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FOGLIO

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FEDERALE

Anno XLV Berna, 1° giugno 1962 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 12.--, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co. S. A., a Bellinzona (Telefono 5 18 71) -- Conto corrente postale XI 690.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la proroga dell'ordinamento delle finanze della Confederazione (proroga della validità dell'art. 41 ter della Costituzione federale) (Del 18 maggio 1962)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, L' 11 maggio 1958, il decreto federale del 31 gennaio 1958 che isti¬ tuisce nuove disposizioni costituzionali sull'ordinamento delle finanze della Confederazione è stalo accettato dal popolo e dai Cantoni. Esso è entrato in vigore il 1° gennaio 1959. Nel decreto, la validità dell'articolo 41 ter della Costituzione federale, fondamento per la riscossione dell'imposta sul¬ la cifra d'affari, dell'imposta per la difesa nazionale e dell'imposta sulla birra, è stata espressamente limitata «agli anni dal 1959 al 1964. Con il presente messaggio, vogliamo esporre i motivi che ci inducono a proporvi di pro-rogare di dieci anni la validità dell'articolo costituzionale.

I. LA SITUAZIONE INIZIALE A. L'evoluzione delle finanze federali All'indomani della seconda guerra mondiale, il conto della Confede¬ razione rivelava, fine 1945, un passivo del bilancio di 8,5 miliardi di fran¬ chi. Un quarto di secolo prima, fine 1919, il disavanzo era di 1 miliardo: alla fine ddl 1924, salì a 1,5 miliardi. Per evitare stavolta una situazione Foglio federale, 1962.

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830 simile a quella ohe seguì alla guerra 1914--1918, furono dapprima man¬ tenuti i provvedimenti fiscali presi durante la guerra per mezzo di di¬ sposizioni del diritto di necessità e furono poi aboliti solo parzialmente.

Soprattutto grazie all'imposta sulla cifra d'affari e all'imposta per la di¬ fesa nazionale, costituenti einen la metà delle entrale fiscali totali della Confederazione, e .unitamente a una politica delle spese per quanto pos¬ sibile economa, si riuscì a ridurre il pas sii vo del bilancio a 6,7 miliardi, fine 1958. Durante la validità del nuovo ordinamento emanato nel 1958, fu ancora possibile ridurlo a 5,9 miliardi, fine 1961.

Dal 1950, i conti della Confederazione si sono chiusi come segue: Conto generale della Confederazione 1950--1961 Onori 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961

1 607 1 697 2 003 1 947 2 062 1 999 2 044 2 306 2 591 2 609 2 799 3 158

Reddito in milioni di franchi 1 778 1 707 1 822 1 903 2 292 2 214 2 467 2 488 2 886 2 772 3 078 3 436

Media 1950/1952 1953/1955 1956/1958 1959/1961

1 769 2 002 2 314 2 855

1 769 2 136 2 614 3 112

Boneficio

0 + 134 + 300 + 257

+ + -- -- -f + + + + + 4-!-

171 10 181 44 230 215 423 182 295 163 279 328

Dal 1950, gli oneri e i redditi del conto di stato della Confederazione sono (gradualmente aumentati. Durante i primi quattro anni, la situazione finanziaria è stala mollo instabile, mentre che, dal 1954 al 1956, si ot¬ tennero regolarmente benefici di almeno 200 milioni di franchi. Sulla base di queste costatazioni, il Consiglio federale elaborò .il proprio disegno per un nuovo ordinamento delle finanze. Esso si proponeva di diminuire il disavanzo del bilancio, annualmente, di circa 250 milioni. Durante le deliberazioni parlamentari, il disegno subì diverse modificazioni: il nuovo ordinamento, nella sua definizione finale del 31 gennaio 1958, permetteva di conseguire un beneficio medio di soli 140 milioni.

831 Dal 1956, gli oneri e i recidili sono aumentati più rapidamente che negli anni anteriori. Circa gli oneri, sono soprattutto le spese concernenti il personale, i sussidi federali e l'acquisto del materiale da guerra che sono considerevolmente accresciute rispetto al periodo precedente l'en¬ trata in vigore dell'ordinamento finanziario 1959--1964. Circa i redditi, sono soprattutto aumentate le entrale dei dazi e delle imposte. Ne conseguì che, nei primi tre anni del nuovo ordinamento finanziario, il beneficio del conto generale della Confederazione ha, in media, considerevolmente supe¬ rato i previsti 140 milioni. Nonostante gli alleviamenti decisi dalle Camere federali, si è, dunque, raggiunto all'incirca la quota di sdebitamento di 250 milioni di franchi che il Consiglio federale, nel messaggio del 1° feb¬ braio 1957, considerava adeguata pei tempi di stabile prosperità economica.

lì. Prospettive 1. In generale Le esperienze dell'ultimo decennio dimostrano che è molto difficile, se non impossibile, emettere, circa l'evoluzione delle finanze federali, pro¬ nostici con un certo grado di sicurezza, su parecchi anni. Oneri e redditi della Confederazione subiscono un considerevole influsso dallo sviluppo economico e politico. Per poter esprimere un giudizio sui provvedimenti che, al posto dell'imposta sulla cifra d'affari e dell'imposta per la difesa nazionale limitate costituzionalmente sino al 1964, sarebbero idonei a man¬ tenere l'equilibrio delle finanze e ad ammortare convenientemente il disa¬ vanzo del bilancio, giova premettere alcune considerazioni generali.

Il reddito nazionale svizzero è costantemente aumentato negli ultimi dodici anni. In tal tempo, il nostro paese appartenne a quel gruppo di Stati ove lo sviluppo economico fu il più rapido. Ne è conseguito, in verità, che la capacità di produzione accrebbe ben oltre le riserve di personale indigeno. La forte espansione della nostra economia fu, di gran lunga, possibile solo grazie all'afflusso -crescente di mano d'opera straniera. Nel 1981, occupammo più di mezzo milione di stranieri assoggettali al con¬ trollo, corrispondenti a circa un quinto del totale delle persone occupate.

