N° 21

FOGLIO

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FEDERALE

Anno XXXIX Berna, 24 maggio 1956. Volume I Si pubblica di regola "«a volta la settimana. Abbonamento : anno fr. 11.--; seme» atre fr. 6.50, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Orassi e Co S. A., a Bellinzona (Telefono 5 18 71) - Conto ohèques postali XI 690.

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MESSAGGIO del

Consiglio federale all'Assemblea federale a sostegno di un disegno di decreto concernente l'inserimento nella Costituzione federale di un articolo 22TM* sulla protezione dei civili (Del 15 maggio 1956) Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci onoriamo di presentarvi un disegno di decreto federale inteso a istituire uno speciale fondamento costituzionale per la protezione dei civili.

I Chi ricorda le prove fatte durante l'ultimo conflitto e segue con mente seria lo sviluppo della tecnica bellica, si convince agevolmente che oggi la guerra impegna non più soltanto l'esercito ma l'intera popolazione. Dal che, come risulta evidente la necessità di una preparazione economica alla guerra e d'una speciale organizzazione dell'economia di guerra, così, in particolare, appare necessario predisporre, ancora in tempo di pace, ordi¬ namenti e misure idonei a proteggere tempestivamente il popolo svizzero e i suoi beni da quelle conseguenze cui l'esercito non può sopperire dato il compito diverso e l'assenza dei mezzi. Esercito e popolazione civile for¬ mano una compagine unica e richiedono collaborazione reciproca. È giunto il tempo di stabilire, per la protezione dei civili, un fondamento giuridico confacevole con i risultati forniti dall'esperienza e con le nuove concezioni.

Nè, proprio oggi, sarebbe il caso d'insistere sulla necessità d'una prote¬ zione così fatta. Del resto, la nuova legislazione è ormai allo studio da molto tempo.

Il 22 novembre 1955, abbiamo dato al Dipartimento federale di giu¬ stizia e polizia la facoltà di trasmettere ai Governi cantonali e alle assoFoglio Federale, 1956.

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402 dazioni interessate, affinchè esprimessero il loro parere, il disegno di massima, da quello elaborato, della legge sulla protezione dei civili. Esso è stato parimente consegnato alla stampa al termine di una relazione orale.

Il disegno si fonda sull'articolo 85, numeri 6 e 7, e, per le disposizioni penali, sull'articolo 64 bis della Costituzione federale, citati nel preambolo.

I pareri dei Governi cantonali e delle associazioni possono essere ri¬ partiti in quattro gruppi: 1. Non si sono espressi sul fondamento costituzionale: a. 17 Cantoni. Essi sono: Zurigo, Lucerna, Uri, Untervaldo Sottoselva, Zugo, Friburgo, Soletta, Basilea Città, Sciaffusa, Appenzello Esterno, Appenzello Interno, San Gallo, Grigioni, Ticino, Vallese, Neuchâtel e Ginevra.

b. Le associazioni seguenti: la Lega delle società femminili svizzere, la Società d'utilità pubblica delle donne svizzere, l'Associazione degli stabilimenti svizzeri per ammalati, la Segreteria generale delle orga¬ nizzazioni dei medici svizzeri, l'Assocazione per il diritto costitu¬ zionale e i diritti personali, come anche la Croce Rossa Svizzera.

Dei partiti politici, soltanto il Partito socialista svizzero s'è inte¬ ressato al disegno. Esso ha, per altro, rinunciato a esprimere un pa¬ rere, dichiarando che ne affidava la cura al gruppo socialista del¬ l'Assemblea federale.

2. Hanno espressamente reputato sufficiente il fondamento costitu¬ zionale: I Cantoni di Untervaldo Soprasselva e di Glarona.

Anche la Commissione federale della protezione antiaerea stimò, a suo tempo, che il fondamento costituzionale fosse sufficiente. Il processo verbale della sua seduta del 20 gennaio 1955 porta (pag. 2/3) quanto segue: « Questione concernente il fondamento costituzionale.

