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FOGLIO FEDERALE Anno XXXIII Berna, 22 giugno 1950 Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 10.--; seme¬ stre fr. 6.--, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi all'Ammini¬ strazione delle pubblicazioni federali -- S. A. Arti grafiche Grassi e Co. a Bollinzona (Telefono 5 18 71) - Conto chèques postali XI 690

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MESSAGGIO

del Consiglio federale all'Assemblea federale a sostegno di un disegno di legge federale che modifica quella su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (Del 9 giugno 1950)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Nel nostro rapporto del 3 febbraio 1950 sull'assicurazione vecchiaia e superstiti vi abbiamo informati della nostra intenzione di presentarvi un prossimo futuro un disegno di "egge relativo all'aumento dei limiti di reddito. Nel frattempo il Consiglio nazionale ha deciso con 122 voti senza opposizione, nella sua seduta del 29 marzo I960, di Prendere atto di tale rapporto, approvandolo; la Commissione del Con¬ siglio degli Stati istituita per l'esame preliminare del rapporto ha Pure deciso all'unanimità di raccomandare al suo Consiglio di prendere una decisione identica a quella dell'altra Camera. L'annuncio di un Prossimo aumento dei limiti di reddito è stato favorevolmente accolto tanto dal Consiglio nazionale quanto dalla Commissione del Consiglio degli Stati. La nostra proposta Ira parimente trovato generale consenso bell'opinione pubblica. Ci pregiamo pertanto sottoporvi con il presente messaggio un disegno di legge federale che modifica nel senso previsto Quella su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti.

I. INTRODUZIONE 1. Considerazioni generali circa la revisiona della legge su l'assicurazione vecchiaia e superstiti.

Nel nostro rapporto del 3 febbraio 1950 (FF 1950, ed. franc., I, 260) abbiamo insistito sul fatto « che per il momento è d'uopo usare la Foglio Federale, IIS#.

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404 massima prudenza nel prospettare una revisione della legge » e ab¬ biamo chiaramente affermato « che sarebbe anzi un errore voler mo¬ dificare, in qualsiasi modo, la struttura del sistema dell'assicurazione, fondandosi su le esperienze, le constatazioni e le osservazioni finora fatte ». Manteniamo integralmente tali nostre conclusioni, tanto più che esse sono state confermate dai risultati dell'anno 1049, nel frat¬ tempo conosciuti, nonché dalle nuove indagini recentemente condotte a termine, sulle quali torneremo più sotto. Ci rallegriamo di poter con¬ statare che la grande maggioranza dei membri del Consiglio nazionale e la Commissione del Consiglio degli Stali unanime sono giunte alle medesime conclusioni e hanno dimostrato, approvando il nostro rap¬ porto, di essere anch'esse del parere che sarebbe per lo meno prema¬ turo di introdurre modificazioni nella struttura della legge su l'assicu¬ razione vecchiaia e superstiti.

Ma d dibattiti parlamentari e l'atteggiamento dell'opinione pubblica hanno chiaramente dimostrato ehe non si doveva invece tardare a prendere i provvedimenti intesi ad attenuare le asprezze, laddove ciò fosse possibile, senza modificare la struttura della legge e senza imporre oneri finanziari insopportabili. Le autorità preposte all'applicazione dell'assicurazione vecchiaia e superstiti sono parimente unanimi nel dichiarare che tutti fanno assegnamento sulla prossima attuazione dei miglioramenti previsti.

Siamo perciò del parere che se per il momento sono da escludere cambiamenti di struttura della legge o emendamenti di grande portata finanziaria, si dovrebbe per contro modificare, nell'ambito dell'attuale sistema e delle disponibilità finanziarie, le prescrizioni che gene¬ rano casi di particolare rigore. Questi sono i limiti posti alle nostre proposte.

2. Situazione finanziaria di base.

Nel nostro rapporto del 3 febbraio 1950 (FF 1950, ed. franc. I, 238) è riprodotto un bilancio tecnico dell'assicurazione al 1« gennaio 1950, i! quale presenta un'eccedenza attiva di 790 milioni di franchi. Tale eccedenza corrisponde ad un'annualità perpetua, ossia ad un valore medio annuo di circa 23 milioni di franchi. La media delle spese sup¬ pletive annue cagionate dalle previste modificazioni della legge non deve in nessun caso superare tali limiti.

L'evoluzione dei bilanci
annui futuri dell'assicurazione è stata esposta nel rapporto sopra indicato (FF 1950, ed. franc. I, 282). Sif¬ fatta evoluzione sta a dimostrare che il prodotto delle quote diminuirà fino nel 19'5Q>, anno in cui scenderà a 385 milioni di franchi, per poi crescere di nuovo lievemente in seguito all'aumento del numero delle persone tenute a pagare le quote. Successivamente, abbiamo fatto pr°" cedere a nuove valutazioni fondate su una maggiore entrata di quote di circa 20 milioni di franchi l'anno, maggiore entrala che meglio cor¬ risponde ai risultati dei due primi anni d'assicurazione. Si deve invec© tener conto della tendenza regressiva dei saggi d'interesse, notata in

405 questi ultimi tempi; per tale motivo questa seconda valutazione è stata fatta in base ad un saggio d'interesse del 2 V per cento. Nel bilancio tecnico che ne risulta, queste due modificazioni delle basi di calcolo quasi si compensano, cosicché l'eccedeniza d'attivo ottenuta rimane entro i limiti raggiunti precedentemente. Il margine disponibile è perciò re¬ lativamente esiguo e rappresenta solo il 3 V por cento del totale dei passivi dell'assicurazione.

