FF 2016 Volume 29 P. 5753

16.055 Messaggio concernente la modifica della legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia del 29 giugno 2016

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione:

il disegno di una modifica della legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia e

il disegno di un decreto federale concernente gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

29 giugno 2016

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Johann N. Schneider-Ammann Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr

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Compendio La Confederazione vuole introdurre incentivi per motivare i Cantoni e i Comuni a investire maggiormente nella custodia di bambini complementare alla famiglia e, in questo modo, promuovere ulteriormente la conciliabilità tra famiglia e lavoro.

Intende inoltre sostenere progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta ai bisogni effettivi dei genitori che lavorano.

Situazione iniziale La conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione resta un problema importante per molti genitori. In particolare, i costi di custodia a carico di questi ultimi risultano superiori alla media nel confronto internazionale a causa della scarsa partecipazione ad essi da parte degli enti pubblici. In molti casi, dunque, lo svolgimento di un'attività lucrativa da parte di entrambi i genitori è conveniente solo in parte o non lo è affatto. Inoltre, l'attuale offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia, in particolare nel settore parascolastico, non sempre corrisponde ai bisogni dei genitori che lavorano, il che rende ancora più difficile esercitare un'attività lucrativa. La presente revisione si prefigge di ridurre questi disincentivi al lavoro mediante due nuove misure nell'ambito della conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione. Non si tratta solo di una questione di politica familiare: anche nel quadro dell'iniziativa sul personale qualificato si è constatato che una misura fondamentale per sfruttare il potenziale dei lavoratori del Paese consiste nel miglioramento della conciliabilità tra famiglia e lavoro, in particolare riducendo i disincentivi al lavoro.

Contenuto del disegno Al fine di migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione occorre rivedere l'attuale legge federale del 4 ottobre 2002 sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia e completarla con due nuovi tipi di aiuti finanziari. Sono dunque previsti aiuti finanziari, da un lato per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e, dall'altro, per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi di custodia ai bisogni dei genitori. Per questi due nuovi tipi di aiuti finanziari e i compiti di esecuzione saranno stanziati 100 milioni di franchi. La base legale per queste misure avrà una
durata di validità limitata a cinque anni.

Con gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia, la Confederazione intende creare incentivi per ridurre i costi che i genitori che lavorano o seguono una formazione devono sostenere per tale custodia. I Cantoni e i Comuni che si impegneranno maggiormente in questo settore a livello economico potranno beneficiare di un sostegno da parte della Confederazione. Nella revisione di legge non sono fissate le modalità per l'aumento dei sussidi, di cui va però garantito il finanziamento a lungo termine. Gli aiuti finanziari saranno versati esclusivamente ai Cantoni, in misura notevolmente decrescente su un periodo di tre anni.

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Gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori possono essere concessi per progetti che contribuiscono a migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione. È possibile sostenere, tra gli altri, progetti per bambini in età scolastica che offrono una custodia per l'intera giornata, organizzata congiuntamente con la scuola o le autorità scolastiche. Inoltre, è prevista la promozione di progetti per un'offerta di servizi per la custodia al di fuori degli orari di apertura usuali delle strutture. Infine, possono essere sostenuti progetti che predispongono un'offerta di servizi per la custodia per bambini in età scolastica e prescolastica i cui genitori hanno orari di lavoro irregolari. Gli aiuti finanziari possono essere concessi non solo ai Cantoni, ma anche ai Comuni, ad altre persone giuridiche e alle persone fisiche, a condizione che i relativi progetti soddisfino le esigenze qualitative previste dai Cantoni in materia di custodia e abbiano un certo raggio d'azione geografico. La Confederazione copre al massimo la metà dei costi computabili

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Indice Compendio

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Punti essenziali del progetto 1.1 Situazione iniziale 1.1.1 La politica familiare in Svizzera 1.1.2 Legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia 1.2 La normativa proposta 1.2.1 Riduzione dei costi di custodia a carico dei genitori 1.2.2 Adeguamento dell'offerta ai bisogni dei genitori 1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta 1.3.1 Modifica della legge federale: introduzione di due nuovi tipi di aiuti finanziari 1.3.2 Durata limitata nel tempo e strutturazione decrescente 1.3.3 Risultati della procedura di consultazione 1.3.4 Adeguamenti del progetto in seguito alla procedura di consultazione 1.4 Compatibilità tra i compiti e le finanze 1.4.1 Stima dei costi per la promozione dell'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia 1.4.2 Stima dei costi per la promozione di progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori 1.4.3 Limite di spesa 1.5 Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo 1.5.1 Introduzione 1.5.2 Sussidi destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia 1.5.3 Adeguamento dell'offerta di servizi per la custodia complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori 1.6 Attuazione 1.7 Interventi parlamentari

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Commento ai singoli articoli 2.1 Legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia 2.2 Decreto federale concernente gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori

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Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per la Confederazione 3.1.1 Ripercussioni finanziarie 3.1.2 Ripercussioni sull'effettivo del personale 3.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna 3.3 Ripercussioni per l'economia 3.3.1 Ripercussioni economiche su singoli gruppi sociali 3.3.2 Ripercussioni per l'economia nel suo complesso 3.4 Ripercussioni per la società Programma di legislatura e strategie nazionali del Consiglio federale 4.1 Rapporto con il programma di legislatura 4.2 Rapporto con le strategie nazionali del Consiglio federale Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità e legalità 5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 5.3 Forma dell'atto 5.4 Subordinazione al freno alle spese 5.5 Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell'equivalenza fiscale 5.5.1 Principio di sussidiarietà 5.5.2 Principio dell'equivalenza fiscale 5.5.3 Rispetto della sfera di competenza dei Cantoni 5.6 Conformità alla legge sui sussidi 5.6.1 Importanza degli aiuti finanziari per gli obiettivi perseguiti dalla Confederazione 5.6.2 Gestione materiale e finanziaria degli aiuti finanziari 5.6.3 Procedura di concessione dei sussidi 5.6.4 Limitazione temporale e strutturazione decrescente degli aiuti finanziari 5.7 Delega di competenze legislative 5.8 Protezione dei dati

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Legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia (Disegno)

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Decreto federale concernente gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori (Disegno)

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Messaggio 1

Punti essenziali del progetto

1.1

Situazione iniziale

1.1.1

La politica familiare in Svizzera

La politica familiare comprende tutte le misure e le disposizioni volte a sostenere e promuovere la famiglia. In Svizzera la competenza in materia di politica familiare spetta principalmente ai Cantoni e ai Comuni. Giusta l'articolo 116 capoverso 1 della Costituzione federale1 (Cost.), la Confederazione può sostenere provvedimenti a tutela della famiglia. Basandosi su questa disposizione, essa ha adottato diverse misure, la maggior parte delle quali si prefigge di ridurre l'onere finanziario a carico delle famiglie e rafforzare la vita familiare. Tra queste vanno menzionate in particolare l'introduzione dell'indennità per perdita di guadagno in caso di maternità, la fissazione di importi minimi a livello nazionale per gli assegni familiari, l'impostazione della fiscalità più favorevole alle famiglie e la riduzione dei premi dell'assicurazione malattie per i bambini e i giovani adulti. Al fine di migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione, il Parlamento ha inoltre approvato il programma d'incentivazione della Confederazione per la creazione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia, prolungato fino al 31 gennaio 2019 (cfr. anche n. 1.1.2).

Il 20 marzo 2013 il consigliere nazionale Manuel Tornare ha depositato il postulato 13.3135 Politica familiare, con cui chiedeva al nostro Consiglio di presentare un rapporto in merito in cui definisse in particolare i suoi obiettivi per quanto riguarda il finanziamento delle forme di custodia e gli incentivi alla creazione di nuovi posti in istituti per la piccola infanzia. Il 20 maggio 2015 abbiamo adottato un rapporto concernente l'analisi e le opzioni d'intervento della Confederazione in materia di politica familiare (Politique familiale. Etat des lieux et possibilités d'action de la Confédération)2, redatto in adempimento del postulato summenzionato. Alla stessa data abbiamo discusso e adottato anche altri due rapporti del Dipartimento federale delle finanze (DFF) concernenti lo sgravio fiscale per le famiglie3. Nella discussione sui tre rapporti sulla politica familiare, abbiamo posto l'accento sulla conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione. Su questa base, abbiamo incaricato il Dipartimento federale dell'interno (DFI) di elaborare una base legale di durata limitata a 1 2

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RS 101 Disponibile (in tedesco e in francese) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Temi > Famiglie/Assegni familiari > Politica familiare: altri temi > Conciliazione tra famiglia e professione.

