N° 50

FOGLIO

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FEDERALE

Anno XLV Borna, 13 dicembre 1962 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 12.--, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bellinzona (Telefono 6 18 71) -- Conto corrente postale XI 690.

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MESSAGGIO del

Consiglio federale all'Assemblea federale per l'inserimento nella Costituzione di un articolo 27 quater sulle borse di studio e altri aiuti finanziari per l'istruzione (Del 29 novembre 1962)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci pregiamo di indirizzarvi il presente messaggio a sostegno di un di¬ segno di decreto federale concernente l'inserimento nella Costituzione fe¬ derale di un articolo 2lquatcr sulle borse di studio e altri aiuti finanziari per l'istruzione.

A. Il problema del rinnovo dei quadri 1. Situazione generale La scienza e la tecnica hanno avuto in questi ultimi decenni uno svi¬ luppo tanto intenso, da porre come problema d'assoluta urgenza, nella maggioranza delle professioni, quello della preparazione dei nuovi qua¬ dri. Aggiungasi che il metodo tecnico si va vieppiù estendendo ai differenti settori della vita, cosicché occorre ormai formare i giovani in specializ¬ zazioni sempre più differenziate, ciò che configura il problema dell'istru¬ zione in un modo nuovo e gli conferisce un'importanza primordiale. La ·traduzione pratica delle scoperte teoriche, fatte nei settori dell'energia nucleare, dell'elettronica, dell'automazione, della creazione dei nuovi ma¬ teriali industriali e dell'introduzione di nuovi modi di fabbricazione, ha dato l'avvio a una evoluzione la quale porta a una divisione sempre più Foglio federale, 1962.

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1762 spinta del lavoro. Tale processo di differenziazione richiede un numero crescente di ricercatori e di specialisti. Questa è la ragione per la quale tutti i Paesi evoluti hanno aumentato le spese in favore della ricerca scientifica e, questi ultimi anni, in una proporzione assolutamente straordinaria.

Alla Svizzera si pone, in modo urgente, il particolarissimo compito di seguire il ritmo di questa evoluzione nei limiti delle sue possibilità: dobbia¬ mo curare molto la qualità dei nostri prodotti se vogliamo poter sostenere la concorrenza internazionale e mantenere il nostro livello di vita, nono¬ stante la scarsità di materie prime indigene e la difficoltà delle condizioni di produzione, sovente assai più dure di quelle clic si danno negli altri Paesi. Orbene, il mantenimento di lina produzione d'alta qualità rimane strettamente legato all'applicazione pratica delle scoperte scientifiche. Ne consegue che dobbiamo far tutto il possibile per rimanere in quel gruppo di Paesi d'avanguardia che sa tradurre nella produzione industriale corrente i risultali delle ricerche più aggiornate. Nè meno importante è la parte¬ cipazione attiva agli studi condotti nel settore delle scienze morali; anche qui noi abbiamo una buona reputazione da difondere.

Ma potremo assumerci questo immane compito soltanto se dispor¬ remo di un numero sufficiente di ricercatori e di scienziati, altamente qualificati, nonché di un buon gruppo di giovani atti a sostituire i quadri medi e inferiori. Dobbiamo dunque vegliare a impiegare al massimo ogni possibilità e a non lasciare inutilizzato nessun ingegno. Aggiungasi che il problema. dell'incremento della formazione dei giovani non può nem¬ meno essere considerato soltanto dall'angusto punto di vista dell'economia e che esso si pone come urgente anche quando sia considerato da altri punti di vista più ampi. Dal semplice punto di vista umano, appare già ingiusto abbandonare a se stessi, senza saperli nè formare nè adoperare, i giovani di talento; dal punto di vista della giustizia sociale, appare ne¬ cessario dare a ogni giovane dotato, indipendentemente dalla sua si¬ tuazione finanziaria, la possibilità di procacciarsi un'istruzione e di av¬ viarsi ad una carriera sociale conforme alle sue qualità. Anche quando sia considerata da questi profili più vasti, la questione della
formazione dei giovani si presenta dunque al nostro Paese come un problema molto serio.

2. Insufficienza della preparazione dei giovani È cosa nota che da noi mancano, in quasi tutte le professioni, i giovani atti ad assicurare il «cambio della guardia». L'industria, il com¬ mercio, l'agricoltura, il settore dei servizi, l'amministrazione, l'insegna¬ mento, incontrano difficoltà vieppiù ingenti nell'assunzione del personale.

Negli ultimi anni, questa circostanza è stata additata con preoccupazione in numerosi scritti, i quali, dopo aver segnalato il male, hanno curato di sottolineare l'urgenza di adeguati provvedimenti. La Commissione istituita dal Delegalo alle occasioni di lavoro, per lo studio del rinnovo dei quadri scientifici o tecnici, ha pubblicato, all'inizio del 1959, il rapporto più

1763 approfondilo sul problema che ci preoccupa. È ben vero che l'inchiesta della Commisione, essendo istituzionalmente circoscritta al campo d'atti¬ vità proprio del Delegato, non poteva concernere se non gli ingegneri, i tecnici, d naturalisti, i matematici e i fisici: comunque il quadro che ne è risultato è quello di una situazione estremamente lesa per tutte queste professioni, talmente tesa che solo l'assunzione massiccia di ingegneri stranieri (valutata ad esempio per l'industria meccanica al 25 per cento) ha permesso di ovviare -- e solo parzialmente! ·-- alle deficienze lamen¬ tate. La Commissione è giunta alla conclusione che, per soddisfare i bisogni, occorrerebbe che ogni anno uscissero dalla Scuola politecnica federale, dalla Scuola politecnica dell'Università di Losanna e dalle Fa¬ coltà scientifiche delle Università, almeno 900 diplomati in tutto. Orbene siamo lungi assai da questa cifra. Particolarmente grave risulta la man¬ canza di ingegneri meccanici e ingegneri elettrotecnici: per queste spe¬ cialità i bisogni attuali richiederebbero un aumento del numero di stu¬ denti di almeno 1100 unità in tutto nelle due Scuole politecniche, mentre nel corso dell'anno universitario 1959/60 il numero degli studenti delle sezioni di meccanica ed elettronica della Scuola politecnica federale è aumentato soltanto di 110 unità, cifra assolutamente insufficiente, an¬ corché, pea' vero, in continuo aumento. La Commissione pertanto insiste, nel capitolo sull'incremento della formazione dei giovani tecnici, sulla necessità d'ingrandire le scuole, ormai colme, e, anzi, d'istituirne di nuove.

Al fine di completare le inchieste condotte dal Delegato alle occasioni di lavoro e di determinare can certezza lo stato attuale nel settore delle scienze morali, mediche e didattiche, il Dipartimento federale dell'interno istituiva, nell'agosto del 1961, una Commissione speciale, formata, prin¬ cipalmente, di rappresentanti delle discipline suaccennate. Questa Com¬ missione dovrebbe conchiudere i lavori solo nel corso dell'inverno, ma si può anticipare, già ora, che i suoi lavori hanno accertalo l'esistenza di una lacuna Inquietante nel settore dell'insegnamento medio: molli posti di maestro restano ostinatamente vacanti e sempre più occorre far capo a docenti ausiliari. La situazione è critica anche in certi
rami delle profes¬ sioni mediche, sopra tutto in campagna, che accusano una grave carenza di specialisti di medicina generale, nonché di dentisti. Pure insufficiente è il numero delle persone che si sono dedicate alla missione della cura delle anime. Le questioni attenenti al rinnovo dei corpi professorali delle Università e dei gruppi di ricercatori sono trattate dalla Commissione peritale per lo studio dei sussidi alle Università, istituita nel febbraio del 1962 dal Dipartimento federale dell'interno e incaricata dell'esame di tutte le questioni concernenti gli aiuti alle scuole 'superiori cantonali, da parte della Confederazione.

Non rientra negli scopi del presente messaggio quello di puntualiz¬ zare, in modo sufficientemente analitico, le questioni connesse con l'in¬ sufficienza della preparazione dei giovani. Occorre limitarci all'esposto

1764 dato sin qui: esso dimostra a sufficienza che la situazione attuale è grave, sopra tutto in talune professioni universitarie particolarmente importanti per il nostro Paese, considerato nella prospettiva del rango cui gli com pete. Per quanto si riferisce ai quadri medi e subalterni, facciamo riferi¬ mento al nostro recente (messaggio del 28 sellomibre 1962 (FiF 1962, 1533) concernente la legge sulla formazione professionale, il quale si estende a descrivere anche le circostanze che stanno alla radice di questo incre¬ mento straordinario dei bisogni.

Stimiamo però che sia utile documentare le considerazioni fatte sopra sull'insufficienza di giovani universitari, mediante alcune indicazioni nu¬ meriche concernenti l'evoluzione dell'effettivo degli studenti. Il numero totale degli studenti immatricolati nelle Università svizzere è passato da 16.501 a 23.384, segnando un incremento del 42 per cento tra il semestre invernale 1950/51 e quello 1961/62. Nello stesso lasso di tempo, la Repub¬ blica federale di Germania, per esempio, vedeva il numero degli studenti dei suoi Istituti scientifici accrescersi da 108.000 a 232.000, con una per¬ centuale d'incremento del 115. Sempre pei* un periodo di tempo pressoché uguale a quello indicato sopra, l'aumento risultava del 108 per cento dn Svezia e del 60 per cento in Austria, evidenziando anche là un'evoluzione migliore della nostra. Il numero degli studenti di nazionalità svizzera è passato, da noi, da 12.324 a 15.781, per il periodo 1950/51 - 1960/61, se¬ gnando un aumento del 28°/o, contro un aumento della popolazione del 18°/o.

Per 100.000 abitanti, il nostro Paese contava, nel 1950, 261 studenti sviz¬ zeri; nel 1961 questa cifra non era salita che a 284. Il numero degli studenti svizzeri, in rapporto alla popolazione totale, ha segnato dunque un incremento del 9 per cento soltanto: orbene, anche assumendo che I effettivo degli studenti poteva, a rigore, rispondere ancora alle necessità del 1950, bisogna pure ammettere che l'incremento successivo è stato insufficiente, ancorché sia risultato più forte di quello della popolazione.

Ciò ò particolarmente vero se si considera che oggigiorno l'evoluzione cul¬ turale ed economica, con la conseguente crescente domanda di laureati, è ben più rapida dell'incremento demografico! Il quadro appare ancora meno
favorevole quando si conduca uno studio comparato tra il numero degli studenti e quello dei giovani della stessa classe d'età (20-24 anni).