Neil'esaminare le basi finanziarie iniziali occorre essere tanto più prudenti in quanto determinati elementi di calcolo, in particolare la classificazione degli assicurati secondo l'importo delle quote versate, non sono ancora stati stabiliti con precisione dalie statistiche. Solo quando saranno definitivamente aggiornati d conti individuali delle quote, potremo riesaminare a fondo e in tutti i suoi aspetti la situa¬ zione finanziaria dell'assicurazione. Il risultato di tale esame dirà se la situazione finanziaria permette di accogliere altre domande di re¬ cisione, di modesta portata.

3. I singoli punti della revisione.

Il provvedimento più urgente è senza dubbio la revisione dei li¬ gniti di reddito previsti dalla legge. Tale problema è già stato esau¬ rientemente esposto nel nostro rapporto del 3 febbraio 1950 (FF 1950, où. franc., I 267). Completeremo su alcuni punti le nostre considera¬ zioni al capo II/l del presente messaggio. Di pari passo con l'aumento dei limiti di reddito occorrerà rivedere le prescrizonì relative al com¬ puto della sostanza (rapporto citato, 271). Tale revisione esige una mo¬ dificazione non già della legge, bensì dell'ordinanza d'esecuzione del 31 ottobre 1947, modificazione che dev'essere fatta simultaneamente fila revisione delle legge su l'assicurazione vecchiaia e superstiti.

Il rapporto del 3 febbraio 1950 (FF 1950, ed. franc. I, 280) rileva ehe nella sessione di dicembre delle Camere federali sono state propo¬ ste modificazioni relativamente alle quote delle persone esercitanti una Attività lucrativa indipendente e all'obbligo di pagare i contributi an¬ che dopo il compimento di 65 anni; al momento della pubblicazione del rapporto tatti proposte erano ancora allo studio. Il Consiglio degli Stati ha successivamente esaminato nella sessione di marzo la mozione Iten, alla quale abbiamo fatto particolare
riferimento; parte di questa mozione è stata accolta e trasformata in postulato. Il postulato invita il Consiglio federale a modificare la legge nel senso che la riduzione pro¬ gressiva del tasso della quota delle persone esercitanti un'attività lucra¬ la indipendente cominci già dia un reddito di 4 500 franchi, od anche da uno più elevato; la scala decrescente attuale, prevista dall'articolo 8 della legge, si applica invece ai redditi fino a 3 600 franchi. Noi vi proponiamo, oltre all'aumento dei limiti di reddito, di modificare l'ar-% ti colo & nel senso del postulato Iten (cfr. qui di seguito il capo II/2): 'e persone esercitanti un'attività lucrativa indipendente, che hanno un

406 reddito modesto, considerano infatti il pagamento di una quota del 4 per cento come troppo gravoso; nè va dimenticato ohe il postulato -- raccomandato all'unanimità dalla Commissione dell'assicurazione vec¬ chiaia e superstiti -- rimane, per ciò ehe riguarda la base finanziaria, nei limiti più sopra specificati delle disponibilità esistenti. Per contro, non siamo per il momento in grado di presentarvi altre proposte intese ad alleviare gli oneri delle persone esercitanti un'attività lucrativa in¬ dipendente o a sopprimere l'obbligo di pagare le quote dopo il compi¬ mento di 65 anni, come vorrebbe la mozione Gysler dell'8 dicembre 1949. L'attuazione di queste proposte cagionerebbe infatti una diminu¬ zione che, nel momento attuale, sarebbe inammissibile.

Un altro punto, che esamineremo più da vicino al capo 11/3 qui di seguito, riguarda i cittadini svizzeri che conformemente al vigente arti¬ colo 18, secondo capoverso, hanno diritto quando lasciano la Svizzera, alla rendita soltanto se sono state pagate le quote durante almeno 10 anni intieri Siccome siffatto disciplinamento può avere, a motivo delle speciali condizioni esistenti nei diversi Stati, ripercussioni sfavorevoli per certi nostri connazionali, vorremmo approfittare della presente re¬ visione per eliminare anche queste asprezze.

È infine nostro desiderio di profittare di quest'occasione per proporvi di inserire nella legge la possibilità di rimborsare .le quote agli stranieri che non hanno diritto alla rendita. Tale proposta era già stata presentata e ampiamente motivata nel nostro messaggio del 10 giugno 1949 (FF 1949, 407) concernente l'approvazione della Conven¬ zione conchiusa tra la Svizzera e l'Italia in materia d'assicurazioni sociali nonché la modificazione della legge su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti. Quanto al merito essa non fu combattuta dalle Camere federali. In seguito alle decisioni del Consiglio nazionale del 21 settembre 1049 e del Consiglio degli Stati del 25 ottobre 1949 di non trattare l'oggetto principale del disegno di revisione (adatta¬ mento della legge alle norme previste dalle convenzioni internazionali) non fu tuttavia più possibile neppure di eliminare i rigori che colpi¬ scono gli stranieri tenuti sì al versamento delle quote ma esclusi dal diritto alla rendita. Già nel nostro rapporto
abbiamo accennato a tale stato di cose e osservato che sarebbe stato necessario trovare presto una soluzione soddisfacente di questo problema. Profittiamo perciò dell'occasione per proporre una soluzione che tratteremo poi diffusa¬ mente al capo II/4 più sotto.