Studio di fattibilità Passage du principe de l'imposition selon la capacité économique subjective au principe de l'imposition selon la capacité économique objective en ce qui concerne les frais liés aux enfants e rapporto complementare ad esso Système actuel d'allocations familiales en lien avec des crédits d'impôt, redatto in adempimento del postulato 14.3292 Sgravi finanziari per le famiglie con figli, della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale. I due rapporti sono disponibili (anche in tedesco) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Temi > Famiglie/Assegni familiari > Politica familiare: altri temi > Conciliazione tra famiglia e professione.

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cinque anni da porre in consultazione per l'introduzione di due nuovi tipi di aiuti finanziari:

aiuti finanziari volti a incentivare i Cantoni e i Comuni, coinvolgendo eventualmente i datori di lavoro, a investire maggiormente nella custodia di bambini complementare alla famiglia, al fine di ridurre i costi di custodia a carico dei genitori;

aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta ai bisogni dei genitori che lavorano o seguono una formazione, soprattutto nel settore della custodia parascolastica.

Per questi provvedimenti e i compiti di esecuzione saranno stanziati 100 milioni di franchi. I nuovi aiuti finanziari saranno integrati nella legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia.

1.1.2

Legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia

Presentazione del programma d'incentivazione La legge federale del 4 ottobre 20024 sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia consente di promuovere l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia. Il programma d'incentivazione, in vigore dal 1° febbraio 2003 con una durata iniziale di otto anni, è stato prolungato a due riprese, ovvero fino al 31 gennaio 2019.

In virtù della legge, possono essere concessi aiuti finanziari alle istituzioni seguenti:

strutture di custodia collettiva diurna;

strutture di custodia parascolastica di bambini fino alla fine della scolarità obbligatoria;

strutture che coordinano la custodia in famiglie diurne.

Gli aiuti finanziari devono essere impiegati per l'istituzione di posti di custodia collettiva diurna o di custodia parascolastica. Sono destinati solo alle strutture nuove o a quelle esistenti che aumentano la loro offerta in maniera significativa, ma non al finanziamento dei posti già esistenti. Gli aiuti finanziari alle strutture di custodia collettiva diurna sono concessi per due anni; si tratta di contributi forfettari di 5000 franchi per nuovo posto e per anno per un'offerta a tempo pieno. Gli aiuti finanziari alle strutture di custodia parascolastica sono concessi per tre anni; si tratta di contributi forfettari di 3000 franchi per nuovo posto e per anno per un'offerta a tempo pieno. Per quanto concerne le strutture che coordinano la custodia in famiglie diurne, gli aiuti finanziari sono accordati per misure di formazione o di perfezionamento nonché per progetti volti a migliorare il coordinamento o la qualità della custodia nelle famiglie diurne; non possono essere destinati ai genitori dei bambini né alle famiglie diurne. Gli aiuti coprono al massimo un terzo delle spese.

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Infine, in seguito alla modifica della legge del 1° ottobre 20105, entrata in vigore il 1° febbraio 2011, possono essere sostenuti anche progetti a carattere innovativo che favoriscono l'istituzione di nuovi posti di custodia di bambini in età prescolastica.

Gli aiuti finanziari sono concessi per un periodo di tre anni e coprono al massimo un terzo dei costi del progetto. La Confederazione garantisce che i progetti siano seguiti e valutati e rende accessibili le informazioni acquisite grazie ad essi6.

Il quadro di finanziamento del programma d'incentivazione è stato oggetto di quattro decreti federali. Complessivamente, per il periodo compreso tra il 1° febbraio 2003 e il 31 gennaio 2019 sono stati stanziati 560 milioni di franchi nel quadro di quattro crediti d'impegno. Il bilancio del programma è molto positivo. Fino al 31 gennaio 2016, gli aiuti finanziari hanno permesso di sostenere la creazione di 50 601 posti di custodia: 28 480 in strutture di custodia collettiva diurna e 22 121 in strutture di custodia parascolastica. Si stima che l'offerta di posti di custodia sia così raddoppiata. Per il periodo in esame la Confederazione ha contratto impegni per circa 330 milioni di franchi (comprese le spese di gestione e di amministrazione)7.

Valutazione del programma d'incentivazione Il programma è stato oggetto di diverse valutazioni. L'ultima, svolta nel 20138, verteva sulla durevolezza dei posti creati grazie agli aiuti finanziari e sulla questione della conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione9. Ne emerge che i posti creati grazie agli aiuti finanziari sono durevoli: il 98 per cento delle strutture di custodia collettiva diurna e il 95 per cento di quelle parascolastiche esistevano ancora al momento dello studio. Il numero di posti di custodia e la qualità dell'offerta sono rimasti prevalentemente invariati o sono stati persino incrementati. Le strutture di custodia hanno generalmente potuto compensare la cessazione degli aiuti finanziari della Confederazione con entrate supplementari derivanti da un tasso di occupazione migliore.

L'obiettivo prefisso, ovvero migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione, è stato raggiunto. La netta maggioranza dei genitori che hanno partecipato all'indagine è del parere che le strutture di custodia vi abbiano contribuito molto o 5 6

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RU 2011 307 Interface (a c.), Evaluation des Pilotprojekts Betreuungsgutscheine für die familienergänzende Kinderbetreuung in der Stadt Luzern, 2012, disponibile sul sito Internet www.stadtluzern.ch/de/dokumente/publikationen/ ?action=info&pubid=57669&themenbereich_id=17&thema_id=21; Interface (a c.), Evaluation Pilotprojekt Betreuungsgutscheine in der Gemeinde Horw 2010, 2010, disponibile sul sito Internet https://secure.i-web.ch/gemweb/horw/de/aktuelles/reglemente/ ?action=info&pubid=37024.

Aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants: bilan après treize années (état au 1er février 2016), disponibile (anche in tedesco) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Indicazioni pratiche > Custodia di bambini complementare alla famiglia > Pubblicazioni.

Philippe Walker, Annick Baeriswyl, Tobias Schoch, Christof Rissi, Tamara Bischof, «Evaluation . Nachhaltigkeit der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung und Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit oder Ausbildung», in Beiträge zur Sozialen Sicherheit, rapporto di ricerca n. 15/13, Berna 2013, disponibile (in tedesco con riassunto in italiano) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Indicazioni pratiche > Ricerca > Rapporti di ricerca.

Lo studio si è basato sull'analisi delle 1236 domande di strutture di custodia trattate dall'UFAS fino al 31 dicembre 2011 e su un'indagine svolta presso i genitori.

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moltissimo. Il tempo supplementare disponibile grazie alla custodia dei bambini in apposite strutture è impiegato in primo luogo per svolgere un'attività lucrativa o seguire una formazione. Senza strutture di custodia, due terzi dei genitori con figli in strutture di custodia collettiva diurna e quasi la metà di quelli con figli in strutture di custodia parascolastica dovrebbero smettere di lavorare o almeno ridurre il loro grado d'occupazione. Il 21 per cento dei genitori con figli nel primo tipo di strutture e il 34 per cento di quelli con figli nel secondo tipo potrebbero ricorrere a un'altra forma di custodia, ma con maggiori difficoltà organizzative; solo il 7 per cento potrebbe farlo senza grandi problemi. I genitori con figli in strutture di custodia collettiva diurna dovrebbero diminuire il loro grado d'occupazione di 34 punti percentuali e quelli con figli in strutture di custodia parascolastica di 20 punti percentuali. Proiettato sul numero complessivo delle strutture che hanno beneficiato degli aiuti finanziari, questo dato rappresenterebbe una riduzione dell'attività equivalente a 12 500, rispettivamente 5500, posti a tempo pieno per i genitori con figli in strutture di custodia collettiva diurna e in strutture di custodia parascolastica.

