criteri una tariffa di trasporto, a pubblicarla e osservarla. I ribassi speciali, i dividendi e gli utili non devono sorpassare annualmente una certa percentuale del valore degli investimenti. Il trasportatore pubblico è obbligato a eseguire il trasporto per i terzi anche se debba restringere i propri trasporti. Per
1377 î casi non considerati dal diritto -federale la competenza legislativa spetta .a ciascuno Stato. Qualche Stato ha stabilito -per certi casi speciali l'obbligo .della concessione o della licenza; non è in vece prevista una concessione o licenza federale. Solitamente i diritti di condotta sono acquistati all'ami¬ chevole. Nell'ambito federale non può essere chiesto il diritto d'espropria¬ zione, tuttavia per le condotte cui uno Stato concede la pubblica utilità i diritti di condotta -possono essere acquisiti mediante la procedura d'espro¬ priazione. L'ordinamento federale, che risale ancora all'anno 1906, è in¬ teso a evitare che le imprese di trasporto in condotta non abbiano a godere d'una condizione di monopolio.
Nel Canada le condotte che loccano o traversano i confini di più Stati -sono soggette alla legislazione federale, le altre a quella provinciale. Le due legislazioni prevedono una disciplina corrispondente alla nostra conces¬ sione. Con questa può esse-re imposto l'obbligo di trasporto.
La Commissione esecutiva della Comunione economica europea si è anche occupata dell'ordinamento degli impianti di trasporto in condotta e ha fatto agli Stati partecipanti talune raccomandazioni. Essa è venuta alle conclusioni seguenti: occorre che sia invigilato sulla costruzione e l'esercizio degli oleodotti ed è opportuno un sistema di licenza (piuttosto ·corrispondente a quello svizzero) ; laddove per il trasporto in condotta del petrolio greggio e della nafta non occorrono procedimenti coordinativi, poi¬ ché i mezzi tradizionali di trasporto non sono competitivi, essi sono ne¬ cessari per il trasporto dei prodotti derivati; per rimediare alle tendenze monopolistiche il permesso dovrebbe essere subordinato all'obbligazione di trasportare per i terzi nella misura delle possibilità tecniche o di con¬ cedere l'allacciamento all'impianto di trasporto.
Da queste considerazioni risulta che, tolta la Francia, nessun paese dell'Europa occidentale possiede una speciale legislazione sugli oleodotti.
Del resto, anche la francese è fondata su decreti legislativi. Se si eccettua la Gran Bretagna, nemmeno nei paesi provvisti di grandi oleodotti, come la Repubblica federale, i iPaesi Bassi e l'Italia, la legislazione in questa ma¬ teria ha superato lo stadio parlamentare.
Concludendo, gli ordinamenti in vigore
o promossi all'estero, in parti¬ colare nell'Europa occidentale, lasciano generalmente al libero apprezza¬ mento delle autorità la concessione o il diniego di costruire e d'esercitare .gli impianti di trasporto in condotta degli idrocarburi.
IV. Linee fondamentali del disegno Nel messaggio concernente l'articolo costituzionale, abbiamo'detto le ragioni a favore d'un ordinamento federale sugli oleodotti. Il popolo e i ·Cantoni, accettando l'articolo, hanno confermato quelle nostre vedute.
1378 1. Antefatto Con circolare del 18 luglio 1961, il Diparlixnento delle poste e delle ferrovie, così autorizzato dal 'Consiglio federale, comunicava ai Cantoni e alle cerchie economiche interessate un disegno preliminare di legge fede¬ rale sugl'impianti di trasporto in condotta di combustibili e di carburanti liquidi o gassosi. Una forte maggioranza dei Cantoni l'approvava o propo¬ neva di modificarlo in qualche punto. Le maggiori critiche pervennero dai Cantoni il cui suolo è toccato dai noti progetti d'oleodotti, come Friburgo, e che s'opponevano a un'applicazione della legge agli impianti che già aves¬ sero conceduto, come appunto stabiliva il disegno, e, in parte, pretende¬ vano talune competenze esecutive. Le associazioni economiche manifesta¬ rono opinioni assai diverse, varianti dall'approvazione, con proposta di mutamenti di poco conto, alla richiesta d'un rifacimento integrale del di¬ segno; talune erano talmente contrastanti, da sembrare parzialmente insor¬ montabili.
Visto questo stato di cose, il Dipartimento giudicò d'affidare a «una commissione dt periti l'ufficio d'esaminare queste osservazioni e di pro¬ porre sul da farsi. Alla stessa veniva preposto il giudice federale dott. K.
Schoch, che già nel 1960 aveva diretto la Commissione del Consiglio degli Stati per lo studio dell'articolo costituzionale e riferito in quel Consiglio sul disegno. Essa veniva composta di rappresentanti delle discipline giuridi¬ che, dei Cantoni e dell'economia. I periti furono scelti in maniera che fos¬ sero rappresentate tutte le cerchie particolarmente interessate. In una ven¬ tina di sedute della Commissione e dei suoi tre comitati si potè venire a un'ampia intesa. I risultati delle deliberazioni, raccolti in tesi, servirono di fondamento all'elaborazione del disegno. Il testo che vi presentiamo è per lo più conforme ai risultati di quelle deliberazioni.
2. Campo d'applicazione In conformità dell'articolo costituzionale, il disegno concerne esclusi¬ vamente le condotte per il trasporto di combustibili e di carburanti liquidi o gassosi, che ripartisce in tre gruppi: 1. le grandi condotte, cui sono applicabili tulle le disposizioni della leg¬ ge, sono soggette a una concessione federale e alla vigilanza della Con¬ federazione; 2. le condotte medie, cui in sostanza non si applicano che le disposizioni
della legge concernenti la responsabilità civile, l'assicurazione e le pe¬ ne, soggiaciono alle norme di sicurezza stabilite dal Consiglio federale e, nel rimanente, sono sottoposte a una licenza cantonale e alla vigi¬ lanza del Cantone; 3. le piccole condotte, esenti dalla legge.
La distinzione tra le condotte del primo e del secondo gruppo è fatta secondo il criterio tecnico illustrato nel commento all'art. 1 (capitolo IV
137» del 'presente messaggio), dove parimente è spiegato ciò che si deve inten¬ dere per condotte del terzo gruppo.
3. Concepitone, licenza, permesso Sulla nozione di «concessione» e «licenza», dottrina e giurisprudenza sono discordi. Secondo l'opinione corrente nel paese, la differenza sarebbe che la licenza deve essere accordata qualora siano adempiute le condizioni stabilite dalla legge; laddove il conferimento della concessione è rimesso al libero apprezzamento delle autorità. Una seconda opinione dislingue se l'assenso a un'opera dipenda da ragioni di polizia o anche di politica eco¬ nomica, e chiama licenza il primo e concessione il secondo. Giusta questo criterio, il sistema della licenza rimarrebbe nell'ambito della libertà di commercio e di industria; quello della concessione la menomerebbe. Una terza opinione reputa che la concessione sia ristretta al caso in cui un'ope¬ ra, spettante allo Stato in virtù di monopolio o regalia, è lasciata a un pri¬ vato. In 'fine, una quarta opinione intende che si abbia la licenza quando sia conferito a un privato il diritto all'esercizio facoltativo di un'opera.
Secondo questo criterio, con la licenza si accerterebbe soltanto, negativa¬ mente, che all'opera del privato non osta alcun interesse pubblico (di po¬ lizia o di politica economica) ; con la concessione, si assentirebbe a un'o¬ pera positivamente richiesta dal pubblico interesse, e per la quale il pri¬ vato, non solo riceve dei diritti, ma assume parimente delle obbligazioni o, per così dire, l'esercizio d'un pubblico ufficio.