Tale fenomeno ha, tuttavia, i suoi limiti, ond'è d'attendersi un allenta¬ mento graduale del processo d'espansione. L'ingresso nella vita professio¬ nale dei
giovani degli anni di forte natalità, gli investimenti operati per ridurre il lavoro dell'uomo, il progresso tecnico, l'aumento costante della popolazione, l'estensione delle esportazioni (oggi, a dire il vero, assai alea¬ toria per l'incertezza circa l'integrazione europea) permettono di ritenere possibile che l'espansione economica si manterrà e che il benessere au¬ menterà. Ciò non esclude evidentemente flessioni temporanee, totali o par¬ ziali.

832 2. Entrale L'aumento o Ja diminuzione del reddito nazionale esercita un influsso decisivo sulle entrate della Confederazione. Il prodotto delle principali fonti d'entrata, in particolare dei dazi, dell'imposta sulla cifra d'affari e dell'imposta per la difesa nazionale, dipende direttamente dallo sviluppo del reddito individuale, dal consumo e, soprattutto, dall'attività nel settore degli investimenti. Le entrate fiscali aumentano, di regola, un po' più del reddito nazionale, perchè il miglioramento del livello di vita dimi¬ nuisce l'importanza dei minimi esenti, degli elenchi di merci franche d'im¬ posta e dei dazi più bassi per le merci di prima necessità, mentre l'uso maggiore di merci di grande valore comporta una maggiore applicazione dei dazi più elevali. Per l'imposta sulla cifra d'affari come anahe per i dazi, il volume delle transazioni concernenti i cosidetli beni «d'investi¬ mento» aumenta relativamente di più che quello delie transazioni concer¬ nenti le merci del consumo privato. Le entrate dell'imposta sul reddito crescono insieme con il reddito nazionale ma in misura un po' maggiore, soprattutto per l'aumento dei contributi e il sistema progressivo. Per con¬ tro, se il volume degli affari dovesse diminuire, le entrate fiscali della Confederazione diminuirebbero, parimente in una misura più forte.

Un avvenimento d'importanza capitaLc per le entrale federali sarebbe l'inserimento del nostro paese nel sistema d'integrazione economica euro¬ pea, perchè la Confederazione perderebbe, in gran parte, una delle sue principali risorse: i dazi. Se si arrivasse a una soluzione valida per l'in¬ tera Europa e implicante una forte riduzione non solo dei dazi sui pro¬ dotti .industriali ma anche di quelli sui prodotti agricoli e di quelli fiscali, alla Confederazione non resterebbe che un quinto delle sue attuali entrate doganali. Sparirebbe con ciò un terzo delle entrate fiscali federali. Tale lacuna dovrebbe essere colmata senza indugio. Le fondamenta necessarie sarebbero date nello stesso decreto clic dovesse prevedere l'integrazione.

Una parte del prodotto dei dazi sui carburanti è ora usala per finanziare la costruzione delle strade nazionali e principali, mentre i dazi sul tabacco sono interamente usati per il contributo federale all'assicurazione vec¬ chiaia e superstiti. Occorrerebbe,
dunque, trovare i mezzi per impedire che tali fonti si inarridiscano, qualora i relativi dazi dovessero cessare di esistere.

L'insieme dei problemi concernenti la sostituzione dei dazi nel caso dell'integrazione europea va separalo dal problema della proroga dell'or¬ dinamento finanziario vigente, già per il fatto che la Costituzione federale stabilisce la data alla quale devono essere prese nuove decisioni. Tale data è il 1° gennaio 1965. Orbene, presentemente, è impossibile di dire se 1 provvedimenti destinali a sostituire i dazi dovranno essere emanati al mo¬ mento della proroga dell'ordinamento finanziario o ancora prima o dopo tale proroga.

833 3. Uscite L'aumento o la diminuzione del reddito nazionale esercita il suo in¬ flusso non solo sulle entrate bensì anche sulle uscite federali. Le spese dell'amministrazione -pubblica per il personale e il materiale subiscono le conseguenze dirette dell'espansione economica. Si aggiungano gli oneri im¬ posti alla Confederazione per il rafforzamento e l'ammodernamento della difesa nazionale, la protezione civile, lo sviluppo della politica sociale, la maggiore sua attività nel settore delle ricerche e della formazione pro¬ fessionale e la sua collaborazione sul piano internazionale, senza dimen¬ ticare -l'aiuto ai paesi in via di sviluppo.

Ogni messaggio passato concernente i problemi relativi all'ordina¬ mento finanziario conteneva valutazioni sull'evoluzione delle finanze fe¬ derali. Valutazioni sono state -fatte anche ora, ma ci asteniamo dal ripro¬ durle in questo messaggio. Infatti, le esperienze dei messaggi precedenti hanno dimostrato che siffatte pubblicazioni, nonostante tutte le riserve espresse ned commentari attenenti, davano occasione a interpretazioni di ogni specie che talora inducevano in errore. Tali valutazioni, poi, non aiutano quasi a formare una opinione sui provvedimenti da prendere.

Si è, inoltre, costatato che la realtà non coi*rispondeva assai spesso alle previsioni. Qui, ci accontentiamo, perciò, di ricordare che, nonostante un aumento molto più considerevole delle entrate e delle uscite della Con¬ federazione, l'ordinamento finanziario vigente ha permesso sinora di am¬ mortare i-n una certa misura il disavanzo del bilancio, tenuto conto delle condizioni economiche. Così, la disposizione sull'ammortamento (art. 42 bis Cost.) è stato possibile adempirla, nei primi tre anni della sua validità, con i mezzi messi a disposizione della Confederazione dall'articolo 41 ter di durata limitata. Alla fine del 1961, come già detto, di disavanzo am¬ monta a 5,9 -miliardi di franchi, mentre il 1° gennaio 1959, data dell'enrata in vigore dell'ordinamento, si elevava a 6,7 miliardi. Mantenendosi la prosperità, è prevedibile che anche negli anni 1962, 1963 e 1964 si ot¬ terranno benefici.