Dopo un ampio scambio d'idee sulla situazione e udita l'opinione delle rappresentanti delle associazioni femminili, la Commissione unanime dichiara che, attese le circostanze, i fondamenti giuridici citati nel dise¬ gno di legge possono essere considerati sufficienti.» 3. Il fondamento costituzionale è definito sufficiente, ma si osserva che sarebbe desiderabile o indicata una speciale disposizione costituzionale.

Hanno espresso questo parere i Cantoni di Berna, Argovia e Turgovia, come anche l'Unione delle città svizzere e l'Unione delle centrali svizzere di elettricità. L'Unione svizzera per la protezione dei civili pone la do¬ manda se non debba simultaneamente essere presentato un articolo costi¬ tuzionale.

403 4. II fondamento costituzionale manca e dovrebbe essere istituito me¬ diante un'aggiunta alla Costituzione: Sono di questo parere: a. i Cantoni di Svitto, Basilea Città e Vaud; b. il delegato alla difesa nazionale economica, signor direttore dott. F.

Hummler; c. la Lega svizzera delle donne cattoliche, l'Unione civica delle donne cattoliche svizzere e il Comitato d'azione a favore d'un parlamento zurighese della pace.

Ad a. Il Consiglio di Stato del Cantone di Basilea Città dichiara che « le nuove concezioni in materia di diritto pubblico » non consentono di fondarsi sull'articolo 85 della Costituzione. Esso fa inoltre sapere che la « Comunione politica di lavoro delle associazioni femminili basilesi » ha ad esso presentato una memoria nella quale sono indicati alcuni dubbi, per quanto concerne le donne, sulla costituzionalità della legge.

Il Consiglio di Stato del Cantone di Vaud si è occupato particolarmente a fondo della questione. Esso chiese un parere giuridico al signor pro¬ fessore Marcel Bridel dell'Università di Losanna, il quale è giunto alla conclusione che l'articolo 85, numeri 6 e 7, della Costituzione federale, non offre fondamento giuridico a una legge sulla protezione dei civili, bensì l'articolo 20, primo capoverso, della stessa (« Le leggi concernenti l'organizzazione dell'armata emanano dalla Confederazione... »). Il Consi¬ glio di Stato vodese, pur associandosi in modo generale a questo parere (almeno in quanto non accetta il fondamento costituzionale citato nel di¬ segno di massima), dubita però che l'articolo 20, primo capoverso, con¬ cerna la difesa nazionale in complesso e conchiude che per rimuovere ogni difficoltà sarebbe opportuno aggiungere alla Costituzione un nuovo articolo.

Ad b. Il delegato alla difesa nazionale economica cita il caso della legge concernente la preparazione della difesa nazionale economica che in un primo tempo si sarebbe voluta fondare sull'articolo 85 della Costitu¬ zione, disegno che fu poi abbandonato atteso il parere contrario di parec¬ chi giureconsulti, in particolare dei signori Giacometti, Hans Huber, Marti « Scherrer - Basilea. Il delegato osserva inoltre che: « L'argomento dell'ur¬ genza, il quale potrebbe probabilmente essere invocato contro una revi¬ sione parziale della Costituzione, non quadra, in quanto, se si considera d
tempo trascorso da quando è in preparazione il disegno di legge sulla Protezione dei civili, la revisione costituzionale sarebbe dovuta essere stata fatta ormai da lunga data, tanto più che non avrebbe sollevato serie apposizioni. » Ad c. Per quanto concerne i pareri espressi dalle due associazioni cattoliche femminili, citeremo innanzi tutto la dichiarazione fatta dalla rap-

404 presentante della Lega svizzera delle donne cattoliche, nella seduta del 20 gennaio 1955 della Commissione federale della protezione antiaerea, alla fine della discussione sul fondamento costituzionale del disegno di legge (cfr. N. 2, più sopra). Come risulta dal processo verbale della Commissione (pag. 3), la signora Hildegard Bürgin-Kreis, di Basilea, affermava: « Si sarebbe più sicuri se una disposizione costituzionale desse alla Confederazione la competenza di emanare prescrizioni in ogni campo della protezione antiaerea. Tuttavia, poi che una legislazione è presente¬ mente necessaria, non vorrei, nonostante seri dubbi, frapporre inciampi.