II. ESAME DELLE SINGOLE PROPOSTE DI MODIFICAZIONE 1. Aumento dot limiti di reddito previsti nell'articolo 42 della legge.

La tavola sotto riprodotta dà un quadro sinottico dei limiti di red¬ dito finora applicati e dei nuovi limiti che noi proponiamo, i quali sono aumentati, in media, del 50 per cento:

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Bend ite semplici di vecchiaia e ren¬ Zone dite per vedove limiti limiti attuali nuovi fr.

fr.

Urbane 2000 3000 Semi-urbane .... 1850 2750 Rurali 1700 2500

Per i beneficiari di Kendite di vec¬ Rendite complete per orfani chiaia per coniugi limiti limiti limiti limiti attuali nuovi attuali nuovi fr.

fr.

fr.

fr.

3200 4800 900 1300 2950 4400 800 1200 2700 4000 700 1100

Rendite semplici per orfani limiti limiti attuali numi fr.

fr.

600 1300 525 1200 450 1100

Salvo un'eccezione inerente ai limiti di reddito per le rendite per orfani, le nuove aliquote collimano con quelle ohe abbiamo proposto ne l rapporto del 3 febbraio 1950, aliquote che furono i»oi ritenute ade¬ guate nelle discussioni parlamentari. Su questo punto vorremmo ancora osservare quanto segue: a. La Federazione intercantonale per l'assistenza a favore del per¬ sonale ha domandato disaminare se non fosse preferibile allargare la cerchia dei beneficiari di rendite transitorie tenendo conto solo di yna parte del reddito invece che aumentando i limiti di reddito. Una identica proposta era stata presentata in seno alla Commissione del Consiglio nazionale incaricata dell'esame preliminare del nostro rap¬ porto del 3 febbraio 1950. Era allora stato detto che con tale metodo si avrebbe potuto eliminare gli svantaggi del sistema vigente, che ha tendenza livellatrice, e attuare una graduazione più differenziata delle rendite ridotte. Abbiamo studiato approfonditamente la questione e l'abbiamo sottoposta per parere alla Commissiono dell'assicura¬ zione vecchiaia e superstiti. La stessa si è pronunciata a forte maggio¬ ranza iper il mantenimento dell'attuale sistema. Da .parte nostra ab¬ biamo adferito a tale modo di vedere. Non si può certo negare che il computo parziale del reddito consentirebbe un calcalo delle rendite più differenziato; il computo del reddito in ragione di due terzi, che equi¬ varrebbe ad un aumento dei limiti del 50 per cento, avrebbe tuttavia effetto di accrescere il numero delle .persone aventi unicamente diritto ad una rendita ridotta. L'aumento dei limiti di reddito del 50 Por cento è dunque più vantaggioso per un gran numero i persone. Ma e sopra tutto d'uopo osservare che le casse dà compensazione e le loro agenzie si sono assuefatte al sistema dei limiti fissi di reddito, cosicché Ogni cambiamento in questo campo renderebbe necessaria una nuova istruzione del loro personale. D'altra parte, con l'introduzione del com¬ puto parziale del reddito, il calcolo delle rendite transitorie diver¬ rebbe complicato al punto da essere quasi incomprensibile per i bene¬ ficiari delle rendite; moltiplicandosi le richieste di schiarimenti e i ri¬ corsi, aumenterebbero in pari tempo il lavoro e le spese di ammini¬ strazione.

408 Questi sono i motivi che ci hanno indotti a pronunciarci per il man¬ tenimento dell'attuale sistema dei limiti fissi di reddito e del computo integrale d)el reddito.