Tali considerazioni dimostrano che sinora è stato possibile di frenare 1 aumento delle spese federali, almeno in misura tale ch'esso rimanga nei limiti dell'aumento delle entrate consentite
costituzionalmente. Qualora nessuno squilibrio si manifesti nel settore economico o politico, sii potrà, perciò, dire che le entrate attuali bastano per coprire le spese cagionate alla iConfederazione dall'adempimento dei suoi compili. Le esperienze degli ultimi anni e le previsioni del futuro immediato ci confermano che, in condizioni normali, è opportuno conservare alla Confederazione le entrale presentemente sancite, senza modificazione delle aliquote. Tuttavia, se com¬ piti nuovi e di importanza inattesa fossero affidati alla Confederazione o se un (periodo di stasi o addirittura una recessione succedesse allo sviluppo economico presente, la situazione dovrebbe essere riesaminata.

834 II. I LAVORI PRELIMINARI A. Considorazioni fondamentali 1. L'ordinamento finanziario vigente Con .il decreto federale del 31 gennaio 1958 che istituisce nuove di¬ sposizioni costituzionali 'sull'ordinamento delle finanze della Confedera¬ zione, sono state inserite nella Costituzione federale (art. 41 bis e 41 ter) diverse fonti d'entrata previste originariamente nel diritto di necessità. Esso ha, inoltre conferito la base 'costituzionale of principi dell'equilibrio dei costi, della perequazione finanziaria e del divieto di convenzioni fiscali. I diritti di bollo e la tassa d'esenzione dal servizio militare furono oggetto di nuove disposizioni costituzionali; l'imposta preventiva, sino ad allora li¬ mitala nel tempo, e le cosiddette imposte di ritorsione furono iscritte a titolo duraturo nella Costituzione federale. Per contro, le disposizioni del¬ l'articolo 41 ter concernenti l'imposta sulla cifra d'affari, .l'imposta per la difesa nazionale e l'imposta sulla birra sono valide solo sino alla fine del 19G4. Dello articolo prevede, inoltre, talune limitazioni per queste imposte, in particolare: --1 le aliquote massime e l'intangibilità dell'elenco delle merci esenti, per l'imposta sulla cifra d'affari, --1 le aliquote massime e un minimo esente, per l'imposta per la difesa nazionale, -- l'intangibilità dell'onere gravante la birra.

Nell'articolo 8 delle disposizioni transitorie della Costituzione federale, le aliquote dell'imposta sulla cifra d'affari e la tariffa dell'imposta per la difesa nazionale sono stabilite in modo che le aliquote raggiungano i massimi indicati nell'articolo 41 ter. Il disciplinamenlo dell'articolo 8 può essere modificalo solo con leggi esecutive.

I prodotti annui dell'imposta sulla cifra d'affari e dell'imposta per la difesa nazionale hanno superato il miliardo e costituiscono più di un terzo delle entrale fiscali della Confederazione. Poiché una diminuzione delle spese non è affatto probabile e anzi è da attendersi un nuovo au¬ mento (cfr. n. I, B, qui sopra), il Consiglio federale doveva esaminare il modo di garantire alla Confederazione entrate della stessa capacità a contare dal 19G5.

2. Diverse possibilità per il mantenimento dell'ordinamento finanziario vigente a. «Riforma» delle finanze federali Occorreva avantutto chiederai se l'imposta per la difesa nazionale e l'imposta sulla cifra d'affari non potessero essere sostituite con altre en-

835 träte fiscali. Il problema è già stato sollevato più volte, .specialmente quan¬ do ancora si parlava di una «riforma» delle finanze federali. Ma tutti i tentativi 'di modificare il sistema fiscale nei punti essenziali fallirono, così, la soluzione dei contingenti nel 1950, l'iniziativa popolare per la sop¬ pressione dell'imposta sulla icnfra d'affari nel 1952, l'imposta federale delle persone giuridiche nel 1956. Non va dimenticato che il sistema fiscale svizzero è il risultato di una lunga evoluzione e che, nell'attuale imbricazione delle finanze cantonali e federali, una «riforma» radicale delle se¬ conde si ripercuoterebbero profondamente sulle prime. Questo è il mo¬ tivo per cui, dopo l'ultima guerra, fu possibile attuare soltanto ordina¬ menti finanziari iche, in pratica, mantenevano ciò che già esisteva. Vaste cerchie sono giunte alla conclusione che la Confederazione non può più rinunciare all'imposta sulla cifra d'affari e all'imposta per la difesa na¬ zionale.

b. Proroga, limitata o illimitata, dell'imposta sulla cifra d'affari, del¬ l'imposta per la difesa nazionale e dell'imposta sulla birra Poiché una vera riforma delle finanze federali non può presentemente essere posta in discussione con una certa serietà, occorreva chiedersi se bisognava di nuovo prevedere un ordinamento temporaneo o se si voleva tentare di inserix-e nella Costituzione fedei'ale a titolo duraturo l'imposta sulla cifra d'affari, l'imposta per la difesa nazionale e l'imposta sulla birra.

L'opposizione contro il conferimento alla Confederazione dell'auto¬ rizzazione stabile di riscuotere dette imposte, in particolare l'imposta fe¬ derale diretta, è di certo molto diminuita; politicamente, si tratta, tuttavia, di uno scopo che non può essere raggiunto oggi. Inoltre, va considerato che,-nella Costituzione federale, vi è un rapporto fra La limitazione della riscossione nel tempo e la .restinzione approntata al diritto fiscale fede¬ rale con la determinazione di aliquote massime e con altre disposizioni (elenco delle mex'ci esenti dall'imposta sulla cifra d'affari, minimi esenti dall'imposta per la difesa nazionale). Queste restiàzioni fanno rigido il disciplinamento fiscale e non consentono una sufficiente libertà di movi¬ mento per eventualità future. Nelle condizioni attuali, una siffatta rigidità non conviene a
un ordinamento stabile. Tuttavia, fino a quando i conti della Confederazione accuseranno eccedenze analoghe a quelle degli ultimi anni, non c'è da aspettarsi che iil parlamento e i cittadini sarebbero pronti a votare una disposizione costituzionale senza le restrizioni, di cui sopra.