Se non che, più die la denominazione dell'atto dell'autorità sovrana, importa una determinazione quanto più esatta delle condizioni cui possa es¬ sere emanato, e una chiara risposta al quesito se, avverandosi esse, l'auto¬ rità abbia meramente il potere d'emetterlo o se, in vece, competa al richicdente il diritto d'ottenerlo. Con questa mente, la Commissione dei periti ha proposto d'indicare tassativamente tutte le cause di diniego d'ammissione, da noi ampiamente accolte e inserite nell'art. 3. Per tanto, secondo le quat¬ tro teox-ie su concessione e licenza, summenzionate, si sarebbe trattato: di licenza, per la prima, poiché, ove non osti alcuna di quelle cause, nasce 11 diritto all'ammissione della condotta; di concessione, per la seconda, poiché una sola di queste
cause risponde ad esigenze di polizia, le altre, in vece, a esigenze di politica economica; di licenza, per la terza, poiché la legge non lia a fondamento un monopolio statale di costruire ed esercitare gli impianti di trasporto in condotta; di concessione, per la quarta, poiché l'esercente dell'impianto è vincolato all'obbligazione di tenerlo in prontezza d'esercizio e d'eseguire il trasporto. Stando così le cose, la Commissione suggeriva dunque d'introdurre un concetto nuovo, quello di «permesso».
Questa proposta non poteva appagarci. Una terza nozione in tale gro¬ viglio di concelti, anzi che far luce, aggiungerebbe confusione; né sarebbe accomodata al nuovo istituto che s'intende regolare. Essa darebbe l'impres-
1380 sione errata che si tratti d'un semplice permesso di polizia, che conferisca soltanto dei diritti; permetterebbe d'eludere una soluzione del problema controverso circa obbligo della licenza / obbligo della concessione; e, d'al¬ tra parte, contribuirebbe ad aumentare una confusione giuridica cui non vorremmo presfare mano. Come abbiamo detto, la denominazione dell'at¬ to d'ammissione importa meno d'una chiara determinazione dei requisiti per l'ammissione d'un impianto di trasporto in condotta. Nello stabilimen¬ to del limite tra concessione e licenza, ci sembrano dover prevalere quei criteri di distinzione che si fondano sulla possibilità di scostarsi dal prin¬ cipio della libertà di commercio e di industria e d'imporre delle obbliga¬ zioni a favore della collettività. Stimiamo quindi che, nel nostro caso, il concetto di concessione sia più pertinente.
A. Diritto d'espropriazione Il diritto d'espropriazione è conferito soltanto per le condotte che sia¬ no d'utilità pubblica; ogni altro ordinamento sarebbe contrario alla garan¬ zia della proprietà. Per contro, la concessione può sempre essere accor¬ data, qualora 6Ìano adempiute le condizioni menzionate nell'articolo 3, an¬ che senza che l'impianto sia richiesto dall'interesse pubblico. Non è quindi previsto un accoppiamento automatico del diritto d'espropriazione e della concessione, come per esempio nella legge sulle ferrovie, ma si dovrà risol¬ vere, caso per caso, se tale diritto, possa essere conferito. Poiché le condi¬ zioni stabilite a tutela del pubblico interesse nelle leggi cantonali sull'espro¬ priazione sono forse meno ampie di quelle prescritte dal diritto federale, può darsi il caso che siano adempiute le prime, ma non le seconde. Il co¬ struttore dell'impianto dovrà quindi essere libero di chiedere l'uno o l'altro diritto d'espropriazione. Desiderando quello federale, dovrà farne istanza insieme con la domanda della concessione. Il conferimento del diritto di espropriazione può essere subordinato a determinate condizioni e oneri, ri¬ chiesti dall'interesse pubblico. La decisione circa il conferimento, e, se è il caso, circa le condizioni e oneri annessi, dev'essere data insieme can quella concernente la concessione, per evitare ohe l'inizio dei lavori in virtù di quest'ultima non pregiudichi i mutamenti di progetto richiesti per
il conferimento del diritto d'espropriazione.
Per l'attuazione del diritto federale d'espropriazione, il disegno pre¬ vede una procedura semplificata come quella stabilita nella legge federale dell'8 marzo 1960 su le strade nazionali (RU 1960 555). Tutte le opposi¬ zioni dovranno essere fatte già nella procedura d'approvazione dei piani esperita in virtù del diritto di vigilanza. Non sarà dunque più necessaria una speciale procedura d'opposizione in conformità del diritto sull'espro¬ priazione e il procedimento si restringerà alla trattazione delle pratiche no¬ tificate secondo l'articolo 30, capoverso 1, lettera c, della legge federale del 20 giugno 1930 sulla espropriazione (CS A 1143).Questo modo di procedere
1381 è applicabile soltanto nel caso di condotte soggette alla concessione e al diritto d'espropriazione federali. Se la prima è federale, e il secondo è can¬ tonale, la procedura d'espropriazione sarà stabilita dalla legge cantonale corrispondente. Accadendo che per una condotta con licenza cantonale sia chiesto il diritto federale d'espropriazione, cosa in sè ammissibile, le con¬ dizioni per il conferimento e la procedura sono determinate dalla legge fe¬ derale sull'espropriazione, e non dalla legge sugli oleodotti, poiché le di¬ sposizioni di questa non si applicano alle condotte autorizzate dal Cantone.
5. Responsabilità civile e assicurazione In Svizzera, ogni mezzo di trasporto mosso da motore soggiace, a ca¬ gione dei particolari pericoli che gli sono inerenti, a una responsabilità aggravata. Per le ferrovie, i veicoli a motore, gli aeromobili e le condotte elettriche vige il principio della responsabilità causale. Ma, nemmeno le condòtte tubolari sono scevre di pericoli specifici. Negli oleodotti è insito il pericolo dell'inquinamento delle acque aperte e del sottosuolo, ond'è che interi acquedotti potrebbero essere resi inservibili. Nei gasodotli c'è il pericolo Che il gas, uscendo e combinandosi con l'aria, formi un miscuglio tonante, ohe per una minima causa esterna potrebbe prendere fuoco e, spe¬ cialmente se penetrato in un edificio, causare devastazioni. Secondo stati¬ stiche nordamericane, già per i nuovi oleodotti si può presumere una falla su 100 fcm ogni tre anni. È quindi giustificato che anche gli impianti di trasporto in condotta di combustibili e carburanti solidi o gassosi siano sottoposti a una i*esponsabilità causale con ristrette possibilità d'esenzione.
Essendo poi anche possibile, che i danni cagionati superino la capacità fi¬ nanziaria dell'esercente della condotta, è parimente necessario stabilire l'ob¬ bligo di contrarre un'assicurazione o di fornire garanzia. I particolari sul¬ l'ordinamento proposto sono indicati nel commento agli articoli corrispon¬ denti.
6. Diritto transitorio L'applicazione d'una nuova legge ai i-apporti giuridici esistenti è soli¬ tamente chiamata retroattività. A questo riguardo, occorre distinguere se la nuova legge operi sul passato disciplinando altrimenti quei rapporti a contare dal passato oppure della sua entrata in vigore, ossia per
il futuro.
Sovente quest'ultimo modo d'operare sui rapporti giuridici già compiuti non può essere evitato ed è ammesso a certe condizioni, in particolare se è richiesto da interessi pubblici importanti nè s'oppongano interessi d'im¬ portanza maggiore. Se, per eccezione, un intervento necessario sui diritti preesistenti produce effetti comparabili a quelli d'una espropriazione ma¬ teriale secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, lo Stato è tenuto a risarcire chi ne è colpito.
Foglio federale, 1962.
91
1382 Secondo questi prìncipi, le disposizioni transitorie del disegno recano, da prima, che la legge è applicabile a contare dalla sua entrata in vigore, ossia per il futuro, agli impianti di trasporto in condotta in costruzione o in esercizio, riservate alcune disposizioni. Queste stabiliscono che i diritti acquisiti in virtù d'una licenza o d'una concessione cantonale sono ricono¬ sciuti in quanto: primo, per tali condotte non è richiesta una concessione federale; secondo, i diritti e le obbligazioni costituiti non possono in virtù della legge essere modificali a svantaggio dell'esercente dell'impianto, se non per cause imperative d'interesse pubblico; terzo, è riconosciuto il di¬ ritto a una indennità se gli effetti della menomazione corrispondono a una espropriazione. La dottrina s'è provala a definire i presupposti d'un tale diritto a indennità, ma senz'effetto. Per contro, c'è una giurisprudenza ab¬ bondante e ben ponderata del Tribunale federale, cosicché questo, fondan¬ dosi sulla stessa, sarà in grado di risolvere nei casi singoli tenendo conta di ogni aspetto, anche in mancanza d'una guida precisa del legislatore. A quel Tribunale potrebbe anche occorrere di stabilire se l'indennità sia do¬ vuta dalla Confederazione che provochi il pregiudizio, o dal Cantone che nell'imminenza della statuizione dei poteri federali abbia concesso dei nuovi diritti.