b. Opiniamo che un aumento dei limiti di reddito del 50 per cento in cifra tonda sia adeguato e sufficiente; per i motivi esposti nel nostro rapporto del 3 febbraio 1950 (FF 1950, ed. franc. T, 268) vorremmo ohe fosse mantenuta l'attuale proporzione tra i limiti previsti .per le tre differenti zone. Unicamente per gli orfani di un solo genitore abbiamo previsto un aumento più rilevante portando i .limiti di reddito al me¬ desimo livello di quelli per gli orfani di padre e di madre. Si elimine¬ rebbero in tal modo le asprezze constatate ripetutamente. Prevedendo limiti di reddito speciali per gli orfani di un solo genitore si è voluto tener conto del fatto ohe essi continuano a ricevere dal genitore super¬ stite prestazioni per il loro mantenimento. Così invece di alleviare gli oneri familiari con il versamento di una rendita -- come è il caso per le altre rendite -- si è presupposto che l'orfano fruisce di deter¬ minate prestazioni in virtù del diritto di famiglia; in taì modo, non solo gli si versa una rendita inferiore a quella concessa all'orfano di padre e di madre -- ciò che basterebbe -- ma si inaspriscono altresì nei suoi confronti le condizioni poste all'ottenimento della rendita. Questa cir¬ costanza giustificherebbe, a nostro avviso, già di per sè 3'introduzione dì limiti di reddito identici a quelli previsti per le rendite complete per orfani. Giova inoltre sottolineare che anche se i limiti di reddito per gli orfani di un solo genitore fossero stati aumentati del 50 per cento, essi sarebbero ciò nonostante rimasti così bassi che un orfano di padre o di madre, iniziando il tirocinio, avrebbe regolarmente per¬ so il diritto alla rendita e non avrebbe per così dire praticamente mai potuto fruire del favore accordato dall'articolo 25, secondo capoverso, della legge (godimento della rendita sino alla fine del tirocinio, ma al massimo fino al compimento del ventesimo anno). Le modificazioni proposte giovano parimente alla protezione della famiglia nel senso dell'articolo 34 quinqiäes della Costituzione federale, il quale prevede che la Confederazione tiene conto, nell'esercizio dei poteri che le sono conferiti, dei bisogni
della famiglia.

c. Abbiamo approfittato di quest'occasione per introdurre nell'arti¬ colo 42, primo capoverso, della legge, due piccole modificazioni reda¬ zionali. La pratica ha dimostrato ohe l'espressione « eccettuate le vedove senza figli le quali alla morte del loro marito non hanno ancora com¬ pito 40 anni » dà adito a confusione; la giurisprudenza del Tribunale fe¬ derale delle assicurazioni in materia (STFA 1948, pagina 44) la rende del resto superflua. Proponiamo pertanto ohe sia soppressa. Inoltre, il testo attuale non dice chiaramente se i superstiti di nazionalità estera di un cittadino svizzero (figli adottivi, figli naturali) e i superstiti di nazionalità svizzera di un cittadino straniero (vedove reintegrate nella nazionalità svizzera) abbiano diritto alla rendita. Il nuovo testo Pre~ ci sa chiaramente che tutti i cittadini s vizzeri, dunque anche i super¬ stiti di nazionalità svizzera, hanno diritto alle rendite transitorie.

409 d. Vorremmo, infime, esporre brevemente in ohe modo inten¬ diamo modificare le disposizioni dell'ordinanza d'esecuzione relative al computo della sostanza. In primo luogo l'importo dell'« ultima ri¬ serva », ossia l'aliquota non computabile della sostanza, dev'essere rad¬ doppiato, vale a dire aumentato a 4 000 franchi per gli orfani, a 6000 franchi per !e persone sole e a 10000 franchi per i coniugi. Inoltre le aliquote di conversione della sostanza in reddito non aumenteranno più con l'età; esse saranno sostituite da diue frazioni fisse, l'urna per le rendite di vecchiaia, l'altra per le rendite dei superstiti. Oltre a tale innovazione', prevediamo altresì di ridurre la parte computabile della sostanza.

e. L'aumento dei limiti di reddito e il computo della sostanza in mi¬ sura più ridotta avranno per effetto di aumentare di circa un quarto il numero dei beneficiari delle rendite transitorie. Le probabili riper¬ cussioni finanzarie di siffatti provvedimenti sono state esposte nei nostro rapporto del 3 febbraio (FF 1950, ediz. franc. I, 269 e 270).

Se il nuovo disciplinamento entrasse in vigore il 1° gennaio 1951, ne risulterebbe un. onere suppletivo, espresso in valore capitalizzato, di 270 milioni di franchi, equivalente ad un'annualità perpetua di & milioni di franchi. La ripartizione di tale onere nel tempo risulta dalla tavola 19 del precitato rapporto. È possibile che la mitiga¬ zione un po' accentuata delle disposizioni concernenti il computo della sostanza implichi un lieve aumento dell'onere suppletivo. Tale aumento sarà tuttavia largamente coperto dal margine di sicurezza, di cui trat¬ teremo al capo III, più sotto.

2

- Estensione della scala decrescente delle quote per le persone eserci¬ tanti un'attività lucrativa indipendente (art 8 della legge).

a. L'Ufficio centrale di compensazione ha compilato, sulla scorta di una parte dei conti individuali delle quote aperti nel 1948, una stati¬ stica provvisoria dell'importo delle quote accreditate aile persone eser¬ citanti un'attività lucrativa indipendente. Detta statistica riguarda uni¬ camente le .persone che hanno lavorato in modo esclusivo per conto Proprio. Dalla stessa risulta lo specchietto seguente: Persone esercitanti un'attività lucrativa indipendente Hanno pagato quote su un reddito annuo professioni Complessiva¬ non eccedente nell'agricoltura nelle non agricole mente fr.

3000 4500 4800

% 64 78 81

% 38 48 52

% 49 61 65

Questi risultati, sebbene solo provvisori, dovrebbero essere assai icmi alla realtà. Essi provano che con l'attuale disciplinamento già

v

410 quasi la metà delle persone di condizione indipendente hanno fruito della riduzione progressiva del tasso di quota. Nell'agricoltura, la pro¬ porzione di coloro che hanno usufruito delle facilitazioni accordate dal¬ l'articolo 8 della legge raggiunge quasi ì due terzi.