Su 100.000 individui di questa classe d'età, si trovavano 3523 studenti nel 1950 e se trovano 3656 nel 1961. La proporzione è aumentata dun¬ que soltanto del 4 per cento, meno ancora della metà di quel 9 per cento che s era avuto in riferimento alla popolazione totale. Anche il numero delle studentesse deve essere considerato particolarmente esiguo: nel 1961 la proporzione delle studentesse (e occorre notare che almeno la metà erano straniere) era del 17,4 per cento del numero totale degli studenti, mentre la media europea tocca il 27 per conto in cifra tonda. Infine, le rilevazioni statistiche sugli studenti delle scuole superiori svizzere, con¬ dotte dall'Ufficio federale di statistica negli anni 1959 e 1960, mostrano che queste cifre si diversificano ancora in modo notevole da Cantone a Cantone.

1765 3. Misure federali per ovviare all'insufficienza della formazione dei nuovi quadri Numerosi sono i provvedimenti che sembrano idonei a colmare le lacune lamentate nella formazione dei nuovi quadri, e vieppiù accentuate in tutte le professioni universitarie. Essi sono stati elencati in modo perspicuo nel rapporto finale, citato innanzi, della Commissione per lo studio del rinnovo dei quadri scientifici e tecnici, rapporto che contiene una serie di raccomandazioni rivolte sia all'economia privata sia, e so¬ prattutto, alle autorità cantonali e federali. Quel rapporto attribuisce una grande importanza, nella soluzione dell'assillante problema, al migliora¬ mento del regime delle borse di studio e dei prestiti consentiti con l'aiuto della Confederazione.

Prima però di trattare particolarmente questi argomenti, vogliamo ricordare brevemente le misure prese dalla Confederazione per agevolare il rinnovo dei quadri.

Per quanto concerne la formazione degli universitari, segnaliamo in particolare l'aiuto accordato al Fondo nazionale svizzero per la ricerca scientifica. Mediante un messaggio del 29 maggio 1962 (FF 1962, 878), ri abbiamo proposto di aumentare da 17 a 23 milioni di franchi il sus¬ sidio annuo a detto Fondo. Gli accresciuti mezzi permetteranno al Fondo nazionale di aiutare più efficacemente che non in passato la formazione di giovani universitari. Nei dieci anni della sua attività (agosto 1952- fine 1962), il Fondo ha distribuito a dei giovani specialisti 889 borse di studio, per un ammontare globale di 4.427.525 franchi. A questi sussidi vanno aggiunte 14 sovvenzioni qualificale come «personali», intese a procacciare a degli specialisti svizzeri un impiego durevole e ordinato specialmente in funzione delle loro attitudini, in una delle nostre Università o in un altro Istituto scientifico. Il Fondo nazionale ritiene di massima impor¬ tanza che i beneficiari delle sue sovvenzioni personali facciano parte del corpo docente di una università o del personale di un Istituto scientifico e che partecipino all'insegnamento, così da poter contribuire a forimaTe dei giovani particolarmente idonei, guidandone il lavoro scientifico e comunicando loro le proprie scoperte 'teoriche in corsi e in seminari.

La Costituzione -- ove si tralasci il caso eccezionale del Politecnico federale -- conferisce
alla Confederazione solo .una facoltà molto ristretta per l'attribuzione di'borse di studio. Pea* il Politecnico, il bilancio di previ¬ sione registrava nel 1960, per la prima volta, un credito di 100 000 fran¬ chi per la concessione di borse; nel 1962 lo stanziamento s'elevava a 130 000 franchi e noi proponiamo ora di portarlo, per il 1963, a 200 000.

Grazie a questo credilo ed ai contributi di diversi fondi e fondazioni, il Politecnico ha potuto dare, nell'annata 1960/61, ben 583 borse a studenti regolari e laureandi, per un ammontare totale di 450 000 franchi. Non sono inclusi in detta somma i sussìdi straordinari per escursioni, soggiorni di

1766 ricerca od impraticliimcnto, viaggi di studio e partecipazione a congressi scientifici. Il conferimento d'una bonsa è completato, in generale, dal con¬ dono delle tasse d'iscrizione. Questa seconda misura è stata applicata, da sola, a 600 studenti. Inoltre, sempre per l'anno accademico 1960/61, il Politecnico lia consentito 48 mutui, per un importo totale di circa 130 000 franchi.

La Confederazione destina inoltre notevoli mezzi allo sviluppo del Politecnico, all'aumento della sua capienza ed all'ammodernamento del¬ l'attrezzatura scientifica. Per l'ingrandimento della scuola sono stali stan¬ ziati, già soltanto coi due decreti federali del 3 giugno 1959 (FF 1959, 552) e 10 marzo 1961 (FF 1961, 401) dei credili assommanti a 81 milioni in cifra tonda. Ed urgono già ulteriori progetti d'ingrandimento, intesi a portare la capienza della scuola, che è attualmente di soli 4500 studenti, sino a 6000 o 7000 studenti. Tutto ciò mostra esaurientemente quanto la Confederazione si sforzi, mediante il suo Politecnico, non solo di favorire la ricerca scientifica ma anche Idi incremenltare e facilitare la preparazione dei nuovi quadri tecnici.

Quanto alla formazione dei giovani nelle professioni .industriali, arti¬ gianali e commerciali, compresi i diversi rami tecnici, e Cioè quanto alla preparazione dei nuovi quadri medi e subalterni, dobbiamo, innanzi tutto, constatare che le spese sopportate dalla Confederazione nel 1961, in virtù della legge sulla formazione professionale, hanno toccato la cifra di 26 milioni di franchi .circa. La nuova legge (vedasi 'il messaggio del 28 set¬ tembre 1962 [FF 1962, 1533]) è intesa a potenziare ile misure d'incorag¬ giamento della formazione professionale proprio per assicurare un miglior avvicendarsi dei quadri. La nuova legge attuerà, segnatamente, un note¬ vole allargaménto dell'ambito della sussidiabilità, nonché un aumento sensi¬ bile dei sussidi intesi a rendere più funzionale l'orientamento professio¬ nale e ad accelerare le nuove costruzioni o gli ampliamenti delle scuole professionali o lecniohe. Giova notare, in questo conlesto, che già la vi¬ gente 'legge sulla formazione professionale ha costituito un efficace fon¬ damento per il conferimento di boree di studio agli apprendisti parteci¬ panti a corsi di perfezionamento e agli allievi degli istituii
d'insegnamento tecnico superiore, grazie al quale si ison potuti versare dei 'contributi rap¬ presentanti fino al 50% di quelli fomiti da ferzi (Cantoni, Comuni, fon¬ dazioni). Nel 1961 i sussidi federali a favore delle borse di studio hanno toccato i 474 000 franchi in cifra fonda. La Confederazione partecipa inol¬ tre ad altre spese richieste dalla formazione professionale, come ad esem¬ pio a quelle di viaggio, vitto ed alloggio degli apprendisti che seguono l'insegnamento obbligatorio in am luogo differente da quello di domicilio o di tirocinio. Questa partecipazione finanziaria della Confederazione, compresa peraltro nella somma indicata qui sopra, si è elevala, nel 1961, a circa 95 000 franchi. I sussidi a favore delle borse di studio registre¬ ranno, nel 1962, valori ben superiori a quelli indicati per il 1961.

1767 Ricordiamo in fine che il Dipartimento federale dell'interno ha for¬ mato due commissioni: la «Commissione per lo studio dell'istruzione dei giovani nei 'settori delle scienze morali, delle professioni mediche e dell'in¬ segnamento medio» e la «Commissione peritale per lo studio degli aiuti alle Università». Ancorché il lavoro di queste due commissioni non entri di¬ rettamente nell'ambito del rinnovo dei quadri, esso contribuirà però note¬ volmente alla formazione di quella precisa ed esaustiva documentazione, che è necessaria affinchè le autorità e le cerchie private interessate pos¬ sano progettare le misure più aderenti alla situazione di fatto.

B. Incremento della îorinaziono di nuovi quadri mediante borse di studio ed altri sussidi 1. In generale Come l'abbiamo detto, la Confederazione ha una facoltà assai limi¬ tata in materia di borse di studio ed altri sussidi per l'istruzione. Orbene proprio questi sono ii mezzi /reputati generalmente idonei per incrementare la preparazione dei nuovi quadri. Delle ricerche condotte nel Paese in¬ tero, come anche in alcuni dei Cantoni sedi d'Università, hanno mostrato che la percentuale degli studenti provenienti dai ceti operai, era estrema¬ mente bassa. La rilevazione statistica generale, effettuata nelle Università nel -corso del semestre invernale 1959/1960 ed inlesa a determinare l'am¬ biente sociale originario dei nostri studenti, ha dimostrato olle il 35 per cento degli universitari sono figli di professionisti indipendenti, il 54 per cento di impiegati e solo il 6 per cento d'operai. Queste percentuali non corrispondono affatto alla ripartizione professionale dell'intera popola¬ zione, la quale dà, per contro (anno di riferimento il 1950): 19 per cento, per i professionisti indipendenti; 30 per cento, per gl'impiegati e 51 per cento, per gli operai. Appara dunque incontrovertibile che il ceto operaio è rappresentato in modo insufficiente nell'ambiente studentesco. Parimen¬ te insufficiente è la rappresentanza dei ceti agricoli -- soprattutto di mon¬ tagna ed artigianali. É certo che, in moltissimi, casi, la causa di questa insufficienza va ricercata nelle difficoltà finanziarie, le quali trattengono i genitori dall'assumere le spese d'un'istruzione secondaria o superiore. Né v'è in questa considerazione alcunché di strano, sol -che si pensi
alle spese elevate occasionate oggigiorno dal mantenimento d'un giovane agli studi.

Giusta il repertorio 1961 delle borse svizzere, le spese per una formazione universitaria di 4-6 anni, fuori dal luogo di domicilio dei genitori, raggiun¬ gono am minimo di 18 400 a 28 200 franchi. La rilevazione statistica del 1959/60 indica che per il 73 per cento degli studenti .provenienti dai -ceti dei professionisti indipendenti, sono i genitori ad assumere interamente o principalmente le spese di studio e ohe tale è il caso per il 68 per cento dei figli d'impiegati, per il 48 por cento dei figli di contadini ed il 28 per cento dei figli d'operai. Si può sperare pertanto clic la situazione migliorerà

1768 assai quando si potranno 'Conferire, in misura ben maggiore dell'attuale, delle borse di studio ed altri aiuti finanziari per l'istruzione, in particolare dei mutui. È evidente infatti che i ceti economicamente meno favoriti, che ora partecipano in una proporzione assolutamente inadeguata alla formazione della popolazione universitaria, detengono delle riserve intel¬ lettuali che, per il bene del Paese, occorre, ora come non mai, impiegare adeguatamente. La situazione attuale è dell resto insoddisfa¬ cente anche quando venga considerata dalla visuale dell'ordine sociale.

