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Message du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur le renouvellement de l'interdiction d'ouvrir et d'agrandir des grands magasins, des maisons d'assortiment, des magasins à prix uniques et des maisons à succursales multiples.

(Du 3 septembre 1937.)

Monsieur le Président et Messieurs, L'arrêté fédéral du 27 septembre 1935 interdisant l'ouverture et l'agrandissement de grands magasins, de maisons d'assortiment, de magasins à prix uniques et de maisons à succursales multiples cesse ses effets le 31 décembre 1937. Il s'agit donc de savoir s'il doit être renouvelé. Nous avons l'honneur de vous soumettre des propositions à ce sujet.

I.

L'ARRÊTÉ FÉDÉRAL DU 27 SEPTEMBRE 1935 SUR LES GRANDS MAGASINS ET LES ÉTABLISSEMENTS SIMILAIRES I. Cet arrêté (1) dispose en substance ce qui suit : a. Il est en principe interdit d'ouvrir et d'agrandir de grands établissements du commerce de détail (grands magasins, maisons d'assortiment, magasins à prix uniques) et des succursales (y compris les dépôts de fabriques) de grandes entreprises du commerce de détail appartenant aux branches des denrées alimentaires, de la chaussure et des tissus. Par ordonnance du 28 avril 1936 ( 2 ), prise en vertu de l'article 18, 2e alinéa, de l'arrêté, nous avons étendu cette interdiction aux succursales des grandes entreprises du commerce de meubles au détail, ainsi qu'aux dépôts de vente des entreprises de l'industrie du meuble. A l'effet de lutter contre la création (!) RO 5l, 670.

(») RO 52, 223.

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de succursales déguisées, l'article 5 assimile aux succursales les établissements qui, bien que juridiquement autonomes, sont, dans une mesure déterminante, sous l'influence financière d'une entreprise assujettie à l'arrêté ou qui entretiennent avec elle des relations d'affaires si étroites qu'ils perdent par cela même le caractère de maisons de commerce indépendantes. Comme sous l'empire de l'arrêté antérieur, une autorisation générale d'ouvrir et d'agrandir des succursales dans le canton de Baie-Ville a été accordée, par application de l'article 16, 3e alinéa, aux grandes entreprises appartenant aux branches des tissus, de la chaussure et des denrées alimentaires (1).

En cas de doute, le département de l'économie publique décide si une entreprise ou un établissement tombe sous le coup de l'arrêté. Sa décision peut nous être déférée.

b. L'article 7 énumère plusieurs opérations considérées soit comme une ouverture (par exemple la translation d'un magasin), soit comme un agrandissement (en particulier l'introduction de nouvelles espèces de marchandises ou de nouvelles activités industrielles).

c. Ces opérations, avons-nous dit, ne sont interdites qu'en principe.

Les gouvernements cantonaux, en effet, doivent les autoriser -- sous réserve de recours au Conseil fédéral -- lorsque certaines conditions sont remplies.

L'interdiction est toutefois absolue à l'égard des « uniprix », sauf en ce qui concerne les déplacements à faible distance.

d. L'article 6 nous autorise à exempter de la défense d'ouvrir et d'agrandir les succursales les grandes entreprises qui se sont mises d'accord avec les associations intéressées du petit commerce. La procédure à suivre est réglée par l'ordonnance d'exécution du 8 octobre 1935 ( 2 ). Nous avons usé quelquefois de cette faculté et accordé une dispense (3) aux entreprises suivantes : 1. Union suisse des coopératives de consommation, Baie ; 2. Union des coopératives agricoles de la Suisse orientale, Winterthour ; 3. Association des coopératives « Concordia » de la Suisse, Zurich ; 4. Union des associations agricoles de la Suisse, Winterthour ; 5. Union centrale des producteurs suisses de lait, Berne ; 6. Konsumverein Zürich A.-G., Zurich ; 7. Konsumverein St. Gallen A.-G., St-Gcdl ; 8. Société de consommation Donner & Cie, Zurich ; 9. Maison Konsum Bser-Pfister & Cie, S.A., Zurich; 10. W. Simon, Zurich.

0)2 BO 5l, 754.

( ) BO 5l, 695.

(3) BO 51, 810; FF 1936, I, 378, 851; II, 692; 1937, I, 601, 765.

Feuille fédérale. 89e année. Vol. II.

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Ce ne sont pas les autorités qui statuent sur les demandes d'autorisation présentées par ces entreprises, mais des commissions paritaires instituées par les intéressés mêmes. En revanche, lorsque la question préjudicielle de l'assujettissement est controversée entre les parties, c'est toujours le département de l'économie publique, à qui ressortit le règlement des cas douteux, qui décide si un établissement déterminé est soumis à l'arrêté.

e. L'exécution de l'arrêté incombe aux cantons, qui sont compétents non seulement pour délivrer les permis, mais encore pour empêcher les ouvertures et les agrandissements illégaux et pour réprimer les infractions.

2. Depuis le 14 octobre 1933, date de l'entrée en vigueur des premières mesures restrictives, le département de l'économie publique a prononcé dans 56 cas sur l'application de l'arrêté a un établissement donné. Dans la grande majorité d'entre eux, il s'agissait de savoir si un magasin qui avait en droit une existence propre constituait en fait une succursale d'une grande entreprise.

D'ordinaire, on était en présence de personnes disposant des premiers fonds pour ouvrir un magasin, mais qui, d'un autre côté, ne présentaient guère le caractère de commerçants indépendants. Vendant exclusivement, ou presque, les produits d'une grande entreprise ou d'une fabrique, elles dépendaient en fait de leur fournisseur principal. Sans les relations étroites qu'elles entretenaient avec lui, leur boutique n'eût pas été viable. Dès lors, l'assujettissement s'imposait, si l'on voulait que l'interdiction d'ouvrir des succursales demeurât efficace.

3. Jusqu'au 31 juillet 1937, 146 décisions cantonales rendues dans la procédure d'autorisation nous avaient été déférées; 95 par le propriétaire de l'établissement, 49 par une association économique et 2 par des tiers.

A cette date, nous avions statué sur 144 recours. 86 d'entre eux ont été rejetés, 41 admis totalement ou partiellement, 4 déclarés irrecevables et 13, sans objet, rayés du rôle. Pour chaque cas, le département de justice et police nous a transmis ses propositions, d'entente avec le département de l'économie publique. Le nombre des affaires a sensiblement baissé.

Nous avons rendu 54 décisions sur recours en 1934, 32 en 1935, 43 en 1936 et 15 dans les sept premiers mois de 1937. L'augmentation notée l'année dernière provient de la série de recours que nous a value l'introduction d'une nouvelle espèce de marchandises dans les multiples succursales d'une grande entreprise. On observe aussi un changement dans la nature des affaires: relativement nombreux en 1934 et 1935, où l'on pouvait se prévaloir de préparatifs faits depuis un certain temps avant l'entrée en vigueur des restrictions, les cas d'ouverture se sont raréfiés; la majorité des recours formés ces deux dernières années concernaient des agrandissements de locaux, l'introduction de nouvelles catégories de marchandises et des déplacements.

759 II.

LES DIVERS AVIS SUR LE RENOUVELLEMENT DE L'ARRÊTÉ I. La conférence du 2 avril 1937.

L'office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail a réuni les intéressés, le 2 avril 1937, pour leur donner l'occasion de discuter le renouvellement de l'arrêté. Se firent représenter, outre les groupements économiques protégés, les associations de coopératives, les grands magasins, les « uniprix », les maisons à succursales multiples, l'association suisse pour · la sauvegarde des consommateurs et le « Volkswerk für wirtschaftliche Zusammenarbeit ». Personne ne nia la situation toujours critique du commerce de détail.

Les représentants des arts et métiers relevèrent, sans être démentis, que, malgré une certaine reprise, due à la dévaluation, les conditions dans le commerce de détail n'étaient guère meilleures qu'en 1935. Si l'arrêté n'a pas résolu définitivement le problème du commerce de détail, du moins a-t-il empêché la situation d'empirer. Puisqu'on n'a pas encore de base juridique pour asseoir une autre réglementation et que les circonstances actuelles ne permettent pas de se passer de protection, il est indispensable de proroger l'arrêté une fois encore. Les représentants de plusieurs grandes entreprises acceptèrent cette solution, comme mesure provisoire, en souhaitant toutefois des dispositions moins sévères.

La délégation des coopératives s'y opposa catégoriquement, à moins que celles-ci ne fussent affranchies des restrictions. Elle releva notamment que son attitude était motivée par l'assujettissement des petites coopératives (3 magasins au plus) affiliées à une fédération.

Plusieurs orateurs soulignèrent qu'une nouvelle prorogation ne devrait être qu'une mesure transitoire, pendant laquelle il faudrait préparer une solution durable sous forme de loi. Les porte-parole des arts et métiers approuvèrent en principe cette opinion. Selon l'avis du Volkswerk für wirtschaftliche Zusammenarbeit, les interdictions ne sauraient supprimer la cause fondamentale de la détresse dans le commerce de détail: l'engorgement de l'appareil de vente; il importe donc avant tout de développer, par des mesures positives, la puissance de rendement des petites exploitations.

Le représentant de l'association suisse pour la sauvegarde des consommateurs exposa que le public avait intérêt à une répartition des marchandises aussi rationnelle que possible, par quoi il ne faut cependant pas entendre les prix les plus bas, qui peuvent être indirectement préjudiciables. Une certaine réglementation est aussi plus conforme à l'intérêt des consommateurs qu'une concurrence effrénée. Il serait désirable d'assouplir les dispositions actuelles et de mettre sur pied des ententes volontair.es. Si les intéressés pouvaient tomber d'accord sur une solution qui tînt compte des

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particularités des entreprises coopératives, on devrait essayer de remplacer l'arrêté urgent par une loi.

Pour éviter la prorogation de l'arrêté, Migras S. A. offrit de renoncer à ouvrir des succursales pendant deux ans, à condition que tous les établissements et entreprises soumis à l'arrêté prissent le même engagement. Il fut objecté qu'une telle convention ne lierait que les grandes entreprises actuellement existantes, mais non celles qui viendraient à se constituer; que des sanctions ne pouvaient être prévues; qu'il ne serait pratiquement guère possible d'obtenir l'adhésion de toutes les maisons et que la proposition de Migros serait, partant, difficilement réalisable. L'office de l'industrie, des arts et métiers et du travail se déclara néanmoins disposé à étudier la possibilité d'atteindre le but visé par l'arrêté grâce à un accord de ce genre, ce qui permettrait de renoncer à la prorogation, ou d'élaborer, sous forme d'une loi à terme fixe, un projet de convention que les coopératives pourraient également accepter.