Aumentando a 4 800 franchi il limite al disotto del quale sarebbe ammessa la riduzione progressiva dei tassi, risulterebbe, secondo lo specchietto sopra riprodotto, che più di quattro quinti di tutti gli agri¬ coltori e la metà di tutte le persone esercitanti un'attività lucrativa nelle professioni non agricole, ossia complessivamente quasi i due terzi del numero complessivo dei contribuenti di condizione indipendente, dovrebbero pagare quote inferiori al 4 per cento. Va ricordato a questo proposito che laddove il pagamento delle quote, fissate secondo questi tassi, costituisce un onere troppo grave, le persone esercitanti un'attività lucrativa indipendente possono chiedere una riduzione delle stesse in virtù dell'articolo 11, primo capoverso, della legge; anche la giurispru¬ denza del Tribunale federale delle assicurazioni autorizza la riduzione per motivi d'ordine sociale.

b. La Commissione federale dell'assicurazione vecchiaia e super¬ stiti si è pronunciata all'unanimità in senso favorevole all'applicazione della scala decrescente fino ad un reddito di 4 800 franchi, dal momento che il limite di reddito per coniugi in zona urbana deve parimente es¬ sere fissato a 4800 franchi. Condividiamo l'opinione di detta Commis¬ sione rilevando tuttavia che con tale soluzione si tiene largamente conto dei voti espressi dalle persone esercitanti un'attività lucrativa indipen¬ dente. Non si deve infatti dimenticare ohe conformemente all'articolo 30, quarto capoverso, della legge, le quote fissate secondo la scala decre¬ scente sono rivalorizzate al 4 per cento del reddito all'atto della fis¬ sazione della rendita.

c. L'onere derivante dalla riscossione di una quota pari al 4 pet* cento del reddito grava nella medesima misura, se non più forte¬ mente, sui salariati il cui datore di lavoro non è soggetto all'obbligo di pagare le quote, previste dall'articolo 6 dèlia legge. S'impone per¬ tanto di concedere anche a questa categoria di assicurati le facilita¬ zioni previste per ie persone esercitanti un'attività lucrativa indipen¬
dente. L'articolo 6 sarà perciò modificato unitamente all'articolo 8.

d. Estendendo ili campo d'applicazione della scala decrescente da 3 600 a 4 800 franchi si aumenterà da 30 a 3(5 per cento il numero dei contribuenti che ne fruiranno; circa 70 000 persone esercitanti una attività lucrativa per conto proprio che hanno sinora versato quote pari al 4 per cento pagheranno quote inferiori. Inoltre le »persone che traggono già oggi profitto dall'applicazione della scaia decrescente dffi tassi saranno esse pure tenute a pagare quote lievemente inferiori. La diminuzione annua delle entrate risultante dai due emendamenti sara

411 di circa 4 milioni di franchi. Se la scala decrescente dovesse essere li¬ mitata a 4 500 franchi, la minor entrata sarebbe di circa 3 milioni di franchi. La perdita cagionata dal l'è« tens ione della scala decrescente non sarà compensata da nessuna diminuzione nel campo delle rendite per¬ chè, come è già stato detto, le quote versate secondo detta scala sono rivalorizzate al 4 per cento del reddito e la rendita è ©ailcolata sulla quota così rivalorizzata.

e. Vorremmo approfittare dell'occasione offertaci dalla revisione dell'articolo 8 della legge per apportare a questa disposizione due cam¬ biamenti di secondaria importanza, imposti dalle esperienze sinora fatte.

Trattasi di quanto segue: Analogamente a quanto avviene 'per il calcolo della maggior parte delle imposte dirette, le frazioni del reddito determinante inferiori a cento franchi non sono finora state prese in considerazione per il cal¬ alo della quota per l'assicurazione vecchiaia e superstiti. Còsi, per esempio, la quota annua prelevata da un reddito annuo determinante Pari a 5 267 franchi è fissata a 208 franchi ciò che corrisponde esat¬ tamente al 4 per cento di 5 200 franchi. Le quote annue, semestrali, trimestrali e mensili delle persone esercitanti un'attività lucrativa in¬ dipendente possono in tal modo essere facilmente ottenute, leggendo una tavola apposita. Ciò costituisce una grande semplificazione am¬ ministrativa che non ha praticamente nessun influsso negativo sul di¬ ritto dell'assicurato alla rendita. Quasi tutte le leggi tributarie con¬ tengono un'esplicita prescrizione in tal senso. Essa non è stata finora prevista nella legge. Tale stato di cose lia indotto il Tribunale fede¬ rale delle assicurazioni a considerare contraria alla legge la pratica finora seguita. Per questo motivo vi proponiamo di completare adegua¬ tamente l'articolo 8. Non si comprenderebbe infatti che per rispettare alla lettera le disposizioni legali vigenti gli organi preposti all'appli¬ cazione dell'assicurazione vecchiaia e superstiti si debbano assumere un notevole maggior lavoro.