Non è tuttavia possibile determinare, se non con poca approssimazione, la quantità reale dei buoni cervelli lasciati inoperosi: di fatto alcune ri¬ cerche minuziose, condotte, per esempio, nella Repubblica federale di Germania, sembrano mostrare che sussiste una relazione diretta tra le atti¬ tudini intellettuali dei giovani e il livello sociale dei genitori. Questo ri¬ sultato, ove corrispondesse al vero, indurrebbe a moderare assai la spe¬ ranza che l'estensione delle borse di studio, facilitando l'accesso alla Universila delle classi più modeste, si traduca in un effettivo aumento della popolazione universitaria pienamente idonea. Anche altre ragioni, che non quelle economiche, ostacolano però l'entrata all'Università dei giovani provenienti dai ceti modesti: ogni ascesa rapida dal livello sociale della propria famiglia obbliga infatti a sforzi di volontà e ad un dispendio di energia che non tutti possono foi'nire; aggiungasi che ben sovente man¬ cano le informazioni necessarie circa alle professioni cui si tende ed alle loro esigenze. Da tutto ciò consegue (segnatamente in periodi d'ipercongiuntura) che si preferisce una posizione sicura, rapidamente conquista¬ bile e atta a fondare un sufficiente programma d'avvenire, piuttosto che 1 incerta via degli studi, rappresentante inoltre, in ogni caso, almeno una lunga perdita di guadagno.

Queste ultime osservazioni non significano comunque affatto che con¬ venga rinunciare ad incrementare la pratica dell'attribuzione di borse di studio. Rimaniamo persuasi che un numero accresciuto di borse cositituirà spesso 'il mezzo unico, sempre eccellente, di chiamare i giovani dotati, at¬ tualmente «in riserva», alla vita degli studi, così che abbiano poi ad in¬ serirsi come elementi
fattivi qualificati nella nostra economia. È stata questa del resto anche l'esperienza dei Paesi esteri, i quali pure hanno dovuto constatare che l'estensione del regime delle borse ò un fattore de¬ cisivo per assicurare un buon avvicendamento dei quadri.

2. La situazione in Svizzera Vi sono già, da noi, numerose possibilità per ottenere delle borse di studio. Il pertinente repertorio, pubblicato nel 19G1 a Zurigo, dopo in¬ chieste approfondite, per cura dell'Associazione -svizzera d'orientamento professionale e di protezione degli apprendisti, elenca circa 1400 enti clic conferiscono borse, tra i quali 1026 6ono fondazioni (soprattutto private)

1769 limitantesi, in generale, ad impiegare gli interessi, 211, istituzioni finan¬ ziate da collette periodiche e 156, puri e semplici stanziamenti di crediti ufficiali (federali, .cantonali, comunali) o privati, determinati, in genere, volta per volta e secondo i bisogni. La Confederazione controlla 41 fon¬ dazioni i cui mezzi finanziari servono esclusivamente o principalmente a conferire borse di studio.

Gli enti che danno borse di studio sono così numerosi che sfuggono a uno sguardo comprensivo, onde accade sovente che si lamenti una man¬ canza di aiuti finanziari per lo studio prima d'aver esaurito tulle le pos¬ sibilità di soluzione. Questa situazione è stata già migliorata dalla pub¬ blicazione del repertorio delle borse e ancor più lo sarà dallo sviluppo dell'orientamento professionale -- che la nuova legge potenzierà moltis¬ simo. Ma anche quando una migliore conoscenza degli enti suddetti avrà portato ad am impiego completo dei mezzi .ch'essi mettono a disposizione, la lacuna lamentata (negli aiuti finanziari all'istruzione non potrà essere colmala: troppi enti che conferiscono borse di studio posseggono risorse modestissime, cosicché, anche usando in pieno le somme disponibili, que¬ ste rimarranno pur sempre insufficienti e l'aumento dovuto alla migliore conoscenza delle fonti d'aiuto non potrà rappresentare .un apporto so¬ stanziale. Alla modestia dei mezzi messi a disposizione si aggiunge poi il fatto che le borse sono talora legate a cerchie di beneficiari drasticamente ristrette od a curricoli di studio puntualmente determinali, ciò che limita ancora il loro raggio d'efficacia. A più riprese è stala consigliata la fu¬ sione degli enti stessi, ma sovente ostano a ciò già ile disposizioni del Co¬ dice civile; inoltre occorre considerare che un raggruppamento degli enti, con la loro conseguente spersonalizzazione, potrebbe avere come effetto secondario quello di scoraggiare le persone desiderose di creare una fon¬ dazione per il conferimento di borse.

In ogni caso gli enti che operano nel settore delle bonse di studio si i"ivelano utilissimi. Questi ultimi anni, essi sono cresciuti assai di numero grazie all'istituzione di diverse fondazioni privale, il che ha aumentato considerevolmente le possibilità d'aiuto agli studenti. Ma sono soprattutto i 'Cantoni che han dato prova di crescente
attività in questo settore. Oc¬ corre notare anche clic il concetto stesso di «borsa di studio» è andato mu¬ tando: mentre prima prevaleva 'la nota di «soccorso» ora va prevalendo quella «d'investimento», cosicché il conferimento di borse diviene vieppiù un compito dei poteri pubblici. Conformemente a questa evoluzione con¬ cettuale, numerosi Cantoni lian recentemente riveduto, o si propongono di rivedere, la loro legislazione sulle borse di studio. Gli importi delieborse vanno aumentando in misura notevole e l'ambito dei beneficiari vien sempre più esteso. È però rimasto fermo ovunque il principio, giu¬ sto e sempre ammesso, clic solo possano ottenere una borsa pubblica i candidati le cui qualità appaiano adeguate, 'la cui vita sia irreprensibile ed i cui genitori risultino incapaci di assumere l'onere finanziario degli studi-

1770 Una costatazione gradevole è quella della tendenza a far sempre maggior fiducia al candidato, che non vien più assoggettato ad un controllo mi' nuto ma solo invitato a fornire semplicemente indicazioni veritiere. Un altro buon esito dell'evoluzione recente è clic non ci si limita più a consi¬ derare esclusivamente il reddito e la sostanza dei genitori ma s'allarga la considerazione alle condizioni generali della famiglia.

È tuttavia manifesto che, in molte regioni, la pratica del conferimento delle borse non è stata incrementata in modo tale da consentire l'accesso agli studi di un maggior numero di quei giovani capaci che, come abbia¬ mo detto sopra, sono per così dire di «riserva». Taluni Cantoni si tro¬ vano nell'impossibilità di stabilire un ordinamento adeguato, ed, in ge¬ nere, trattasi proprio di quei Cantoni che dispongono delle maggiori riserve di giovani idonei, i quali continuano così a rimanere inutilizzati. Risulta pertanto comprensibile che l'opinione pubblica, con crescente insistenza, domandi alla Confederazione di contribuire, sul piano nazionale, a mi¬ gliorare l'accessibilità agli studi.

Il rapporto finale della «Commissione per lo studio della formazione di nuovi quadri scientifici e tecnici» raccomanda .già alla Confederazione di disegnare dei provvedimenti a finalità precisa, i quali, nel pieno ri¬ spetto della sovranità scolastica .cantonale, valgano a secondare efficace¬ mente i 'Cantoni finanziariamente deboli, eminentemente mirali o montani, nei loro sforzi per aprire gli studi ad un numero sempre maggiore di giovani.

Questa questione della collaborazione federale nella soluzione nazio¬ nale del problema delle borse di studio, è stata oggetto di ripetuti inter¬ venti parlamentari. Già nel 1952 il Consiglio nazionale accettava un po¬ stulato (Grutier, N. 6094) invitante il Consiglio federale a studiare le pos¬ sibili misure intese ad aprire gli studi universitari ai giovani dotati, pro¬ venienti da ceti economicamente deboli. In un passato più recente gli in¬ terventi in questo senso si son venuti moltiplicando. Elenchiamo i postu¬ lati adottati dal Consiglio nazionale: -- N. 7613, dell'11 giugno 1958 (Reimann) per l'attribuzione di borse; -- N. 7498, dell'll giugno 1958 (Sclierrer) pei' sussidi alla formazione professionale; '-- N. 7503, dell'll giugno 1958 (Schütz)
per l'incremento della forma¬ zione tecnica; -- N. 7530, del 4 marzo 1959 (Georges Borei) per la gratuità degli studi superiori; -- N. 7857, del 28 (giugno 1960 (Frei) per il potenziamento della forma¬ zione di giovani specialisti nei rami scientifici c tecnici; -- N. 8109, del 9 marzo 1961 (Commissione federale delle borse agli

1771 studenti stranieri) per un miglior avvicendamento dei quadri scien¬ tifici e tecnici; -- N. 8195, del 21 dicembre 1961 (Alfred Borei, originariamente mo¬ zione) per l'attribuzione di borse agli studenti; -- N. 8292, del 21 dicembre 1961 (Graber, originariamente mozione) per il diritto all'istruzione.

Notiamo, quanto ai due ultimi interventi, che il contenuto del postu¬ lato n. 8195 collima con le direttive della riorganizzazione degli aiuti agli studi enunciate dalla Gesellschaft Schweizer Akademiker nell'agosto del 1961 e commentale appunto nel capo 3, c qui sotto; mentre che il postu¬ lato n. 8292 è inteso a far sancire costituzionalmente un diritto generale all'istruzione, appoggiato, come a suo .fulcro, a un regime generalizzato di borse di studio.

Il profondo interesse mostrato dall'opinione pubblica ad un ammo¬ dernamento del regime delle borse di studio si riflette particolarmente in molte richieste, ben documentate, indirizzate, dalle cerchie direttamente interessate, alle diverse autorità o al Dipartimento dell'interno. Esse re¬ cano proposte precise sul modo d'ordinare un regime delle borse con l'aiuto federale. Diamo, qui di seguito, in riassunto, il contenuto di dette richieste.