Les participants à la conférence furent invités à envoyer à l'office prénommé leurs propositions d'arrangement. Plusieurs associations et entreprises lui firent tenir des mémoires, où elles se bornent à confirmer leurs propositions verbales et à suggérer des modifications d'articles. Quelques grandes entreprises proposent de faciliter les translations et les agrandissements, de délimiter plus exactement les diverses espèces de marchandises et de rédiger à nouveau l'article sur les succursales déguisées.

Aucune proposition transactionnelle, comme il en avait été question à la conférence du 2 avril, n'a été soumise aux autorités. Il n'est par conséquent pas possible d'élaborer un projet de convention sous forme de loi que tout le monde aurait agréé.

Le comité suisse de relations intercoopératives nous a adressé une requête le 1er mars 1937 déjà, par laquelle il propose de ne pas renouveler l'arrêté et de rétablir la liberté complète d'ouvrir et d'agrandir des magasins. Si l'arrêté était tout de même prorogé, il devrait être muni de la clause référendaire. Le groupe coopératif de l'Assemblée fédérale a appuyé cette requête.

En outre, l'union suisse des coopératives de consommation nous a donné connaissance de la résolution votée, le 19 juin 1937, par l'assemblée des délégués et qui se prononce également contre la prorogation.

En liaison avec les travaux préparatoires de la prorogation, l'union suisse des indépendants a proposé au département de l'économie publique d'introduire un système analogue, pour l'essentiel, au système américain du « label », que la ligue sociale d'acheteurs propage en Suisse depuis des années. Le « label » est une marque de garantie qu'on appose sur les marchandises produites dans des conditions sociales satisfaisantes. D'après le projet en question, cette marque certifierait non seulement que les marchandises. sont fabriquées et vendues dans des conditions de travail normales, mais encore qu'une politique sociale a été suivie à l'égard des four-

761 nisseurs. Partant de l'idée que l'introduction de l'étiquette sociale obligera surtout de grandes entreprises du commerce de détail à modifier leurs méthodes d'achat et d'exploitation, l'union prénommée suppose qu'elle influera heureusement sur la capacité de concurrence des petites maisons, aussi bien dans l'industrie que dans le commerce. Elle recommande d'examiner aussi de ce point de vue la possibilité de ne point proroger l'arrêté et de le remplacer par des accords..

M. Duttweiler, conseiller national, a proposé au département de l'économie publique d'assainir le commerce de détail au moyen du « système giro » : les petits établissements développeraient leur capacité de concurrence en formant une puissante organisation d'achat, de sorte que les interdictions d'ouvertures et d'agrandissements seraient superflues.

Les principales boucheries soumises aux restrictions sont hostiles au renouvellement de l'arrêté ; s'il était néanmoins décidé, la boucherie actuellement assujettie comme branche du commerce de l'alimentation, devrait être libérée de l'interdiction d'ouvrir des succursales. Elles exposent qu'en ce qui concerne notamment les prix elles n'ont pas lésé les petits et moyens établissements ; de leur côté, elles ne ravitailleraient pas les grands magasins et les « uniprix » et auraient largement contribué à perfectionner le commerce de la viande en Suisse. Si la libération demandée n'est pas accordée, elles espèrent aussi que les restrictions seront au moins atténuées.

2. La circulaire du département de l'économie publique du 22 avril 1937.

  1. Réponses des cantons.

Par circulaire du 22 avril 1937, le département de l'économie publique a invité les gouvernements cantonaux à lui exposer ce qu'ils pensent de la prorogation ou du renouvellement de l'arrêté du 27 septembre 1935 et à se prononcer sur quelques questions connexes.

Tous les cantons ont répondu. Aucun d'eux ne conteste la nécessité de protéger le petit commerce après le 31 décembre 1937 et ne s'oppose à la prorogation des mesures restrictives; quelques-uns, il est vrai, subordonnent leur accord à certaines conditions, par exemple à l'assouplissement de ces mesures ou à la revision prochaine de l'article 31 de la constitution. Par une initiative dont il sera question au chapitre IV, le Grand conseil du canton de Vaud a également demandé le renouvellement de cet arrêté.

Plusieurs cantons désirent que l'arrêté soit prorogé tel quel (Berne, Lucerne, Schwyz, Unterwald-le-Haut et le-Bas, Glaris, Zoug, Soleure, Baie-Campagne, Schaffhouse, Appenzell Eh.-Ext., Grisons). D'autres recommandent d'en étendre la portée. Le canton de Fribourg voudrait qu'il s'applique à ^'ensemble du commerce et non pas seulement à certaines

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catégories. Les gouvernements genevois et neuchâtelois suggèrent l'idée d'autoriser les cantons à en étendre les effets, sous diverses conditions, aux petits établissements d'une branche déterminée. Le canton du Valais estime, lui aussi, qu'on devrait donner une portée générale à la prohibition.

D'après le Conseil d'Etat du canton du Tessin, il conviendrait de soumettre également à la preuve du besoin l'ouverture de petits négoces dans les localités où deux magasins sont déjà établis. Sans formuler de propositions, le canton d'Uri relève qu'il serait souvent très désirable d'empêcher l'ouverture d'épiceries, de boucheries et de boulangeries. Le canton de Vaud propose d'étendre les effets de l'arrêté à la branche du cinématographe, où sévit une forte concurrence. Celui d'Argovie recommande d'assainir le commerce de détail, en subordonnant toute ouverture à un brevet de capacité, à un certificat de bonnes vie et moeurs et à la preuve que le requérant dispose de fonds suffisants.

Un autre groupe de cantons demandent au contraire de desserrer les restrictions. Invoquant en particulier la dévaluation du franc suisse et la nécessité d'endiguer la hausse du prix de la vie, Zurich et Baie- Ville réclament la libération complète des maisons à succursales multiples; l'arrêté ne devrait être prorogé qu'à l'égard des grands magasins, maisons d'assortiment et magasins à prix uniques. Le premier de ces cantons admettrait toutefois un régime spécial en faveur du commerce de la chaussure, en raison de la concurrence des fabriques. Le gouvernement thurgovien estime indiqué de faciliter les agrandissements de locaux, lorsque l'effectif du personnel n'est pas augmenté. De l'avis du gouvernement saint-gallois, il siérait de simplifier la procédure d'autorisation pour les translations à faible distance et les petits agrandissements des locaux, en laissant les cantons statuer définitivement. Appenzell Rhodes-Intérieures se déclare aussi pour l'assouplissement de l'arrêté.

Les cantons ont été consultés également sur le maintien ou le développement du régime prévu par l'article 6 actuel (dispense, sous certaines conditions, de l'interdiction d'ouvrir des succursales et institution d'une commission paritaire pour prononcer sur l'octroi des permis). La majorité approuve ce régime. Les cantons de Fribourg et de Neuchâtel, qui en sont aussi partisans, regrettent que la commission paritaire ne donne pas aux intéressés l'occasion de s'expliquer devant elle. Le Tessin insiste pour y être représenté et Uri désire que, dans les petits cantons, les attributions de cet organisme soient transférées au gouvernement. Le canton de Vaud s'oppose au maintien du régime en question, qui pourrait constituer une inégalité de traitement aux yeux du public et des petits commerçants.

Tandis que Zurich et Baie-Ville proposent de soustraire toutes les coopératives de consommation à l'application de l'arrêté et que Lucerne, St-Gall et Argovie voudraient seulement faire bénéficier de cette exemption les petites coopératives qui exploitent 3 magasins au plus, 15 cantons

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demandent que ces entreprises soient mises exactement sur le même pied que les autres. Parmi ceux-ci, le Valais consentirait à excepter les coopératives agricoles.

Quant à la forme des mesures restrictives, les cantons de Qlaris, d'Argovie et de Zurich donnent la préférence à une loi. Le dernier nommé n'approuverait un arrêté urgent que pour la période transitoire précédant l'entrée en vigueur de la loi ou son rejet par le peuple.

b. Réponses des associations.

La circulaire du 22 avril a aussi été envoyée à plusieurs associations centrales, pour qu'elles aient l'occasion d'exprimer leurs avis.

Le directoire de l'union suisse du commerce et de l'industrie ne nie pas la nécessité de mesures protectrices en faveur du petit commerce de détail, mais tient à ce qu'elles reposent sur une base constitutionnelle. Toutefois, comme les travaux de la commission consultative pour la législation économique permettent d'envisager la création d'une telle base, il ne s'oppose pas à ce que l'arrêté en vigueur soit en attendant prorogé. Il approuve l'actuel article 6 et combat l'octroi d'un privilège aux sociétés coopératives.

L'union suisse des arts et métiers juge absolument indispensable de prolonger la durée de validité de l'arrêté. Toutes les associations cantonales qu'elle a consultées opinent dans le même sens. Si des difficultés pratiques ne lui permettent pas de recommander l'extension de la clause de limitation au commerce de détail dans son ensemble -- mesure qu'elle approuverait en principe -- elle ne saurait non plus consentir que les prescriptions en vigueur soient amoindries. Elle préconise le système prévu par l'article 6, qui a donné de bons résultats. Quelques cantons proposent d'instituer des commissions paritaires cantonales; mais elle déconseille cette solution, qui compliquerait les choses, et signale que la plupart de ses membres agréent le régime actuel. Elle serait d'accord que les coopératives comprenant moins de 3 débits ne soient en aucun cas considérées comme de grandes entreprises. Elle insiste enfin pour que le nouvel arrêté soit muni de la clause d'urgence.

L'union suisse des maisons de gros ne voit pas la possibilité de remplacer l'arrêté par d'autres mesures avant le 1er janvier 1938. Plutôt que d'assujettir les petites exploitations, il vaudrait mieux exiger du commerçant qui veut ouvrir ou reprendre un magasin, la preuve qu'il possède les connaissances et les fonds nécessaires. Une exception en faveur des coopératives ne se justifie pas. L'institution d'une commission paritaire a déjà tempéré la rigueur de l'arrêté.

Doutant que l'arrêté ait sérieusement aidé le petit négoce, l'union suisse des paysans ne pourrait s'accommoder de la prorogation que si la situation des coopératives était améliorée. En principe, elles devraient être exclues de son champ d'application. Mais, vu la difficulté de réaliser ce voeu,

764 l'union prénommée se contente d'exiger que les petites coopératives (1 à 3 magasins) ne soient pas assujetties à l'arrêté. H importe, d'autre part, de mitiger les restrictions. Seuls les agrandissements considérables devraient être sujets à permis, et les translations qui emportent pareil agrandissement. On devrait aussi faciliter la preuve du besoin.