L'altro emendamento che vi proponiamo riguarda il secondo capo¬ verso dell'articolo 8 della legge. Per semplificare l'amministrazione del¬ l'assicurazione e per evitare in pari tempo la riscossione di quote sui pic¬ coli o piccolissimi redditi accessori abbiamo
previsto, nell'articolo 19 dell'ordinanza d'esecuzione del 31 ottobre 1947, che le quote debbano es¬ sere riscosse sul reddito proveniente da un'attività lucrativa indipen¬ dente accessoria solo per la parte eccedente i 600 franchi l'anno. Tuttavia ^ esplicitamente prescritto ohe su richiesta dell'assicuralo, le quote sa¬ ranno prelevate da tale reddito anche se esso è inferiore a 600 franchi.

Tale norma si è rivelata opportuna nella pratica. Le spese ammini¬ strative ohe l'imposizione dei piccoli e dei piccolissimi redditi comporte¬ rebbe sarebbero notevolmente superiori all'importo delle quote prele¬ vabili. .Si è tuttavia posta la questione se detta disposizione esecutiva fosse conforme alla legge. .La pratica ha d'altra parte adottato soluzioni

412 assai diverse le une dalle altre; perciò questa norma particolare do¬ vrebbe senz'altro essere precisata. Per tali ragioni opiniamo ohe sa¬ rebbe indicato d'inserire nella legge, in occasione della revisione del¬ l'articolo 8, le norme sinora contenute nell'articolo 18 dell'ordinanza d'esecuzione e di precisarle in modo tale che sia in futuro garantita una pratica uniforme.

3. Abrogazione della durata minima di 10 anni di pagamento delle quote finora prevista per i cittadini svizzeri usciti dall'assicurazione obbligatoria (art. 18, secondo capoverso, vecchio testo, della legge).

'Conformemente all'articolo 18, secondo capoverso, della legge, i cit¬ tadini svizzeri che, usciti dall'assicurazione obbligatoria, non si sono assicurati facoltativamente, nonché i loro superstiti, hanno diritto alla rendita soltanto se sono state pagate le quote durante almeno 10 anni intieri. Per lo svizzero che uscito dall'assicurazione obbligatoria, non partecipa all'assicurazione facoltativa, questa disposizione può avere ef¬ fetti sfavorevoli.

In talune convenzioni relative alle assiourazdoai sociali, conchiuse con Stati esteri, è stato necessario -- per ragioni di reciprocità -- di accordare allo straniero assicurato in Svizzera il diritto ad una ren¬ dita ordinaria già dopo una durata di pagamento delle quote infe¬ riore a 10 anni. Così ad1 esempio un cittadino francese che ha pagato quote per 5 anni ha diritto alla rendita qualunque sia il suo paese di residenza.

Il fatto che un cittadino svizzero, uscito dall'assicurazione, fruisca di questo diritto solo dopo 10 anni di pagamento delle quote non si¬ gnifica certo che egli si trovi in una situazione di svantaggio; ciò sa¬ rebbe il caso unicamente qualora non esistesse l'assicurazione facol¬ tativa. Il cittadino svizzero può sempre salvaguardare il suo diritto alla rendita rimanendo volontariamente assicurato. L'esperienza ha tutta¬ via sinora dimostrato che per un gran numero di nostri concittadini l'assicurazione facoltativa è troppo onerosa e ch'essi preferiscono per¬ ciò «perdere i loro diritti verso rassicurazione vecchiaia e superstiti nonostante l'evidente interesse che avrebbero a conservarli. Ne conse¬ gue che se, dal lato giuridico, il cittadino svizzero non è mai svantag¬ giato rispetto allo straniero, egli »potrebbe però eventualmente dive¬
nirlo di fatto.

Per evitare ogni disparità di trattamento anche solo apparente tra cittadini svizzeri e cittadini stranieri, stimiamo che sarebbe indi¬ cato di favorire il cittadino svizzero il più possibile, conferendogli il diritto alla rendita non solo dopo una durata di pagamento delle quote di 10 anni ma -- conformemente all'articolo 29, primo capoverso, della legge -- già dopo un solo anno. Questo è il motivo che ci induce a proporvi di abrogare l'articolo 18, secondo capoverso.

413 Tale abrogazione rende necessaria una lieve modificazione dell'ar¬ ticolo 18, il quale, nel suo testo attuale, prevede che solo le persone « assicurate » possono pretendere una rendita. Ora, secondo la defini¬ zione del termine d'assicurato, data dall'articolo 1 della legge, uno svizzero residente all'estero, ohe non abbia aderito all'assicurazione facoltativa, non è considerato assicurato anche se ha precedentemente pagato quote. Perchè possa essergli concessa la rendita, è perciò ne¬ cessario, se si abroga il secondo capoverso disciplinante il diritto alla rendita degli Svizzeri all'estero non facoltativamente assicurati, che al primo capoverso siano stralciate le parole « tutti... che sono assicu¬ rati... ». Tale stralcio non avrà altre conseguenze, poiché, in mancanza di una convenzione internazionale contraria, gli stranieri hanno diritto alla rendita solo se sono domiciliati nella Svizzera, ossia se sono assi¬ curati nel senso della definizione data dall'articolo 1 della legge.