3. Proposte concernenti possibili provvedimenti federali a. Il 15 dicembre 1960 la Gesellschaft Schweizer Akademiker (GESA) presentava un proiget to, allestito con la collaborazione dello Schweizeri¬ scher Verband der Akademikerinnen, .concernente l'istituzione d'una cassa svizzera di mutui agli studenti, da finanziami dalla Confederazione (dap¬ presso «progetto GESA»). La Cassa sarebbe dovuta essere a disposizione d'ogni studente, indipendentemente dalla situazione economica dello stesso, e avrebbe dovuto consentire mutui, non garantiti e a lungo termine, per la copertura delle spese di studio (tasse incluse) e di mantenimento, ed en¬ tro determinati limiti, sarebbe dovuta essere accessibile anche agli stu¬ denti stranieri. Il progetto prevedeva inoltre che il diritto ai prestiti sa¬ rebbe nato con la prima immatricolazione e per una durata massima di otto anni, oppure dieci anni in caso di spese suppletive di tesi di laurea o di attrezzatura professionale. Unica condizione del mutuo sarebbe stato lo stabilimento, da parte della commissione di vigilanza, d'una soglia generale minima di studio effettivo.
Di massima, la somma mutuata non avrebbe dovuto superare i 4000 franchi annui «è i 15 000 globali. Il .rimborso sarebbe dovuto essere conchiuso entro vent'anni dalla cessazione del diritto al mutuo; il mutuo stesso sarebbe stato gratuito per il .primo quinquennio, poscia sarebbe di¬ venuto oneroso, con gli interessi dell'I e .poi del 2per cento.

Quanto al finanziamento della Cassa, il progetto GESA includeva di¬ verse varianti, da ognuna delle quali, comunque, risultava che il disa-

1772 vanzo annuo, da coprirsi dalla Confederazione, sarebbe andato aumen¬ tando d'anno in anno, avrebbe toccato il massimo verso il quattordice¬ simo esercizio e sarebbe diminuito poi, gradualmente, coll'affluire dei rimborsi. La variante preferita dai promotori del progetto GESA preve¬ deva 2,1 milioni, circa, per il primo anno, 10 milioni come punta massima (quattordicesimo esercizio), e 1,1 milione al termine della fase decre¬ scente.

Dal punto di vista istituzionale, il progetto prevedeva la forma della fondazione, con i seguenti organi: un Consiglio di fondazione (come au¬ torità suprema), una Commissione di .vigilanza (come autorità esecutiva) e delle Commissioni locali (incaricate di consentire i prestili giusta le di¬ rettive del Consiglio di fondazione. Nel concetto dei promotori la Cassa avrebbe dovuto configurarsi come un'organizzazione mantello, coordi¬ nante e in certo modo includente tutti i provvedimenti sparsi e incompleti presi sinora. Il vantaggio principale sarebbe stato quello di dare ad ognu¬ no la certezza di poter ottenere un prestito, certezza che sarebbe ovvia¬ mente di grandissimo momento per il giovane, allorché, alla fine del pri¬ mo ciclo di stuidi, urge prendere la decisione cruciale di por termine alla formazione teorica oppure di proseguire verso gli studi superiori. I geni¬ tori, istituita la cassa, si sarebbero senz'altro, in mancanza di adeguati mezzi finanziari, rivolti ad essa e .conseguentemente nessuno avrebbe più potuto pretendere, essendo ormai assicurato il finanziamento degli studi -- se anche con l'obbligo di rimborsare -- che la carenza finanziaria ba¬ stasse ad escludere dal curricolo universitario giovani ad esso idonei.

I promotori del progetto GESA riconoscono bensì .che l'attribuzione di una borsa finanziamento a fondo perso -- è preferibile alla conces¬ sione di un mutuo, in quanto non pesa sul giovane che si avvia nella pro¬ fessione; tuttavia, considerate le vaste lacune del sistema delle borse, essi reputano utile di ovviarvi mediante il sistema dei mutui, il quale permet¬ terebbe almeno una soluzione completa, ancorché non ideale. Questa so¬ luzione, asseriscono i promotori della Gassa, richiede un ordinamento fe¬ derale, sola via che possa condurre rapidamente e sicuramente alla meta.

b. Un memoriale, indirizzato al Consiglio federale
dall'Unione na¬ zionale degli studenti svizzeri (UNiES) a fine marzo 1961 e concernente le misure otte ad incrementare l'accesso alle .università e alla formazione professionale, reca una proposta duplice: istituzione di una cassa di mutui (analoga al progetto GESA) e organizzazione di un solido sussidiamento federale ai Cantoni per Ile borse di studio da questi attribuite. Per l'attua¬ zione di questo suo duplice disegno, l'UNES domanda la revisione dell'ar¬ ticolo 27 Cost.

Già gli anni precedenti, l'Unione aveva fatto dei passi per l'instaura¬ zione di un ordinamento valido per l'insieme del Paese. Nel 1949/50 ossa aveva allestito un progetto concernente l'istituzione di un fondo svizzero

1773 di borse e mutui di studio, da configurare come 'fondazione privata a fa¬ vore d'universitari (in misura ristretta anche di liceali) e inteso ad affian¬ carsi, per completarli, agli altri enti privati c pubblici ohe conferiscono borse. Era prevista una dotazione annua di 1 200 000 franchi, di cui il 68% fornito dai Cantoni, il 17% dalla Confederazione e il 15% dagli studenti.

JLa partecipazione cantonale sarebbe dovuta essere regolata mediante un concordato. L'attribuzione delle borse e l'apertura dei mutui erano attri¬ buite dal progetto alla competenza delle Università stesse, ancorché sotto la vigilanza d'una Commissione centrale delle borse. Ma il progetto cadde, anche per una certa opposizione nata alla conferenza dei capi dei Diparti¬ menti cantonali d'educazione, ai quali dispiacque il suo carattere eccessi¬ vamente accentratore.

Nel 1957, si fece un gran parlare della celebre «AVS a ritroso» di¬ scussa in seno a'U'UNES. Trattavasi del progetto di pagare a tutti gli stu¬ denti, per tutta la durata degli studi, un'identica indennità mensile di man¬ tenimento; il finanziamento sarebbe stalo assicurato dal fatto che ogni laureato, entrato che fosse nella vita attiva, avrebbe dovuto retrocedere alla Cassa di soccorso una determinata percentuale del proprio reddito.

Benché a prima vista molto allettante, l'«A,VS a ritroso» non tardò a su¬ scitare opposizioni: dapprima si obiettò che v'erano ragioni d'ordine finanriario baste voli ad impossibilitarla, poi s'aggiunse ch'essa, eliminando completamente la responsabilità individuale e familiare, troppo divergeva dal nostìx) costume. Come che sia, l'UNES fu indotta ad abbandonare il progetto.

Il disegno presentalo ora intende fondare un vero diritto a una borsa, per chiunque possegga le capacità intellettuali richieste ma si trovi in una determinata situazione di carenza economica. Alle formalità di do¬ manda è sostituita un'inchiesta d'ufficio sulla capacità finanziaria della famiglia nel momento in cui urge la decisione circa all'avvenire del gio¬ vane, e cioè quando questo è sui dodici anni. L'autorità competente, ove l'inchiesta abbia dimostralo la necessità del conferimento d'una borsa, ·convoca ufficialmente il capofamiglia e .'l'allievo, spiega loro il funzio¬ namento del sistema delle borse e calcola il montante della borsa neces¬
saria per seguire la carriera scelta. Detto montante è calcolato mediante una tavola che tien conto del reddito e degli oneri della famiglia e ohe non comporta -- per lasciai^ al sistema la massima elasticità -- nessuna indicazione di massimi o di minimi. Con questo metodo la possibilità d'ot¬ tenere una borsa è segnalata automaticamente ai genitori ed ai giovani, cosicché il pubblico arriverebbe gradualmente a considerare le attribu¬ zioni di borse come falli completamente normali. Delle apposite commis¬ sioni cantonali dovrebbero studiare l'attuazione di questo sistema e, in particolare, presentare delle precise proposte circa la tavola da usare per calcolare gli ammontari delle borse. Il Cantone dovrebbe poi vigilare af¬ finchè la tavola definitiva, stabilita dalla Commissione cantonale delle

1774 borse, sia puntualmente applicata e dovrebbe inoltre procurare di guada¬ gnare l'adesione dei Comuni.

La Confederazione garantirebbe il proprio aiuto finanziario ai Can¬ toni che avessero adeguatamente tradotto nella legislazione le direttive in¬ dicate qui sopra; essa stabilirebbe le soglie di spesa oltre le quali il Can¬ tone verrebbe a trovarsi al beneficio del sussidio federale, nonché l'au¬ mento del sussidio stesso qualora il Cantone instaurasse un Teginie mi¬ gliore, e pertanto finanziariamente più oneroso, di quello nonmale.

Le implicazioni finanziarie del disegno suesposto non han formato ancora oggetto di calcoli analitici.

Il fulcro del disegno appare costituito dall'inchiesta d'ufficio circa alla capacità finanziaria della famiglia. 1 promotori scorgono in essa il mezzo più funzionale per assicurare il diritto ad una borsa; inoltre questo elemento centrale ,,rende superflua la domanda individuale ohe, come i promotori del disegno fan notare, presenta sempre qualche lato spiacevole. Notiamo infine che non è previsto di scalare i sussidi federali in funzione della capacità finanziaria dei Cantoni.

c. Nel mese d'agosto del 1961, la Gesellschaft Schweizer Akademiker e lo Schweizerischer Verband der Akademikerinnen hanno presentato del¬ le direttive per la riorganizzazione dell'aiuto destinalo ad agevolare l'av¬ vicendarsi degli studenti nelle Università e nelle scuole tecniche. Questa direttive erano intese come complemento del progetto del dicembre 1960 (cfr. sopra, lett. a) ed erano state tracciate col concorso della Società de¬ gli studenti svizzeri, dell'Associazione degli studenti radicali svizzeri e di altre organizzazioni studentesche, le quali s'erano dissociate dal progetto dell UNES (cfr. supra, leti, b) giudicato troppo statuale. Le direttive in parola possono essere così riassunte: Dovrebbe spettare principalmente alla Confederazione di prendere, parallelamente agli ordinamenti cantonali e comunali, le misure atte a incrementare l'accesso dei giovani agli studi. L'ideale sarebbe che la Confederazione, pur nel pieno rispetto della sovranità cantonale, rimborsasse, per perequazione, ai Cantoni le somme da questi impie¬ gate nell'attribuzione di borse. Questo rimborso differenziato var¬ rebbe ad aumentare il numero e l'entità delle borse, segnatamente nei Cantoni, i quali,
a ragione della loro capacità finanziaria ridotta, non riescono a provvedere adeguatamente a favorire il rinnovo della popolazione universitaria o delle scudle tecniche. Il rimborso dovrebbe essere basalo sul rendiconto annuale delle spese per borse di studio e la sua graduazione dovrebbe farsi (giusta uno speciale pa¬ radigma. Sarebbero considerate coirne spese sussidiabili quelle soste¬ nute per coprire le spese di studio e di mantenimento in una scuola superiore, riconosciuta come .tale in patria o all'estero, o in una scuo¬ la tecnica superiore. Naturalmente le bonse verrebbero date solo agli

177& Svizzeri idonei agli studi ina impossibilitati d'assumerne l'onere finan¬ ziario. Le borse non dovrebbero essere vincolate ad alcun obbligo circa il luogo o la natura degli studi, nò essere condizionate da pos¬ sibilità di rimborso od altri elementi estranei agli studi stessi.