La proroga a termine dell'imposta sulla cifra d'affari, dell'imposta per la difesa nazionale e dell'imposta sulla 'birra ha l'inconveniente che la base costituzionale per la loro riscossione va sancita a nuovo dopo un certo tempo. Si può attenuare questo inconveniente stabilendo un pe¬ riodo più lungo che l'attuale di sei anni.

836 In occasione delle proroghe anteriori 'dell'ordinamento finanziario, sono sempre state apportate modificazioni alle disposizioni in vigore, così l'ampliamento ripetuto dell'elenco delle merci esenti dall'imposta sulla cifra d'affari, la soppressione dell'imposta sul lusso e quella dell'imposta complementare sulla sostanza nel settore.dell'imposta per la difesa naziona¬ le, l'istituzione di nuove tariffe. Preparando la proroga a termine dell'arti¬ colo 41 ter della Costituzione federale, abbiamo, dunque, esaminato accu¬ ratamente se, anche stavolta, dovessero essere apportate modificazioni al¬ l'ordinamento vigente o se non fosse preferibile di prorogarlo immutato.

B. Avamprogctto o inchiesta del Dipartimento dello finanze e dello dogane nell'agosto 1961 1. Principi dell'avamprogctto Nell'agosto 1961, abbiamo autorizzalo il Dipartimento delle finanze e delle dogane a intraprendere, presso i Governi cantonali, le associazioni di categoria, i partiti politici e la conferenza dei direttori cantonali delle finanze, una inchiesta sulla proroga dell'ordinamento dal 1959 al 1964 e a sottoporre loro un avamprogctto di decreto federale sulla proi'oga del¬ l'ordinamento finanziario della Confederazione, corredato di un rapporto esplicativo. L'avamprogetto prevedeva la soluzione seguente: -- proroga di 10 anni dell'ordinamento attuale per mezzo di una modi¬ ficazione dell'anno indicato nell'articolo 41 ter, capoverso 1, della Costituzione federale (1974 invece di 1964); nessuna modificazione delle disposizioni relative all'imposta sulla cifra d'affari e all'imposta per la difesa nazionale; -- istituzione della possibilità di aumentare, per via legislativa, sino a un quarto le aliquote massime stabilite nell'articolo 41 ter circa l'im¬ posta sulla cifra d'affari e l'imposta per la difesa nazionale, qualora l'equilibrio del conto di Slato fosse seriamente compromesso (nuovo capoverso 2 dell'articolo 42 bis). La proposta muoveva dalla consi¬ derazione che questa mobilità dell'aliquota d'imposta attenuerebbe la rigidità dell'ordinamento attuale. Si potrebbe allora raccomandarne la proroga per 10 anni con la convinzione che, durante tale tempo e salvo avvenimenti assolutamente straordinari, non sarebbe necessario modificare il fondamento costituzionale; -- abrogazione dell'articolo 41 ter, capoverso 4, della Costituzione fede¬ rale. La disposizione, improvvisata, prevede che «l'onere totale che, proporzionalmente al prezzo, grava la bii'ra, comprendente l'imposta sulla birra, i sopraddazi sulle materie prime per la fabbricazione della birra e sulla birra e l'imposta sulla cifra d'affari, non può essere aumentato nò indotto i*ispetto al suo stato il 31 dicembre 1958»- Il

837 dipartimento delle finanze e delle dogane proponeva la soppressione di questo capoverso, ritenendo che le condizioni, durante un nuovo, periodo di 10 anni, si sarebbe potuto .modificare a tal punto che l'intangibilità dell'onere gravante la birra costituisse un ostacolo ec¬ cessivo.

2. Altri problemi Di principio, l'avamprogetto del Dipartimento delle finanze e delle dogane prevedeva, dunque, la proroga per 10 anni dell'ordinamento at¬ tuale con due modificazioni (abrogazione dell'art. 41 ter, cpv. 4, e varia¬ bilità nel caso dell'art. 42 bis, cpv. 2, Cost.). Nel suo esposto, il Diparti¬ mento esprimeva la propria opinione anche su alcuni altri punti.

Il dipartimento delle finanze e delle dogane si opponeva all'idea, sostenuta da diversi Cantoni, di far partecipare i Cantoni al prodotto dell'imposta preventiva, soprattutto perchè la Confederazione raggiunge, con l'imposta preventiva, un settore imponibile che non è accessibile ai Cantoni, onde questi non perdono entrate fiscali. Per contro, grazie all'im¬ posta preventiva, essi conseguono delle entrate che sfuggirebbero loro senza detta imposta, perchè, nonostante l'estensione notevole della frode, numerosi contribuenti sono indotti, in funzione dell'imposta preventiva, a dichiarare i loro titoli. Va, dunque, ammesso che le spese cagionate ai Cantoni dalla loro collaborazione nel settore dell'imposta preventiva sono più che compensate con l'aumento del prodotto delle imposte cantonali e comunali conseguente all'imposta preventiva stessa. Si potrebbe, tuttavia, discutere, dato il caso, di un aumento dell'imposta preventiva allo scopo di aiutare i Cantoni a combattere la frode fiscale e a meglio raggiungere la materia imponibile.