Ammetto che ci troviamo di fronte a una sorta di stato di necessità e che l'articolo 85, numeri 6 e 7, deve supplire a una lacuna. Sarebbe tut¬ tavia preferibile che questa fosse colmata. Il che vale particolarmente per l'articolo 8 del disegno di massima attenente all'obbligo del servizio di protezione da parte delle donne. » Più tardi, in un articolo intitolato Um die Verfassungsgrundlage einer Zivilschutzgesetzgebung des Bundes (Schweiz. Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung -- 1955, N. 13/14, pag. 281 e s egg., e N. 16, pag. 345 e segg.), la signora Bürgin spiegava che dev'essere ancora trovato un fon¬ damento costituzionale.

La Lega svizzera delle donne cattoliche, come anche l'Unione civica delle donne cattoliche svizzere, condividono l'opinione della signora Bür¬ gin. Al quesito se la protezione dei civili possa essere fondata sugli arti¬ coli costituzionali concernenti l'esercito, entrambe rispondono negativa¬ mente. L'Unione civica delle donne cattoliche adduce anche il motivo che soltanto ogni svizzero, e non anche ogni svizzera, è obbligato al servizio» militare.

II Vanno qui richiamati i pareri che sul quesito costituzionale, sono stati espressi dalla stampa.

Un solo portavoce s'è dichiarato per l'affermativa. Esso osserva che non si può semplicemente estendere per analogia il contenuto degli articoli costituzionali concernenti l'esercito, poiché gli affari militari spettavano un tempo ai Cantoni e dovettero più tardi essere trasferiti alla Confede¬ razione.

Secondo alcuni articoli apparsi nella stampa, manca o non è punto sufficiente oppure è problematico il fondamento giuridico per una legge sulla protezione dei civili. Altri
articoli mettono in campo dubbi circa la possibilità di fondare la legge sull'articolo 85 della Costituzione e rilevano che non sarebbe inutile istituire un fondamento costituzionale. Questi pa reri sono ripartiti ugualmente su tutte le regioni del paese.

405 III Quanto a noi, siamo sempre dell'opinione che l'articolo 85, numeri 6 e 7, della Costituzione, possa offrire un fondamento giuridico suffi¬ ciente per una legge sulla protezione dei civili. Vi presentiamo tuttavia il disegno di uno speciale articolo costituzionale, attese le considerazioni che qui sotto esponiamo.

È evidente che un medesimo testo costituzionale non possa, a vicenda, secondo lo stato politico delle cose, conferire ora la competenza legisla¬ tiva e ora disciplinare soltanto la ripartizione delle facoltà. Se siamo in¬ dotti a reputare che l'articolo 85 della Costituzione offra il fondamento giuridico sufficiente a una legge sulla protezione dei civili, non è soltanto perchè il Prof. Burckhardt espone nel suo commentario (pag. 678) che il numero 6, dell'articolo 85, stabilisce in ogni caso una competenza ma¬ teriale, ma anche e massimamente perchè nella pratica costante dell'As¬ semblea federale quella disposizione è stata assunta come fondamento ma¬ teriale di numerosi atti legislativi di portata generale e a essa si è fatto capo nell'emanare non soltanto decreti ma anche leggi. Ricordiamo a que¬ sto rispetto: 1. il decreto federale del 29 settembre 1934 concernente la difesa pas¬ siva della popolazione da attacchi aerei (CS 5, 429) ; 2. il decreto federale del 18 marzo 1937 concernente le zone fortificate (CS 5, 542); 3. la legge federale del 1° aprile 1938 per assicurare l'approvvigiona¬ mento del paese con merci indispensabili (CS 10, 785; presentemente sostituita dalla legge federale del 30 settembre 1955 concernente la preparazione della difesa nazionale economica -- RU 1956, 89 -- la quale è fondata sugli articoli economici della Costituzione); 4. la legge federale del 23 giugno 1950 concernente la protezione delle opere militari, che si fonda non soltanto sull'articolo 85, numero 6, ma anche sull'articolo 20 della Costituzione (RU 1950, II, 1485); 5. il decreto federale del 21 dicembre 1950 concernente le costruzioni di protezione antiaerea (RU 1951, 465); il decreto federale del 12 aprile 1951 concernente il programma di armamento (RU 1951, 361), che è stato emanato in virtù dei nu¬ meri 2 e 6 dell'articolo 85, come pure dell'articolo 20; 7 - il decreto federale del 28 marzo 1952 concernente la costruzione di rifugi antiaerei negli edifici già esistenti (FF 1952, 277),
respinto nella votazione popolare del 5 ottobre 1952, il quale si fondava sul¬ l'articolo 85, numeri 6 e 7, della Costituzione.