-- Per i giovani dotati la cui situazione esula dal quadro tracciato so¬ pra, rientrandovi solo quanto all'impossibilità del finanziamento, oc¬ corre istituire una cassa per mutui di studio. Una tale cassa, creata dalla Confederazione, potrebbe essere posta in grado di funzionare entro breve tempo, ciò che costituirebbe un vantaggio notevole per gli studenti provenienti da quei Cantoni nei quali gli aiuti per la for¬ mazione dei giovani sono ancora in fase embrionale.

-- Altre misure, precipuamente gli sgravi fiscali, potrebbero concorrere efficacemente ad incrementare la frequenza agli studi superiori.

-- La Confederazione dovrebbe inoltre pensare ad istituire, o a soste¬ nere, ima fondazione intesa ad agevolare gli sludi dei giovani parti¬ colarmente dotali.

d. Infine la fondazione «Pro Juventutc» ha suggerito, in una sua memoria del settembre 1961, d'istituire, mediante decreto federale, un fondo di compensazione delle borse, alimentato unicamente da contributi federali ed inleso a completare le prestazioni degli enti attualmente già attivi nel settore della formazione. I proventi del fondo dovrebbero ser¬ vire all'attribuzione completiva di boirse o di prestili di studio: in altre parole servirebbero da mezzo sussidiario per colmare le lacune tutt'ora lamentate sul piano privato, comunale e cantonale. I proventi dovrebbero essere usati per incrementare la formazione in tutti i gradi dell'insegnamento -- secondario, ginnasiale, liceale, professionale, tecnico, normale, seminari¬ stico, universitario. Pro Juventutc pensa clic, per amministrare il fondo, occorrerebbe formare una Commissione composta di rappresentanti del¬ la Confederazione, dei Cantoni, delle Scuole superiori, del Fondo nazio¬ nale per la ricerca scientifica, dell'Associazione svizzera per l'orienta¬ mento professionale e la protezione degli apprendisti e di Pro Juventutc stessa. La Commissione sancirebbe le norme per determinare le presta¬ zioni. Gli esami delle domande e l'attribuzione dei mezzi finanziali ver¬ rebbero affidati a due uffici:
al Fondo nazionale, per gli studenti e a Pro Juventute per l'avviamento alle professioni.

4. Esame dei progetti L'accavallarsi degli interventi parlamentari e la presentazione di pro¬ poste concrete spingevano a dare al problema della collaborazione federale nel settore dogli aiuti agli studi una soluzione quanto possibile rapida: oocorreva però che questa soluzione risultasse assolutamente ineccepibile dal punto di vista giuridico. All'uopo il Dipartimento federale dell'interno in-

1776 cominciò con l'esaminare attentamente la questione della competenza co¬ stituzionale della Confederazione in materia di borse di studio. Il Dipar¬ timento federale di giustizia e polizia, ed il Sig. Max Imboden, professore di diritto pubblico all'Università di Basilea (cui era stalo chiesto un preav¬ viso peritale) giunsero alla conclusione che le disposizioni costituzionali vigenti non conferiscono alla Confederazione la competenza generale di interferire nel settore delle borse e dei prestiti. Il professor Imboden pre¬ cisò tuttavia ohe la Confederazione ha, in materia, diverse competenze im¬ portanti ma strettamente delimitate: nessuno, aggiunse il perito, potrebbe contestare alla Confederazione la facoltà di dare borse o prestili agli stu¬ denti della Scuola politecnica federale. Anche per gli aiuti alla formazione professionale nell'ambito della pertinente legge federale, la costituzione offre una base giuridica precisa (art. 34 ter, cpv. 1, leti. r/). Il professor Imboden è pure dell'opinione che detto articolo costituzionale autorizza la Confederazione ad accordare un aiuto personale a cultori di determinate discipline, le quali potrebbero essere -- citiamo sempre l'opinione del perito -- anche delle specializzazioni tecniche, purché rientrino nel no¬ vero di quelle generalmente non esercitate in modo indipendente, come ad esempio l'architettura. Anche gli studenti che hanno scelto come disci¬ plina principale la fisica o la chimica dovrebbero poter beneficiare di questa competenza della Confederazione.

Dopo ohe la Conferenza dei capi dei Dipartimenti cantonali della pub¬ blica istruzione si fu espressa, in una riunione di lavoro, a favore d'uno cassa svizzera di mutui di studio, giusta il progetto GESA, il Dipartimento dell'interno, confortalo dal preavviso Imboden, indirizzò, il 9 giugno 1961 ai Governi cantonali ed alle organizzazioni economiche centrali, una cir¬ colare in cui chiedeva la loro opinione su dello progetto.

La circolare toccava però anche problemi di principio non connessi col progetto GESA: i destinatari della circolare erano infatti pregati di dare il loro parere anche sulla mozione Borei, concernente un aiuto fe¬ derale ai Cantoni per incrementare il sistema delle borse, nonché sul pro¬ blema d'un nuovo articolo costituzionale autorizzante espressamente la
Confederazione a legiferare in materia. Il professor Imboden aveva as¬ serito che la costituzione impediva l'istituzione d'una cassa svizzera di mutui di studio ove mancasse la collaborazione cantonale; la circolare invitava pertanto i Cantoni a definire la loro posizione di fronte all'even¬ tualità d'una partecipazione finanziaria all'attuazione del progetto GESA.

Era chiesto infine ai Governi cantonali ed alle Organizzazioni centrali di esprimersi circa al problema d'una disposizione costituzionale sancente in modo generale il diritto all'istxuizione.

Le risposte, finite di pervenire nell'ottobre del 1961, mostrarono una spiccata concordanza quanto alla valutazione generica della situazione at¬ tuale; esse però divergevano assai sulle questioni particolari.

1777 Sia i Cantoni, sia le Organizzazioni sottolineavano ohe l'incremento della formazione di giovani scienziati e tecnici costituiva uno dei compiti rnnunciabili del Paese e che urgeva approntare validi mezzi per consen¬ tire a tutti i giovani dotati, di qualsiasi oeto, di procacciarsi un'istruzione adeguata.

^ La /maggioranza dei preavvisi considerava razionale di affiancare allopera cantonale, nel settore delle borse di studio, l'intervento finanzia¬ rio federale e di completare il sistema-mediante l'istituzione di una cassa svizzera -di mutui di studio. Però solo con una maggioranza ristrettissima i ^ Cantoni mostravano d'accettare il -principio della partecipazione finan ziaria ali istituzione della cassa. Per contro, l'idea di sancire un diritto generale all'istruzione, nel senso della mozione Graber, suscitò un'oppo¬ sizione compatta, temendosi d'indebolire, con un intervento troppo massic¬ o/io della Confederazione, il principio della sovranità cantonale in campo scolastico.

Le divergenze d'opinione indussero il Dipartimento dell'interno ad invitare ad una seduta comune la Commissione delle borse della confe¬ renza dei capi cantonali della pubblica istruzione, le Organizzazioni eco¬ nomiche -centrali, le diverse Associazioni che avevano presentato dei pro¬ getti ed i servizi federali competenti, per discutere il modo in cui avviare una soluzione. La riunione si tenne il 23 novembre 1061 e rese evidente che, prima d'ogni altra cosa, occorreva ohe la Confederazione facesse pie¬ no uso delle facoltà di cui già dispone nel settore degli aiuti all'istruzione.

Essa diede inoltre unanime approvazione al progetto GESA d'una cassa di mutui agli studenti. In generale i pareri s'erano trovati concordi anche sull opportunità di sussidi federali -- da graduare secondo le ca¬ pacità finanziarie dei Cantoni -- intesi ad affiancare gli sforzi cantonali: abbinamento questo che avrebbe portato ad un miglioramento sostanziale del regime delle borse e segnatamente /proprio Jn quelle regioni che sem¬ inano possedere ingenti x-iserve inutilizzate di giovani intelligenze.

Ma immediatamente si pose il problema costituzionale. Alcuni par¬ tecipanti illustrarono l'opinione che un diritto costituzionale non scritto consentisse alla Confedci'azionc di legifex'are in mateiàa di borse, analo¬ gamente a quanto già
accade nei settori paralleli delle arti e delle scienze.

Quest'opinione tuttavia era inficiata dal fatto che si fondava su un palallelismo solo apparente: l'azione federale nei settori delle arti e delle scienze ìion può infatti ledei'e nessuna competenza dei Cantoni, nò può inlexfeiiie con alcun disciplinamento cantonale; per contro nel settox'e ocllc boise di studio la collisione con la competenza e con gli ordinamenti cantonali è fatale e la Confederazione deve pertanto tenei'ne conto. Solo una soluzione pensata in chiave di collaborazione appare possibile.

La conferenza veniva così a dimosti*are, essenzialmente, che, per con¬ seguile un vero progresso in questo campo, occorreva, innanzi tutto sanFoglio federalet 1962.

117

1778 cire una norma costituzionale, dalla quale si potesse poi dedurre, in modo chiaro, la competenza della Confederazione di accordare dei sussidi per l'incremento dell'avviamento dei giovani agli studi. Un aiuto limitato solo ad alcune discipline, quale era stato stimato possibile dal prof. Imboden anche senza un nuovo disposto costituzionale, non appariva infatti suf¬ ficiente. Del resto un disposto costituzionale istituente una chiara com¬ petenza federale apparirebbe già necessario anche solo se si volessero pren¬ dere i provvedimenti urgenti proposti da «Pro Juventute» (stanziamento di un credilo sostanzioso per l'attribuzione di borse) oppure istituire senza indugi una cassa federale per mutui di studio.