Per le esperienze fatte, il Dipartimento delle finanze e delle dogane si asteneva parimente d'inserire nell'avamprogetto disposizioni sulle eco¬ nomie, perchè siffatte disposizioni avrebbero poche probabilità di essere accettate dal parlamento o dal popolo. Inoltre, sarebbe, invero, assai dif¬ ficile di conseguire un accordo sul genere dei provvedimenti d'economia da prendersi ora. Ciò che importa, più delle disposizioni sulla carta, è la volontà di faTe economie che deve animare il Parlamento, il Consiglio fe¬ derale, i Dipartimenti e le diverse amministrazioni.

Esprimendosi sul problema delle leggi esecutive,
il Dipartimento delle finanze e delle dogane scriveva che non vi è alcuna necessità di mettere in vigore le nuove leggi esecutive prima o alla data dell'entrata in vigore della proroga dell'ordinamento finanziario (1° gennaio 1965), perchè la proroga dell'articolo 41 ter della Costituzione federale causa automatica¬ mente quella dell'articolo 8 delle disposizioni transitorie, mantenendo così in vigore il diritto vigente. Dato che i lavori preliminari interni sono assai avanzati, le diverse leggi esecutive potrebbero essere presentate successi¬ vamente, poco dopo l'accettazione della proroga.

838 Il rapporto si esprimeva pure sul problema della perdita delle entrate doganali nel caso dell'integrazione economica estesa a tutta l'Europa, spiegando i motivi per cui questo problema deve essere separato da quello della proroga dell'ordinamento finanziario.

C. La procedura di preavviso Tutti i Governi cantonali, la conferenza dei direttori cantonali delle finanze, i partili politici e 30 associazioni di categoria hanno espresso la loro opinione quanto all'avamprogelto dell'agosto 1961. I loro preavvisi possono essere riassunti nel modo seguente.

1. Opinioni concernenti il disegno del Dipartimento delle finanze e delle dogane a. Posizione di principio rispetto al disegno Di principio, la grande maggioranza degli interrogali approva il di¬ segno. In numerosi casi, tuttavia, tale approvazione è subordinata a deter¬ minate condizioni, clic rivelano, d'altronde, concezioni profondamente di¬ vergenti. Gli uni condizionano 11 loro assenso all'accettazione di altre pro¬ poste di modificazione, gli altri dichiarano di assentire soltanto se l'ordi¬ namento presente sarà continuato senza modificazione alcuna.

L'Anello degli indipendenti e la Federazione delle cooperative Mi-gros respingono esplicitamente l'avamprogcllo.

b. Durata della proroga dell'ordinamento delle finanze della Confedera¬ zione La maggior parte dei preavvisi approva la durala di 10 anni, com'essa è proposta. Anche qui l'assenso è talora fatto dipendere dall'acccttazione di altre richieste e, qualora queste non potessero essere accolte, è proposta una durata .più breve (5-6 anni). L'Unione liberale democratica, il Partito popolare evangelico e l'Associazione evangelica degli operai e impiegati domandano esplicitamente una durata più breve (6 anni). D'altro canto, è pure manifestala l'opinione che ila durata proposta non sia ridotta in al¬ cun caso; l'Unione sindacale svizzera e l'Associazione federativa del per¬ sonale delle amministrazioni e dei servizi pubblici si oppongono addirit¬ tura a ogni limitazione della durala della proroga.

c. Abrogazione dell'articolo 41 tert capoverso 4, CF (invariabilità del¬ l'onere che grava la birra) Per quanto si esprimano in merito a questo problema, i preavvisi pro e contro si bilanciano -quasi. Anche qui i molivi allegali differiscono dia¬ metralmente. Gli uni temono un futuro aumento dell'imposta sulla birra,

839 gli altri si oppongono a una sua possibile riduzione. Perciò, s'è pure pro¬ posto di iscrivere nella Costituzione federale il limite da porsi a un even¬ tuale maggior onere e, inoltre, è sollevato il problema se l'imposta sulla birra non debba essere sostituita da un'imposta generale sulle bevande alcoliche o da un'imposizione degli alcoli d'importazione. A tale riguardo, l'Associazione svizzera dei contadini e la Federazione delle cooperative agricole svizzere manifestano già la più viva opposizione all'istituzione di un'imposta sul vino.

d. Inserimento di un nuovo capoverso 2 dell'articolo 42 bis CF (possi¬ bilità di aumentare l'imposta sulla cifra d'affari e l'imposta per la difesa nazionale) Più della metà dei preavvisi fanno a questo proposito obiezioni di molto peso o respingono la disposizione proposta. Tanto gli oppositori, quanto i fautori esprimono in genere l'opinione che dovrebbero essere ï>iù esattamente definite le condizioni necessarie per poter eventualmente aumentare l'imposta sulla cifra d'affari e quella per la difesa nazionale.

Fra queste condizioni citiamo le seguenti: -- per aumentare le due imposte, dovrebbe darsi uno squilibrio dei conti non soltanto serio, ma anche durevole; -- per aumentare le due imposte, dovrebbe darsi uno squilibrio dei conti in periodo di prosperità economica e non già in tempo di crisi; -- l'eventuale aumento dovrebbe essere attuato contemporaneamente per l'imposta sulla cifra d'affari e per l'imposta per la difesa nazionale; -- le aliquote massime dovrebbero essere aumentate nelle stesse propor¬ zioni per le due imposte; -- si dovrebbe prevedere non già un aumento in percento delle due im¬ poste, ma un aumento per importi uguali; -- una maggiore elasticità sarebbe necessaria, onde dovrebbe essere data la possibilità di aumentare l'una o l'altra imposta, o le due imposte contemporaneamente, in misura uguale o disuguale; si dovrebbe precisare che l'imposta sulla cifra d'affari e quella per la difesa nazionale potrebbero essere aumentate ma anche diminuite; qualora le aliquote dell'imposta sulla cifra d'affari fossero aumen¬ tate, tale provvedimento dovrebbe essere integrato ampliando l'elenco delle menci esenti; -- si dovrebbe parimente prevedere 'la possibilità di ridurre l'imposta per la difesa nazionale; -- contemporaneamente all'aumento, si dovrebbero esigere delle econo¬ mie; -- l'aumento dovrebbe essere attuato soltanto sulle imposte dirette.