Per regolare il diritto transitorio la Commissione aveva scelto un'al¬ tra via. Innanzi tutto, proponeva di riconoscere i diritti fondali e acquisiti in virtù d'ima licenza o d'una concessione cantonali e menzionare singo¬ larmente le disposizioni della legge applicabili agli impianti preesistenti.
Ma un esame più minuto mostrò che le disposizioni dichiarate inapplica¬ bili, per esempio quelle sui requisiti di concessione, sulle procedure di con¬ cessione e d'approvazione dei piani, sull'espropriazione, sulla costruzione, ecc. sarebbero state particolarmente senza oggetto per tali impianti. D'al¬ tra parte, questa dichiarazione d'inapplicabilità avrebbe generato confu¬ sione nel caso che l'esercente volesse ricostruirlo o spostarne qualche trat¬ to, potendo allora ridivenire applicabili le prescrizioni sull'approvazione dei piani, sulla costruzione e, fors'anche, quelle sull'espropriazione.
La Commissione dei periti prevedeva inoltre una
disposizione die desse al Dipartimento la facoltà di ordinare, nell'ambito della legge, misure per correggere le insufficienze nella sicurezza tecnica d'un impianto, senza obbligo d'indennità, semprechè fossero adeguate allo scopo. Simile disposi¬ zione sarebbe stata troppo ristretta. Ponendo a fondamento delle misure da ordinarsi una causa imperativa d'interesse pubblico sarebbe, stato in vece possibile provvedere non solo alle esigenze della polizia di sicurezza, ma anche ad altre, come quelle della difesa, della sicurezza e della neutra¬ lità del paese. Abbiamo per tanto rinunciato alla proposta della Commis¬ sione e inserito nel disegno una disposizione più generale.
Per altri (particolari concernenti le disposizioni transitorie, facciamo riferimento alle spiegazioni date sugli articoli dal 48 al 50.
1383 7. Prescrizioni tecniche lai altri campi, segnatamente nel diritto sugli impianti elettrici, risultò sommamente utile il rinvio alle ordinanze del Consiglio federale per quan¬ to concerne le prescrizioni tecniche di costruzione e d'esercizio, essendo possibile, in questo modo, adattarle correntemente ai rapidi progressi deità tecnica. A richiesta del nostro Dipartimento delle poste e delle ferrovie, la Società svizzera degli ingegneri e architetti ha costituito una commissione di periti, con a capo il sig. ing. W. Biinninger, direttore della Elektrowatt, per l'elaborazione delle prescrizioni tecniche di costruzione e d'esercizio degli impianti di trasporlo in condotta. Naturalmente sarà data la possibi¬ lità di pronunciarsi sul disegno delle stesse alle autorità interessate e alle organizzazioni economiche. Si prevede d'inserirle in un'ordinanza d'esecu¬ zione da emanarsi dal Consiglio federale dopo l'entrata in vigore della legge.
Y. Costituzionalità della legge Secondo l'articolo 43 della legge sui rapporti tra i Consigli, del 23 marzo 1962 (RU 1962 831), che entrerà in vigore il 1° dicembre 1962, i messaggi a sostegno di disegni di leggi devono trattare anche della costitu¬ zionalità dei medesimi. Fondamento costituzionale del presente disegno è l'articolo sugli oleodotti (art. 26 bin) della Costituzione approvato il 5 marzo 1961. Nel preambolo del disegno sono però anche citati l'articolo 23 della stessa, come fondamento delle prescrizioni sul diritto d'espropria¬ zione, il 24 quater, per la modificazione della legge sulla protezione delle acque dall'inquinamento, prevista nell'articolo 51 del disegno, il 64, per le prescrizioni di diritto privato e, il 64 bis, per quelle penali. Quanto alla costituzionalità delle condizioni non meramente di polizia previste per il conferimento della concessione nell'articolo 3 del disegno, abbiamo esposto nel messaggio per l'articolo costituzionale che il testo prescelto implicava anefhe una derogazione alla libertà di commercio e d'industria. L'articolo sugli oleodotti è formulato come gli altri della Costituzione concernenti le ferrovie, la navigazione, la navigazione aerea e l'energia nucleare. In nes¬ suno di questi casi nacque dubbio che la Costituzione non conferisca al le¬ gislatore sia l'autorità di disciplinare con norme di polizia le materie
con¬ siderate sia il diritto di stabilire l'obbligo della concessione. Questo criterio era stato sostenuto nei messaggi per gli articoli sull'energia nucleare e su¬ gli oleodotti (FF 1957 693, 1960 1133) e non fu contestato nelle discus¬ sioni parlamentari.
YI. ' Schiarimenti sui singoli articoli Art. 1. Descrive il campo d'applicazione della legge. La locuzione «combustibili e carburanti liquidi o gassosi» richiede una spiegazione.
Una definizione astratta non à possibile. Il cpv. 1 nomina soltanto ic due
1384 materie più importanti, il petrolio greggio e il gas naturale, e lascia all'or» dinanza d'esecuzione la designazione di altri combustibili e carburanti cui sia applicabile la legge, al fine di permettere un rapido adattamento qua* lora le circostanze mutassero.
La legge sarà applicabile, sia alle condotte vere e proprie sia alle stazioni di pompaggio, di compressori, di riduzione della pressione e dì deviazione, ai serbatoi compensatori e ai contenitori sotterranei (special* mente per il metano) e simili. Essi costituiscono con la condotta un'unità tecnica ed economica.
I cpv. 2 e 3 distinguono due gruppi di condotte: quelle assoggettate a tutte le disposizioni della legge e quelle per le quali sono appicabili solo talune disposizioni (ofr. an,che le indicazioni date nel capo IV, n. 2). Al primo gruppo (cpv. 2) appartengono innanzi tutto le grandi condotte ossia gli oleodotti (lett. a). Conformemente alla proposta della Commissione isti¬ tuita dalla SIA e incaricata di elaborare le regole tecniche per la costru¬ zione d'impianti di trasporto in condotta, intendiamo determinarli come segue: condotte nelle quali la pressione normale massima d'esercizio ascen¬ de a 5 kg/cm2 e il prodotto del diametro esterno (in cm) per tale pressione (in kg/cm2) supera il valore di 200 (kg/cm). Trattasi d'una formola tecnica, giudicata criterio determinativo idoneo anche dalla Commissione dei pe¬ riti, ma non conveniente in una norma di legge. Essa sarà inserita nell'or¬ dinanza d'esecuzione, dove più facilmente potrà essere modificata, qualora Occorra allargare o restringerne i valori. Sono poi sottoposte alla legge e alla vigilanza federale, anche se non conformi a questo criterio tecnico, le condotte traversanti il confine del paese (lett. b). Ne sono eccettuate quelle di distribuzione del gas urbano, nell'ambito esclusivo della zona economica dell'impresa che lo fornisce. Simili condotte esistono da decenni in parecchi luoghi. Quelle che fossero da considerarsi grandi secondo la lett. a, dovranno soggiacere per ogni rispetto alla legge.
Per le piccole condotte non comprese nel cpv. 2, il cpv. 3 rinvia al ca¬ po IV della legge, nel quale sono disciplinate. In sostanza è richiesta una licenza del Cantone e sono sottoposte alla vigilanza dello stesso.