Non v'è, per tanto, alcun motivo di scostarsi dall'opinione che si possa trovare, nell'articolo 85, un sufficiente fondamento costituzionale per una legge sulla protezione dei civili. Considerato tuttavia che persone di

406 vaglia hanno sollevato dubbi a questo rispetto, stimiamo opportuno dare uno speciale fondamento costituzionale ai provvedimenti intesi a proteg¬ gere i civili dalle conseguenze di fatti bellici. Esso sodisferebbe tutti co¬ loro che, pur essendo sostenitori della protezione dei civili, nutrirebbero dubbi di carattere costituzionale se la questione fosse limitata alla statui¬ zione di una legge.

La protezione dei civili, unitamente all'esercito e ai provvedimenti di guarentigia economica, costituirà, non solo presentemente ma anche nel¬ l'avvenire, uno dei tre capisaldi della nostra difesa nazionale. Sarebbe per tanto giustificato che, come già mediante i così detti articoli militari della Costituzione (art. 18 e segg.) e la norma che conferisce alla Confedera¬ zione la competenza di prendere misure precauzionali per i tempi di guerra (art. 31 bis, cpv. 3, lett. e) fosse prevista da un apposito articolo costitu¬ zionale la competenza della Confederazione a emanare norme legali sulla protezione dei civili.

Sarebbe in questa guisa eliminata l'obiezione di coloro che, non ostante sussista la possibilità di un referendum facoltativo, pretendono che le autorità federali temano uno scrutinio federale e vorrebbero quindi evitare una votazione obbligatoria del popolo e dei Cantoni su un articolo costituzionale. Il Consiglio federale ha fiducia nel sano discernimento degli elettori e nella ferma volontà che hanno di sostenere anche questo aspetto della difesa nazionale.

IV Poi che in virtù delle considerazioni che precedono abbiamo con¬ chiuso di proporvi un complemento della Costituzione, vanno risolti il quesito circa il luogo in cui converrà inserirlo e quello concernente il suo contenuto.

a. Rispetto al luogo, opiniamo che un articolo sulla protezione dei civili potrebbe opportunamente essere collocato subito dopo gli articoli attenenti all'esercito. Proponiamo dunque che la nuova norma sia inserita, nella Costituzione, come articolo 22 bis.

b. Quanto al contenuto, ci parrebbe che, in primo luogo, convenga determinare ciò che si deve intendere per protezione dei civili. Sebbene que¬ sta espressione sia rapidamente invalsa da quando le vecchie truppe di pro¬ tezione antiaerea sono state trasferite nell'esercito, non ne esiste, per altro, una definizione legale. Giova qui distinguerla dai provvedimenti
militari che sono presi per la difesa nazionale e a tale rispetto anche per i civili, e affermare chiaramente che essa concerne provvedimenti che debbono es¬ sere presi dalle autorità civili. Ci siamo chiesti se, nel disegno, non doves¬ sero essere menzionate espressamente le misure intese a proteggere le col¬ lezioni d'arte. Ma, considerato che la disposizione proposta non prevede soltanto la protezione della popolazione ma anche quella dei beni, un'in-

407 dicazione così fatta non è parsa necessaria. In vero, fra i beni sono com¬ presi tanto le cose di cotidiano godimento quanto gli oggetti culturali.