1.2

La normativa proposta

1.2.1

Riduzione dei costi di custodia a carico dei genitori

I costi che i genitori devono sostenere per usufruire dell'offerta di servizi per la custodia complementare alla famiglia sono elevati. Un posto a tempo pieno in una struttura di custodia collettiva diurna, ad esempio, costa generalmente almeno 2400 franchi al mese senza sussidi degli enti pubblici. Se è vero che queste spese possono essere dedotte dalle imposte sul reddito, per le imposte federali dirette l'importo massimo è tuttavia limitato a 10 100 franchi per figlio e per anno. Per le imposte cantonali e comunali, invece, le deduzioni possibili variano tra i 3000 franchi nel Vallese e i 19 200 nel Cantone di Neuchâtel, mentre quello di Uri è l'unico che non prevede alcuna limitazione. Per i posti di strutture sovvenzionate, generalmente le tariffe dipendono dal reddito imponibile. Per le economie domestiche con gradi d'occupazione elevati, il reddito disponibile dell'economia domestica si riduce per l'interazione di due meccanismi: da un lato, considerata la loro attività lucrativa i genitori devono sostenere costi di custodia più elevati che possono generalmente dedurre dal reddito imponibile solo in minima parte; dall'altro, conseguendo un reddito elevato essi si situano nelle fasce tariffarie superiori, il che fa aumentare ulteriormente i costi di custodia10.

Diversi studi hanno mostrato che per le famiglie con figli non sempre conviene percepire un secondo salario: spesso, infatti, una volta dedotti i costi di custodia e le imposte supplementari, ne rimane solo una parte esigua. Nelle famiglie con due figli in età prescolastica, ad esempio, spesso conviene che la persona con il secondo salario lavori al massimo al 60 per cento, poiché un grado d'occupazione più elevato 10

Cfr. Kinderdrittbetreuungskosten und ihre steuerliche Abzugsfähigkeit. Erkenntnisse aus den Steuerdaten der Kantone Aargau und Bern, rapporto dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) del 19 giugno 2015, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.estv.admin.ch > Documentation > Faits et chiffres > Rapports > 2015 (rubrica disponibile in francese e in tedesco).

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comporta una perdita in termini economici11. Nel caso di una coppia con un reddito medio-alto, conviene che questo grado d'occupazione non superi il 40 per cento12.

I costi di custodia a carico dei genitori risultano superiori alla media anche nel confronto internazionale. Un recente studio13 mostra che questo non dipende dal fatto che i costi totali dell'offerta di servizi per la custodia siano elevati. Nei Cantoni di Zurigo e Vaud, ad esempio, i costi totali per un posto di custodia in un asilo nido adeguati in funzione del potere d'acquisto si situano al livello di quelli rilevati nelle regioni analizzate in Germania, Francia e Austria, ma nei Paesi limitrofi gli enti pubblici partecipano ai costi di custodia in misura molto più significativa che in Svizzera. A Zurigo, infatti, i genitori devono farsi carico di circa due terzi dei costi e nel Cantone di Vaud in media del 38 per cento. Negli altri Paesi oggetto del confronto, la partecipazione dei genitori si situa invece tra il 14 e il 25 per cento al massimo.

Nei Paesi limitrofi tutti i posti negli asili nido sono per principio sussidiati, mentre in Svizzera ne viene finanziata soltanto una parte; la quota varia da un Comune all'altro. Nella maggior parte dei casi, in Svizzera la tariffa massima fatturata ai genitori corrisponde praticamente ai costi totali, mentre nei Paesi limitrofi è compresa solo tra il 20 e il 40 per cento dei costi totali, il che significa che anche i genitori con un reddito elevato beneficiano dei sussidi.

Il fatto che in Svizzera l'onere finanziario dei genitori è elevato è dimostrato anche dalla quota delle spese di custodia sul reddito lordo delle economie domestiche. Per esempio, per una coppia sposata con due figli in età prescolastica che vanno 3,5 giorni alla settimana in un asilo nido e con un reddito lordo corrispondente alla media nazionale, le spese lorde per la custodia possono variare tra il 16 per cento (Cantone di Vaud) e il 23 per cento del reddito (Comune di Fehraltorf). Al netto ossia tenuto conto delle agevolazioni fiscali derivanti dalla deduzione delle spese per la custodia dei figli da parte di terzi nell'ambito delle imposte cantonali e federali la quota è pur sempre compresa tra il 13 e il 21 per cento. Nelle regioni analizzate all'estero, le spese di custodia nette rappresentano invece
soltanto il 36 per cento del reddito lordo.

Dallo studio summenzionato emerge anche che i costi dei posti di custodia per i bambini sono generalmente incomprimibili. Non è stata individuata alcuna possibilità palese di risparmio nel quadro delle regolamentazioni e prescrizioni vigenti.

Secondo il rapporto di ricerca, vi sarebbe tutt'al più un certo potenziale di risparmio per quanto riguarda le spese del personale. Nel nostro rapporto del 1° luglio 2015 in 11

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Monika Bütler, Martin Ruesch, Quand le travail coûte plus qu'il ne rapporte. Impact de la fiscalité et des frais de crèche sur l'activité professionnelle des femmes, San Gallo 2009.

Cfr. Regina Schwegler, Susanne Stern, Rolf Iten, Familienfreundliche Steuer- und Tarifsysteme Vergleich der Kantone Basel-Stadt und Zürich, rapporto finale, Zurigo 2012. Cfr. anche Regina Schwegler, Andrea Schultheiss, Impact de la fiscalité et des frais de garde des enfants sur le revenu disponible des parents exerçant une activité lucrative, 2014 (disponibile anche in tedesco).

Susanne Stern, Andrea Schultheiss, Juliane Fliedner, Rolf Iten, Christina Felfe, «Analyse der Vollkosten und der Finanzierung von Krippenplätzen in Deutschland, Frankreich und Österreich im Vergleich zur Schweiz», in Beiträge zur sozialen Sicherheit, rapporto di ricerca n. 3/15, Berna 2015, disponibile (in tedesco con riassunto in italiano) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Indicazioni pratiche > Ricerca > Rapporti di ricerca.

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adempimento del postulato Bulliard-Marbach 13.325814, facciamo tuttavia notare che a nostro avviso una riduzione dei salari del personale di custodia sarebbe controproducente: già inferiori alla media se paragonati a quelli versati in altri settori professionali svizzeri, una loro riduzione aggraverebbe ulteriormente la carenza di personale qualificato, mettendo a repentaglio l'aumento auspicato dell'offerta di custodia.

Per adempiere il postulato Quadranti 13.3980 «Custodia di bambini complementare alla famiglia. Snellire la burocrazia ed eliminare le prescrizioni inutili»15, su incarico dell'UFAS un ufficio di ricerca ha da un lato analizzato le regolamentazioni vigenti a livello federale, cantonale e comunale per l'apertura di strutture per la custodia di bambini complementare alla famiglia, concentrandosi in particolare sugli ambiti della protezione antincendio, della prevenzione degli infortuni, dell'igiene, della sicurezza alimentare, della polizia edilizia e della base economica e, dall'altro lato, ha condotto studi di casi. Il rapporto degli esperti, di prossima pubblicazione, giunge alla conclusione che le varie regolamentazioni applicabili non costituiscono di per sé un ostacolo all'apertura di nuove strutture. Di conseguenza, non è necessario modificare il diritto vigente. Tuttavia, appare opportuno che le autorità cantonali e comunali esaminino le proprie prescrizioni e soprattutto la loro attuazione, per individuare possibilità di semplificazione.

Inoltre, il rapporto Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, redatto nel 2015 da un istituto di ricerca su incarico della SECO nel quadro dell'iniziativa sul personale qualificato, mostra che non tutti i Cantoni e i Comuni hanno ridotto al minimo i disincentivi al lavoro mediante una struttura tariffale adeguata. Alcuni di essi continuano infatti ad applicare modelli tariffali per gradi, producendo così effetti soglia e quindi disincentivi al lavoro 16. Per i motivi sopra esposti, attualmente per il nostro Consiglio la questione principale non è la riduzione dei costi di custodia, bensì quella del loro finanziamento. Per ridurre i costi di custodia a carico dei genitori, riteniamo necessario che i Cantoni e i Comuni investano di più nella custodia di bambini complementare alla famiglia 17, sovvenzionando un maggior numero di posti di custodia oppure adeguando i propri criteri 14

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Costi totali e finanziamento dei posti di custodia negli asili nido: confronto internazionale, rapporto del Consiglio federale del 1° luglio 2015 in adempimento del postulato Christine Bulliard-Marbach (13.3259) «Moderare le tariffe degli asili nido e rendere più dinamico il settore» del 22 marzo 2013, disponibile sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Temi > Famiglie/assegni familiari > Politica familiare: altri temi > Conciliazione tra famiglia e professione.