Per queste ragioni, rispondendo, il 21 dicembre 1961, alle mozioni Alfred Borei e Graber, il Consiglio federale si ò dichiarato pronto ad ela¬ borare un articolo costituzionale conferente alla Confederazione la facoltà d'incoraggiare gli studi mediante l'attribuzione di borse o altri aiuti finan¬ ziari, pur rispettando, in massimo grado, la sovranità cantonale. Il Dipar¬ timento federale dell'interno fu incaricato dei lavori, preliminari.

C. Il disegno d'articolo costituzionale 1. Testo progettato a. Il disegno di massima preparato dal Dipartimento dell'interno era del seguente tenore: Art. 27 quatcr La Confederazione può sussidiare le spese cagionate ai Cantoni dall'assegna¬ zione di borse di studio o di altri aiuti finanziari per l'istruzione.

Inoltre, essa può, a complemento delle istituzioni cantonali, prendere o appog¬ giare provvedimenti intesi al promovimento dell'istruzione per mezzo di borse di studio o altri aiuti finanziari.

Le disposizioni esecutive sono emanate in forma di legge federale o di de¬ creto federale di obbligatorietà generale. I Cantoni sono preventivamente consultati.

Con la nostra autorizzazione, il Dipartimento dell'interno sottoponeva questo testo, il 26 aprile 1962, al preavviso delle autorità e degli enti se¬ guenti: -- Governi cantonali, -- Partili politici, -- Associazioni economiche centrali, -- Unione nazionale degli studenti svizzeri, -- Raggruppamento delle associazioni studentesche per il coordinamento degli studi nel settore delle borse, -- Gesellschaft Schweizer Akademiker, -- Schweizerischer Verband der Akademikerinnen, -- Società svizzera degli istruttori,

1779 -- Pro Juventute, -- Associazione svizzera per l'orientamento professionale e la protezione degli apprendisti, -- Segreteria degli Svizzeri all'estero, di Nuova società elvetica.

-- Schweizerische Vereinigung für Rechtsstaat und Individuai recht e.

In lutto 52 Cantoni ed enti sono stati invitati a dare la loro opinione.

Nella circolare che corredava il disegno e ne illustrava il testo, il Di¬ partimento dell'interno svolgeva segnatamente i seguenti argomenti: « Nella redazione dell'articolo costituzionale, abbiamo ricercato una formula¬ zione semplice ma estesa, atta a coprire tutti i provvedimenti che potesse pren¬ dere la Confederazione. Il disegno, in particolare, indica, nel capoverso 1, la possi¬ bilità principale di una partecipazione finanziaria della Confederazione alle speso cagionate ai Cantoni dall'assegnazione di borse di studio o di altri aiuti finan¬ ziari per l'istruzione. Ma la Confederazione deve non solo collaborare ai provve¬ dimenti cantonali bensì anche essere dichiarata competente, come sancisce il ca¬ poverso 2, a prendere essa stessa o a sostenere provvedimenti destinati, per mezzo di borse di studio o di altri aiuti finanziari, al promovimento dell'istruzione. Qui, si considera soprattutto: l'istituzione di una cassa federale di prestiti, totalmente o parzialmente a carico della Confederazione, per aiuti finanziari all'istruzione, provvedimenti speciali in favore di persone particolai'mente capaci, l'assegnazione di aiuti finanziari diretti della Confederazione per gli Svizzeri all'estero e la con¬ cessione di sussidi a istituzioni di pubblica utilità (precipuamente fondazioni) che prevedono il promovimento dell'istruzione per mezzo di borse di studio o altri¬ menti. Reputiamo, in ogni caso, assolutamente necessaria una norma di com po¬ tenza che, per quanto possibile, non ostacoli, almeno dal profilo costituzionale, la libertà d'agire della Confederazione. Spetterà essenzialmente alla legislazione ese¬ cutiva di trovare le soluzioni sopportabili sia finanziariamente sia politicamente.

Il proposto articolo costituzionale non va, tuttavia, troppo lontano. Esso, in par¬ ticolare, garantisce il principio federalistico. La responsabilità del disciplinamento dei sussidi per l'istruzione rimane ai Cantoni. La Confederazione può, soltanto, sussidiare le istituzioni create
dai Cantoni. I provvedimenti propri della Confe¬ derazione sono limitati al completamento delle istituzioni cantonali per mezzo di misure che i Cantoni stessi non possono prendere.

Il presente disegno corrisponde, nell'essenza, a un primo testo che sottopo¬ nemmo per parere ai signori Prof. Dott. Hans Huber (Muri presso Berna) e Prof.

Dott. Max Imbodcn (Basilea). Circa il posto del nuovo articolo nella Costituzione federale, ambedue i periti non vedono alcuna altra possibilità che quella da noi proposta, cioè il suo inserimento come articolo 27 quater. Anche circa la formula¬ zione, essi si esprimono positivamente. Il Prof. Imboden reputa il testo «funzio¬ nale chiaro e semplice» e ritiene che consentirà l'attuazione di tutti i provvedi¬ menti praticamente validi. Anche il Prof. Huber non solleva alcuna opposizione di principio. Grazie a una sua proposta, risulta ora chiaramente, nel capoverso 3, che l'eseouzione dell'articolo costituzionale deve avvenire nella forma di legge federale o di decreto federale di obbligatorietà generale. Poiché per mezzo del sussidi federali agli ordinamenti cantonali sulle borse di studio può essere toc¬ cata, sia pure molto lievemente, la sovranità dei Cantoni in materia di scuola, ci sembra giusto, per motivi politici, di prendere in considerazione per l'esecuzione solo atti per i quali possa essere chiesta la votazione popolare.

Per contro, riteniamo che si debba rinunciare a definire già nell'articolo co¬ stituzionale i gradi o i modi d'istruzione per i quali la Confederazione può asse¬ gnare sussidi. Secondo proposte di diverse cerchie, si prevede di limitare gli aiuti

1780 federali all'agevolazione degli studi universitari e di lasciare, come sinora, com¬ pletamente ai Cantoni gli aiuti per la frequenza delle scuole medie, eccettuata l'as¬ segnazione di sussidi alle borse di studio nel settore della formazione professio¬ nale che è già. possibile oggi in virtù dell'articolo 34ter della Costituzione federale.

Resputiamo, tuttavia, che spetti alla legislazione d'esecuzione di determinare tali limitazioni. L'articolo costituzionale stesso deve essere formulato come un esteso articolo di competenza, affinchè futuri sviluppi, ancora imprevedibili, non siano in alcun modo pregiudicati.» Tutte le autorità e le organizzazioni consultate Iran reso il loro preavvi¬ so durante la scorsa estate. Il testo del nuovo articolo fu accolto molto favo¬ revolmente e le obiezioni che s'erano avute all'occasione dell'inchiesta con¬ dotta dal Dipartimento nel 1961 non furono quasi più risollevate. Sui 52 preavvisi, 32 almeno suonano come completa approvazione, e san quelli di 16 Cantoni, 6 partiti politici, 5 associazioni centrali economiche e 5 organizzazioni direttamente interessate. Per contro 17 preavvisi, pur appro¬ vando di massima il disegno, proponevano taluni emendamenti, segnata¬ mente quanto al capoverso 2.

Soltanto l'Unione svizzera del commercio e dell'industria, l'Unione centrale delle associazioni padronali svizzere e 'l'Unione svizzera delle arti e mestieri si sono opposte al principio stesso dell'articolo costituzionale.

Tutti e tre gli enti succitati contestano la necessità di suscitare un nuovo intervento federale, e rilevano che la nuova competenza costituzionale rappresenterebbe un ennesimo depotenziamento della sovranità cantonale; essi consigliano la massima cautela nel delegare altri nuovi compiti alla Confederazione e raccomandano che comunque, ove si adottasse i'1 prin¬ cipio di un nuovo articolo costituzionale, ci si limiti a dare alla Confe¬ derazione la semplice facoltà di sussidiare i Cantoni, quale è prevista nel primo capoverso, evitando assolutamente d'allargare l'ambito di compe¬ tenza fino ai 'limiti segnati dal secondo capoverso.

Il Cantone di Neuchâtel -- solo fra tutti gl'interrogati -- propone la soppressione pura e semplice del primo capoverso, nel timore che la Con¬ federazione abbia a condizionare i sussidi in modo che potrebbe risultare
lesivo della sovranità cantonale. Il Cantone di Ginevra e l'Unione 'liberaledemocratica svizzera propongono d'includere nel primo capoverso almeno una riserva lormaie a favore della sovranità cantonale. Altre proposte di modifica di detto capoverso vanno invece in senso opposto: così, all'espres¬ sione possibilista «la Confederazione può sussidiare...» ò preferita l'espres¬ sione categorica «la Confedci'azionc sussidia...»; oppure si chiede di pre¬ cisare che il sussidiamento sia scalalo in funzione della capacità finan¬ ziaria dei Cantoni od anche, ove sembrasse opportuno, addirittura ristretto a quei Cantoni cui mancano i mezzi d'avviare un sistema sufficiente di borse di studio. Per chiudere entro limiti più netti i poteri federali, i Can¬ toni di Lucerna, Uri e Friburgo e il partilo conservalore-crislianosociale svizzero, suggeriscono di sostituire, nel testo tedesco, i termini di «S/ipendiem c «Aiisbildtingsbcihilfem, troppo indefiniti, con «Studienstipendien» e

1781 «Stiidienforderiingsmassnahmen*, d'accezione molto più precisa. Nume¬ rosi sono i preavvisi -che considerano con molto favore il primo capoverso e ohe pertanto lo raccomandano espressamente, argomentando che pro¬ prio il sussidiamento delle istituzioni cantonali appare il mezzo più fun¬ zionale per sviluppare adeguatamente la pratica delle borse di studio.