II cpv. 4 conferisce al Consiglio federale la facoltà,
di cui si varrà cer¬ tamente, d'eccettuare dalla legge brevi condotte, per esempio quelle che siano parti Integranti d'un impianto di deposito. La sovranità legislativa della Confederazione non s'allarga ai serbatoi. Di essi la legge può occu¬ parsi solamente se siano necessari o almeno opportuni all'esercizio di im¬ pianti di trasporto in condotta. Se il serbatoio è la cosa principale e l'im¬ pianto di trasporto in condotta soltanto un accessorio per il suo impiego, potrà essere esentato dalla legge. In questo caso, non sarebbe nemmeno giustificato sottoporre alle disposizioni concernenti la responsabilità ag¬ gravata e l'obbligo dell'assicurazione le brevi condotte accessorie, la cui pericolosità è meno grande di quella del serbatoio stesso. Gli impianti di
1385 trasporto in condotta di questo genere sono così diversi clic converrà' re¬ stringersi a stabilire nella legge la norma di principio, e definirne i parti¬ colari nell'ordinanza d'esecuzione. Per altro, al fine di sottoporli a una disciplina quanto alla protezione delle acque aperte e del sottosuolo, una disposizione transitoria (art. 51) provvede a completare la legge sulla protezione delle acque dall'inquinamento.
Risulta, da quanto precede che il Consiglio federale dovrà determinare nei particolari ciascun gruppo d'impianti. Poiché questa determinazione non xisulta dalla natura delle cose ma dipende da un'ampia questione d'ap¬ prezzamento, converrà lasciare al Consiglio federale la decisione delle con¬ troversie circa l'appartenenza dell'impianto all'uno o all'altro di tali grup¬ pi (cpv. 5).
L'arf. 2 stabilisce l'obbligo della concessione per la costruzione e l'esercizio di impianti di trasporto in condotta. Nessuno contesta che per il riconoscimento d'una simile opera non basti l'imposizione di prescrizioni di polizia, ma occorra un atto d'ammissione da parte dello Stato. È in vece controversa la questione se sia preferibile imporre l'obbligo d'una licenza oppure d'una concessione. Rimandiamo a questo riguardo alla discussione circa «concessione, licenza, permesso» nel capo IV, numero 3.
L'arf. 3 annovera le cause che guistificano il diniego della concessione o la statuizione, nella stessa, di disposizioni restrittive, ed è affatto confor¬ me, nelle lettere da a a d, alle proposte della Commissione dei periti.
La lett. a menziona, oltre le cause meramente di polizia (pericolo pei¬ le sicurezza delle persone e cose e per la purezza delle acque), il pericolo d'un notevole pregiudizio al paesaggio.
La lett. b esige che sia tenuto conto delle opere pubbliche esistenti o disegnate. Tali potrebbero essere le strade, le ferrovie, gli aerodromi, gli edifici pubblici, le centrali idroelettriche e gli sbarramenti annessi, le con¬ dotte forzate, gli impianti militari, ecc. Per opere disegnate si dovranno in¬ tendere, non quelle vagamente divisate, ma quelle già concepite concreta¬ mente e di cui possa presumersi l'attuazione; per «intralcio», gli ostacoli esclusivamente locali, non quelli economici, come potrebbe essere la sottra¬ zione di traffico a una ferrovia.
La lett. c esige clic sia
tenuto conto delle necessità della pianificazione locale o veyiomde» che non dev'essere intralciata da questi impianti.
La lett. d tutela gli interessi della politica estera del paese. Vi è men¬ zionata la sicurezza di questo, in quanto gli impianti di trasporto in con¬ dotta non dovranno impedire in alcun modo gli impianti e le misure di di¬ fesa nazionale. L'indipendenza e neutralità della Svizzera potrebbero es¬ sere menomate qualora una condotta avesse a servire ai fini militari d'un singolo gruppo di potenze. Un caso di dipendenza economica contraria
1386 agli interessi generali potrebbe darsi qualora una condotta spostasse su un singolo paese gran parte delle importazioni d'una mence.
La lett. e rinvia ai requisiti di nazionalità previsti nell art. 4, il cui adempimento è parimente un presupposto per il conferimento della con¬ cessione.
La lett. f contiene una clausola generale, una specie di valvola di si¬ curezza, affinchè sia possibile ovviare ad altre conseguenze indesiderabili d'un impianto di trasporto in condotta, che non possano essere determi¬ nate o prevedute. L'inserimento di questa clausola fu vivamente discussa nella Commissione dei periti, la quale finiva per accordarsi sul testo se¬ guente: «/. se la condotta non dà a sperare alcun vantaggio per lo sviluppo economico del paese o d'una parte di esso, oppure ostino altre cause imperative a favore del pubblico bene, le quali siano più importanti dell'interesse del paese a mantenere sul mercato dell'energia e nel¬ l'economia dei trasporti la massima libertà di concorrenza».
Non potemmo accogliere questa formula, sembrandoci troppo larga e coinvolgente una contraddizione. Troppo larga, perchè subordina l'as¬ senso all'esclusivo vantaggio dell'economia generale e non anche d'un sin¬ golo ramo economico; contradditoria, perchè il fine di politica economica, considerato nella seconda parte, contrasta in certo qual modo con la real¬ tà, principalmente per quanto concerne i trasporti, ma anche riguardo al¬ l'economia energetica. La Commissione era particolarmente unanime nel1 affermare la necessità d'un diniego a favore dell'interesse pubblico an-, che per cause diverse da quelle menzionate nelle precedenti lettere del1 articolo; temeva nondimeno, secondo noi a torto, che, riservando questo interesse in foxma generale, non s'intralciassero eccessivamente, dal pro¬ filo della politica dell'energia e di quela dei trasporti, gli impianti. Come abbiamo asserito nel primo capitolo, l'economia energetica svizzera, nono¬ stante che le forze idriche siano da noi intensamente avvalorate, si fonda in prevalenza sull'importazione di combustibili e di carburanti. È quindi utile per il paese che l'approvvigionamento di fonti energetiche sia abbon¬ dante e fatto nelle condizioni più favorevoli. Una politica restrittiva in materia di concessioni sarebbe contraria al nostro interesse. Quanto ai tra¬
sparti, le esigenze d'una coordinazione non possono essere intese in manie¬ ra da impedire un nuovo mezzo il cui sviluppo si dimostra irresistibile e conveniente all'economia generale. Ci sembra quindi che possa bastare una semplice riserva economica generale. Le parole «cause imperative d'inte¬ resse pubblico» indicano abbastanza chiaramente clic l'autorità conceden¬ te dovrà andar cauta nell'applicarc questa disposizione.
Tra le condizioni d'ammissione d'un impianto di trasporto in condot¬ ta, la Commissione dei periti menzionava anche l'assunzione dell'obbligo da parte del richiedente, d'eseguire, nei limiti delle possibilità tecniche e
1387 delle esigenze economiche dell'esercizio, il trasporto per terzi. A noi è parso c e quest obbligazione dovesse essere prevista, non come requisito art &13)°'nCe&S 1 °nC'
ma COme dovere le
SaIe dell'esercente dell'impianto (v.
,. . ^ ^ déliait. 3 indica che la precedente menzione delle cause di diniego duna concessione è tassativa. Reca, infatti, che per nessun'altra causa a. concessione può essere negata nò sottoposta a disposizioni restrit¬ tive« ccor-re nondimeno una riserva affinchè siano eccettuate le condi¬ zioni e gli oneri che servono all'applicazione di altre norme della legisla¬ zione e era e. Ci rifeiiamo, per esempio, all'imposizione dell'obbligo al C
^r,CeSS1?n.ari°' .ne^ caso condotte chè traversano il confine, di fornire j. |m,ministi azione delle dogane e mantenere i locali e gl'impianti da essa dichiarati necessari, agli oneri intesi a impedire che sia pregiudicata la possibilità di rendere navigabili determinati tratti di corsi d'acqua, agli oneri che servono alla tutela della regalia dei telegrafi e dei telefoni, agli oneri imponi ili nell interesse dell'applicazione della legge sulla difesa nazionale economica.
k a.rf" e^ sico1onda risponde proposta Commissione ei. peliti sulle letteralmente considerazionialla seguenti.
Se della un'impresa di tra¬ sporlo in con otta fosse controllata da una società straniera, il Governo di que o tato avi e he il diritto di concedere a questa la protezione diploma¬ tica verso 1 Governo in cui trovasi l'impresa. Por evitare un intervento straniero, sempre indesiderabile, a favore d'una impresa che esercita un impianto in vizzcra, lari. 4, cpv. 1, esige che la maggioranza del capitale sia svizzera. 1 ii0oie di questa norma potrà essere mitigato in virtù del opv. 2, se 1 impianto sia costruito da parecchie imprese appartenenti a Stai ìveisi, in maniera che non si debba temere una dipendenza unilaterale.