Postulato 13.3980 «Custodia di bambini complementare alla famiglia. Snellire la burocrazia ed eliminare le prescrizioni inutili», del 27 settembre 2013, disponibile sul sito Internet www.parlamento.ch > Attività parlamentare > Curia Vista Banca dati degli affari parlamentari.

Ecoplan (a c.), Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, pag. 64, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

Costi totali e finanziamento dei posti di custodia negli asili nido: confronto internazionale, rapporto del Consiglio federale del 1° luglio 2015 in adempimento del postulato Christine Bulliard-Marbach (13.3259) «Moderare le tariffe degli asili nido e rendere più dinamico il settore» del 22 marzo 2013, disponibile sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Temi > Famiglie/assegni familiari > Politica familiare: altri temi > Conciliazione tra famiglia e professione.

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per la concessione dei sussidi in modo da consentire a più genitori di beneficiarne o sgravarli maggiormente mediante sussidi più elevati. Inoltre, è importante che i Cantoni e i Comuni riducano al minimo i disincentivi al lavoro adottando modelli lineari nella loro struttura tariffale18.

1.2.2

Adeguamento dell'offerta ai bisogni dei genitori

Custodia parascolastica Nel settore parascolastico, alcune strutture predispongono la custodia dei bambini la mattina prima dell'inizio della scuola, durante la pausa pranzo e dopo la scuola fino alle ore 18 o 18.30. Una custodia organizzata in tal modo su diverse fasce orarie copre l'intera giornata di lavoro dei genitori. Concretamente, però, capita che sia proposta solo una custodia a mezzogiorno o che siano disponibili solo alcune fasce orarie. Inoltre, a volte alcuni posti sono talmente richiesti che le strutture devono approntare liste d'attesa, soprattutto per la custodia nella pausa pranzo. Ogni volta che un bambino sta per iniziare la scuola o riprenderla dopo le vacanze, i genitori si trovano confrontati a notevoli incertezze per quanto concerne la custodia, non avendo alcuna garanzia, da un lato, di ottenere un posto di custodia parascolastica e, dall'altro, di poter lasciare in custodia il figlio nelle fasce orarie necessarie per consentire loro di lavorare. Vanno inoltre menzionati altri problemi pratici: anche se è prevista una custodia sull'arco della giornata, è possibile che il bambino debba recarsi in più strutture, per trascorrere la pausa pranzo in una (p. es. l'istituto scolastico) e la mattina e/o il pomeriggio in un'altra. Questa combinazione di più offerte complica non poco l'organizzazione, sia per il bambino che per i genitori, e queste difficoltà sono accentuate da una collaborazione spesso lacunosa tra la scuola e le strutture di custodia.

Sarebbe dunque opportuno, da un lato, poter offrire ai genitori un posto di custodia sull'arco della giornata19 e, dall'altro, permettere una migliore collaborazione tra la scuola e le strutture di custodia. Esistono ad esempio progetti di scuola a orario continuato che garantiscono ai genitori la custodia dei figli dalla mattina alla sera in locali adeguati, spesso situati presso l'istituto scolastico. In questi casi, la scuola si occupa direttamente dell'organizzazione della custodia o vi collabora attivamente.

Non si tratta di obbligare i genitori a lasciare i figli in custodia per tutta la giornata, ma di consentire loro di farlo, se lo desiderano.

Le singole realtà concrete sono molto differenti l'una dall'altra e influiscono chiaramente sull'offerta di servizi per la custodia, in particolare nelle regioni o nei piccoli Comuni
in cui il numero esiguo di bambini non sempre consente di predisporne una. Vi sono tuttavia esempi di situazioni in cui diverse località si sono raggruppate per proporre un'offerta corrispondente ai bisogni dei genitori. Una tale 18

19

Ecoplan (a c.), (Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, pag. 64, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

Ecoplan (a c.), Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, pag. 62, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

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offerta non solo soddisfa i genitori, ma costituisce anche un valore aggiunto a livello di attrattività per un Comune o una regione, sia per le nuove famiglie che per la stabilità della scuola.

Nel settore della custodia parascolastica si pone infine il problema specifico delle vacanze scolastiche20. Per i genitori che lavorano è difficile coprire la custodia dei figli con le vacanze concesse dalle imprese (45 settimane l'anno a fronte di 1213 settimane di vacanze scolastiche). Talvolta le strutture preposte offrono solo qualche settimana di custodia durante le vacanze scolastiche o sono chiuse per tutto il periodo. Durante le vacanze scolastiche, i bambini devono poter essere lasciati in custodia tutta la giornata e non solo prima dell'inizio delle lezioni, nella pausa pranzo o dopo la fine delle lezioni. L'orario del personale va adeguato di conseguenza e, se necessario, va assunto personale supplementare solo per la durata delle vacanze scolastiche, il che crea difficoltà nella pianificazione delle risorse umane. Poiché l'esperienza mostra che la domanda di custodia durante le vacanze scolastiche è inferiore rispetto al periodo scolastico, non conviene tenere aperte tutte le strutture. Queste potrebbero riunirsi o collaborare con le famiglie diurne disponibili, in modo da poter proporre un'offerta congiunta di servizi per la custodia durante le vacanze scolastiche.

Custodia prescolastica e parascolastica: orari di lavoro irregolari, flessibili e atipici Al giorno d'oggi il lavoro è più flessibile e presenta modalità e orari molto vari. Non è raro trovarsi di fronte, ad esempio, a orari irregolari, lavoro su chiamata o lavoro temporaneo. Tuttavia, nella maggior parte delle strutture di custodia, sia prescolastica che parascolastica, i posti sono occupati in modo regolare e fisso, per esempio sempre negli stessi giorni. Cambiare giorno di custodia o aggiungere un periodo supplementare costituisce quindi un problema. Solo una minoranza delle strutture offre posti di custodia da occupare in modo irregolare e talvolta solo per un numero limitato di bambini. Alcuni datori di lavoro rispondono a questo bisogno specifico proponendo un'offerta adeguata, come succede ad esempio in determinati ospedali.

Va infine rilevato che alcuni settori professionali sono attivi 24 ore su 24, 7 giorni su 7, in
particolare nei settori sanitario e industriale. In questi casi, ad esempio, un genitore che lavora a turni non può trovare un'offerta adeguata per suo figlio prima delle 6 di mattina, dopo le 20, la notte o il fine settimana. Un'offerta di questo tipo presso strutture di custodia collettiva diurna e di custodia parascolastica è praticamente inesistente in Svizzera. Inoltre, solo poche di esse consentono ai genitori di lasciare in custodia i propri figli per un periodo limitato o finché non avranno trovato una soluzione a lungo termine. Si può essere costretti a trovare una tale soluzione a breve termine per esempio a causa dell'improvvisa necessità di riprendere il lavoro, di corsi o stage organizzati dall'assicurazione contro la disoccupazione, della sopravvenuta mancanza del sistema di custodia, di problemi di salute di uno dei genitori, di una situazione familiare difficile ecc.

20

Ecoplan (a c.), Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, pag. 62, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

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Sarebbe necessario predisporre un maggior numero di posti da occupare in modo flessibile (giorni di custodia modificabili, custodia al di fuori degli orari di apertura usuali o a breve termine). In questo contesto è ipotizzabile anche un'offerta congiunta di diverse forme di custodia da parte di vari fornitori (p. es. collaborazione di strutture di custodia collettiva diurna o di custodia parascolastica con famiglie diurne).

1.3

Motivazione e valutazione della soluzione proposta

1.3.1

Modifica della legge federale: introduzione di due nuovi tipi di aiuti finanziari

Per raggiungere gli obiettivi descritti in precedenza, occorre completare la legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia con due nuovi tipi di aiuti finanziari di durata limitata. Vanno dunque introdotti aiuti finanziari, da un lato per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia. Per «custodia di bambini complementare alla famiglia» s'intende la custodia presso strutture di custodia collettiva diurna, strutture di custodia parascolastica e famiglie diurne. Dall'altro lato, vanno introdotti aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi di custodia ai bisogni dei genitori. Di seguito sono esposti sinteticamente i punti principali e i presupposti di tali aiuti (cfr. spiegazioni dettagliate nel n. 2).