Après avoir rappelé les doutes d'ordre constitutionnel qu'elle exprimait déjà en novembre 1933, l'union syndicale suisse observe que l'arrêté aurait été plus efficace s'il avait aussi visé les petits établissements. Sues milieux intéressés démontrent la nécessité d'une protection, elle admet en principe que des mesures appropriées soient prises, mais sous forme de loi. Elle recommande d'instituer une procédure générale d'autorisation, que l'on confierait à une commission composée de représentants du commerce, des consommateurs et des autorités. S'il n'était pas possible de soumettre le petit commerce à cette procédure, les petites coopératives devraient en être expressément libérées.

La fédération des sociétés suisses d'employés acquiesce à une prorogation de l'arrêté aussi courte que possible, pourvu qu'il ne s'applique plus aux coopératives.

IL'association suisse des ouvriers et employés évangéliques prend aussi parti pour la prorogation, tout en souhaitant qu'une revision constitutionnelle régularise bientôt la situation. A son avis, les coopératives d'entr'aide ne devraient pas être assimilées aux grands magasins et aux « uniprix ».

Des mesures restrictives paraissent aussi nécessaires à l'union syndicale suisse des ouvriers indépendants, qui voudrait tout de même qu'on les atténue. Elle consent à la libération des petites coopératives et demande s'il ne serait pas possible de renoncer à la clause d'urgence.

3. L'avis de la commission d'experts pour une nouvelle législation économique.

A propos de la politique économique intérieure, la commission d'experts pour une nouvelle législation économique s'est occupée du problème des interdictions d'ouvertures et d'agrandissements et de la prorogation de l'arrêté sur les grands magasins.

Elle pense en principe que l'Etat ne peut indéfiniment limiter le nombre des entreprises par des prescriptions de police, prohiber des ouvertures et des agrandissements, ni recourir à la clause de limitation ; pareilles mesures ne se justifient qu'en période de crise ou dans d'autres circonstances extraordinaires et seulement si on les applique temporairement dans un cas particulier. A la longue, l'Etat ne saurait décider de l'opportunité des diverses formes d'exploitation. Les défenses d'agrandir sont éludées; elles contrarient les progrès techniques et, de plus, ont des effets fâcheux sur l'industrie du bâtiment ; la clause de limitation crée une espèce de monopole

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en faveur des établissements existants et empêche les jeunes gens capables d'entrer dans la vie professionnelle.

Les opinions divergent quant à l'arrêté sur les grands magasins. Des membres se sont prononcés pour sa prorogation, d'autres contre; d'autres encore voudraient qu'on le soumette au referendum. La commission estime, dans sa majorité, que les coopératives devraient être libérées désormais de la défense d'ouvrir des succursales.

La commission a également étudié de près les possibilités de maintenir les petits et moyens établissements de l'artisanat et du commerce de détail.

Elle a formulé à ce sujet une série de propositions. A son avis, le principal moyen d'aider les entreprises indépendantes ébranlées est de les affermir intérieurement en augmentant leur puissance de rendement, en habituant les exploitants à être parfaitement corrects en affaires et en développant les capacités professionnelles; les associations professionnelles auraient ici un rôle important. Aux fins d'empêcher l'afflux d'éléments inaptes dans le commerce de détail et l'artisanat, elle trouve en principe désirable d'instituer un brevet de capacité obligatoire pour exercer une profession à titre indépendant. De plus, on devrait soutenir les efforts destinés à augmenter la puissance de rendement des entreprises des classes moyennes.

La commission recommande à cet effet de développer la formation professionnelle, d'encourager les efforts faits en vue d'élever le rendement des entreprises, de propager l'usage de la comptabilité et d'une méthode exacte de calcul des prix, de conseiller les exploitants pour permettre d'étendre le crédit artisanal et d'assainir les maisons dans la gêne, enfin de s'entendre avec fournisseurs et clients par des contrats sur les conditions de livraison et de crédit, pour prévenir l'endettement progressif des petites et moyennes exploitations. Elle croit que ces buts seraient atteints le plus commodément par des ententes volontaires ou, au besoin, par des accords et des décisions d'associations rendus obligatoires. Elle estime en outre que, sur certains points, il serait possible de s'entendre également avec les grandes entreprises, au moyen de conventions dont la conclusion pourrait être facilitée, le cas échéant, par les pouvoirs publics.

III.

L'OPINION DU CONSEIL FÉDÉRAL I. Le renouvellement de l'arrêté.

Le chapitre précédent montre que si elle soulève une certaine opposition, de la part notamment des coopératives de consommation et d'importantes maisons, la prorogation de l'arrêté est réclamée de nombreux côtés, et non seulement par les détaillants des classes moyennes, bénéficiaires de la protection; avec une rare unanimité, les gouvernements cantonaux proclament la nécessité de maintenir le régime en vigueur. Leurs opinions

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ont d'autant plus de poids qu'ils appliquent l'arrêté depuis bientôt quatre ans et qu'ils peuvent donc en apprécier les avantages et les inconvénients en connaissance de cause.

N'oublions pas non plus que plusieurs grandes maisons se sont déclarées d'accord de renoncer volontairement à se développer pendant deux ans.

Leurs déclarations n'ont assurément pas la même valeur que celles des gouvernements cantonaux, car, on l'a déjà relevé en 1933, les grandes entreprises existantes bénéficient aussi, subsidiairement, d'une certaine protection. Sans doute leur expansion est-elle enrayée, ce qui les atteint d'autant plus durement qu'elles sont récentes et susceptibles de développement. Cependant la menace de nouveaux concurrents est singulièrement réduite. Dans notre message du 2 juillet 1935 relatif à la première prorogation de l'arrêté, nous relevions déjà qu'en atténuant la concurrence que se livrent les grandes entreprises, l'arrêté aidait indirectement les maisons les plus faibles (FF 1935, II, 51). Grâce à leurs capitaux abondants et à la possibilité de supporter des pertes, ces grandes entreprises sont à même de faire de la surenchère au rabais, ce dont pâtissent non seulement les maisons similaires, mais surtout les exploitants des classes moyennes.

Si cette surenchère n'est pas empêchée par l'arrêté, du moins ne s'est-elle pas constamment étendue à de nouveaux domaines, à cause de la prohibition d'introduire de nouvelles espèces de marchandises et de nouvelles activités industrielleia, et a-t-elle épargné d'autres branches du commerce et de l'artisanat.

Dès 1933, l'arrêté n'a pas eu d'autre but que de protéger les petits et moyens établissements du commerce de détail en restreignant la fondation et l'extension de grandes maisons. A cette époque déjà, le Conseil .fédéral et le parlement étaient conscients des limites de cette mesure. Seul, un danger a été conjuré: la création de nouveaux magasins par ces grandes maisons, qui, grâce à leur puissance financière et à la supériorité que leur confèrent une exploitation rationnelle et des achats massifs, menaçaient en maints endroits d'écraser le petit négoce. On admettait communément que d'autres dangers ne pouvaient être écartés. L'ouverture de petits et moyens établissements, en particulier, n'a pas été restreinte. On faisait déjà remarquer que l'assainissement interne dont le commerce de détail a besoin pour être en état de se mesurer avec les grandes entreprises n'est pas en premier lieu l'affaire des autorités et de mesures officielles. Les détaillants indépendants doivent l'entreprendre eux-mêmes. Dans notre message du 5 septembre 1933 relatif au premier arrêté sur les grands magasins et les maisons à succursales multiples, nous faisions remarquer à ce sujet que, d'après des préavis de dirigeants des arts et métiers, le commerce pouvait prendre diverses mesures de sa propre initiative ; et nous conseillions vivement d'accomplir l'effort personnel réclamé par les circonstances, sans attendre qu'un nouvel article constitutionnel permît de prendre d'autres mesures législatives (FF 1933, II, 166).

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Notre exhortation n'a pas été vaine. Nous croyons pouvoir constater qu'entre temps le commerce de détail a poursuivi et multiplié ses efforts, en particulier dans le commerce d'alimentation, aux fins de consolider les exploitations des classes moyennes. L'« Usego », principale coopérative suisse d'achat, des coopératives d'achat locales et régionales, ainsi que des sociétés d'escompte, auxquelles ne peuvent adhérer que des négociants satisfaisant à certaines exigences d'ordre financier et personnel, s'appliquent depuis longtemps à éliminer les incapables du commerce de détail. Les coopératives d'achat procurent en outre à leurs membres les avantages de l'achat en gros. De plus, les associations professionnelles et les offices de comptabilité de diverses unions des arts et métiers font une active propagande pour une exploitation fondée sur des principes commerciaux.

Les journaux professionnels ont aussi fait d'intéressantes propositions tendant à assainir le commerce par des améliorations techniques et par une sélection des exploitants. L'idée de subordonner le droit de s'établir à la possession d'un certificat de capacité et de capitaux suffisants est défendue spécialement par l'union suisse des arts et métiers. Nous n'avons pas étudié ces voeux dans le détail et ne nous prononcerons pas ici à leur sujet. De même, une base constitutionnelle manquant pour le moment, il n'est pas encore indiqué de discuter divers projets, en particulier celui du « service-giro », exposé dans la presse et dans des mémoires adressés au département de l'économie publique, et qui, par quelques-uns de ses traits, s'apparente aux organisations d'achat du commerce de détail.

Quant au système du « label », il n'est pas assez mûr pour que les autorités fédérales prennent parti. A l'heure actuelle, il ne saurait en tout cas remplacer efficacement les prescriptions de l'arrêté sur les grands magasins.

La plupart de ces mesures devront être poursuivies sur le terrain de l'initiative privée. Cependant, quelques-unes ne réussiront que si l'autorité leur donne force obligatoire générale et que si les accords d'associations conformes aux intérêts de l'économie nationale sont protégés contre les menées des dissidents.

La commission d'experts pour une nouvelle législation économique -- nous l'avons déjà dit -- a discuté ces problèmes à fond. Dans son rapport final, elle recommande de reviser la constitution, afin que les autorités soient à même de soutenir les efforts d'assainissement du commerce de détail. Le département de l'économie publique a encouragé, au sein de la commission, les travaux préparatoires d'un article constitutionnel, qui avaient été abandonnés ces dernières années. Le projet du nouveau texte issu de ces travaux permettrait de légiférer sur l'attribution de la force 'obligatoire générale à des mesures d'affermissement et autoriserait la Confédération à prendre des mesures de soutien en faveur de branches économiques et de groupes professionnels menacés dans leur existence.