< ^ poneva il problema se, nell art. 5, si dovesse dichiarare competente a risolvere della domanda di concessione il Dipartimento delle poste e delle errovie e pi evedere, contro la sua decisione, il ricorso di diritto ammira¬ si nativo a iiiunale federale. Questo partito si dimostrò praticamente ina ua i e. a decisione, in fatti, dipenderà in larga misura dalla solu3 c t,es Ion d f,1.0"?
I ' ' ' competenza d'altri Dipartimenti, come quella delJn >n e Z C deda neu halita (Dip. politico), delle acque m ( ip. ?e n>.mtei.no), della sicurezza del paese della (Dip. protezione militare), della di¬ ns enza economica (Dip. dell economia pubblica), ecc. Se essi avessero , 1S^fn. U,e. SU lìartdo prendersi, dovrebbe risolvere il Consiglio fededrlip Tin!? ^n^ie se^a Recisione emanasse formalmente dal Dipartimento un 2hidi7in C| ìepe e.rr?Vje' Tribunale federale si troverebbe di fronte a auesf. Consi"Jl° federale « «s'asterrebbe dal pronunciarsi. A parte Se Cnr'dWTM0nCl 0550 parimente, , ta, diritto, J d !
din ,/; f T""1"' " U"a si sarebbe potuta negare, o ,,,b* a 0 oneri per ragioni aiienenli «Ita indipendenza e ,,e"
1388 tralità del paese, dato che la responsabilità per l'apprezzamento di que¬ stioni di politica estera non può essere divisa tra il Consiglio federale e il Tribunale federale. D'altra parte, sul conferimento del diritto d'espropria¬ zione dovrebbe pur sempre risolvere il Consiglio federale; se l'istanza con¬ cedente fosse il Dipartimento, si avrebbero per un medesimo impianto due istanze: una per la concessione, una per l'espropriazione. L'unico partito c quindi quello d'affidare al Consiglio federale la decisione della domanda di concessione.
Nell'art. 6, occorre soltanto chiarire il secondo periodo del cpv. 1. Il diritto d'espropriazione può essere accordato soltanto se la condotta torni di pubblica (utilità, (art. 10). Per questo requisito, potrà darsi che il conferi¬ mento del diritto d'espropriazione debba essere fatto dipendere anche da condizioni che mon corrispondono a quelle imposte per la concessione in virtù dell'art. 3. Cosi, potrebbe occorrere che, per essere idonea al traspor¬ ti per terzi, e quindi d'utilità pubblica, la condotta segua un tracciato o abbia un diametro diverso da quello divisato. Se la domanda d'espropria¬ zione fosse presentata dopo quella di concessione, potrebbe venir pregiu¬ dicata in maniera inammissibile la decisione -circa le condizioni da -impor¬ si per il conferimento del diritto d'espropriazione. Affinchè il Consiglio federale possa risolvere a questo riguardo con piena libertà, l'art. 6 stabi¬ lisce che la domanda tTespropriazione dev'essere presentata nello -stesso momento di quella di concessione.
Art. 7. Per dare all'esercente la possibilità d'estinguere le spese d'im¬ pianto durante la concessione, è -previsto per questa una validità massima, relativamente lunga, di 50 anni. Tale durata vantaggerà anche le industrie che si varranno della condotta per rifornirsi di combustibile. La conces¬ sione potrà poi sempre essere rinnovata al decorso del termine, semprechè siano adempiute le condizioni per il conferimento.
Art. 9. L'interesse pubblico richiede che ima concessione non adope¬ rata mei termine stabilito decada (cpv. 1, lelt. a). Il termine potrà essere prolungato per motivi importanti. La concessione potrà anche essere revo¬ cata, se l'esercizio dell'impianto sia sospeso per un tempo più lungo da quello stabilito (cpv. 2, lett. d). È chiaro che
la revoca non av-rà luogo se l'interruzione dell'esercizio mon dipendesse dalla volontà del concessiona¬ rio, ma, per esempio, dall'impossibilità di ricevere olio a cagione di com¬ plicazioni internazionali. Per le altre cause d'estinzione della concessione non occorrono schiarimenti.
Il cpv. 3 è conforme alla disposizione corrispondente della legge fe¬ derale su l'uso pacifico dell'energia nucleare e la protezione contro le ra¬ diazioni (art. 9, cpv. 5 - RU 1960 571). Non ci è parso di dover menzionare che la competenza a decidere delle controversie spetta al Tribunale fede¬ rale in conformità dell'art. 110 della legge federale sull'organizzazione giu¬ diziaria (CS 3 499).
138» Art. 10. Per il diritto d'espropriazione ci riferiamo a quanto abbiamo esposto nel capitolo IV, n. 4, e nel commento all'art. 6.
« Art. 11. Scopo dell art. 26bis della Costituzione, e della presente legge, e da lasciare alla Confederazione la decisione circa l'ammissione degli impian i ^ tiasporto in condotta. Questa competenza sarebbe illusoria, se i an oni potessero impedire la costruzione d'una condotta conceduta dalla ^az 10 e, ne an " do il diritto le vie questo di comunicazione pu ric® e. ' Lari.
11S annette quindi d'incrociare alla concessione diritto. Ri¬ spetto alle ferrovie, esso è già stabilito nell'art. 31 della legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (RU 1958 347). Tuttavia, in deroga¬ zione a quell'ordinamento, abbiamo previsto che l'impresa ferroviaria ab¬ bia sèmpre diritto a un indennità per il passaggio della condotta in terreno di sua spettanza.
. .
* esercente dell'impianto sarà tenuto, con certe con¬ dizioni, a eseguire il trasporto per terzi (art. 13) è necessario che la con¬ dotta sia costantemente conservata in prontezza d'esercizio.
·In virtù dell art. 13 sarà evitato, per un verso, clic l'esercente dell'im¬ pianto fruisca d una condizione di monopolio e, per un altro, che siano co¬ struite delle condotte parallele inutili. Il medesimo principio è applicato negli Stati Uniti d America, dove anzi ha dato l'avvio, nel 1906, alla legi¬ slazione sugli oleodotti.
Difficilmente i tribunali sarebbero in grado di giudicare delle contro¬ versie risultanti dall applicazione di questo articolo. Nè sarebbe opportuno che due questioni strettamente connesse, come quelle concernenti l'obbligo di trasporto e 1 indennità da pagarsi, siano trattate, la prima, dall'autorità di vigilanza e, la seconda, da un tribunale. 'L'unico partito soddisfacente pare quindi quello di commettere il giudizio delle due questioni a una com¬ missione di iperiti da istituirsi. Anche la legislazione in materia d'impianti e e tt ri ci prevede il diritto di partecipare all'uso di condotte elettriche (art.
43, cpv. 2, della legge federale del 24 giugno 1902 - CS 4 775), salvo che colà esso è conferito mediante espropriazione. Non sembra però che que¬ sta soluzione possa convenire al caso nostro, doto che la Commissione di s im« è a malapena in grado di determinare l'indennità. Come dimostra
I esperienza fatta in materia d'impianti elettrici, il possessore dell'impianto in otto a concedere questo diritto di partecipazione già soltanto perchè pu essere preteso per legge. Nessuna controversia di questo genere è stata tinora sottoposta alle autorità.
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C V k aT*' P * 1' Codice civile svizzero stabilisce la pre° , * sono accessori dell'impianto da cui proven, e en°on.° »"'Hdi al proprietario del medesimo. Questo ordina¬ S ecia mentc la nrp ^ qualora provengano indesiderabile le condotte considerate nelpresame legge, daper cen.rali di pompaggio silnate e a e C e e
1390 all'estero. iPer ciò, l'art. 14 stabilisce la (presunzione che la condotta appar¬ tiene al concessionario.
Art. 15. ,Non occorre una norma che ordini la rimozione di tutto l'im-, pianto al termine della concessione. L'art. 15 si restringe dunque a esigere ·che sia rimosso se l'interesse pubblico lo richieda. Tale potrebbe essere il caso di condotte costruite sopra il suolo, in particolare se inci'ociano acque aperte. Le spese di rimozione e restituzione in pristino devono natural¬ mente essere a cai'ico del concessionario.