S40 2. Altre proposte a. Imposta sulla cifra d'affari Il prelevamento di un'imposta generale sulla cifra d'affari è ora com¬ pletamente respinto soltanto da qualche voce del tutto isolala. Per contro, in alcuni preavvisi, si esprime l'opinione che i generi di prima necessità dovrebbero essere esenti dalle imposte di consumo e si chiede, conseguen¬ temente, un ampliamento dell'elenco delle merci esenti (per es. inclusione dei tessili e, in un preavviso, anche delle scarpe). Da un'altra parte si propone, tuttavia, di restringere il detto elenco. Alcuni preavvisi chiedono, inoltre, che siano soppresse le aliquote massime stabilite dalla Costitu¬ zione federale.

Per attuare tutte queste proposte sarebbe necessario modificare le corrispondenti disposizioni costituzionali (art. 41 ter, cpv. 2). La proposta che in sede di modificazione delle basi giuridiche si tenga conto anche del postulato Frainicr del 1952 (indennizzo ai grossisti contribuenti per il lavoro prestato) potrà essere riesaminata durante i lavori preparatori delle leggi d'esecuzione.

b. Imposta per la difesa nazionale Numerose proposte sono state presentate quanto a una modificazione dell'imposta per la difesa nazionale. Ma vi sono pure dei preavvisi che pongono la questione di principio se non si potrebbe rinunziare al pre¬ levamento di tale imposta e che, qualora ciò non potesse essere presente¬ mente considerato, chiedono di prevedere, assolto il programma d'arma¬ mento, una riduzione graduale e finalmente l'abrogazione dell'imposta per la difesa nazionale. In altri preavvisi, si esprime l'opinione che si do¬ vrebbe rinunziare a stabilire le aliquote dell'imposta nella Costituzione federale. In particolare, sono presentate le proposte seguenti: -- reintroduzione dell'imposta complementare sulla sostanza; -- estensione della imposizione dei profitti in capitale alle persone non aventi l'obbligo di tenere una contabilità: -- istituzione di una imposizione alla fonte in determinati casi; -- imposizione separata delle vincite alle lotterie e allo Sport-Toto; -- aumento dei minimi imponibili; -- aumento delle deduzioni sociali e introduzione degli alleviamenti per le persone anziane; -- rafforzamento, ma anche attenuazione della progressione; -- talune modificazioni della imposizione delle persone giuridiche (per es.

modificazione del modo
di calcolo della cosiddetta deduzione holding, imposizione del dividendo normale soltanto presso l'azionista, con¬ ferimento alle società anonime del diritto di optare tra la imposi¬ zione proporzionale e qaiella progressiva);

841 -- istituzione di un'imposta minima; -- modificazione del trattamento fiscale applicabile ai ristorni e ai ri¬ bassi o soppressione di tale imposizione; -- miglioramento del criterio di ripartizione per la perequazione inlercantonale; -- talune modificazioni del diritto formale disciplinante l'imposta per la difesa nazionale (per es. rafforzamento delle sanzioni penali ed estensione dell'obbligo dei terzi di fornire informazioni).

La maggior parte delle proposte non riguarda il disegno costituzio¬ nale, ma la legislazione d'esecuzione. Tuttavia, l'attuazione di alcune di esse -- soprattutto la x*eintroduzione dell'imposta complementare sulla so¬ stanza e l'istituzione di un'imposta minima -- richiederebbe ima modifi¬ cazione delle basi costituzionali (art. 41 ter, cpv. 3).

c. Imposta a titolo di precauzione (imposta preventiva) Nonostante che l'esposto dell'agosto 19(51 si sia pronunciato negati¬ vamente quanto alla partecipazione cantonale al gettito dell'imposta pre¬ ventiva, quasi tutti i Cantoni, la conferenza dei direttori cantonali delle finanze e qualche altro preavviso chiedono una partecipazione che va da 2/7 a 1/2 del gettito fiscale. La richiesta è motivata soprattutto dal fatto che l'imposta preventiva colpisce una materia fiscale spettante ai Cantoni e ai Comuni. Una partecipazione dei Cantoni si giustificherebbe anche in considerazione dei numerosi inconvenienti che cagionerebbe loro l'imposta preventiva. Alcuni preavvisi chiedono che un'aliquota della partecipa¬ zione sia parzialmente impiegata a rafforzare la perequazione finan¬ ziaria intercantonale. Rileviamo che una partecipazione dei Cantoni al get¬ tito dell'imposta preventiva presupporrebbe una modificazione della Co¬ stituzione federale.

In numerosi preavvisi, soprattutto in quelli cantonali, si chiede -- in particolare per meglio combattere la frode fiscale -- di aumentare l'imposta preventiva da 30 a 40 per cento (compresa la tassa di bollo sulle cedole). Da diverse parti si reclama l'abrogazione della tassa di bollo sulle cedole e l'inclusione della sua aliquota in quella dell'imposta preventiva.

Un aumento eventuale di quest'ultima imposta può essere studiato nell'am¬ bito della legislazione d'esecuzione, come anche le altre richieste seguenti: --' allargamento della base dell'imposta preventiva (in modo che essa
diventi applicabile ai prestiti stranieri, a tutti i redditi fruttati dai certificati di quota di comproprietà e di trust, ciò che è dichiarato di particolare urgenza); 1 -- riesame del diritto al computo o al rimborso delle persone non do¬ miciliate in Svizzera; -- sostituzione, in determinati casi, della procedura dell'imposta pre¬ ventiva con la procedura d'informazione;

842 -- esonero legale per gli interessi dei libretti di risparmio o aumento della quota esente da 40 a 300 franchi: -- indennizzo degli istituti finanziari per la riscossione e il versamento dell'imposta preventiva.

d. Tasse di bollo Anche nel campo delle lasse di bollo sono stali espressi diversi de¬ siderata quanto alla legislazione d'esecuzione. L'associazione delle casse Reiffcisen chiede persino la soppressione completa delle tasse di bollo.

e. Legislazione d'esecuzione Un terzo circa dei preavvisi -- gli altri non si pronunciano in merito al problema -- è dell'opinione che alla legislazione d'esecuzione sia posto mano il più presto possibile. Alcuni chiedono soltanto clic le relative leggi siano presentale successivamente dopo l'acccttazione del disegno costitu¬ zionale; altri, invece, chiedono clic tale legislazione esista già allorché l'or¬ dinamento finanziario, nuovo o prorogalo, entrerà in vigore, oppure clic essa entri in vigore contemporaneamente a quest'ultimo. Alcuni sono pure dell'opinione clic la legislazione d'esecuzione non urge.