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En raison déjà de la procédure parlementaire et de la consultation populaire, la Confédération ne pourra cependant pas achever ses travaux législatifs assez tôt pour empêcher un hiatus de se former.

Nous partageons l'avis exprimé par la majorité des participants à la conférence du 2 avril, selon lequel le moment ne paraît pas encore venu de supprimer l'arrêté sur les grands magasins et les maisons similaires. Sans doute, quelques branches économiques témoignent-elles, cette année, d'un essor indéniable. L'exportation et l'activité industrielle reprennent de façon réjouissante. Le mouvement hôtelier se ranime vigoureusement et les transports de voyageurs et de marchandise participent à la reprise.

Le chômage diminue. Suivant les enquêtes de l'office de l'industrie, des arts et métiers et du travail, le mouvement d'affaires du commerce de détail marque une progression par rapport à 1936. La hausse des chiffres d'affaires persiste, bien que la vague d'achats immédiatement consécutive à la dévaluation ait passé. Il est vrai qu'elle s'explique en partie par le relèvement des prix et que les détaillants n'ont pas pu se remettre à flot en majorant leurs profits, à cause de nos efforts pour maintenir le taux des marges. L'amélioration devait résulter de l'augmentation du volume des ventes. Or cette augmentation quantitative ressort clairement, dans diverses branches, des relevés dudit office; elle provient sans doute essentiellement de l'allégement du marché du travail. Avec le temps, l'accroissement des exportations, qui affermit le pouvoir d'achat dans les centres industriels, et la situation favorable du tourisme profiteront au commerce de détail. Mais le redressement est forcément lent, car le pouvoir d'achat du peuple suisse a été affaibli par une longue crise; en outre, la hausse des prix sur le marché mondial et la dévaluation ont fait monter nos prix, ce qui réduit le volume des ventes.

Peut-être les petits magasins s'ouvriront-ils en moins grand nombre, par suite de la renaissance de l'industrie et du tourisme. Ces années de crise, bien des chômeurs âgés ou des membres de famille de chômeurs ont cherché un gain dans le commerce de détail -- où ils ne possédaient souvent aucune formation professionnelle -- soit en installant ou en reprenant des boutiques, soit en offrant de maison à maison, comme voyageurs, des marchandises ordinairement vendues en magasin.

Une raison qui s'oppose aussi à la suppression des mesures protectrices, c'est que, aujourd'hui encore, on ignore si la reprise sera durable.

Si nous avions eu l'impression que les mesures restrictives contredisaient sérieusement l'intérêt général à une vie bon marché et ne permettaient pas de couvrir rationnellement les besoins de la population, nous n'aurions pas hésité, malgré les arguments ci-dessus,, à vous proposer d'y renoncer. Mais déjà en 1933, l'appareil de vente du commerce de détail répondait largement, du moins quant à son extension, aux exigences des consommateurs, et où ce n'était pas le cas, un besoin pouvait être admis

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et une ouverture autorisée. Les grandes maisons qui, grâce à leurs fabriques ou à leurs méthodes d'exploitation, vendent à des prix particulièrement avantageux ou qui, tels les « uniprix », tendent surtout à écouler les articles les meilleur marché sont déjà établies dans les plus grandes localités.

Celui qui doit acheter à bas prix en a presque toujours la possibilité.

Nous en concluons que, pour le moment, il est nécessaire de proroger les mesures protectrices. Les critiques que, de divers côtés, on leur a récemment adressées, ne sauraient nous retenir de vous recommander la solution que nous tenons pour la meilleure, même si elle repose sur le droit de nécessité.

Cette fois encore, nous devons invoquer ce droit non écrit, qui découle de l'article 2 de la constitution, en vous proposant de renouveler les mesures qui ont montré au petit commerce qu'il n'est pas abandonné sans défense à ses puissants concurrents et qui l'encourageront à persévérer dans la lutte pour son existence et à intensifier ses efforts d'affermissement. Eu égard au but précis qui leur était assigné, ces mesures ont certainement eu du bon; il en sera de même à l'avenir.

En ce qui concerne la durée de la prorogation, on a parlé de deux ans.

Vu l'amélioration de la situation économique, on peut se demander si un délai plus court, d'une année par exemple, ne conviendrait pas. Mais il est peu probable que, déjà au cours de l'année prochaine, les conditions de gain redeviennent tout à fait normales dans le commerce de détail.

Des ententes suffisantes seront-elles déjà conclues dans l'intervalle entre le petit négoce et les grandes entreprises ? Nous ne le pensons pas. De plus, la revision constitutionnelle et les lois qui doivent créer la base d'une autre solution et permettre, par exemple, d'assurer de telles ententes en leur donnant force obligatoire générale ne seront vraisemblablement adoptées qu'en 1939. Eu égard à toutes ces circonstances, il nous paraît judicieux de prolonger de deux ans la validité de l'arrêté, soit jusqu'au 31 décembre 1939.

2. Extension de la portée de l'arrêté aux petits et moyens établissements du commerce de détail.

On ne cesse de prétendre que l'arrêté présente une grave lacune du fait qu'il ne s'applique pas aux petits et moyens établissements, c'est-à-dire aux maisons qui ont moins de 2 ou de 3 succursales, et de souligner que l'ouverture de magasins indépendants est préjudiciable au commerce de détail. C'est surtout dans les cantons romands (voir ci-dessus, chapitre II, chiffre 2, lettre a) qu'on en réclame l'assujettissement, au moins pour certaines branches. Nous avons déjà écarté cette proposition dans nos messages antérieurs (1) sur la question qui nous occupe; nos deux principaux arguments étaient les suivants : le droit de la Confédération d'édicter les dispositions en vigueur est déjà controversé; si la détresse du commerce (!) FF 1933, II, 171; 1935, II, 57 et 58.

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de détail nous a contraints d'agir contre les grandes entreprises, il n'est pas possible, sous le régime constitutionnel en vigueur, de prescrire une mesure aussi grave qu'un système général d'autorisation. Nous relevions en deuxième ligne que cette généralisation obligerait Confédération et cantons à développer leur appareil administratif et alourdirait leurs charges financières. Une publication récente du bureau fédéral de statistique (Journal de, statistique, et revue économique suisse, 1937, 1er fascicule, p. 65 s.)

montre que sur 49 000 établissements du commerce de détail recensés en 1929, il y a 5406 succursales appartenant aux branches soumises à l'arrêté.

Ce chiffre s'est probablement quelque peu élevé jusqu'à l'adoption des mesures restrictives. L'extension de celles-ci à toutes les entreprises du commerce de détail serait néanmoins considérable. Dans les sphères dirigeantes des arts et métiers, on désire atteindre le même but en n'autorisant à ouvrir ou à reprendre des magasins que des personnes qualifiées possédant certains fonds. Nous avons déjà dit que la commission d'experts en matière économique préfère aussi l'introduction du certificat de capacité à des mesures purement négatives. C'est pourquoi nous ne voudrions pas étendre la procédure d'autorisation aux petites entreprises.

L'arrêté ne doit pas non plus restreindre la construction de locaux pour magasins. Nous avons déjà motivé notre opinion dans le message du 2 juillet 1935 (FF 1935, II, 60). Relevons au surplus qu'il serait extrêmement difficile de limiter, en vertu d'un arrêté temporaire, le droit de disposer de locaux construits pour durer. Quand les plans sont établis, on ne sait souvent pas à quel genre de commerce les locaux du rez-de-chaussée serviront; aussi est-i.1 doublement difficile d'élucider la question du besoin à ce moment-là.

3. La situation des coopératives de consommation.

Le régime des coopératives fondées sur le principe de la mutualité a été de nouveau discuté en 1935 lors de la prorogation du premier arrêté. Les groupements coopératifs et l'union suisse des arts et métiers étant tombés d'accord pour proposer qu'une commission paritaire statuât définitivement sur les demandes de permission présentées par les coopératives, nous avions estimé que la solution des intéressés mêmes pouvait être sanctionnée, et inséré dans notre projet un article ainsi conçu: « Les dispositions du présent arrêté relatives à l'ouverture, à l'agrandissement ou au transfèrement des succursales ne s'appliquent pas aux magasins de vente des associations de coopératives ou des coopératives y affiliées qui ont déjà exploité des magasins avant le 1er mai 1935. » Mais vous n'avez pas adopté cette prescription, lui reprochant de créer une inégalité de traitement entre les coopératives et les autres entreprises. Tandis que le Conseil des Etats la rejetait purement et simplement, le Conseil national lui préféra le texte suivant, auquel le Conseil des Etats finit par se rallier : « Le Conseil

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fédéral peut dispenser les grandes entreprises d'observer l'article 3, en tant qu'elles se sont mises d'accord, par contrats, avec les associations intéressées du petit commerce sur l'ouverture et l'agrandissement de succursales. » Par arrêté du 17 décembre 1935 (1), nous avons octroyé une dispense aux coopératives affiliées à plusieurs organisations centrales (voir ci-dessus page 757, chiffres 1 à 5). Ces coopératives ne sont pas pour autant libres d'ouvrir et d'agrandir des succursales à leur gré; elles sont liées à la convention passée le 13 septembre 1935 avec l'union suisse des arts et métiers, qui prescrit la procédure à suivre pour l'ouverture et l'agrandissement notable de magasins. Cette convention prévoit en particulier ce qui suit: Une commission paritaire de cinq membres est instituée pour prononcer sur les demandes de permis. Lorsqu'une coopérative se propose d'agrandir notablement une succursale ou d'en ouvrir une nouvelle, son union centrale fait part de cette intention à l'union suisse des arts et métiers, qui, de son côté, en informe ses sections intéressées et requiert leur avis. Si aucune opposition n'est formée dans les 15 jours, la coopérative requérante a sans autre le droit d'entreprendre l'ouverture ou l'agrandissement projeté. Sinon, l'union suisse des arts et métiers convoque une séance de la commission paritaire, qui prononce souverainement sur la requête. Les associations contractantes se sont engagées à se soumettre à ses décisions et à faire en sorte que leurs membres s'y conforment à tous égards.

Depuis le début de son activité, la commission paritaire a rendu jusqu'au 31 juillet 1937 56 décisions. 42 autorisations ont été accordées, dont 26 sous diverses réserves, et 14 refusées. Elle n'a pas eu à statuer sur 33 requêtes qui ne soulevèrent pas d'opposition ou que les associations intéressées admirent sous certaines conditions. Dans 16 cas, il a été reconnu que l'opération projetée n'était pas sujette à permis. Enfin 7 requêtes ont été retirées.