Art. 16. Fondandosi su una competenza conferitagli dalla legge del 24 giugno 1902 sugli impianti elettrici, il Consiglio federale ha affidato la vi¬ gilanza sugli impianti a corrente forte all'Associazione svizzera degli elet¬ trotecnici. Avendo trovato buona questa soluzione, vorremmo che anche nella presente legge sia preveduta la facoltà di delegare certi compiti di vigilanza, oltre che ai Cantoni, ad associazioni settoriali private (cpv. 1).
Nel cpv. 2 alludiamo innanzi tutto alle condotte per il riempimento e lo svuotamento idei serbatoi dell'esercito. È opportuno che esse siano sot¬ toposte alla vigilanza della Confederazione. Simile possibilità dev'essere prevista anche per i serbatoi delle FFS, dell'Azienda PTT, ecc.
Art. 17. Per diritti degni di considerazione si devono intendere gli in¬ teressi pubblici di cui all'art. 3, in particolare anche le esigenze della pro¬ tezione dello Slato.
Art. 21. Laddove .per la domanda di concessione basta l'allegazione dei .piani generali, nella procedura d'approvazione dei piani dev'essere pre¬ sentato un progetto esecutivo particolareggiato.
Art. 22 e 23. Accanto alla procedura d'approvazione dei piani non ha più luogo una procedura cantonale d'approvazione dei piani e di licenza di costruire. Per ciò, i Cantoni, nel pronunciarsi secondo l'art. 22, cpv. 3, dovranno fare tutte le osservazioni che reputano necessarie per quanto si attiene all'art. 3 e alla legislazione cantonale (in particolare, alla polizia delle costruzioni e del fuoco). Nell'approvazione dei piani la Confedera¬ zione terrà conto della legislazione cantonale nei iimiti consentiti dallo legge. Il apv. 3 dell'art. 23 significa che dopo l'approvazione dei piani, l'at¬ tuazione del progetto non potrà più essere contrastata in virtù della legi¬ slazione
cantonale. Il Dipartimento potrà trattare a voce le opposizioni, senz'esserne particolarmente autorizzato dalla legge.
L'arf. 24 prevede la possibilità d'introdurre por le condotte d'impor¬ tanza solamente locale una procedura d'approvazione dei piani semplifi¬ cata. Così, ove la condotta non tocohi che pochi proprietari di fondi, si potrà .rinunciare al deposito dei piani e accontentarsi di avvisi personali.
Naturalmente si darà sempre al Cantone, ai Comuni e ai proprietari inte¬ ressati la possibilità di prendere partito prima dell'approvazione dei piani.
1391 Art. 26. Ci riferiamo a quanto abbiamo osservato sull'espropriazione mei capitolo IV, n. 4.
Art. 27. Se per l'incrocio o un parallelismo d'una condotta con strade, ferrovie, corsi d'acqua, altre condotte e simili sia necessaria l'approvazione delle autorità di vigilanza sulle stesse, il costruttore è esentato dall'obbligo di presentare loro il progetto. Toccherà in vece all'autorità che conduce la procedura d'approvazione dei piani chiedere il parere a quelle autorità.
.Secondo un principio generale di diritto amministrativo, le controversie tra gli uffici interessati saranno risolte dall'autorità comune immediata¬ mente superiore. La cooperazione di questi uffici sarà disciplinata, come prevede l'art. 52, nell'ordinanza d'esecuzione.
L'art. 28 concerne le opere di terzi che pregiudicano la sicurezza d'un impianto di trasporto in condotta.
L'art. 29 stabilisce a chi spettano le spese nel caso di concorso d'im¬ pianti. Secondo il principio della priorità, tutte le spese devono essere sop¬ portate dall'autore della nuova opera. Gli interessati potranno tutta¬ via convenire un ordinamento differente. Le controversie saranno risolte
Art. 31. Cessando d'essere adempiuta una delle condizioni per l'assun¬ zione dell'esercizio, il titolare lo deve sospendere spontaneamente.
Art 32 Se un oleodotto o un gasodotto cessa d'essere stagno, si do¬ vranno prendere rapidamente le misure necessarie a evitare o a restringere il danno (opv. 1). A tale scopo occorre che le imprese siano provvedute di segnale d'allarme (art. 30, lett. b). I Cantoni, in oltre, designano un posto d'allarme pronto in ogni tempo (p. es. il Comando centrale di polizia).
In caso di rottura della condotta, d'incendio e simili, l'esercente dell'im¬ pianto, o chiunque ne riscontrasse un'irregolarità, dovrà avvisarlo imme¬ diatamente (art. 32, cpv. 2). Il posto d'allarme risolverà caso per caso se occorra convocare i tecnici della protezione delle acque, i pompieri, gif organi di polizia, ecc., competenti.
Art. 33. Come già abbiamo rilevato nel capitolo IV, n. 5, data la particollare pericolosità di questi impianti per le persone e le cose che sono nelle vicinanze, è prevista una Tesponsabilità causale aggravata. La
respon¬ sabilità del proprietario di un'opera secondo l'art. 58 del Codice delle ob¬ bligazioni non sarebbe sempre sufficiente, presupponendo essa un vizio dell'impianto o un difetto di manutenzione. Ora, sarebbe ingiusto che il proprietario del fondo o il titolare dell'acquedotto toccati, non potendo fornire una di queste prove, abbia a sopportare un danno cagionato da un impianto di trasporto in condotta. Il cpv. 1 stabilisce, per tanto, il princi¬ pio che l'esercente dell'impianto risponde dei danni cagionati per l'eser¬ cizio dello stesso. Se l'impianto è fermo egli risponde come il proprietario
1392 di un'opera. Potendo prevenire il danno meglio del proprietario, egli è di¬ chiarato responsabile in primo luogo. Onde evitare che il proprietario cer¬ chi di sottrarsi dalla responsabilità, .fondando per l'esercizio un'impresa con poca ^capacità finanziaria, che non sia in grado di fornire un risarci¬ mento bastevole, è opportuno che esso sia dichiarato solidalmente respon¬ sabile.
Il cpv. 2 menziona le cause che liberano dalla responsabilità. Come già nella legge su 1 uso pacifico dell'energia nucleare e la protezione con¬ tro le radiazioni non si parla di forza maggiore, ma di catastrofe naturale straordinaria; il che significa che la caduta di valanghe, la caduta di pie¬ tre, gli smottamenti, fenomeni ordinari in montagna, non sono cause ohe liberano dalla responsabilità. Sarebbe, in vece, ingiusto accollare al titolare dell impianto, che non avrebbe colpa, la responsabilità dei danni cagionati da eventi bellici o da colpa grave del danneggiato. Queste due fattispecie^ quindi, sono parimente annoverate tra le cause escludenti la responsabi¬ lità. L esercente dell'impianto potrà trovare rigoroso d'essere obbligato per il danno cagionato da colpa grave d'un terzo; sarebbe nondimeno manife¬ stamente ingiusto far sopportare il danno al proprietario del fondo che ^a a condotta non ritrae alcuna utilità. D'ordinario --p. es. se il danneg¬ giamento della condotta dipende da negligenza grave dell'impresario edile 0 ei suoi impiegati nei lavori di scavo -- l'esercente dell'impianto potrà ijvaileisi sul responsabile. Se questi non è in grado di risarcire interamente 1 danno o è ignoto --- si pensi a un sabotaggio --, il regresso diverrà im¬ possibile. Ma è pur sempre pili ragionevole addossare la responsabilità al eseicente dell impianto, secondo la massima che chi ha l'utile deve sop¬ portare anche il danno, che lasciare a mani vuote il danneggiato.
Non occorre regolare altri particolari per quanto concerne la respon¬ sabilità civile; il rinvio cidi'ari. 34 al Codice delle obbligazioni è più che sufficiente.