Con gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia, la Confederazione intende creare incentivi per ridurre i costi di custodia a carico dei genitori che esercitano un'attività lucrativa o seguono una formazione promuovendo una maggiore partecipazione ad essi da parte dei Cantoni e dei Comuni. Per raggiungere questo obiettivo è disposta a coprire, per un lasso di tempo limitato, una parte dei costi supplementari che i Cantoni e i Comuni, eventualmente con il coinvolgimento dei datori di lavoro, si assumeranno in questo settore. La somma complessiva dei sussidi versati dai Cantoni e dai Comuni e degli eventuali contributi dei datori di lavoro dovrà essere aumentata, ma nella revisione di legge non è specificato in che modo. Va tuttavia garantito il finanziamento a lungo termine (almeno sei anni). Gli aiuti finanziari saranno versati esclusivamente ai Cantoni. Questi ultimi devono indicare in un piano globale in che modo essi, ed eventualmente i Comuni, prevedono di aumentare i sussidi e impiegare gli aiuti finanziari. Per garantire l'effettivo miglioramento della conciliabilità tra lavoro e famiglia, i Cantoni devono dimostrare che i sussidi supplementari andranno a vantaggio dei genitori che esercitano un'attività lucrativa, sono alla ricerca di un impiego o seguono una formazione. Le tariffe delle strutture di custodia dovranno essere impostate in modo tale da ridurre al minimo
i disincentivi al lavoro e agevolare concretamente la conciliabilità tra famiglia e lavoro. Gli aiuti finanziari saranno versati in misura notevolmente decrescente su un periodo di tre anni. Una volta scaduto il periodo previsto per la partecipazione della Confederazione, i Cantoni e i Comuni torneranno ad essere gli unici responsabili in materia. I Cantoni potranno beneficiare degli aiuti finanziari una sola volta nel periodo di validità della legge.

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Il secondo tipo di aiuti finanziari intende sostenere progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori che contribuiscono a migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione. È possibile sostenere, ad esempio, progetti per bambini in età scolastica che offrono una custodia per l'intera giornata, organizzata dalla scuola o dalle autorità scolastiche. Inoltre, è prevista la promozione di progetti per un'offerta di servizi per la custodia al di fuori degli orari di apertura usuali delle strutture. Infine, possono essere sostenuti progetti che predispongono un'offerta di servizi per la custodia per bambini in età scolastica e prescolastica i cui genitori hanno orari di lavoro irregolari. Per poter beneficiare degli aiuti finanziari, oltre a prefiggersi un obiettivo conforme a quello della legge, i progetti devono avere un certo raggio d'azione geografico ed essere destinati ad adeguare ai bisogni dei genitori l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia a livello cantonale, regionale o comunale. Nell'ottica del benessere dei bambini, essi devono inoltre soddisfare le esigenze qualitative previste dai Cantoni in materia di custodia. Gli aiuti finanziari possono essere concessi non solo ai Cantoni, ma anche ai Comuni, ad altre persone giuridiche e alle persone fisiche, a condizione che soddisfino le summenzionate esigenze qualitative cantonali. La concessione di aiuti finanziari presuppone inoltre che la domanda venga presentata prima dell'inizio del progetto e che comprenda anche un parere dei Cantoni competenti, se non si tratta della domanda di un Cantone. La Confederazione copre al massimo la metà dei costi del progetto computabili21.

1.3.2

Durata limitata nel tempo e strutturazione decrescente

La durata delle nuove disposizioni legali e del relativo credito d'impegno è limitata a cinque anni. Questo lasso di tempo appare adeguato per il raggiungimento degli obiettivi prefissi, poiché l'esperienza mostra che sistemi d'incentivazione di questo tipo devono essere attuati per un certo periodo di tempo prima di poter produrre pienamente i loro effetti. Questo è emerso anche con l'introduzione del programma d'incentivazione, di cui sono stati impiegati solo 68 milioni di franchi sui 200 stanziati nel quadro del primo credito d'impegno quadriennale. I versamenti previsti dalla Confederazione sulla base di un credito d'impegno si estenderanno su otto anni: i cinque anni della durata di validità delle disposizioni legali e altri tre per le domande accolte nel corso dell'ultimo anno. La strutturazione decrescente della partecipazione della Confederazione consentirà ai Cantoni e ai Comuni di aumentare progressivamente il loro contributo, disponendo comunque fin dall'inizio del volume complessivo dei sussidi per sgravare i genitori.

Per le nuove disposizioni concernenti i due tipi di aiuti finanziari supplementari, la durata di validità della legge deve essere prorogata di cinque anni a partire dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni. Inoltre, occorre una nuova norma che limiti fino al 31 gennaio 2019 la concessione degli aiuti finanziari per l'istituzione di strutture per la custodia di bambini complementare alla famiglia.

21

Per maggiori informazioni, si veda anche il n. 2, commenti all'articolo 3b.

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1.3.3

Risultati della procedura di consultazione

La procedura di consultazione sull'avamprogetto è stata avviata dal nostro Consiglio il 18 settembre 2015 e si è conclusa il 22 gennaio 2016. In merito all'avamprogetto si sono espressi 26 governi cantonali, sette partiti, tre associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna, sette associazioni mantello nazionali dell'economia, dieci organizzazioni e 50 soggetti tra organizzazioni e altri interessati a titolo di partecipanti non ufficiali. Complessivamente sono pervenuti 103 pareri. Il testo integrale del rapporto sulla procedura di consultazione22 e i singoli pareri pervenuti23 possono essere consultati su Internet.

Dall'analisi dei pareri pervenuti è emerso che tre quarti dei partecipanti alla consultazione accolgono in modo sostanzialmente favorevole il progetto. Il miglioramento della conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione e quindi l'ulteriore adeguamento dell'offerta di custodia complementare alla famiglia in funzione dei bisogni e delle esigenze sono considerati questioni fondamentali e di grande attualità per la politica familiare. Sette partecipanti respingono gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia, ma approvano gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori. 13 partecipanti respingono il progetto in toto, sostenendo principalmente che la Confederazione non deve impegnarsi ulteriormente nell'ambito della custodia di bambini complementare alla famiglia, che è di competenza esclusiva dei Cantoni e dei Comuni.

Circa quattro quinti dei partecipanti accolgono per principio favorevolmente i nuovi aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali. Per qualcuno di essi è controversa la questione se le domande di aiuti finanziari possano essere presentate solo dai Cantoni o anche dai singoli Comuni. Alcuni partecipanti chiedono o suggeriscono che si rinunci in generale all'esigenza della regolamentazione a livello di legge. I partecipanti contrari ai nuovi aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia si oppongono soprattutto al fatto che i Cantoni
potrebbero così rendere obbligatoria per legge la partecipazione finanziaria dei datori di lavoro. Quasi un terzo dei partecipanti ritiene che si debba eliminare oppure attenuare la strutturazione decrescente degli aiuti finanziari.

Quasi nove decimi dei partecipanti si dichiarano favorevoli, per principio o con qualche riserva, agli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori. Chi esprime riserve in merito argomenta in particolare che il rispetto delle esigenze qualitative non va considerato un presupposto per la concessione degli aiuti finanziari per tali progetti. A loro avviso, gli aiuti finanziari sono incen22 23

www.admin.ch > Diritto federale > Procedure di consultazione > Procedure di consultazione ed indagini conoscitive concluse > 2015 > DFI.

www.ufas.admin.ch > Attualità > Procedure di consultazione > Procedure concluse > Consultazione sulla modifica della legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia.

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trati unicamente sui bisogni dei genitori, ma non tengono conto del benessere dei bambini. Dieci Cantoni e la CDOS chiedono che a tutte le domande di aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori sia necessario allegare esclusivamente un parere dei Cantoni competenti, senza prevedere quello dei Cantoni e/o dei Comuni in base alle circostanze.