Rimborso delle quote agli stranieri non aventi diritto alle rendite (articolo 18, terzo capoverso, nuovo testo, della legge).

Secondo l'articolo 18 della legge, gli stranieri hanno diritto alla rendita solo se hanno pagato le quote durante almeno 10 anni intieri e se hanno il loro domicilio civile nella Svizzera. Ne consegue che, gli stranieri e gli -apolidi nati prima del 1° luglio 189*2 non avranno mai diritto alla rendita pur dovendo pagare le quote ancora per almeno 9 snmi. Sono inoltre privati del diritto alla rendita tutti gli stranieri e gli apolidi che avendo il loro domicilio nella Svizzera ed ivi eserci¬ tando un'attività lucrativa per un periodo inferiore a 10 anni non possono pagare le quote durante almeno 10 anni intieri. Fra questi si trovano ad esempio i corrispondenti di giornali esteri, rappresentanti <11 ease estere, ecc.

Abbiamo già accennato al capo 1/3 che il pagamento delle quote senza controprestazione costituisce in tali casi uni onere che si potrebbe a mala pena equamente esigere; ciò vale in particolare per gli stranieri tenuti a pagare all'assicurazione vecchiaia e superstiti quote pari al 4 Per cento del loro reddito. Tali asprezze possono certo essere eliminate mediante convenzioni internazionali. Si pone nondimeno il problema di sapere come debbano essere trattati gii stranieri
originari da Stati i quali non sarà conchiusa una convenzione in un avvenire Prossimo o lontano. -L'esenzione dall'obbligo di pagare i contributi es¬ sendo esclusa per ragioni di principio (protezione della mano d'opera indigena), sembra logico prevedere nella legge per tali casi di rigore la possibilità del rimborso delle quote. È quanto avevamo proposto nel messaggio del lo giugno 1949 concernente l'approvazione della Conven¬ zione conohiusa tra la Svizzera e l'Italia in materia di assicurazioni so¬ ciali nonché la modificazione dell'articolo 18 della legge.

414 Vorremmo sancire tale possibilità nel nuovo terzo capoverso del¬ l'articolo 1®. Tenuto conto della prevista abrogazione del secondo capo¬ verso (cfr. numero 3 più sopra), l'attuale terzo capoverso è ripreso noi suo testo immutato come nuovo secondo capoverso. Circa il nuovo se¬ condo capoverso osserviamo quanto segue: La possibilità del rimborso delle quote è prevista soltanto per gli stranieri, gli apolidi e i loro superstiti, eccettuati dunque i cittadini svizzeri. Quest'ultimi infatti, quando lasciano la Svizzera e cessano di essere obbligatoriamente assicurati hanno diritto, ;n conformità della nostra proposta di stralcio del secondo capoverso dell'articolo 18 (cfr.

numero 3, più sopra), alla rendita già dopo aver versato quote du¬ rante un solo anno intero.

Per contro, in virtù dell'articolo 18, terzo capoverso, sarà possibile restituire, all'occorrenza, ai cittadini svizzeri che perdono il nostro di¬ ritto di cittadinanza le quote dia essi versate. Con ciò si potrà tener conto ddle donne svizzere che in seguito a matrimonio con uno stra¬ niero perdono la cittadinanza svizzera e spesso, nel contempo, anche il diritto alla rendita. Infatti farebbe specie se alle donne svizzere che hanno pagato quote durante dieci anni o più e ohe contraendo matri¬ monio con uno straniero perdono tutti i diritti alle prestazioni dell'assi¬ curazione non fossero per lo meno restituite dette quote.

In virtù dell'articolo 18, terzo capoverso, il rimborso delle quote è possibile soltanto per gli stranieri originari da Stati con i quali non è stata nè potrà essere conchiusa in un prossimo futuro una con¬ venzione internazionale. Vorremmo con ciò ottenere che nella misura del possibile la situazione dei cittadini di Stati esteri residenti nella Svizzera sia sempre disciplinata da convenzioni internazionali e ohe il rimborso delle quote in virtù di una decisione unilaterale della Svizzera sia limitato ai casi di rigore. Il rimborso delle quote conformemente all'articolo 18, terzo capoverso, dev'essere perciò limitato ai soli oasi di rigore che non possono essere regolati mediante convenzioni inter¬ nazionali.

Le condizioni che dovranno essere adempite per ottenere il rim¬ borso delle quote saranno fissate dal Consiglio federale. Non è stato ritenuto opportuno specificarle nell'articolo 18, terzo capoverso,
poiché esse devono senz'altro potersi modificare secondo le esperienze che saranno fatte in avvenire. Prevediamo tuttavia condizioni assai rigide che permétteranno il rimborso delle quote pagate soltanto in casi par¬ ticolarmente gravi. Così per esempio, inon si ammetterà i! rimborso delle quote allo straniero che è stato assoggettato all'assicurazione vecchiaia e superstiti soltanto per un periodo di tempo relativamente breve « che abbandona la Svizzera. Un'interpretazione più larga dell'articolo 18, terzo capoverso, sarebbe non solo contraria allo scopo perseguito, ma

41 r> contribuirebbe altresì ad aumentare in torte misura il lavoro dell'am¬ ministrazione incaricata di applicare l'assicurazione vecchiaia e super¬ stiti. In ogni modo, le quote dovranno essere rimborsate soltanto nel momento in cui, secondo ogni probabilità, le condizioni 'per l'assogget¬ tamento all'assicurazione obbligatoria (domicilio o attività lucrativa nella Svizzera) non saranno più adempite in modo durevole oppure -- se esse persistono -- all'atto in cui si verifica l'evento assicurato (com¬ pimento di 65 anni o decesso). L'articolo 18, terzo capoverso, deve in ogni modo conservare il carattere di disposizione speciale che permetta di eliminare i casi in cui l'applicazione della legge avrebbe conseguenze troppo rigorose.