È sul secondo capoverso clic s'accumulano le obiezioni. La gran mag¬ gioranza dei px-eavvisi riconosce tuttavia che il disposto rispetta la sovra¬ nità cantonale o che, comunque, grazie al cox-rettivo recato dal capo¬ verso 3, non può dar luogo a vere limitazioni di detta sovranità. Diverse risposte avvertono che la norma di competenza proposta dal capoverso è troppo lata e che convolerebbe precisarla assai. Talora (cfi\ i preavvisi di Lucerna, Uri e Friburgo e del partito conservatox'e-cxistianosociale sviz¬ zero) vien fortemente consiglialo di conferire alla Confederazione solo la facoltà d'istituire una cassa di mutui, giusta 11 progetto GESA. Il Cantone di Neuchàtel desidererebbe vedere le misure federali completive espressa¬ mente limitale al campo degli studi superiori, ma altx*e ìùsposte, invece, lumeggiano la necessità che la Confederazione abbia a prendere disposi¬ zioni particolari per aiutare .1 giovani molto dotati e gli Svizzeri all'estero, come anche per spalleggiare efficacemente enti che attx'ibuiscono borse di studio. L'Associazione svizzera per l'orientamento professionale e la protezione degli apprendisti esorta 'la Confederazione alla massima parsi¬ monia nell'apportare misure complementax-i, così da non vanificare l'ini¬ ziativa dei Cantoni. La Gesellschaft Schweizer Akademiker caldeggia .questo secondo capoverso ma propone che esso sia completato dall'obbligo di con¬ sultare i Cantoni e le Scuole superiori nello stabilix*e le misure comple¬ mentari e che sia riscritto in modo da rendere ben chiaro che la Gonfedei'azione potrebbe prendere \le sue misure completive ancìxe quan¬ do il Cantone non avesse fatto assolutamente nulla. Essa consiglia infine di px'evedere un nuovo capoverso inteso a precisare che i sussidi e i prov¬ vedimenti federali non devono nò limitare la libexdà d'insegnamento e di studio, nò spingere i giovani verso determinate discipline.

Il tei'zo capoverso, quanto all'essenziale, ha inconti'ato unanimi
con¬ sensi; ricorre pei'ò frequente l'auspicio clic le organizzazioni economiche centrali e quelle specializzate nella formazione dei giovani siano consul¬ tate prima dell'emanazione delle disposizioni esecutive.

L'inserimento del nuovo articolo come 27 quater non ha dato luogo a nessuna ossex-vazione.

b. Nel complesso i preavvisi pienamente favorevoli sono in grandis¬ sima maggioranza. Le modificazioni proposte dan luogo alle seguenti os¬ servazioni: Primo capoverso: Non v'ò alcuna ragione di temere che la Confede¬ razione abbia, applicando il disposto, a ledere la sovranità cantonale, in quanto la norma non l'autorizza affatto ad intex'ferire nell'ordinamento

1782 stesso die rimane nell'ambito esclusivo della competenza cantonale. È pertanto veramente superfluo di esplicitare una riserva a favore della so¬ vranità del Cantone. La soppressione del capoverso impedirebbe alla Con¬ federazione di accordare ai .Cantoni un aiuto finanziario per il sistema delle borse: orbene quasi tutti gl'intcrrogati hanno ammesso che detto aiuto appare come una condizione irrinunciabile affinchè quel sistema possa farsi realmente adeguato ai bisogni.

La sostituzione dell'espressione possibilista «può sussidiare» con una espressione recisamente imperativa, presenta degli inconvenienti, in quanto il nuovo testo obbligherebbe la Gonfcderazione ad accordare in ogni caso ai Cantoni dei sussidi per le loro spese di borse ed altri analoghi prov¬ vedimenti, anche qualora i sussidi risultassero palesemente superflui.

L'obbligo generale di graduare i sussidi secondo la capacità finan¬ ziaria dei Cantoni è già sancito nell'articolo 42 ter della Costituzione e non va ovviamene ripetuto per ogni disposizione particolare. Con piena tranquillità possiamo assicurare che anche nella legislazione applicativa del nuovo articolo sulle borse di studio, cureremo di differenziare i sus¬ sidi federali in funzione della capacità finanziaria dei Cantoni.

Nemmeno possiamo approvare la correzione dei termini «Stipendient e «Aitsbildungsbeihilfen» in «Studienstipendien» e «Studienförderungsmassnahmen». Conviene infatti lasciare alla legislazione applicativa qualche latitudine così da consentirle di precisare con il necessario rigore, quali gradi di formazione beneficeranno dei sussidi federali.

Secondo capoverso: I preavvisi che invitano a limitare il diritto della Confederazione di prendere misure completive non sono pienamente con¬ cordi. In genere essi non contestano la necessità di dare alla Confedera¬ zione la competenza di creare una cassa svizzera di mutui, analoga a quella del progetto GESA, ma se v'è consenso su questo punto, le opinioni di¬ vergono assai quando passano a considerare l'opportunità di altre mi¬ sure. Come che sia, un'elencazione di misure singole già nel testo costi¬ tuzionale non entra in linea di conto, oltre all'aporia formale essa ca¬ gionerebbe infatti un eccessivo irrigidimento delle facoltà date alla Con¬ federazione e potrebbe impedire l'adozione magari proprio di
quelle misure che domani si riveleranno funzionalissime ma che oggi sono im¬ prevedibili. Anche per questo punto giova lasciare alla legislazione ap¬ plicativa la cura di regolare i particolari secondo le necessità del mo¬ mento.

Ci sembra superfluo di prevedere un disposto inteso a prevenire una ipotetica ingerenza della Confederazione nel settore della libertà d'inse¬ gnamento c di studio. Questa libertà non è stata mai, in Svizzera, revo¬ cata minimamente in dubbio, essa è così profondamente radicata che non abbisogna d'una protezione costituzionale specifica. E potrebbe del resto essere garantita solo da un articolo costituzionale particolare, una sem-

1783 plice disposizione secondaria inclusa nel nostro articolo 27 quater non po¬ tendo ovviamente bastare.

Preferiamo anche lasciare «istituzioni cantonali» al plurale; metterle al singolare non avrebbe l'effetto contenutistico desiderato e costituirebbe, dal punto di vista della forma linguistica, una brutta ambiguità.

Terzo capoverso: Non crediamo che una disposizione costituzionale debba prescrivere l'obbligo di consultare le organizzazioni economiche cen¬ trali e quelle scolastiche per l'elaborazione delle norme esecutive. Siccome 1 intervento della Confederazione nel campo delle borse interessa, in primo luogo, i Cantoni, titolari della sovranità scolastica, appare sufficiente ga¬ rantire a questi ultimi il diritto d'essere consultali. Con ciò non inten¬ diamo affatto svalutare a priori i preavvisi di quelle organizzazioni ed anzi ci dichiariamo sin d'ora disposti ad allargare la consultazione, quan¬ do appaia utile, oltre la cerchia dei Cantoni, ma stimiamo che non si debba configurare quest'intenzione come un vero obbligo costituzionale.

Sarebbe inoltre una norma priva di effettiva giustificazione che finirebbe per complicare l'ulteriore elaborazione delle leggi.

Il testo che noi proponiamo come nuovo articolo 27 quater resta dun¬ que quello del nostro disegno di massima, recato poco più sopra. Esso è il seguente: Art. 27 quater La Confederazione può sussidiare le spese cagionate ai Cantoni dall'assegna¬ zione di borse di studio o di altri aiuti finanziari por l'istruzione.

Inoltre, essa può, a complemento dello istituzioni cantonali, prendere o appog¬ giare provvedimenti intesi al promovimento dell'istruzione per mezzo di borse di studio o altri aiuti finanziari.

Le disposizioni esecutive sono emanate in forma di legge foderale o di de¬ creto federale di obbligatorietà generale. I Cantoni sono preventivamente consultati.

2. La portata dell'articolo costituzionale 11 nuovo articolo appresterà l'adeguato fondamento costituzionale per ima vasta legislazione Intesa a potenziare di molto i provvedimenti d'in¬ cremento alla formazione dei giovani. All'uopo, solo due settori (forma¬ zione professionale e formazione agricola) sono compiutamente strut¬ turati: infatti l'articolo costituzionale 34 ter, capoverso 1, lett. g, dà alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla formazione
professionale nel! industria, le arti e mestieri, il commercio, l'agricoltura e l'economia do¬ mestica, il che implica evidentemente il potere di favorire, mediante borse di studio od altri aiuti, l'istruzione dei giovani in questi campi, ciò che è stalo fatto mediante la legge sulla formazione professionale e, in mi¬ sura minore, mediante quella sull'agricoltura. Ne consegue che l'ordina¬ mento fondato sul nuovo articolo 27 quater, potrà tralasciare questi settori già adeguatamente coperti dalle due leggi citate; per contro il nuovo arti¬ colo 27 quater ò indispensabile ove s'intenda completare il sistema delle

1784 borse e degli altri aititi di studio, in tutti gli ulteriori settori. L'efficacia non è dubbia; con un miglior sistema di borse e d'aiuti finanziari il numero dei giovani che si avvieranno agli studi liceali ed universitari sarà ben maggiore dell'attuale. Occorrerà badare non solo al numero ma anche alla capacità degli studenti. Non si può dire, già ora, come la Confe¬ derazione intenderà usare la sua nuova competenza; occorrerà consultare, al più presto possibile, i Cantoni, le organizzazioni economiche centrali e quelle del mondo scolastico e solo dopo queste consultazioni le linee dell'azione futura si preciseranno nei loro particolari: indicarle già ora sarebbe proprio prematuro.

Limitandoci alle vedute che abbiamo in materia oggigiorno, possiamo asserire che i provvedimenti federali s'incentreranno probabilmente sul¬ l'attribuzione di sussidi ai Cantoni per le loro spese in borse di studio ed altri aiuti all'istruzione. Già attualmente buon numero di Cantoni hanno regolato secondo concetti moderni la pratica delle borse di studio. Ma altri Cantoni si trovano in una situazione finanziaria tale che non con¬ sente loro di adibire somme sufficienti all'incremento degli studi. Ne ri¬ sultano, per i potenziali beneficiari di borse, disuguaglianze stridenti da Cantone a Cantone. Un'inchiesta del Dipartimento federale dell'interno sulle spese dei diversi Cantóni nel 1961, ha dimostrato che gli stanzia¬ menti per le borse e gli altri aiuti vanno da un minimo di 24 et. a un massimo di fr. 6,10 per abitante. La media svizzera si situa a fr. 1,90.