Un quinto dei partecipanti chiede un aumento del credito di 100 milioni previsto, mentre due terzi ne domandano esplicitamente la riduzione. Cinque partecipanti chiedono o propongono di prolungare il programma d'incentivazione esistente.

Infine, 14 domandano modifiche nell'ambito dell'imposizione delle famiglie (adeguamenti della deduzione delle spese per la custodia da parte di terzi e delle aliquote marginali troppo elevate applicate alla persona che percepisce il secondo salario).

1.3.4

Adeguamenti del progetto in seguito alla procedura di consultazione

Considerati i pareri espressi da numerosi partecipanti alla consultazione, i seguenti punti del progetto sono stati adeguati:

gli aiuti finanziari per progetti sono concessi solo se i Cantoni confermano che i progetti soddisfano le esigenze qualitative previste dai Cantoni in materia di custodia dei bambini (nuovo art. 3b cpv. 3 del disegno);

se la domanda non è presentata da un Cantone bensì da un Comune, da un'altra persona giuridica o da una persona fisica, deve essere in ogni caso corredata di un parere dei Cantoni competenti (modifica dell'art. 6 cpv. 6 del disegno).

1.4

Compatibilità tra i compiti e le finanze

1.4.1

Stima dei costi per la promozione dell'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia

La propensione dei Cantoni e dei Comuni a impegnarsi maggiormente nel settore della custodia complementare alla famiglia dipende da diversi fattori, in particolare dagli sforzi profusi in materia fino a quel momento, dalla priorità politica attribuita a un ulteriore impegno e dalla situazione finanziaria. La stima dei costi si basa sulle ipotesi presentate di seguito.

La Confederazione partecipa per tre anni all'aumento dei sussidi dei Cantoni e dei Comuni nonché agli eventuali contributi dei datori di lavoro a favore della custodia di bambini complementare alla famiglia. Concretamente, il primo anno si fa carico del 65 per cento dei sussidi supplementari, il secondo del 35 per cento e il terzo del 10 per cento, il che corrisponde a una partecipazione media del 37 per cento su tre anni.

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Attualmente i Cantoni e i Comuni finanziano la custodia di bambini complementare alla famiglia a livello nazionale con un importo annuo stimato a circa 750 milioni di franchi24. Ci si può aspettare che accoglieranno il sostegno della Confederazione, aumentando i loro sussidi; un incremento medio del 10 per cento appare realistico e sostenibile a lungo termine. Considerando un aumento dei sussidi in quest'ordine di grandezza, ovvero di 75 milioni di franchi, si attende una partecipazione della Confederazione per circa 82,5 milioni sull'intera durata di validità della legge: 49 milioni il primo anno successivo all'aumento (65 % di 75 mio.), 26 il secondo (35 % di 75 mio.) e 7,5 il terzo (10 % di 75 mio.).

1.4.2

Stima dei costi per la promozione di progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori

Supponiamo che perverranno numerose richieste, dato che in particolare nel settore scolastico vi è un grande bisogno di nuove soluzioni (cfr. anche n. 3.1.1). Potrebbero essere presentate domande soprattutto per progetti i cui costi complessivi variano tra diverse migliaia di franchi e un milione di franchi. La partecipazione della Confederazione è stimata a 15 milioni di franchi al massimo.

1.4.3

Limite di spesa

Nel complesso occorre mettere a disposizione un importo di 100 milioni di franchi.

Questo importo si compone dei circa 82,5 milioni stimati per la promozione dell'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e dei 15 milioni al massimo per la promozione di progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori. Vanno poi aggiunti 3,2 milioni per le spese per il personale nonché per beni e servizi che saranno necessarie per l'attuazione delle nuove misure presso l'UFAS (cfr. anche n. 3.1.2). Poiché la Confederazione contrae un impegno pluriennale per la concessione degli aiuti finanziari, occorre un credito d'impegno di 96,8 milioni di franchi. I 3,2 milioni per le spese per il personale nonché per beni e servizi saranno contabilizzati nel preventivo globale dell'UFAS.

24

Non sono tuttavia disponibili cifre precise: quelle summenzionate rappresentano una stima basata sulla statistica delle uscite pubbliche per funzione (valori netti risultanti dalla differenza tra le uscite e le entrate) svolta dall'Amministrazione federale delle finanze per il 2012, anno in cui per gli aiuti finanziari della Confederazione per l'istituzione di strutture per la custodia di bambini complementare alla famiglia sono stati destinati circa 40 milioni di franchi, che non figurano nella summenzionata statistica.

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1.5

Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo

1.5.1

Introduzione

Nell'ambito del presente progetto un confronto internazionale non può che essere molto limitato. Il contesto generale varia infatti notevolmente da un Paese all'altro (in particolare per quanto concerne la durata del congedo di maternità e del congedo parentale, l'età dell'inizio della scuola dell'obbligo nonché la partecipazione delle donne al mercato del lavoro e il loro grado d'occupazione) e anche all'interno di uno stesso Paese, da una regione all'altra (in particolare in materia di organizzazione, finanziamento e tariffe delle strutture di custodia). Inoltre, pochi Paesi dispongono di dati nazionali completi in materia, una mancanza dovuta in alcuni casi alla loro struttura federale e alla ripartizione delle competenze in questo settore (che è generalmente decentralizzata).

Per quanto riguarda nello specifico la custodia di bambini complementare alla famiglia, va rilevato che nel 2002 i capi di Stato e di governo degli Stati membri dell'Unione europea (UE) hanno convenuto obiettivi comuni in materia di servizi di assistenza all'infanzia25. I cosiddetti «obiettivi di Barcellona» prevedevano che gli Stati membri predisponessero entro il 2010 strutture di custodia per il 90 per cento dei bambini fra i tre anni e l'età dell'obbligo scolastico e per il 33 per cento dei bambini al di sotto dei tre anni. Nonostante dal 2002 fossero stati compiuti alcuni progressi, nel 2010 l'offerta di assistenza all'infanzia a livello dell'UE continuava a non essere conforme a questi obiettivi. Appariva quindi necessario ribadire l'importanza dei servizi di custodia e del loro contributo al raggiungimento degli stessi. Nel marzo 2011, pertanto, gli Stati membri hanno ribadito il loro impegno a rispettare questi obiettivi nel Patto europeo per la parità di genere (20112020)26.

Sia l'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) che l'UNICEF raccomandano che per i servizi educativi e di assistenza per l'infanzia sia stanziato un livello di spesa pubblica pari almeno all'1 per cento del prodotto interno lordo (PIL)27. In Svizzera nel 2009 tali spese corrispondevano allo 0,2 per cento del PIL, ovvero a un terzo della media degli Stati membri dell'OCSE28.

25

26 27

28

Disponibile sul sito Internet http://notes9.senato.it/web/docuorc2004.nsf/6cc8889e3afb022fc12576ab0045bc47/ 1a286a34e4eaeae5c1257b8a003734f2/$FILE/COM2013_0322%20IT.pdf.

Disponibile (solo in francese) sul sito Internet http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/lsa/119631.pdf.

ILO policy guidelines on the promotion of decent work for early childhood education personnel, rapporto finale, MECE/2013/10, Ginevra 2014, pag. 9, n. 29, disponibile (anche in francese) sul sito Internet http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/ ---ed_dialogue/---sector/documents/normativeinstrument/wcms_236528.pdf; UNICEF, Come cambia la cura dell'infanzia. Un quadro comparativo dei servizi educativi e della cura per la prima infanzia nei paesi economicamente avanzati, Report Card Innocenti 8, 2008, pag. 14, n. 9.

OCSE, OECD Economic Surveys: Switzerland 2013, pag. 108.

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1.5.2

Sussidi destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia

Questo capitolo e il prossimo illustrano brevemente le diverse soluzioni adottate da alcuni Paesi europei, le possibili modalità di sovvenzionamento della custodia di bambini complementare alla famiglia e la flessibilità dell'offerta in questo settore.