III. CONCLUSIONI 1. Ai capi II/l e II/2 abbiamo esposto quali sarebbero le riper¬ cussioni finanziarie dell' aumento dei limiti di reddito e dell' esten¬ sione del campo d'applicazione della scala decrescente.

I due altri puniti di cui si propone da revisione non hanno alcuna Portata finanziaria. Si può pertanto concludere che la revisione pre¬ vista comporterà per l'assicurazione un onere suppletivo di 12 milioni di franchi in media all'amino. Dell'eccedenza attiva di 23 milioni di cui si è parlato all'inizio del presente messaggio rimarrebbero ancora 11 milioni, somma che deve essere considerata come un esiguo margine di sicurezza. Poiché l'onere suppletivo derivante dall'aumento dei limiti di reddito si ripartirà principalmente sui due primi decenni, l'accumu¬ lamento del fondo subirà un corrispondente rallentamento.

2. Bimane ancora da esaminare la questione dell'entrata in vigore della presente legge. Sarebbe stato indubbiamente cosa opportuna poter conferire alla legge effetto retroattivo al 1° gennaio 1950. Tuttavia i dibattiti parlamentari potranno conchiudersi al più presto nella sessione autunnale 1950, cosicché il termine d'opposizione spirerà solo verso la Une dell'anno. In tali condizioni, non si può pensare di mettere in vi¬ gore la legge con effetto retroattivo al 1° gennaio 1950. «Siffatta solu¬ zione non può entràre in linea di conto non solo perchè essa urta con¬ dro y principio dottrinale, universalmente riconosciuto, secondo il quale 1 effetto retroattivo .può essere conferito a una legge solo per motivi im¬ pellenti, ma altresì per le seguenti
considerazioni: Se i limiti di reddito fossero aumentati con effetto retroattivo, un numero considerevole di rendite dovrebbe essere pagato posticipata¬ mente per l'anno 1950. Tali versamenti non risponderebbero più al Principio della copertura dei bisogni correnti. Inoltre, la ritardata fis¬ sazione delle rendite per l'anno 1950 sulla base del reddito del 1949 cagionerebbe indubbiamente lavori e spese d'amministrazione rilevanti La modificazione, con effetto retroattivo, delle disposizioni sulle ren¬ dite transitorie potrebbe infine avere, in taluni Cantoni, ripercussioni sfavorevoli per l'aiuto complementare ai vecchi e ai superstiti. Infatti,

416 l'aumento dei limiti di reddito decretato con effetto retroattivo dalla Confederazione implicherebbe automaticamente l'aumento retroattivo dei limiti di reddito fissati dai Cantoni (per esempio nel Cantone di Vaud); oppure il versamento posticipato di una rendita transitoria per il 1950 dovrebbe essere preso in considerazione per il calcolo della rendita can¬ tonale complementare, ciò che, in numerosi casi, renderebbe necessaria una domanda di restituzione delle prestazioni cantonali versate nel 1950 (per esempio nel Cantone di Zurigo). Tra i Cantoni che versano un aiuto complementare, Soiaffusa, Soletta, Neuchâtel e Argovia prefe¬ rirebbero che la legge entrasse in vigore con effetto retroattivo al 1° gennaio 1950, Basilea Citta e Ginevra con effetto al 1° luglio 1950.

Zurigo, Berna, San Gallo e Vaud si sono invece pronunciati risoluta¬ mente contro la retroattività e in favore dell'entrata in vigore della legge con effetto al 1° gennaio 1951.

La modificazione retroattiva delle disposizioni sulla scala decre¬ scente delle quote per le persone esercitanti un'attività lucrativa indi¬ pendente cagionerebbe le maggiori difficoltà. Essa renderebbe necessario in decine di migliaia di casi il rimborso delle quote già versate e quindi un'adeguata rettificazione dei conti individuali delle quote, ciò che do¬ vrebbe essere evitato ad ogni costo.

D'intesa con la Commissione dell'assicurazione per ila vecchiaia e per i superstiti unanime, vi proponiamo pertanto di decretare l'entrata in vigore del presente disegno di legge con effetto al 1° gennaio 1951.

Fondandoci sulle considerazioni ohe precedono, ci pregiamo proporvi di esaminare e di approvare l'allegato disegno di legge.

Gradite, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espressione della rostra alta considerazione.

Berna, 9 giugno 1950.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Max Petitpierre.

Il Cancelliere della Confederazione: Leimgruber.

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale a sostegno di un disegno di legge federale che modifica quella su l`assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (Del 9 giugno 1950)

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