Art. 35. Poiché non tutte le imprese di trasporto in condotta saranno finanziariamente forti, Gccorre »prevedere l'obbligo dell'assicurazione sulla responsabilità civile. D altra parte, le compagnie d'assicurazione svizzere dichiarano di non essere in grado d'obbligarsi per l'assicurazione
dell'in¬ tera responsabilità civile, quale è prevista nell'art. 33, e vorrebbero avere la possibilità di escludere dall'assicurazione i danni cagionati da colpa grave di un terzo. Per tenere conto di questa circostanza e anche del fu¬ turo sviluppo delle possibilità assicurative, l'art. 35, cpv. 1, restringe l'ob¬ bligo dell assicurazione «ai rischi assicurabili». Questa disgiuntone -del¬ la responsabilità e della copertura assicurativa diede molto da fare alla Commissione dei periti. Per colmare i vuoti nella copertura, essa studiò parecchie possibilità di soluzioni. Un partito sarebbe stato d'adeguare la responsabilità alle possibilità assicurative: l'esercente dell'impianto sarebbe dovuto essere liberato dalla responsabilità per il danno derivante da colpa
1393 grave d'un terzo, qualora egli slcsao o altra persona per la quale sia re¬ sponsabile non fosse in colpa. Questa soluzione fu scartata per le ragioni tçonsi eia e nel commento ali ari. 33. Un'altra possibiiit à sarebbe stata quella di costituire un «fondo per danni da impianto di trasporto in con¬ ti a non assicurabili», analogo a quello per danni nucleari tardivi, da alimentarsi mediante i contributi degli esercenti di tali impianti. Se noli
era quindi pericolo che ili fondo offrisse soltanto una sicurezza apparen¬ te. D altia parte, la sua costituzione avrebbe posto innumerevoli problemi .d organizzazione e di procedura. Dopo un attento esame, la Commissione scartò dunque anche questo partito. Anche noi, sia in questo sia nell'in¬ sieme delle disposizioni del capo «Responsabilità civile e assicurazione», .abbiamo consentito con le sue riflessioni e proposte.
Il cpv. 2 determina 1 ammontare minimo dell'indennità d'assicura¬ zione. Occone considerare, a questo riguardo, che le condotte di combusti¬ bili e di carburanti liquidi sono molto più pericolose che le condotte di gas, perchè potrebbero provocare un inquinamento delle acque. Il disegno stabilisce dunque una somma assicurativa diversa per i due generi di con¬ dotte. Il loio ammontare dev essere ristretto in maniera che i premi non siano proibitivi per l'esercizio degli impianti. D'altra parte, l'obbligo delI assicurazione non è inteso a coprire ogni danno immaginabile, ma a evi¬ tale ohe in caso di danno, taluno cada nel bisogno. Un'indennità assicura¬ tiva di 10 milioni di franchi per le condotte di carburanti e di combusti¬ bili liquidi e di 3 milioni per quelle di gas bastano a questo 6Copo.
eilo, i danni pensabili in caso di rottura d'un oleodotto potrebbero risul¬ tare particolarmente gravi se, per esempio, inquinassero e quindi rendesse¬ ro inservibile 1 acquedotto d una grande città, così da costringere a un nuo¬ vo approvvigionamento in luogo lontano. Ma non occorre determinare l'ob¬ bligo assicurativo in considerazione della possibilità di simili casi estremi.
J.e prescrizioni tecniche provvederanno a evitare, nel limite del possibile.
inquinamento delle acque. Il cpv. 3 concede
poi di prescrivere in singoli ·casi un indennità assicurativa più elevata. Occorre, in fine, avvertire che il isegno non restringe in una somma la responsabilità stessa, ma l'obbliga¬ zione assicurativa, ond è die per i danni non interamente coperti dall'assi¬ curazione 1 esercente dell'impianto risponde illimitatamente.
ani Parso a di prevedere un'assicurazione minore perma le brevi con° ^ )J. c*e Ques ^c comportano sono meno frequenti, non meno y| : ra i que i c e possono risultare dalle condotte lunghe. Il diametro e 881 1 TiJìTM ?* xi eserciz'° no" hanno alcun rapporto con la pericolosità deb · ^ian °* . oa s®lcbbc quindi giustificato graduare l'indennità d'assicura¬ la ade..arischi '""obezza, il diametro o la nello pressione d'una condotta.d'assiDella diversità s. dovrà tenere conto stabilire il premio azione, come già per la responsabilità civile degli utenti di veicoli a mo-
1394 tore, dove per un'identica indennità prescritta i veicoli di grande potenza pagano dei premi più elevati dei piccoli veicoli. Tuttavia, il cpv. 3 non soin consente di stabilire delle indennità d'assicurazione maggiori, ma anche delle meno elevate.
Poiché le compagnie d'assicurazione non sono tenute a stipulare il contratto, il cpv. 4 prevede la possibilità d'esentare dall obbligo dell assicu¬ razione, purché siano prestate in altro modo delle garanzie equivalenti. Vi potrebbero supplire, per esempio, un deposilo di cartevalori, garanzie ban¬ carie e sicurtà analoghe.
Il cpv. 5 esenta dall'obbligo assicurativo la Confederazione e i Cantoni che esercitassero un impianto di trasporto in condotta, dato che la loro solvenza è sicura.
Gli art. dal 36 al 39 non richiedono alcuna spiegazione. Le loro norme sono analoghe a quelle di leggi recenti, come la legge del 19 dicembre 1958 sulla circolazione stradale (RU 1959 685).
Art. 40. Il foro ordinario per le azioni civili è quello del domicilio del convenuto. Chi lamenta un danno, per esempio nel proprio fondo, da un impianto di trasporto in condotta non deve però essere costretto, quando sia il caso, a proporre l'azione di risarcimento in un Cantone che non è il suo o presso un giudice che non sia della sua lingua. L art. 40 prevede dunque la possibilità d'adire il giudice del luogo in cui s è prodotto 1 even¬ to dannoso.
Gli art. dal 41 al 43 stabiliscono un ordinamento speciale cui devono sottostare le condotte aventi un diametro o una pressione d esercizio pic¬ coli, per le quali non sarebbe giustificata l'applicazione di tutta la legge.
Essondo localmente ristrette, la procedura della concessione federale è su¬ perflua. Per contro, poiché comportano una pericolosità che in sostanza può essere pari a quella delle grandi condotte, la costruzione e 1 esercìzio non possono essere lasciati pienamente liberi e sono sottoposti alla proce¬ dura della licenza cantonale. All'uopo non sarà necessario che i Cantoni emanino una propria legge sugli impianti di trasporto in condotta, ma po¬ tranno valersi dell'ordinamento che stabiliranno in applicazione della legge federale. La loro licenza avrà il carattere d'un mero permesso di polizia.
Essi potranno negarla per tutte le cause previste dalla legge, eccettuate quelle di politica economica. Le decisioni
emanate in ultima istanza canto¬ nale circa la concessione o il diniego delle licenze potranno essere impu¬ gnate davanti al Consiglio federale, mediante ricoreo amministrativo, in conlformlità dell'art. 125, cpv. 1, lett. b, della legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (GS 3 499). Dato che è in atto un esa¬ me 'generale della questione d'un allargamento della giurisdizione di diritto amministrativo, ci è parso meglio non scostarci dall'ordinamento legale, che prevede il ricorso al Consiglio federale, e lasciare alla revisione della legge sull'organizzazione giudiziaria il campito d'introdurre, nell ambito
1395 dama soluzione generale, il ricorso di diritto amministrativo contro le de¬ cisioni cantonali concernenti le domande di licenza per impianti di tra¬ sporto in condotta.
La vigilanza su queste condotte è affidata parimente ai Cantoni." Con la riserva dell'alta vigilanza federale, la Confederazione potrà intervenire qualora il Cantone venisse meno nel suo ufficio.
Le condotte autorizzate dal Cantone devono, in oltre, osseine costruite, mantenute e amministrale secondo le prescrizioni di sicui'ezza da stabilirsi dal Consiglio federale. Esse godranno di tutte le agevolezze che possono essere accordate in considerazione del loro minor diametro e pressione.