Competenze e finanziamento dei servizi di custodia Dall'analisi dei diversi Paesi oggetto del confronto emerge che negli Stati federali (Germania e Austria) e in Italia la questione della custodia complementare alla famiglia è di competenza rispettivamente dei Länder o delle province, delle regioni o persino dei Comuni. Lo Stato federale o l'amministrazione centrale partecipa tuttavia al finanziamento dei servizi in questo settore dando generalmente la priorità a misure specifiche. In Germania, ad esempio, grazie al programma d'investimento «Kinderbetreuungsfinanzierung», lo Stato sostiene già da diversi anni i Länder nel finanziamento di posti di custodia per i bambini di età inferiore ai tre anni. Anche in Austria lo Stato partecipa al finanziamento di misure specifiche, quali ad esempio lo sviluppo di nuove strutture. In Italia, nel 2007 è stato lanciato e successivamente prolungato più volte un «Piano straordinario dei servizi socio-educativi per la prima infanzia»29 teso a sviluppare i servizi di custodia per la prima infanzia e garantirne la qualità. Tra gli obiettivi del piano figuravano anche l'attenuazione del forte squilibrio tra il nord e il sud del Paese e il raggiungimento degli obiettivi di Barcellona. In Francia, Stato che si distingue per il suo carattere centralizzato, il finanziamento della custodia di bambini complementare alla famiglia è di competenza di un fondo nazionale30, gestito dalla Cassa nazionale per gli assegni familiari (Caisse Nationale d'Allocations familiales, CNAF), cui fanno capo 102 casse regionali (Caisses d'allocations familiales, CAF). Nello specifico, una parte degli investimenti e della gestione è finanziata da questo fondo, l'altra dai Comuni e dalle collettività locali. Nei Paesi Bassi il settore della custodia di bambini complementare alla famiglia è disciplinato da una legge nazionale del 2005 (Dutch Childcare Act), che ne regolamenta il finanziamento, la qualità e la vigilanza. Secondo questa legge, i genitori, i datori di lavoro e il governo partecipano congiuntamente al finanziamento dei servizi
di custodia.

Importo e forme del sovvenzionamento In linea di massima, lo Stato federale o l'amministrazione centrale versa i suoi contributi ai Länder o alle province, alle regioni o ai Comuni, che sovvenzionano direttamente le strutture di custodia. In Germania lo Stato federale stanzia fondi ingenti per la creazione di nuovi posti di custodia e dal 2015 partecipa anche alle spese di gestione delle strutture per 845 milioni di euro l'anno, un importo che aumenterà di 100 milioni di euro nel 2017 e 2018 grazie a una nuova legge 31 in vigore dal 1° gennaio 2015. In Austria, nel 2012 gli enti pubblici hanno destinato 29 30 31

Disponibile sul sito Internet http://www.politichefamiglia.it/infanzia/azioni-eprogetti/2015/piano-straordinario-infanzia/.

Fonds National d'Action Sociale (FNAS).

Gesetz zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zur quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung.

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alla custodia di bambini complementare alla famiglia un importo complessivo di quasi 2 miliardi di euro. In alcuni Länder i genitori percepiscono anche sovvenzioni dirette dallo Stato. In Francia, nel 2013 la CNAF ha stanziato 2,6 miliardi di euro per gli aiuti alle strutture di custodia32. Le CAF versano inoltre aiuti diretti alle famiglie sotto forma di supplemento per la libera scelta della forma di custodia (complément de libre choix du mode de garde). In Italia, in virtù del piano straordinario summenzionato, le regioni e le province hanno beneficiato complessivamente di 616 milioni di euro tra il 2007 e il 2012. Nei Paesi Bassi lo Stato versa direttamente ai genitori che lavorano una parte delle spese di custodia per i loro figli.

Partecipazione dei datori di lavoro In Germania, con il programma «Betriebliche Kinderbetreuung» il Ministero federale per la famiglia, gli anziani, le donne e i giovani intende incentivare la creazione di posti di custodia nelle imprese prevedendo, per due anni al massimo, il versamento di un sussidio ai datori di lavoro per le spese di gestione dei nuovi posti di custodia creati per i figli dei loro dipendenti di età inferiore ai tre anni; il sussidio ammonta a 400 euro al mese per posto di custodia a tempo pieno. In Francia i datori di lavoro partecipano con i contributi sociali al fondo nazionale che finanzia le strutture di custodia. Inoltre, le imprese che investono33 per migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro per il loro personale possono beneficiare, a determinate condizioni, di un credito d'imposta familiare (crédit d'impôt familial, CIF). Nei Paesi Bassi, dal 2007 viene riscosso un contributo dei datori di lavoro sui salari per il finanziamento della custodia complementare alla famiglia.

Partecipazione dei genitori Il nostro Consiglio ha pubblicato un rapporto34, redatto in adempimento del postulato Bulliard-Marbach 13.3259 Moderare le tariffe degli asili nido e rendere più dinamico il settore, da cui emerge che le spese per la gestione di un posto di custodia in Svizzera si collocano nello stesso ordine di grandezza di quelle nelle regioni analizzate in Germania, Austria e Francia. Per contro, rispetto a questi Paesi la partecipazione degli enti pubblici svizzeri ai costi degli asili nido risulta nettamente meno significativa. Di conseguenza
la quota di cui devono farsi carico i genitori è molto più elevata nel nostro Paese, che inoltre offre un numero di posti sovvenzionati sensibilmente inferiore agli altri. Se in Svizzera la tariffa massima fatturata ai geni32

33

34

Cfr. Observatoire national de la petite enfance, Rapport 2014: L'accueil du jeune enfant.

Données statistiques 2013, pag. 51, disponibile (in franccese) sul sito Internet https://www.caf.fr/sites/default/files/cnaf/Documents/Dser/observatoire_petite_enfance/A ccueilJeuneEnfant2013_bd.pdf.

Le spese in questione possono essere destinate al finanziamento di una struttura di custodia collettiva diurna o di un asilo nido per i figli dei dipendenti (di età inferiore ai tre anni) o consistere in versamenti effettuati direttamente dall'impresa a organismi pubblici o privati che gestiscono una tale struttura a titolo di remunerazione per prestazioni di custodia a favore della categoria di bambini summenzionata.

Costi totali e finanziamento dei posti di custodia negli asili nido: confronto internazionale, rapporto del Consiglio federale del 1° luglio 2015 in adempimento del postulato Christine Bulliard-Marbach (13.3259) «Moderare le tariffe degli asili nido e rendere più dinamico il settore» del 22 marzo 2013, disponibile sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Temi > Famiglie/assegni familiari > Politica familiare: altri temi > Conciliazione tra famiglia e professione.

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tori corrisponde all'incirca ai costi totali di un posto in un asilo nido, nei Paesi limitrofi questa è decisamente più bassa, il che significa che anche i genitori con un reddito elevato beneficiano di sussidi (cfr. anche n. 1.2.1).

1.5.3

Adeguamento dell'offerta di servizi per la custodia complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori

In Germania l'offerta di servizi per la custodia garantita nel settore scolastico per l'intera giornata (Ganztagsangebot / Ganztagsbetreuung) si è ampliata notevolmente, quintuplicandosi dal 200235. Essa assume inoltre forme svariate, quanto alla partecipazione (volontaria o obbligatoria: offene Form o voll gebundene Form), agli orari di apertura, all'impostazione della custodia (incentrata sui contenuti scolastici o sul tempo libero) ecc. I doposcuola (Horte) restano una soluzione adottata spesso dai genitori di bambini in età scolastica, in quanto offrono una flessibilità maggiore in termini di orari di apertura e vacanze. Alcune scuole collaborano con queste strutture per consentire una custodia dopo la fine delle lezioni. I destinatari principali del recente programma d'investimento dello Stato federale tedesco sono proprio le strutture che propongono soluzioni per l'intera giornata.

In Austria i bambini in età scolastica hanno la possibilità di frequentare una scuola a orario continuato (Ganztagsschule) dalle 8 alle 15.30 o di rimanere al doposcuola (Hort) dopo la fine delle lezioni, nella pausa pranzo e talvolta prima dell'inizio delle lezioni. Nel quadro di un'iniziativa di potenziamento (Ausbauinitiative) in vigore dal 2008, viene promossa a livello federale la creazione di nuovi posti di custodia, in particolare quelli con orari che consentono lo svolgimento di un'attività lucrativa a tempo pieno da parte di entrambi i genitori (almeno 45 ore a settimana e 47 settimane l'anno)36.