Si la commission est compétente dans la procédure d'autorisation, c'est-à-dire si elle prononce sans appel sur l'octroi ou le refus des permis, il ne lui appartient pas, en revanche, de régler les cas douteux, en d'autres termes, de dire si un magasin coopératif tombe ou non sous l'empire de l'arrêté. Cette question continue à relever des autorités fédérales, département de l'économie publique et Conseil fédéral. Nous avons eu à la trancher spécialement à propos de la coopérative de Coldrerio (Tessin). Possédant deux magasins seulement où n'étaient occupées que trois personnes, cette société ne constituait pas, en soi, une grande entreprise. Devait-on la considérer comme une succursale de l'union suisse des coopératives de consommation, à laquelle elle était affiliée ? Nous avons répondu affirmativement par décision du 3 avril 1936, confirmée le 14 août de la même année.

En revisant ses statuts le 16 juin 1935, l'union prénommée a étendu les t1) RO 5l, 810.

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obligations de ses membres envers elle. Désormais, les sociétés adhérentes sont tenues en particulier « de se procurer exclusivement par l'intermédiaire de l'union toutes les marchandises dont elles ont besoin et que l'union est en mesure de fournir aux mêmes conditions de prix et de qualité que la concurrence », ainsi que « de se prêter en tout temps au contrôle de leur gestion par le service fiduciaire de l'union ou une autre société de revision désignée par l'union, de fournir aux organes de revision tous renseignements qui leur seront demandés sur ladite'gestion et de tenir compte des propositions du service de revision ». La société récalcitrante peut être exclue de l'union. L'obligation d'achat a entre autres pour effet de supprimer la différence entre grandes et petites coopératives. Si l'arrêté du 27 septembre 1935 ne vise que les maisons avec plus de trois magasins, c'est que seules les grandes entreprises ont une supériorité financière, qui se traduit surtout en achats massifs et, par conséquent, en prix de revient avantageux. Mais les petites coopératives bénéficient maintenant des mêmes -avantages et sont capables de faire aux exploitants des classes moyennes une aussi vive concurrence que les grandes. Or, comme il n'est pas possible d'appliquer l'article 5 aux coopératives selon des principes exceptionnels (l'Assemblée fédérale ayant refusé de les favoriser) et que, d'autre part, nous tenions pour des succursales les établissements qui se fournissent essentiellement auprès d'une grande entreprise déterminée, nous devions assimiler à des succursales de l'union toutes les sociétés adhérentes. Cette solution vaut par analogie pour les coopératives de toutes les organisations coopératives qui connaissent aussi l'obligation d'achat.

Les coopérateurs ont vivement critiqué cette décision dans leurs journaux et leurs assemblées. Bien qu'elle fût dictée par l'arrêté, elle a créé une situation qui, il faut le reconnaître, n'est pas entièrement satisfaisante.

Vu la nature particulière des coopératives d'entr'aide, il nous a paru qu'une solution équitable consisterait à exclure du champ d'application de l'arrêté, par une disposition expresse, les coopératives qui n'ont pas plus de trois magasins, même si elles sont affiliées à un organisme qui prescrit l'obligation d'achat. C'est dans ce sens que nous avons rédigé l'article 6 du projet. Cette solution est agréée par l'union suisse des arts et métiers (v. p. 763). En l'adoptant, vous mettrez fin à la divergence d'opinions qui a surgi entre les coopératives et l'administration et déchargerez cette dernière de toute une série de cas douteux.

Quant à la situation des grandes coopératives (plus de 3 magasins ou plus de 10 personnes), elle n'est pas modifiée. Le contrat que des associations de coopératives ont conclu, le 13 septembre 1935, avec l'union suisse des arts et métiers reste en vigueur, de sorte que les demandes d'autorisation de ces entreprises devront être traitées, comme précédemment, en conformité de la procédure prévue par ce contrat. La commission paritaire continuera donc d'en connaître. Si nous n'avons pas repris l'article 6

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de l'arrêté en vigueur, c'est qu'il n'exprime pas très heureusement l'intention du législateur, laquelle n'a jamais été d'affranchir complètement des grandes entreprises de la défense d'ouvrir et d'agrandir des succursales. Ce qu'on a voulu, c'est pouvoir transférer à un organe spécial, indépendant des autorités, la compétence de statuer sur les demandes de permis. L'article 13 de notre projet maintient cette possibilité, tout en faisant mieux ressortir le but de la disposition. Nous nous référons, au surplus, au commentaire de cet article.

4. L'assouplissement des prescriptions.

De divers côtés, on a exprimé le désir que les restrictions décrétées en faveur du petit commerce de détail soient assouplies, à l'instar d'autres mesures prises par l'Etat pendant la crise. Les gouvernements des cantons de Zurich et de Baie-Ville proposent même de libérer complètement les maisons à succursales multiples (la branche de la chaussure exceptée) et de ne conserver les prescriptions qu'à l'égard des grands magasins, maisons d'assortiment et magasins à prix uniques. Cette solution équivaudrait à l'abolition partielle de l'arrêté. Nous ne pouvons nous y rallier, car le commerce indépendant n'est pas moins menacé par l'expansion des maisons à succursales multiples que par les grands magasins. En revanche, il paraît indiqué -- pour rétrécir le droit de nécessité -- de limiter les dispositions protectrices aux branches qui en sont présentement l'objet (commerce des denrées alimentaires, de la chaussure, des tissus et des meubles) et d'exclure la possibilité de les étendre à de nouvelles branches.

On peut donc biffer l'article 18, 2e alinéa, qui nous autorisait à décider pareille extension en cas de circonstances particulières.

Nous n'avons pas reçu beaucoup de propositions fermes de desserrer les restrictions tout en maintenant, en principe, la protection. Toutes les possibilités d'assouplissement ont été examinées; mais elles ne sont pas nombreuses, si l'on veut encore atteindre le but visé. Voici nos propositions : a. L'article 7 de l'arrêté en vigueur considère comme agrandissement « toute extension des locaux d'exploitation ». Ces mots ont un sens très large, et l'on peut discuter s'ils désignent aussi les bureaux, entrepôts et autres dépendances. Mais -- abstraction faite des vitrines, dont il sera question plus loin -- le législateur n'a voulu restreindre que l'agrandissement des locaux de vente et des locaux ouverts au public où sont exercées des activités industrielles (salon de pédicure, service de prêt de livres, etc.).

Il est clair que, dans le commerce de détail, une extension des bureaux et du local d'expédition n'influe pas sur la capacité de concurrence de l'établissement. Aussi, lorsqu'elle est consultée à ce sujet, l'administration répond qu'un agrandissement qui n'affecte -pas la surface des locaux où les clients ont accès peut se faire sans permis. Pour dissiper les doutes, nous avons conformé l'article 7, 2e alinéa, à cette interprétation.

Feuille fédérale. 89e année. Vol. II.

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6. Quoique l'arrêté actuel ne parle pas des vitrines, nous avons admis qu'il exigeait un permis pour en augmenter la surface, vu les effets considérables que cette opération peut avoir sur la concurrence. Notre pratique se fonde sur l'article 7, qui, on vient de le voir, répute agrandissement toute extension des locaux d'exploitation. Or il est souvent excessif d'ouvrir une procédure d'autorisation pour une simple question de vitrines. Les affaires de cette nature imposent aux autorités un travail qui n'est pas proportionné à leur importance, et l'on n'a pas intérêt à empêcher un commerçant de moderniser la façade de son magasin. C'est pourquoi, eu égard en outre aux possibilités de travail pour l'industrie du bâtiment, nous proposons de rédiger l'arrêté de façon que l'extension de vitrines ne soit plus sujette à permis. L'agrandissement de vitrines existantes et l'installation de nouvelles vitrines dans le magasin même doivent être affranchies des restrictions.

Il n'est pas rare que des établissements qui n'ont pas la possibilité de s'agrandir sur place essaient d'attirer une nouvelle clientèle en exposant des marchandises dans les devantures de magasins vides. Ils peuvent ainsi accroître considérablement leurs possibilités d'étalage et leur potentiel de vente. Dès lors, nous trouvons justifié de soumettre à un permis, comme par le passé, l'emploi de vitrines situées hors des locaux accessibles au public, lorsqu'elle n'est pas de courte durée. En revanche, l'organisation d'expositions temporaires (à l'occasion, par exemple, de fêtes ou d'une vente de soldes) serait entièrement libre.

c. Plusieurs maisons ont demandé que l'étreinte soit desserrée à l'égard des translations. Une concession qu'on pourrait envisager consisterait à supprimer l'exigence du permis pour les déplacements à faible distance.

Or, ce qui est décisif, ce n'est pas seulement le nombre de mètres qui séparent le nouveau local de l'ancien, mais encore l'influence que le déplacement exercera sur le cercle de la clientèle. Le magasin qui, sans changer de quartier, quitte une rue retirée pour s'installer dans une artère très fréquentée peut augmenter fortement son chiffre d'affaires au préjudice des petits négociants établis à proximité. On ne saurait évidemment laisser les chefs d'établissements apprécier eux-mêmes si la translation projetée modifiera ou non le cercle de la clientèle. Dès lors, la solution actuelle nous paraît la meilleure dans les cas ordinaires : le déplacement qui n'emporte ni agrandissement notable ni modification sensible du cercle de la clientèle doit être autorisé sans autre, tandis que celui qui ne remplit pas ces conditions ne peut être permis que s'il répond à un besoin et ne lèse pas d'importants intérêts économiques.

Mais il peut arriver que l'application stricte de ce système aboutisse à des injustices. Supposons qu'une grande entreprise se voie résilier, peutêtre sur la pression de concurrents, le bail d'une de ses succursales et qu'elle ne trouve pas de local approprié dans le même quartier. Devant actuelle-

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ment prouver un besoin pour une translation qui n'a pas lieu à courte distance, elle risque fort de devoir supprimer sa succursale, ce qui serait manifestement inéquitable. Il importe donc que les autorités puissent tenir compte, en pareille circonstance, de considérations d'équité. L'article 11, 2e alinéa, lettre c, a été complété dans ce sens. Ne concernant que des cas exceptionnels de déplacement, cette nouvelle disposition comblera une lacune sans affaiblir notablement la protection du petit négoce.

IV.