Devono, in vece, essere interamente sottoposte alle disposizioni della legge concernenti la responsabilità civile e .l'assicurazione, poiché, come s'è detto, sono altrettanto pericolose delle condotte soggette alla vigilanza fedei-ale. Nemmeno sarebbe giustificata una diminuzione generale dell'in¬ dennità d assicurazione, dato che anche il più piccolo impianto, di tra¬ sporto in condotta potrebbe talmente inquinare un acquedotto da renderlo inservervibile e costringere alla costruzione d'uno nuovo. I Cantoni sono tuttavia autorizzati a stabilire, nella licenza, una somma minore. Nel va¬ lersi di questa facoltà, essi dovranno sempre accertare che non siano pos¬ sibili gl'avi danni.
In fine, alle condotte sotto la vigilanza cantonale sono applicabili le disposizioni penali e le misure amministrative (capo V) del disegno.
Art. 44 e 45. Nelle disposizioni penali abbiano cercato di restringere al minimo le ifattispecie punibili. La misura delle pene è determinata secondò le ipotesi delittuose analoghe. Non occorre stabilire una pena per le in¬ frazioni a singole ordinanze dell'autorità di vigilanza, bastando la disposi¬ zione del Oodice penale svizzero sulla disubbedienza a decisione dell'auto¬ rità (art. 292 - CS 3 187).
L'art. 46 stabilisce il principio che la competenza per il perseguimento e il giudizio spetta ai Cantoni, ma autorizza il Consiglio federale a deferire singoli casi al Tribunale 'federale. Questa possibilità gli dev'essere riservata specialmente nei casi d'inosservanza di condizioni od oneri stabiliti nella concessione per tutelare la sicurezza, l'indipendenza o la neutralità della Svizzera o per cvitai*e una dipendenza economica
incompatibile con 1 inte¬ resse igenei'ale della stessa (art. 45, n. 1, ultimo periodo).
L'art. 47 regola il cosiddetto intervento suppletivo (Ersatzvornahme).
Il suo campo d'applicazione più importante dovrebbero essere .le misure da prendersi nel caso di (falla in una condotta, per evitare, restringere o far cessare il danno. Occorrerà sopra tutto operare ispidamente, se non anche immediatamente.
Quanto agli art. dal 48 al 50, che disciplinano il diritto transitorio, è necessario aggiungere alle indicazioni date nel capitolo IV n. 6, le osserva-
1396 zioni seguenti. L'art. 48, cpv. 1, stabilisce che la legge è applicabile, a con¬ tare dall'enti-ata in vigore, agli impianti di trasporto in condotta in costru¬ zione o in esercizio, riservati i due articoli seguenti. Il cpv. 2 stabilisce il principio, necessario alla sicurezza della proprietà, che l'esercente ha dirit¬ to a un risarcimento, qualora una misura presa secondo detti articoli ab¬ bia gli effetti d'una espropriazione. La decisione sulle pretese d'indennità e la determinazione della persona che la deve spettano al Tribunale fe¬ derale.
L}art. 49 concerne gli impianti di trasporto in condotta costruiti in virtù d'una licenza o d'una concessione cantonale. I diritti acquisiti in quel modo sono riconosciuti come segue: il titolare d'una licenza o d'una con¬ cessione cantonale è esente per 50 anni al massimo dall'obbligo di chiedere una concessione federale; i diritti e le obbligazioni stabiliti dai Cantoni non possono essere modificati a suo svantaggio se non per cause imperative di interesse pubblico; nel caso dell'art. 48, cpv. 2, egli ha diritto a un'inden¬ nità.
La Commissione dei periti aveva proposto di dichiarare inapplicabile alle società in possesso d'una licenza o concessione (federale la disposizione dell'art. 4 secondo cui il capitale delle società d'impianti di trasporto in condotta dev'essere in maggioranza di origine svizzera. Esso sosteneva che potesse bastare la nominativilà delle azioni e il divieto di vendere all'este¬ ro, senza il consenso del Dipartimento, le azioni appartenenti a SvizzeriData l'importanza che, per le ragioni indicate nel commento all'art. 4, diamo al controllo svizzero nelle società che esercitano nel paese gli oleo¬ dotti traversanti il confine, non possiamo convenire che 6Ìano da esentare da quella norma. Se, come stimiamo, questo controllo è necessario per la nostra indipendenza e neutralità, anche le imprese già costituite devono adeguarsi. Ci ripugna il pensiero che esse possano essere esentate per sem¬ pre da un obbligo istituito per evitare a Governi stranieri d'immischiarsi nelle faccende di casa nostra. L'art. 49, cpv. 2, stabilisce dunque che le so¬ cietà esistenti devono conformarsi, nel termine di 2 anni dall'entrata in vi¬ gore della legge, alle disposizioni dell'art. 4 concernenti la nazionalità. Se stimassero d'esserne lese nei
diritti acquisiti, potranno proporre l'azione di risarcimento davanti al Tribunale federale in conformità dell'art. 48, cpv. 2.
L'art. 50 concerne gli impianti di trasporto che non posseggono una licenza o concessione cantonale, ma un permesso di usare le strade e piazze pubbliche, avente un contenuto diverso dalla licenza o dalla concessione qui considerate. Poiché queste condotte non sono riconosciute mediante un titolo giuridico speciale come quelle considerate nell'art. 49, il disegno pre¬ scrive che per esse occorre domandare la licenza o la concessione entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge. Tuttavia, dato che 'finora sono state ammesse senza uno speciale permesso statale, il cpv. 3 stabilisce che, se
1397 non ostino cause imperative d'interesse pubblico, la licenza o la conces¬ sione devono essere accordate. Anche per tali condotte, vale la norma del¬ l'art. 48 cpv. 2, che prevede l'assegnazione d'una indennità in caso di di¬ niego della licenza o della concessione, o di stabilimento di nuovi oneri, qualora abbia gli effetti d'una espropriazione. Poiché l'esame e la spedi¬ zione della domanda richiederà un certo tempo, la costruzione e l'eserci¬ zio dell'impianto potranno essere proseguiti in virtù dell'art. 50, cpv. 2, semprechè le autorità competenti non prendano una disposizione contra¬ ria (p. es. qualora vi fosse pericolo nel ritardo).
Art. 51. La legge federale del 16 marzo 1955 sulla protezione delle ac¬ que dall'inquinamento (RU 1956 1648) prevede, nell'art. 4, cpv. 4, che per l'immagazzinamento di liquidi, come olio, benzina e simili materie, devono essere fatte le costruzioni e gli impianti necessari a proteggere le acque dal¬ l'inquinamento. 11 trasporto in condotta non vi e menzionato. Per sotto¬ porre a quell'ordinamento anche le condotte escluse dalla legge sugli im¬ pianti di trasporti in condotta in virtù dell'art. 1, cpv. 4, ò raccomandabile di menzionarle in quell'articolo. Con l'opportunità di questa modificazione sarebbe da aggiungervi che le costruzioni e gli impianti dovranno essere controllati regolarmente.
L'ari. 52, cpv. 1 dà al Consiglio federale il carico di stabilire le neces¬ sarie disposizioni d'applicazione. Potrà meravigliare che il n. 4, il quale conferisce al Consiglio federale la competenza di stabilire tasse, non menmenzioni le cosiddette tasse di transito. Questi diritti, riscossi nelle con¬ dotte di transito sulle materie liquide o gassose trasportate per il nostro territorio da un punto di confine a un altro, non sono da considerarsi tas¬ se, ma imposte, poiché manca la prestazione d'un servizio dello Stato, di cui la tassa è la mercede; salvo non s'intenda per servizio la prestazione del territorio di cui la Svizzera è sovrana, criterio che non sembra molto convincente. La Confederazione può imporre soltanto quelle imposte che sono espressamente previste nella Costituzione federale.
Il cpv. 2 tiene conto della circostanza che i Cantoni dovranno, secondo il bisogno, collaborare all'applicazione della legge.
Vi raccomandiamo d'approvare il disegno di
legge, qui allegato.
Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.
Berna, 28 settembre 1962.
In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: P. Chaudet.
Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.
Forjlio federale, 1962.
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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente un disegno di legge sugli impianti di trasporto in condotta di combustibili e di carburanti liquidi o gassosi (Del 28 settembre 1962)
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Foglio federale
Jahr
1962
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
43
Cahier Numero Geschäftsnummer
8562
Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum
25.10.1962
Date Data Seite
1365-1397
Page Pagina Ref. No
10 154 554
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