Al fine di evitare che si faccia poi addebito alla legge di eccedere dal suo fondamento costituzionale, sarà inoltre opportuno menzionare che le conseguenze che s'intendono evitare o almeno attenuare non sono sol¬ tanto quelle di fatti bellici ma anche di catastrofi naturali (valanghe, allu¬ vioni). Sarebbe infatti irragionevole istituire e formare organismi di soc¬ corso e non farne poi uso, in quanto il bisogno non sarebbe cagionato da un fatto bellico, quando i mezzi di soccorso ordinari (pompieri e samaritane) non bastassero a prestare rapidamente ed efficacemente un primo aiuto. Sono questi i lineamenti della competenza legislativa che s'in¬ tende attribuire espressamente alla Confederazione.

In secondo luogo, dev'essere statuito che la Confederazione collabo¬ rerà con i Cantoni, ma che ad essa ne è riservata l'alta vigilanza affinchè sia possibile garantire la necessaria collaborazione tra l'esercito, la prote¬ zione dei civili e la difesa nazionale economica.

In terzo luogo, sembra opportuno prevedere, già nella Costituzione, che la Confederazione non solo sussidierà le misure dichiarate obbligatorie ma accorderà sussidi anche per i provvedimenti che fossero presi sponta¬ neamente (per esempio, rifugi antiaerei costruiti per iniziativa privata).

Atteso che la protezione dei civili potrebbe implicare l'obbligo di porre la vita a repentaglio, è stato sovente sostenuta la necessità che il popolo possa pronunciarsi circa la determinazione dei limiti d'età (questione che già fin d'ora è controversa). Gli elettori fruiranno, per tanto, d'una mag¬ gior garanzia se, nell'articolo costituzionale fosse previsto che l'obbligo di protezione possa essere esclusivamente stabilito da una legge o da un decreto federale di carattere obbligatorio generale ossia da atti legislativi sottoposti al referendum, nè possa essere disciplinato in altro modo, se¬ gnatamente mediante un'ordinanza del Consiglio federale.

Spetterà al legislatore di decidere se le donne dovranno essere am¬ messe come volontarie o se saranno obbligate a compiere determinati ser¬ vizi (per esempio, la difesa degli immobili). Rinunciamo quindi a rego¬ lare questo punto nella disposizione
costituzionale. Non è necessario che In essa sia espressamente previsto che il legislatore potrà obbligare le donne a un servizio di protezione. Una tale facoltà gli sarà conferita se la legislazione in materia di protezione dei civili fosse dichiarata di com¬ petenza della Confederazione. Rimane indecisa, e dovrà essere regolata dalla legge, la questione circa i limiti entro i quali potrà essere fatto uso di una siffatta competenza.

V Stimiamo che le deliberazioni concernenti il nuovo articolo costitu¬ zionale non richiederanno un tempo considerevole. Approvato che fosse

408 il disegno dai due Consigli, la votazione del popolo e dei Cantoni potrà aver luogo senza indugio, non decorrendo alcun termine di referendum.

Nel frattempo, non sarà sospesa l'elaborazione della legge sulla protezione dei civili, anzi sarà proseguita.

Vi raccomandiamo d'approvare il disegno di decreto qui allegato e vi preghiamo di gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.

Berna, 15 maggio 1966.

In nome del Consiglio federale svizzero, il Presidente della Confederazione: Feldmann« Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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MESSAGGIO del Consiglio federale all'Assemblea federale a sostegno di un disegno di decreto concernente l'inserimento nella Costituzione federale di un articolo 22 bis sulla protezione dei civili (Del 15 maggio 1956)

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24.05.1956

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