INITIATIVES DES CANTONS DE FRIBOURG ET DE VAUD CONCERNANT LA PROTECTION DU PETIT COMMERCE ET DE L'ARTISANAT Le 15 mai 1937, le Grand conseil du canton de Vaud a saisi le Conseil national de la motion suivante, adoptée le 13 du même mois: « Le Grand conseil du canton de Vaud, faisant usage du droit d'initiative prévu à l'article 93 de la constitution fédérale, demande aux autorités fédérales: a. La prorogation pour une nouvelle période de deux ans de l'arrêté fédéral du 27 septembre 1935 interdisant l'ouverture et l'agrandissement de grands magasins, de maisons d'assortiment, de magasins à prix uniques et de maisons à succursales multiples; b. L'étude des moyens propres à obtenir l'interdiction des entreprises commerciales usant du système dit à prix uniques; c. La faculté pour les cantons, d'entente avec les organisations professionnelles intéressées, de prendre toutes mesures propres à sauvegarder l'existence des classes moyennes, commerciales et artisanales. » · De son côté, le Grand conseil du canton de Fribourg votait, le 13 mai également, le texte suivant, que le gouvernement fribourgeois vous a transmis le 21 mai: « Le Grand conseil du canton de Fribourg, faisant usage du droit d'initiative prévu à l'article 93 de la constitution fédérale, demande aux autorités fédérales de prendre les mesures suivantes: a. Interdiction des magasins à prix uniques et particulièrement de la Migros S. A. ; b. Faculté donnée aux cantons en vue de prendre, d'entente avec 'les organisations professionnelles intéressées, toutes mesures propres à sauvegarder l'existence des classes moyennes commerciales et artisanales. » Vous avez pris connaissance de ces propositions les 7 et 10 juin 1937 et nous les avez envoyées pour rapport.

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Par lettre du 29 juin, le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel nous a informés qu'il appuyait ces initiatives.

Après que les chapitres ci-dessus, relatifs au renouvellement de l'arrêté du 27 septembre 1935, ont tenu compte du premier point de l'initiative du canton de Vaud, il reste à traiter les lettres b et c de cette initiative, ainsi que l'initiative fribourgeoise. Après les avoir soumises à un examen approfondi, nous pouvons vous communiquer ce qui suit: I. L'interdiction des magasins à prix uniques.

Les divers voeux qui sont à l'origine de la législation sur les grandes entreprises du commerce de détail envisageaient avant tout des entraves à la création de nouveaux grands magasins et magasins à prix uniques.

Quelques requêtes, allant plus loin, demandaient que des entreprises existantes abandonnent certaines branches d'activité (par exemple l'exploitation de restaurants, la vente de denrées alimentaires). Mais il n'était pas question de supprimer des établissements eux-mêmes. Les cantons ayant la faculté de limiter l'exploitation de restaurants dans les grands magasins et de subordonner à des conditions sévères la vente de denrées alimentaires, il parut suffisant d'interdire l'ouverture et l'agrandissement des grandes maisons de détail. D'après notre projet -- que vous avez adopté en votant l'arrêté du 14 octobre 1933 -- la situation des « uniprix » se distinguait de celle des grands magasins en ce que les interdictions étaient absolues à l'égard des premiers. Le message du 5 septembre 1933 (1) explique que « cette différence de traitement se justifie par l'effet particulièrement défavorable que l'ouverture de magasins à prix uniques a exercé sur les prix du commerce de détail ».

En 1935, lorsqu'il s'est agi de renouveler cet arrêté, aucun canton et aucune association consultée n'a proposé de mesures plus rigoureuses à l'égard des « uniprix ». Il en fut de même du parlement, qui maintint le régime en vigueur, en prévoyant toutefois, vu que ces établissements peuvent être contraints de déménager (si le propriétaire de l'immeuble résilie leur bail), qu'un déplacement à faible distance doit leur être permis, s'il n'emporte pas de modification sensible du cercle de la clientèle et n'est pas en rapport avec un agrandissement.

Les arrêtés du 14 octobre 1933/27 septembre 1935 ont complètement brisé l'expansion de F«Uniprix S.A.», principale entreprise qui, cette dernière décennie, ait pratiqué dans notre pays le système de vente dit « à prix uniques »., Tandis que cette société avait ouvert 4 magasins en 1930, 3 en 1931, 3 en 1932 etl en 1933, avant le 14 octobre, aucune ouverture n'a eu lieu après cette date. Nous n'avons pas connaissance de requêtes formées par d'autres maisons. Quant aux établissements existants, ils (i) FF 1933, II, 140.

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n'ont pu ni s'agrandir, ni introduire de nouvelles espèces de marchandises.

Une des questions de la circulaire du 22 avril 1937, par laquelle le département de l'économie publique a consulté les gouvernements cantonaux et les associations intéressées sur la prorogation de l'arrêté du 27 septembre 1935, avait trait à la modification de cet acte législatif.

Pas une seule réponse ne suggère l'idée d'aggraver le régime imposé aux magasins à prix uniques. Même les associations du petit commerce n'ont pas fait de propositions dans ce sens.

Nous avons déjà examiné la question de la suppression d'établissements exploités à propos des mesures protectrices en faveur de la cordonnerie. La société suisse des maîtres cordonniers avait réclamé la liquidation dans les six mois des ateliers Bâta de réparations de chaussures. Mais nous ne pûmes entrer dans ses vues, en exposant, dans notre message du 4 j.uin 1934 (1), que ces ateliers s'étaient ouverts sous la garantie de la liberté de commerce et d'industrie et qu'une prescription qui en ordonnerait après coup la fermeture ne manquerait pas de paraître contraire à l'équité et au droit. Plus tard, la majorité de la commission fédérale d'experts de la cordonnerie a aussi pris parti, en principe, pour la suppression des ateliers de réparations ouverts par les fabriques (v. son rapport du 12 août 1936 au département de l'économie publique ( 2 ). Mais nous avons objecté ( 3 ) que pareille mesure était inconciliable avec les principes de l'Etat de droit et qu'elle aurait des conséquences incalculables, car d'autres milieux pourraient, avec autant de raison, exiger la fermeture des entreprises concurrentes qui les menacent. En 1936 comme en 1937, aucun membre du parlement n'a désapprouvé notre attitude négative.

Nous avons eu l'occasion de la confirmer plus récemment, à propos d'une question déposée le 8 mars 1937 par M. Gottret, conseiller national, et rédigée en ces termes: « Le petit et le moyen commerce se plaignent avec raison de la concurrence déloyale que leur font les grands magasins appelés Uni-prix.

Ces établissements, véritables bazars, offrent à la clientèle les choses les plus disparates: vêtements, chaussures, articles de toilette, meubles, ustensiles de cuisine, produits alimentaires et ouvrent même des restaurants.

Leur activité conquérante réduit
à la ruine, voire même à la faillite nombre d'artisans et de commerçants, tout en drainant a leur profit l'épargne des couches modestes de la population.

Le Conseil fédéral ne devrait-il pas prendre sans retard les mesures de défense et de protection qui s'imposent et conférer aux cantons le pouvoir de remédier à ces abus criants avant que les classes moyennes, fondement de l'ordre social, ne soient réduites à la misère î » (») FF 1934, II, 441.

( 2 ) FF 1936, III, 70.

(3) FF 1936, III, 42.

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Voici ce que nous avons répondu le 4 mai 1937: « L'arrêté fédéral du 14 octobre 1933 sur les grands magasins et les établissements similaires, qui, dans plusieurs cantons, rétroagissait au 5 septembre de la même année et qui a été remplacé par l'arrêté du 27 septembre 1935, interdit absolument d'ouvrir et d'agrandir des magasins à prix uniques. Sont considérées comme agrandissement, non seulement l'extension des locaux, mais aussi l'introduction de nouvelles espèces de marchandises et de nouvelles activités industrielles (telle la mise en exploitation d'un restaurant), ainsi que l'adjonction d'une succursale. Grâce à ces restrictions, le développement des o uniprix » est arrêté depuis plus de 3 ans et demi.

Lors des délibérations du parlement relatives à ces arrêtés, aucune autre mesure restrictive concernant les « uniprix » n'a été proposée. Les chambres auront du reste l'occasion de se prononcer cette année sur la prorogation de l'arrêté du 27 septembre 1935.

Si les établissements en cause commettent des actes de concurrence déloyale, la législation sur la matière est applicable ; il appartient aux intéressés de s'adresser aux tribunaux compétents. Par message du 11 juin 1934, nous avons soumis aux chambres un projet de loi sur la concurrence illicite, dont le Conseil national est actuellement saisi.

Les mesures que nous avons proposées aux chambres et qui font l'objet des arrêtés précités nous paraissaient atteindre l'extrême limite de ce qui était réalisable sous notre régime constitutionnel. Nous avons toujours été d'avis que, sans allouer d'indemnités, il n'était pas possible, dans un Etat régi par le droit, de fermer des établissements ouverts sous la garantie de la liberté de commerce et d'industrie ni de supprimer certaines de leurs divisions exploitées avant l'entrée en vigueur des restrictions. Notre opinion n'a pas été combattue au sein des conseils législatifs. »

Indépendamment de ces considérations juridiques, il convient de relever que tout en faisant des réserves quant à la qualité des marchandises et à la pression exercée sur les salaires, la commission fédérale d'étude des prix a reconnu que les « uniprix » avaient une certaine utilité ; dans sa « Contribution à l'étude du problème des grands magasins », elle écrivait déjà en 1933 : « II est certain que les magasins à prix uniques rétrocèdent au consommateur l'avantage qu'ils ont obtenu de leurs fournisseurs. Nous ne méconnaissons pas cet effort qui rend service ou qui apporte un peu de joie aux plus déshérités, aux familles les plus pauvres. Nous tenons, bien au contraire, à relever que le magasin à prix uniques vend plus d'un article meilleur marché que le magasin spécialisé, qui l'avait jusqu'alors calculé avec une forte marge. La chose nous a été catégoriquement confirmée par des représentants capables et clairvoyants du commerce de détail.

Il faut donc se garder de négliger les avantages que ces magasins à prix uniques offrent au consommateur. » Ces établissements sont, bien entendu, les clients appréciés de certaines fabriques. D'autre part, il est douteux que l'interdiction requise apporterait aux petits détaillants l'amélioration espérée ; nous nous demandons si ce ne sont pas les grands magasins tenant des articles de qualité inférieure qui profiteraient surtout de cette mesure.

Il y aurait également lieu de redouter les effets d'une mesure qui jetterait sur le pavé le nombreux personnel des « uniprix ».

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Pour toutes ces raisons, nous estimons que les prescriptions en vigueur, qui ont barré la route aux «uniprix» alors qu'ils s'apprêtaient à se fixer dans les localités petites et moyennes, sont satisfaisantes et qu'elles n'ont pas besoin d'être aggravées.