/. Disposizioni concernenti le economie Soltanto un preavviso tratta il problema e rileva che le -clausole istituenti un «freno alle spese» non sono superflue e .che occorrerebbe, quindi, esaminare se non si debba prevedere di nuovo «una maggioranza qualificata per decreti concernenti spese di considerevole importanza. Ri¬ leviamo, però, che sono finora fallili lutti i tentativi per sancire dure¬ volmente nella Costituzione federale una maggioranza del genere.

g. Sostituzione dei dazi doganali La maggior parte dei preavvisi che si pronuncia a questo merito ri¬ tiene giusto, ed approva, che il problema concernente l'ordinamento delle finanze federali sia tenuto rigorosamente separato da quello che solle¬ verebbe la sostituzione eventuale dei dazi doganali a dipendenza della in¬ tegrazione economica europea. Un preavviso mette in dubbio che i due problemi possano essere trattati separatamente e un altro ritiene che è ancora prematuro pronunciarsi.

Una forte opposizione incontra l'idea di sostituire i dazi doganali, che verrebbero a mancare, con lasse interne da prelevarsi nel settore delle merci. Nondimeno, la maggioranza dei preavvisi, che si esprime sul pro¬ blema, approva una tale soluzione. Altri si oppongono in modo assoluto a che le perdile siano compensate con lasse interne preleviate nel settore delle merci oppure esigono almeno che anche le imposte dirette siano impiegate a siffatta compensazione.

843 h. Amnistia Sono soprattutto i preavvisi cantonali che chiedono una amnistia generale, specialmente in occasione di un aumento eventuale dell'imposta preventiva e di un'azione contro la frode fiscale. Tuttavia, si «sserva pure ohe l'amnistia non costituisce, in sè e per sè, un mezzo approprialo per combattere la sottrazione d'imposta e che, dunque, la sua concessione eventuale dovrebbe essere fiancheggiata da provvedimenti efficaci intesi a far apparire che la frode fiscale non sarà ormai più redditizia.

i. Altri desiderata In alcuni preavvisi si trovano ancora altre proposte, così compendia¬ bili: -- correzione degli effetti del presente ordinamento delle finanze federali, che, si sostiene, «favorirebbe i possidenti»; -- esame di soluzioni consententi nell'avvenire di adeguare il nostro si¬ stema tributario alle esigenze dei tempi; -- nuovo esame della possibilità di istituire, in avvenire, un'imposta fedex-ale a carico delle persone giuridiche; -- istituzione di un'imposta federale sulle successioni; -- istituzione di un'imposizione appropriata dell'alcole; -- accelerazione della discussione sul disegno di legge inteso a evitare la doppia imposizione intercantonale (una commissione di periti si occupa presentemente di un avamprogetto) ; -- esame immedialo, in vista della legislazione d'esecuzione, delle mo¬ dificazioni del diritto vigente, soprattutto per quanto riguarda l'im¬ posizione delle società anonime di proprietà dello Stato e la liquida¬ zione delle società immobiliari; -- esame della possibilità di unificale le basi di calcolo delle imposte; -- riduzione delle spese militari e di quelle per l'armamento.

3. Apprezzamento dei risultati della procedura di preavviso Il compendio delle risposte ricevute nella procedura di preavviso del¬ l'agosto 19G1 conferma che, di principio, è giusto prevedere la proroga del presente ordinamento, possibilmente senza modificazione delle dispo¬ sizioni costituzionali. Un numero minimo di preavvisi chiede una «ri¬ forma» delle finanze federali e, conscguentemente, di tutto il sistema tri¬ butario svizzero. La maggior parte delle altre proposte può essere conside¬ rata nell'ambito della legislazione d'esecuzione, senza gravare la discussione del disegno costituzionale. Per quanto le proposte riguardino detto di¬ segno, è opportuno rilevare che a ogni esigenza si oppongono, di regola, esigenze contrarie di peso equivalente. Il principio di prorogare l'ordina-

844 mento presente senza alcuna modificazione rappresenta, dunque, la ra¬ gionevole via di mezzo. Persino le due modificazioni di poca importanza, previste dal disegno del Dipartimento delle finanze e delle dogane del¬ l'agosto 1961, hanno incontrato una forte opposizione. Non si può, quindi, ignorare che qualsiasi modificazione dell'ordinamento esistente fornirebbe l'occasione per presentare innumerevoli altre esigenze, di guisa che sa¬ rebbe impossibile mantenere il principio predetto e che il problema do¬ vrebbe essere riconsiderato in tutta la sua vastità senza ricavarne un profitto essenziale.

III. IL DISEGNO DEI, CONSIGLIO FEDERALE A. Il disegno costituzionale Fondandoci sui lavori preparatori del Dipartimento delle finanze e delle dogane e visto l'accoglienza che ai detti lavori è stala riservata dal¬ l'opinione pubblica, riteniamo clic il disegno sid mantenimento dell'at¬ tuale ordinamento delle finanze federali debba limitarsi a prorogare di 10 anni, e cioò sino alla fine del 1974, la durata di validità dell'articolo 41 ter della Costituzione federale. Altre modificazioni non debbono essere prese in considerazione.