Orbene i sussidi federali dovrebbero concorrere a moderare queste dif¬ ferenze. I particolari dovranno, va da sè, essere adeguatamente discussi con i Cantoni e tenendo presente che l'apporto federale non deve confi¬ gurarsi come una misura di sgravio dei bilanci cantonali, ma bensì come ima misura completiva e stimolante. Per questo la capacità finanziaria dei Cantoni assumera una funzione determinante.

Noi reputeremmo assai buono un sistema il quale prevedesse la de¬ terminazione d'un ammontare normale per le borse, secondo i diversi cicli di studi e tenuto conto della capacità finanziaria del Cantone, e l'attribu¬ zione di un sussidio federale, pure calcolato in funzione della capacità fi¬ nanziaria, per la somma che supera quell'ammontare: così,
per esempio, se supponiamo che l'ammontare normale d'una borsa universitaria è fis¬ sato dalla Confederazione, per un detcrminato Cantone, a 1000 fr. e l'ali¬ quota del sussidio federale al 60°/o, quel Cantone avrebbe modo di rad¬ doppiare la borsa pagando un supplemento di soli 400 fr. Questo metodo lascerebbe interamente ai Cantoni la cura d'esaminare le domande, cosicché la loro competenza nel settore delle borse di studio rimarrebbe intatta.

Il sussidio federale verrebbe calcolato ogni anno in base ad un semplice rendiconto.

Si pensava all'inizio di conferire i sussidi federali 6olo per le borse di studi in favore degli universitari, ma numerosi preavvisi sottolinea¬ rono l'opportunità dei sussidi federali anche per le borse a favore dei

1785 liceali. Stante le ragioni addotte, converrà esaminare la questione molto accuratamente: ad. una soluzione positiva inviterebbe il fatto che la Con¬ federazione sostiene già la formazione degli apprendisti, i quali cadono nelle stesse classi d'età, e che gli studi liceali altro non sono se non l'av¬ viamento verso quelli nniversitari. Tuttavia molte cerchie restano del¬ l'opinione che la Confederazione dovrebbe limitarsi a sussidiai^ gli sforzi fatti in pro degli universitari.

Quanto ai sussidi federali per gli altri provvedimenti d'incoraggia¬ mento agli studi, è proprio prematuro avviare ora la discussione; occorre attendere che i bisogni concreti, puntualizzandosi vieppiù, vengano a det¬ tare, in certo qual modo, le direttive di soluzione.

Tra 'le misure adottabili in virtù del secondo capoverso, il primo posto spetterà all'istituzione d'una cassa svizzera di mutui di studio: ab¬ biamo visto sopra che essa è stata fortemente raccomandata da diversi enti. Contrasta stranamente con questo favore la poca importanza clic nellla pratica -- come ha rilevato l'inchiesta del Dipartimento nel 1961 -- assume il mutuo di studio: mentre nell'assieme delle spese cantonali d'incremento agli studi (12 milioni nel 1961) le borse incidevano per 10,34 milioni, e cioè per l'86,25°/o, i mutui incidevano appena per 1,65 milione, e cioè per il 13,75%. Considerando i beneficiari s'ottiene il quadro se¬ guente: su un totale di 2Ì.Ì00, i borsisti rappresentano il 93,4% ed i mutuatari solo il 6,6%. Se poi consideriamo queste cifre al lume deid'incremento agli studi (12 milioni nel 1961) le borse incidevano per 10,34 la necessità d'istituire una cassa svizzera dei mutui di studio, implicante un assai vasto apparato amministrativo, finisce per apparire molto dub¬ bia. Comunque il problema va studiato più attentamente. Va notato, di passata, che buona parte del favore suscitato dall'istituzione della cassa dei mutui, era dovuta al fatto che sembrava una misura immediatamente adottabile della Confederazione, anche prima d'ogni revisione costituzio¬ nale. Abbiamo visto, più sopra, che tale premessa era in realtà erronea.

Altra misura federale sarebbe l'aiuto finanziario ai giovani Svizzeri dell'estero, inleso a consentir loro di frequentare le scuole in Patria. Su questa direttiva lavora già l'Associazione per
l'istruzione degli Svizzeri al¬ l'estero, fondata proprio quest'anno dalla Segreteria degli Svizzeri all'estero di Nuova Società Elvetica, da «Pro Juventute» e dal «Soccorso agli Sviz¬ zeri». L'Associazione sostituisce 'la vecchia «Conferenza per il soccorso ai rimpatriali» ed ha lo scopo d'informare i giovani Svizzeri all'estero circa le possibilità di studio in Patria, nonché, in caso di necessità, di accor¬ dare borse ai giovani particolarmente capaci. Essa ha attribuito, sinora, 26 borse per differènti cicli di studi e ricove un sussidio federale (90 000 franchi per il 1962) attinto da un credito del Dipartimento politico. È fa¬ cile inferire che l'Associazione potrebbe agevolmente, grazie ad un sussi¬ dio federale aumentato, tramutarsi in un vero Ufficio centrale d'aiuto all'istruzione per gli Svizzeri all'estero, rendendo così superfluo un inter-

1786 vento federale diretto -- le misure prese a tutt'oggi dai Cantoni risultano troppo inadeguate.

Resta la questione degli aiuti ai superdotati, di cui è fatto cenno nelle direttive per la riorganizzazione dei provvedimenti inlesi ad assicurare un adeguato rinnovo della popolazione scolastica nelle discipline uni¬ versitarie e tecniche (cfr. sopra, cap. B, n. 3, lett. c). Nella Repubblica federale di Germania è la Studienstiftung des Deutschen Volkes che prov¬ vede, e con ottimo successo, a questo compito, attribuendo delle borse di studio a giovani le cui capacità intellettuali si situano nettamente al di¬ sopra della media.

Agli enti d'interesse nazionale, ohe hanno per scopo l'attribuzione di borse di studio, polra/nno naturalmente essere dati dei sussidi federali, qualora le circostanze dovessero mostrare che un aiuto particolare della Confederazione risulta veramente giustificato.

Tutti i possibili provvedimenti, elencati sopra a titolo d'esempio, sem¬ brano degni d'interesse.

Quanto al terzo capoverso del nuovo articolo proposto, notiamo che la prima frase sabilisce l'obbligo di emanare le disposizioni esecutive uni¬ camente in forma di alti legislativi sui quali può essere chiesta la vo¬ tazione popolare (art. 89, cpv. 2, e 89 bis, cpv. 2, Cost.). Spetta alla legge del 23 marzo 1962 sui rapporti fra i consigli (art. 5 e 6) di indicare, per ogni singolo caso, se occorra ila forma della legge o quella del decreto di obbligatorietà generale; l'articolo 7 di detta legge resta riservato.

3. Osservazioni finali U miglioramento del regime delle bonse, per quanto importante ai fini dell incremento della formazione di nuovi quadri, non risolve evi¬ dentemente il problema nella sua totalità: resta pur sempre che, in primo luogo, le riserve di giovani dotali sono limitate dalla natura stessa -- la percentuale d idonei al curricolo universitario è relativamente bassa ·--, che, in secondo luogo, buona parte di quei giovani è sviata dagli studi a cagione delle agevoli ed abbondanti possibilità di guadagno (cfr. cap. B, n. 1) le quali, in questi nostri periodi d'ipercongiuntura, s'offrono allet¬ tanti anche al giovane privo di formazione universitaria e che, in terzo luogo, altri fattori particolari impediscono pur sempre la piena attua¬ zione degli studi superiori, quali la mancanza della perseveranza
neces¬ saria, la necessità di assumere l'esercizio dell'azienda paterna, ecc.

Tuttavia vi sono alcuni mezzi che consentono di ridurre gli effetti dell'uno o dell'altro degli ostacoli summenzionati; il principale di tali mezzi è l'incoraggiamento delle « vocazioni tardive » e cioè un sistema di agevolazioni inteso a rendere possibile, a persone già inserite nella vita attiva, la ripresa degli studi sino al conseguimento dei gradi universitari.

Il Dipartimento federale dell'interno in collaborazione con la Conferenza

1787 dei direttori cantonali della pubblica educazione, esamina attualmente que¬ sto problema, che era stato sollevato in Consiglio nazionale, il 27 settem¬ bre 1961, dal postulato Haller. Già da più parti erano slate fatte delle pro¬ poste di modifica del .regolamento di maturità, segnatamente dal postulato Vaterlaus (Consiglio degli Stati, 27 aprile 1959), nell'intento di assicurare meglio il rinnovo delle popolazioni universitarie. Pure queste proposte sono allo studio della suddetta Conferenza.

Ma premessa assoluta di Lutti gli sforzi per agevolare l'accesso agli studi è l'aumento della capienza della nostra attrezzatura scolastica.

Per quanto concerne le scuole superiori abbiamo già menzionato l'urgenza d'ingrandire il Politecnico federale, nonché i lavori della commissione peritale per lo studio d'un adegualo aiuto alle Università, i quali si con¬ cluderanno prossimamente con un rapporto sulla situazione cd i bisogni delle Università, corredato di proposte per un eventuale sussidio federale.

Per quanto concerne le scuole di grado inferiore, occorre curare l'ingran¬ dimento di quelle che preparano all'esame di matmàtà, così che la ca¬ pienza sia portata al livello delle nuove possibilità d'accesso a queste scuo¬ le, che sono, non si deve dimeniti,cario, il principale approccio alla carriera universitaria. Con l'aumento della capienza di questo gruppo di istituti scolastici occorrerà curare anche il decentramento delle singole scuole, così da ridurre al massimo le necessità di trasferimento dei giovani e le spese d'alloggio, vitto e viaggio che ne risultano.

Parallelamente a questi sforzi verrà sviluppato l'orientamento pro¬ fessionale.

Ai Cantoni, sovrani in materia d'istruzione e d'educazione, sarà riser¬ vata una funzione centrale in questo complesso d'attività intese ad incre¬ mentare la formazione dei nuovi quadri: la sovranità cantonale, così im¬ portante per il mantenimento della nostra pluralità culturale e spirituale, non deve essere punto debilitata; l'aiuto della Confederazione si confi¬ gurerà pertanto come mera azione sussidiaria, ancorché non rifiutabile quando risponda ad una patente necessità.

Fondandoci su queste considerazioni, ci onoriamo di raccomandarvi d'accettazione del disegno di decreto qui allegato.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri,
l'assicu¬ razione della nostra alta considerazione.

Berna, 29 novembre 1962.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: P. Chaudet.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale per l'inserimento nella Costituzione di un articolo 27 quater sulle borse di studio e altri aiuti finanziari per l'istruzione (Del 29 novembre 1962)

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