Ce n'est du reste pas au moment où les affaires reprennent et où la situation du petit négoce, toujours difficile assurément, tend néanmoins à s'améliorer qu'il faut songer à supprimer de grands établissements. On sait que ceux-ci exercent une concurrence bien plus ruineuse en période de dépression que de prospérité. A mesure que la crise diminue, de nombreux consommateurs recommencent à se servir dans les boutiques spécialisées qu'ils avaient été obligés de délaisser en faveur de magasins vendant meilleur marché. Il n'y a donc pas lieu, aujourd'hui, d'étendre une protection qu'on a trouvée suffisante au fort de la crise.

Nous fondant sur ces considérations, qui, dans les grandes lignes, valent aussi pour Migros S. A., nous concluons que les interdictions demandées ne se justifient ni en fait ni en, droit.

2. Faculté pour les cantons de prendre toutes mesures destinées à protéger les classes moyennes du commerce et de l'artisanat.

Tandis que le premier point des initiatives demande à la Confédération d'interdire les « uniprix », le deuxième tend à ce que la compétence de prendre les mesures propres à sauvegarder les classes moyennes soit déléguée aux cantons. Rappelons d'abord que, maintenant déjà, les cantons ont la latitude de prendre certaines mesures en faveur de l'artisanat et du petit commerce.

C'est ainsi qu'il leur est loisible de légiférer sur les marchés, le colportage, le commerce ambulant, les ventes au rabais, le régime des soumissions et de régler le travail dans les pénitenciers. Ils peuvent encourager la formation professionnelle dans le commerce et l'artisanat et soutenir financièrement les efforts des classes moyennes pour s'affermir par leurs propres moyens (nous pensons aux coopératives de cautionnement des arts et métiers, ainsi qu'aux bureaux de comptabilité et aux services fiduciaires). Toutes ces possibilités ne sont pas épuisées.

Les cantons de Fribourg et de Vaud voudraient sans doute aller au delà de ces mesures que limite le principe de la liberté de commerce et d'industrie. La Confédération devrait autoriser les cantons -- leur proposition ne peut avoir d'autre sens -- à déroger à ce principe dans le domaine des arts et métiers. Que pensent-ils faire pour protéger la classe moyenne ?

Cela ne ressort pas des initiatives. Ils ne proposent pas une mesure précise, dont on pourrait apprécier la portée, mais réclament l'autorisation générale d'ordonner toutes les mesures qui leur paraîtront utiles.

Les réponses des cantons de Fribourg, Tessin, Vaud, Valais, Neuchâtel et Genève à la circulaire du 22 avril 1937 (v. chapitre II, chiffre 2, lettre a).

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permettent de présumer qu'ils songent tout d'abord à étendre les dispositions protectrices soit à tous les établissements du commerce de détail soit à tous les établissements de certaines branches. Nous avons déjà discuté cette solution à la page 770. Si nous devons la rejeter pour la Confédération, il n'est guère possible de l'admettre pour les cantons. Une autre raison s'oppose encore à une réglementation cantonale: la diversité du droit qui en résulterait ne servirait pas les intérêts de l'économie nationale.

Supposé que quelques cantons usent de la faculté dont il s'agit, on verrait probablement les ouvertures se multiplier dans les cantons qui n'auraient pas arrêté de restrictions, de sorte que la situation des établissements de certaines régions ne s'améliorerait qu'aux dépens d'exploitations situées ailleurs.

Si les promoteurs des initiatives ont pensé que la faculté, requise serait octroyée à l'occasion du renouvellement de l'arrêté sur les grands magasins, nous devons encore faire valoir ce qui suit : Le nouvel arrêté entrera en vigueur le 1er janvier 1938. Comme des lois cantonales ne pourraient être édictées en vertu de l'autorisation qu'au cours de l'année 1938, leur mise à exécution n'aurait pas lieu, dans le cas le plus favorable, avant la fin de 1938 ou le début de l'année suivante. D'autre part, la validité de l'arrêté expirera le 31 décembre 1939. Il s'ensuit que les lois cantonales en question deviendraient aussi caduques à cette date et qu'elles ne sortiraient pas leurs effets beaucoup plus d'une année.

Il nous paraîtrait enfin extrêmement discutable de recourir à un arrêté urgent pour conférer des pouvoirs aussi étendus et que, pratiquement, l'on ne pourrait plus guère limiter. Cette façon de procéder ne se concilierait pas avec la constitution et les droits populaires.

Pour tous ces motifs, nous ne pouvons pas vous recommander une initiative qui tend, au fond, à ce que les cantons jouissent, quant aux arts et métiers, d'une souveraineté que ne restreindrait aucune disposition de droit fédéral. Les mesures destinées à protéger les petits et moyens établissements sont une partie intégrante de la politique économique, dont elles ne sauraient en conséquence être détachées, de même que la situation de la classe moyenne dépend étroitement de la prospérité des autres couches sociales. Tant que subsiste l'article 31 de la constitution fédérale, il n'est pas possible d'autoriser les cantons à déroger librement au principe de la liberté de commerce et d'industrie dans un domaine économique indissolublement lié aux autres. Et l'on ne peut se fonder sur l'article 34 ter de la constitution, aux termes duquel les cantons ont le droit, sans être tenus à ce principe, de soumettre, par voie législative, aux restrictions exigées par le bien-être public, l'exercice de la profession d'aubergiste et le commerce des boissons spiritueuses. En effet, il s'agit là d'une compétence précise, exactement délimitée, qui a été accordée aux cantons pour des raisons tirées non point de l'économie, mais de l'hygiène publique (la lutte contre l'alcoolisme).

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Le nouvel article 32 de la constitution, issu des délibérations de la commission d'experts pour une nouvelle législation économique, permettrait à la Confédération, dans les cas où elle-même n'est pas liée par le principe de la liberté de commerce et d'industrie, de laisser les cantons régler certaines questions, tout en les dispensant, dans les limites tracées par la législation, d'observer ce principe. Il nous paraît dès lors indiqué d'attendre l'issue de cette revision constitutionnelle.

V.

LES DIFFÉRENTS ARTICLES DU PROJET Article premier.

Correspond à l'article premier de l'arrêté en vigueur. Le 1er alinéa exprime qu'il n'est pas absolument interdit d'ouvrir et d'agrandir des grands magasins et des maisons d'assortiment, mais seulement sous réserve d'autorisation.

Le régime spécial des « uniprix » n'est pas touché par la nouvelle teneur du 2e alinéa.

Quant au fond, il n'y a pas de changements.

Art. 2.

Correspond à l'article 2 de l'arrêté en vigueur.

Au 3e alinéa, les mots « du nombre des espèces de marchandises en vente » ont été biffés, vu que le 1er alinéa définit déjà les grands magasins et les maisons d'assortiment: grands établissements du commerce de détail « où se vendent des marchandises d'espèces diverses ».

Art. 3 et 4.

Correspondent aux articles 3 et 4 de l'arrêté en vigueur. Le contenu de l'ordonnance du 28 avril 1936 concernant les grandes entreprises du commerce de meubles au détail est intégré à ces articles.

Art. 5.

Correspond à l'actuel article 5.

Art. 6. · S'il se justifie d'exclure l'assujettissement des petites coopératives du fait de leurs relations avec un organisme central (voir ci-dessus, chapitre III, chiffre 3), la possibilité d'appliquer l'article 5 aux grandes coopératives doit être maintenue, afin qu'elles ne puissent pas éluder l'interdiction d'ouvrir des succursales. C'est pourquoi l'article 6 précise que les magasins des petites coopératives ne sont pas assujettis comme succursales d'une fédération.

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L'article 6 de l'arrêté en vigueur est devenu, quelque peu remanié, l'article 13 du projet.

Art. 7.

er 1 alinéa: comme précédemment.

2e alinéa: voir, au sujet de la lettre a, le chiffre 4 du IIIe chapitre.

Art. S.

Correspond à l'article 8 actuel.

Art. 9.

Correspond à l'article 9 actuel.

Art. 10.

Correspond à l'article 10 actuel.

Art. 11.

Correspond à l'article 11 de l'arrêté en vigueur.

La lettre a est reprise telle quelle de l'article 11 actuel.

La lettre b a été adaptée à la nouvelle rédaction de l'article 7, 2e alinéa, lettre a du projet.

La lettre c permettra d'autoriser sans autre non seulement les déplacements à courte distance qui satisfont à diverses conditions, mais encore les autres déplacements, lorsque le refus du permis serait inéquitable en raison de circonstances exceptionnelles. Nous avons pensé spécialement à une succursale qui, sans sa faute, est contrainte de déménager; supposé qu'elle ne trouve pas de local à proximité, il serait inéquitable d'arguer de l'absence de besoin pour l'empêcher de se fixer ailleurs.

Art. 12.

Correspond aux articles 12 et 13 de l'arrêté en vigueur.

Art. 13.

Correspond à l'article 6 actuel. Le régime des commissions paritaires instituées d'un commun accord par une grande entreprise et les associations compétentes du petit négoce -- sous réserve de notre ratification -- a donné, d'une manière générale, de bons résultats. On peut donc le maintenir et laisser aux intéressés la faculté de conclure de nouvelles ententes stipulant qu'un organisme spécial prononcera sur les demandes de permis. Cet organisme ne devant pas être nécessairement une commission paritaire (rien n'empêche les parties d'élire un ou plusieurs arbitres indépendants), nous

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avons choisi l'expression tout à fait générale d'« offices d'arbitrage ». Il ressort de l'article que ces offices ne peuvent être institués que pour statuer dans la procédure d'autorisation; les autorités fédérales demeurent compétentes en matière d'assujettissement.

Les contrats dont il s'agit étant soumis à notre agrément, nous veillerons à ce que la procédure prévue donne aux associations locales et régionales intéressées la possibilité de défendre amplement les intérêts de leurs membres.

Art. 14 à 16.

Correspondent aux mêmes articles de l'arrêté en vigueur.

Art. 17.

Correspond à l'article 18 actuel.

L'interdiction d'ouvrir des succursales s'applique maintenant à toutes les branches du commerce de détail où la concurrence de grandes entreprises menace sérieusement les exploitants des classes moyennes. Le 2e alinéa, qui nous autorisait à étendre cette interdiction, peut donc être biffé (v. IIIe chapitre, chiffre 4).

Art. 18.

Pas d'observation.

*

*

*

Vu les considérations qui précèdent, nous vous proposons d'adopter le projet d'arrêté ci-inclus et de rejeter les initiatives des cantons de Fribourg et de Vaud.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 3 septembre 1937.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, MOTTA.

Le chancelier de la Confédération, G. BOVET.

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(Projet.)