L'allegato disegno di decreto federale si limita, dunque, a modificare l'articolo 41 ter, capoverso 1, della Costituzione federale, nel quale l'anno 1964 viene sostituito con l'anno 1974. Secondo l'articolo 8 delle disposizioni transitorie della Costituzione, le disposizioni vigenti relative all'imposta sulla cifra d'affari, all'imposta per la difesa nazionale e all'imposta sulla birra rimangono valide sino all'entrata in vigore delle leggi per l'esecu¬ zione dell'articolo 41 ter.

B. Questioni speciali Prorogando la validità della disposizione costituzionale in virtù della quale sono prelevate l'imposta sulla cifra d'affari, l'imposta per la difesa nazionale e l'imposta sulla birra, è, dunque, mantenuto, senza modifica¬ zioni d'ordine materiale, l'ordinamento delle finanze federali vigente dal 1° gennaio 1959. In pari tempo, è così messo in evidenza che specialmente tre sono i gruppi di problemi che vengono enucleati dal presente disegno e riservati a disegni costituzionali distinti; questi problemi, che, a più o a meno breve scadenza dovrebbero o 'potrebbero porsi alla Confederazione, sono i seguenti: -- le conseguenze d'ordine finanziario come corollario dei tentativi d'in¬
tegrazione economica dello spazio europeo; -- i provvedimenti da prevedere per il caso >in cui l'equilibrio delle fi¬ nanze federali dovesse essere compromesso;

845 -- i provvedimenti da prendere per una lotta più efficace contro la frode fiscale.

Î. Conseguenze d'ordine finanziario dei problemi connessi con l'integrazione economica Le conseguenze d'ordine finanziario della partecipazione della Sviz¬ zera ai tentativi d'integrazione economica dello spazio europeo dovranno essere regolate separatamente e non nell'ambito dell'ordinamento finan¬ ziario. La scomparsa dei dazi doganali e gli altri effetti secondari del¬ l'integrazione cagioneranno alle finanze federali una perdita di 1,5 miliardi di franchi l'anno, che deve essere colmata con nuove entrale.

2. Circostanze compromettenti l'equilibrio delle finanze È certamente ovvio, ma nondimeno occorre sottolinearlo, che il man¬ tenimento dell'ordinamento finanziario presente presuppone che l'economia svizzera continui ad evolversi senza contrattempi. Se, per motivi econo¬ mici, militari o altri, le spese delia Confederazione dovessero aumentare a tal punto ohe le entrate attuali non bastassero più, s'imporrebbe -- dopo la rinuncia alla possibilità, prevista nell'avamprogetto, di aumen¬ tare in modo limitato, a determinate condizioni, l'imposta sulla cifra d'affari e l'imposta per la difesa nazionale -- o di rendere maggiormente produttive le fonti di queste entrate, mediante opportune modificazioni della Costituzione federale, o di sfruttarne eventualmente altre, cercando così un ristabilimento dell'equilibrio dei conti.

3. Lotta più efficace contro la frode fiscale Il presente disegno di decreto non tratta la questione se la Confede¬ razione debba concedere un'amnistia fiscale; nel nostro rapporto sulla mo¬ zione del Consigliere nazionale Eggenberger concernente una lotta più ef¬ ficace contro la frode fiscale, che sarà prossimamente indirizzato alle Camere federali e che potrà essere discusso parallelamente al presente di¬ segno, tratteremo il problema in un ambito più vasto.

C. Legislazione d'esecuzione Le diverse leggi fiscali odierne sono, in gran parte, alti legislativi emanati in virtù dei poteri straordinari degli anni di guerra. La proroga della loro validità è fondata sull'articolo 8 delle disposizioni transitorie della Costituzione federale. Tale articolo non è espressamente limitato nel tempo: la proroga dell'articolo 41 ter prolunga automaticamente anche la Foglio federalet 1962.

56

846 sua validità e mantiene in vigore il diritto esistente sino a quando questa non venga sostituita con le nuove leggi d'esecuzione. Non è affatto ne¬ cessario che le dette leggi entrino in vigore insieme con l'ordinamento fi¬ nanziario prorogato (1° gennaio 1965). Esse costituiscono un'opera di largo respiro, che richiederà tempo e lavoro al Consiglio federale e al Parlamento. Il Consiglio federale riconosce, tuttavia, che sarebbe deside¬ rabile attuare non appena possibile la legislazione d'esecuzione, prorogato che sia l'ordinamento finanziario vigente. I lavori interni sono per buona parte così progrediti che le singole leggi d'esecuzione potranno essere pre¬ sentate in ordine successivo, non appena approvata la proroga.

Ci ripromettiamo di presentarle nell'ordine seguente: -- legge d'esecuzione dell'imposta preventiva, che disciplinerebbe anche, in modo fondamentale, l'iimposizionc dei certificati di quota dei fondi di collocamento; --· legge d'esecuzione dell'imposta per la difesa nazionale; -- revisione delle leggi sulle tasse di bollo; -- legge d'esecuzione dell'imposta sulla cifra d'affari.

Durante la preparazione e la discussione parlamentare delle leggi d'esecuzione, si potrà esaminare nei particolari e cercare di risolvere ap¬ propriatamente i singoli problemi sollevali nella procedura di preavviso dell'agosto 1961. In tale sede, si potrà parimente presentare la legge sul divieto della doppia imposizione inlercantonale, che è già in preparazione.

*

*

*

Fondandoci su queste considerazioni, ci pregiamo raccomandarvi d'ap¬ provare l'allegato disegno di decreto federale.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.

Berna, 18 maggio 1962.

Per ordine del Consiglio federale svizzero, II Presidente della Confederazione: P. Chaudet.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la proroga dell'ordinamento delle finanze della Confederazione (proroga della validità dell'art. 41 ter della Costituzione federale) (Del 18 maggio 1962)

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