Arrêté fédéral interdisant

l'ouverture et l'agrandissement de grands magasins, de maisons d'assortiment, de magasins à prix uniques et de maisons à succursales multiples.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA

CONFÉDÉRATION SUISSE, vu l'article 34 ter de la constitution ; vu le message du Conseil fédéral du 3 septembre 1937, arrête :

I. GRANDS MAGASINS, MAISONS D'ASSORTIMENT, MAGASINS A PRIX UNIQUES ET MAISONS A SUCCURSALES MULTIPLES Article premier.

1

II est interdit, sans la permission de l'autorité compétente, d'agrandir des grands magasins et des maisons d'assortiment, ainsi que d'en ouvrir de nouveaux.

2 II est interdit d'ouvrir et d'agrandir des magasins à prix uniques.

Art. 2.

Sont réputés grands magasins et maisons d'assortiment les grands établissements du commerce de détail où se vendent des marchandises d'espèces diverses.

2 Sont réputés magasins à prix uniques les grands magasins et les maisons d'assortiment où les marchandises sont exclusivement ou principalement vendues à un seul prix ou à des prix échelonnés.

3 Le caractère de grand établissement résulte notamment de la superficie des locaux de vente, de l'effectif du personnel et de la nature générale de l'établissement.

1

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Art. 3.

II est interdit aux grandes entreprises du commerce de détail (maisons à succursales multiples) appartenant aux branches des denrées alimentaires, de la chaussure, des tissus et des meubles d'agrandir des succursales existantes ou d'en ouvrir de nouvelles sans la permission de l'autorité compétente.

Art. 4.

1 Sont réputées, en règle générale, grandes entreprises du commerce de détail: a. Dans la branche des denrées alimentaires, les entreprises qui ont plus de trois magasins de vente, y compris le magasin principal, ou qui occupent plus de dix personnes; 6. Dans la branche de la chaussure, les entreprises qui ont plus de deux magasins de vente, y compris le magasin principal, ou qui occupent plus de vingt personnes; c. Dans la branche des tissus, les entreprises qui ont plus de deux magasins de vente, y compris le magasin principal, ou qui occupent plus de quinze personnes; d. Dans la branche des meubles, les entreprises qui ont plus de deux magasins de vente, y compris le magasin principal, ou qui occupent plus de quinze personnes.

2 Sont considérées comme occupées les personnes qui exercent une activité régulière dans l'entreprise, le propriétaire et les membres de sa famille y compris.

3 Plusieurs entreprises juridiquement autonomes, mais qui forment une unité économique, sont considérées comme une seule grande entreprise si elles satisfont ensemble aux conditions posées à l'alinéa premier.

4 Les entreprises qui ne réunissent pas les conditions de la grande entreprise sont tenues néanmoins de demander une autorisation pour ouvrir une nouvelle succursale qui leur donnerait le caractère d'une grande entreprise.

Art. 5.

Sont assimilés aux succursales les établissements qui, bien que juridiquement autonomes, sont, dans une mesure déterminante, sous l'influence financière d'une grande entreprise du commerce de détail ou d'une entreprise industrielle; il en est de même des établissements juridiquement autonomes qui entretiennent avec de telles entreprises des relations d'affaires si étroites qu'ils ne présentent pas le caractère de maison de commerce indépendante.

1

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Art. 6.

Les magasins d'une coopérative d'entr'aide qui ne constitue pas, par elle-même, une grande entreprise au sens de l'article 4 ne sont pas assujettis au présent arrêté comme succursales d'une fédération.

II. OUVERTURE ET AGRANDISSEMENT Art. 7.

Sont assimilés à une ouverture : a. Le fait de transformer ou d'agrandir, notamment en y ajoutant de nouveaux rayons, un magasin qui n'est pas soumis à l'arrêté et qui, par cette opération, devient un grand magasin, une maison d'assortiment ou un magasin à prix uniques; b. La reprise par une grande entreprise ou une entreprise industrielle, d'un établissement autonome ou d'une succursale d'une autre entreprise ; c. Le déplacement d'un établissement soumis à l'arrêté.

2 Sont considérées comme agrandissements : a. Toute extension des locaux ouverts à la clientèle, ainsi que l'utilisation pendant un certain temps de nouvelles vitrines situées hors de ces locaux; b. Toute introduction de nouvelles espèces de marchandises ou de nouvelles activités industrielles; c. L'adjonction d'une succursale à un grand magasin, à une maison d'assortiment ou à un magasin à prix uniques.

1

Art. 8.

Les autorités cantonales sont tenues d'empêcher les ouvertures et les agrandissements contraires aux dispositions du présent arrêté. Les établissements ainsi ouverts ou agrandis seront fermés ou ramenés à leur état antérieur.

1

III. RÈGLEMENT DES CAS DOUTEUX

Art. 9.

En cas de doute, le département de l'économie publique décide si un établissement ou une entreprise est assujetti au présent arrêté.

2 Peuvent requérir une décision du département de l'économie publique : le propriétaire de l'établissement, le gouvernement cantonal, l'autorité communale, ainsi que les associations professionnelles et économiques qui prouvent être intéressées à l'application ou à la non-application de l'arrêté fédéral.

1

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Le gouvernement cantonal élucide les faits, entend le propriétaire de l'établissement, puis présente un rapport au département de l'économie publique. Le propriétaire est tenu de fournir les renseignements nécessaires aux autorités et, au besoin, les pièces justificatives à l'appui.

4 La décision du département de l'économie publique doit être notifiée au gouvernement cantonal, ainsi qu'aux personnes et associations qui ont participé à l'instruction de la demande. Elle sera publiée dans la Feuille fédérale. Le gouvernement cantonal devra permettre à tous les intéressés de prendre connaissance des motifs.

5 Un émolument d'expédition et, si les circonstances le justifient, un émolument d'arrêté peuvent être mis à la charge de l'association ou du propriétaire d'un établissement qui ont requis la décision abusivement ou à la légère.

Art. 10.

1 L'instruction des cas douteux (art. 9) suspend la procédure d'autorisation ou la poursuite pénale (art. 11 et 15) jusqu'à ce que les autorités fédérales compétentes aient statué définitivement.

2 Les autorités cantonales peuvent toutefois, à titre provisoire et sans attendre cette décision, empêcher l'ouverture ou l'agrandissement de l'établissement en cause, et fermer ou ramener à leur état antérieur les établissements ouverts ou agrandis.

IV. PROCÉDURE D'AUTORISATION

Art. 11.

Les autorisations sont accordées par les cantons, sous réserve de l'article 13.

2 Elles doivent l'être : a. Lorsque le requérant établit que l'ouverture ou l'agrandissement demandé répond a un besoin et ne lèse pas d'importants intérêts économiques ; b. Pour de petits agrandissements des locaux ouverts à la clientèle; c. Pour un déplacement à faible distance qui n'emporte pas de modification sensible du cercle de la clientèle et n'est pas en rapport avec un agrandissement au sens de l'article 7, abstraction faite des petits agrandissements de locaux, ni avec une augmentation importante du personnel, ainsi que pour un déplacement pour lequel le refus de l'autorisation apparaît inéquitable en raison de circonstances extraordinaires. Les autorisations de cette espèce doivent également être octroyées aux magasins à prix uniques.

3 Les autorisations peuvent aussi être accordées dans certaines limites ou subordonnées à des conditions spéciales.

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Art. 12.

La demande d'autorisation doit être présentée en la forme écrite et dûment motivée au gouvernement cantonal, qui prononce après avoir procédé aux enquêtes nécessaires et entendu l'autorité communale.

2 La décision est publiée ; elle est communiquée, avec l'exposé des motifs, au requérant et à l'autorité communale. Tous les intéressés devront pouvoir prendre connaissance des motifs.

3 Une demande refusée ne peut être renouvelée que s'il est établi que les conditions ont changé dans l'intervalle.

1

Art. 13.

Les grandes entreprises visées à l'article 4 peuvent conclure avec les associations intéressées du commerce de détail, sur l'ouverture et l'agrandissement de succursales, des contrats instituant des offices d'arbitrage particuliers pour statuer sur les demandes d'autorisation.

2 Ces contrats sont soumis à l'agrément du Conseil fédéral.

1

V. PROCÉDURE DE RECOURS Art. 14.

1 Les décisions rendues par les gouvernements cantonaux en application du présent arrêté, ainsi que les décisions rendues par le département de l'économie publique dans les cas douteux, sont susceptibles de recours au Conseil fédéral, en conformité de la loi fédérale du 11 juin 1928 sur la juridiction administrative et disciplinaire.

2 Sont qualifiées pour recourir, outre le requérant, les associations professionnelles et économiques qui prouvent y avoir un intérêt. Le délai de recours est de trente jours. Il court du jour de la notification; pour les recourants à qui la décision n'est pas notifiée, du jour de la publication.

VI. DISPOSITIONS PÉNALES Art. 15.

1 Celui qui, au mépris des dispositions du présent arrêté, ouvre ou agrandit un grand magasin, une maison d'assortiment, un magasin à prix uniques ou une succursale sera puni d'une amende de dix mille francs au plus ou d'un emprisonnement de trois mois au maximum. Ces peines peuvent être cumulées. Elles s'appliquent également à celui qui ne se conforme pas aux conditions posées par l'autorisation.

2 Celui qui refuse de donner aux autorités compétentes les renseignements dont elles ont besoin ou qui les renseigne faussement peut être puni d'une amende de mille francs au plus.

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Si l'infraction est commise dans la gestion d'une personne morale, d'une société en nom collectif ou en commandite, la peine sera appliquée aux personnes qui ont agi ou qui auraient dû agir pour elle. La personne morale ou la société répond toutefois solidairement de l'amende et des frais.

Art. 16.

Les dispositions générales du code pénal fédéral du 4 février 1853 sont applicables. La négligence est punissable. La poursuite des infractions incombe aux cantons.

VII. DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Art. 17.

Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent arrêté ; il édicté les dispositions nécessaires.

2 A la demande d'un gouvernement cantonal, le département de l'économie publique peut accorder une autorisation générale d'ouvrir ou d'agrandir des succursales dans le territoire du canton en cause.

1

Art. 18.

Le présent arrêté est déclaré urgent. Il entre en vigueur le 1er janvier 1938 et sortira ses effet jusqu'au 31 décembre 1939.

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Feuille fédérale. 89« année. Vol. II.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur le renouvellement de l'interdiction d'ouvrir et d'agrandir des grands magasins, des maisons d'assortiment, des magasins à prix uniques et des maisons à succursales multiples. (Du 3 septembre 1937....

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1937

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36

Cahier Numero Geschäftsnummer

3618

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

08.09.1937

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756-789

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