In Francia gli orari scolastici prevedono generalmente 24 ore a settimana ripartite su nove mezze giornate, di norma dalle 8.30 alle 16.30. Nella pausa pranzo i bambini hanno la possibilità di mangiare nella mensa scolastica, cosa che fa oltre la metà di loro. Prima e dopo la scuola, possono usufruire di un servizio di custodia parascolastica per il tempo libero o di un apposito centro di ritrovo. Le strutture per il tempo libero accolgono i bambini anche durante le vacanze scolastiche. Questi diversi servizi sono generalmente organizzati da associazioni o collettività locali (Comuni o associazioni di Comuni). A determinate condizioni, le casse per assegni familiari possono finanziare colonie di vacanza.

Soprattutto in caso di bambini in età prescolastica, la soluzione più flessibile per poter venire incontro
ai bisogni specifici delle famiglie (soprattutto in caso di urgenze e per la custodia dei bambini malati o in orari atipici) è l'asilo nido familiare o «servizio di custodia familiare». Si tratta di una forma di custodia a metà tra quella collettiva (asilo nido) e quella proposta da una madre diurna. Comunemente nota 35 36

Nello stesso lasso di tempo, in Svizzera l'offerta di servizi per la custodia parascolastica è raddoppiata.

Cfr. Vereinbarung gemäß Artikel 15a B-VG über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots, disponibile (in tedesco) sul sito Internet www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXIV/I/I_01406/fname_231491.pdf.

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con il nome di «asilo nido familiare», riunisce madri diurne riconosciute che accolgono a casa propria da uno a tre bambini e sono seguite da un gruppo di professionisti del settore: un medico aggregato al servizio di custodia e, se del caso, un educatore della prima infanzia.

Va rilevato che il limite massimo preso a carico per il supplemento per la libera scelta della forma di custodia (cfr. n. 1.5.2) è aumentato del 10 per cento per la custodia in orari specifici, ovvero tra le ore 22 e le 6, la domenica e i giorni festivi.

In Italia per la scuola elementare i genitori possono scegliere tra il modello modulare (tra 27 e 30 ore a settimana) e il tempo pieno (40 ore a settimana). Per le scuole medie e superiori, gli orari scolastici prevedono generalmente 30 ore a settimana ripartite su cinque o sei giorni. La maggior parte delle scuole propone attività sportive e artistiche al di fuori degli orari scolastici e in alcuni casi è disponibile anche un'offerta di servizi per la custodia prima e dopo le lezioni.

Nei Paesi Bassi dopo la fine delle lezioni, ovvero tra le 14 e le 15, molti bambini usufruiscono di una custodia presso strutture parascolastiche, cui si applicano le stesse condizioni previste per la custodia prescolastica (cfr. anche n. 1.5.2).

1.6

Attuazione

Le disposizioni legali concernenti i due nuovi tipi di aiuti finanziari dovranno essere concretizzate nell'ordinanza del 9 dicembre 200237 sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia. I Cantoni saranno coinvolti nell'elaborazione delle disposizioni di esecuzione mediante le loro conferenze.

Occorrerà in particolare stabilire cosa s'intenda per sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e cosa per costi dei progetti. Bisognerà inoltre definire la procedura di attuazione per i due tipi di aiuti finanziari, che dovrà rifarsi a quella già applicata nel quadro dell'attuale programma d'incentivazione. Come per gli aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia, le domande di aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi di custodia ai bisogni dei genitori dovranno essere inviate all'UFAS, rispettivamente prima dell'aumento dei sussidi cantonali e comunali o dell'avvio del progetto in questione (cfr. art. 6 cpv. 5 e 6 del disegno). Le domande per il primo tipo di aiuti finanziari devono contenere tra l'altro una descrizione precisa del programma da sostenere, l'indicazione di tutti i contributi dei Cantoni e dei Comuni nonché eventualmente quelli dei datori di lavoro prescritti per legge prima e dopo l'aumento previsto e un piano di finanziamento per un periodo di almeno sei anni.

Per gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori, le domande vanno tra l'altro corredate di una descrizione del progetto e di un piano di finanziamento sia per la fase di pianificazione che per quella di realizza37

RS 861.1

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zione. Inoltre, se la domanda non è presentata da un Cantone, vi va allegato un parere dei Cantoni competenti, in cui essi esprimono il loro avviso in particolare su come giudicano sostanzialmente il progetto in questione, se esso soddisfi o meno un bisogno esistente dal punto di vista cantonale e, nell'ottica del benessere dei bambini, se adempia o meno le esigenze qualitative previste dai Cantoni in materia di custodia. L'UFAS dovrà esaminare le domande, effettuare le verifiche necessarie, decidere sulla concessione degli aiuti finanziari, calcolare il loro importo e procedere ai conteggi.

Gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia saranno versati ogni anno a posteriori, dopo l'inoltro del conteggio per l'anno di contributi in questione. Anche gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori saranno versati di regola a posteriori, dopo la verifica del conteggio finale del progetto in questione. Nel caso di progetti che coprono un lasso di tempo più lungo (massimo tre anni), gli aiuti finanziari potranno invece essere versati annualmente, dopo l'inoltro del conteggio intermedio. L'UFAS elaborerà le conoscenze e le esperienze acquisite in merito agli aiuti finanziari per progetti, che saranno pubblicate in modo da poter fungere da punto di riferimento per altri progetti in Svizzera. Si procederà inoltre a una valutazione dei due nuovi tipi di aiuti finanziari.

All'UFAS incomberà anche controllare che il beneficiario esegua i compiti previsti conformemente all'articolo 25 della legge del 5 ottobre 199038 sui sussidi (LSu) e stabilire le conseguenze dell'inadempienza totale o parziale secondo l'articolo 28 LSu.

1.7

Interventi parlamentari

Al momento non vi sono interventi parlamentari pendenti che potrebbero essere tolti dal ruolo con l'adozione del presente disegno di legge.

2

Commento ai singoli articoli

2.1

Legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia

Sistematica Le nuove disposizioni sugli aiuti finanziari supplementari volti a promuovere la custodia di bambini complementare alla famiglia vengono inserite nell'attuale legge federale del 4 ottobre 200239 sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia, che disciplina la concessione di aiuti finanziari per l'istituzione di posti di custodia. La revisione parziale mira in particolare ad amplia38 39

RS 616.1 RS 861

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re il campo di applicazione della legge e introduce una nuova sezione sui beneficiari e sulle condizioni da adempiere per la concessione degli aiuti finanziari supplementari. Inoltre, le attuali disposizioni riguardanti i mezzi a disposizione, il calcolo e la durata degli aiuti finanziari nonché la procedura vengono completate con norme sui nuovi aiuti finanziari e vengono formulate disposizioni finali sulla durata di validità, applicabili sia alle nuove norme di legge che a quelle già in vigore.

Titolo I tribunali, le varie autorità e i privati utilizzano continuamente abbreviazioni ufficiose per il titolo della legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia. Per ridurre una proliferazione di titoli e i rischi di confusione, nel quadro della presente revisione viene introdotta l'abbreviazione LACust.

Titolo prima dell'art. 1 Il titolo viene modificato tenendo conto dell'estensione del contenuto dell'articolo 1.

Art. 1

Scopo e misure

L'attuale capoverso 1 viene suddiviso in due capoversi e riformulato in modo che i tre tipi di aiuti finanziari abbiano uno scopo comune, ossia aiutare in diversi modi i genitori a conciliare meglio famiglia e lavoro o formazione.

La nuova disposizione comprende da un lato gli attuali aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia e, dall'altro, due nuovi tipi di aiuti finanziari, rispettivamente per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori. I tre tipi di aiuti finanziari possono essere concessi a diversi destinatari e secondo diverse condizioni.

Poiché anche le nuove misure si limitano a sostenere l'impegno dei Cantoni, dei Comuni e di altri terzi, la Confederazione agisce in sintonia con l'ordinamento delle competenze giusta l'articolo 116 capoverso 1 Cost.

L'attuale capoverso 2 viene ripreso, nel suo tenore vigente, quale nuovo capoverso 4 dell'articolo 3, visto che di fatto non rappresenta uno scopo, bensì una condizione per la riscossione di aiuti finanziari destinati all'istituzione di nuovi posti di custodia.

Cpv. 1 Questa disposizione definisce lo scopo degli aiuti finanziari, sia quelli nuovi che quelli già esistenti, ossia permettere ai genitori di conciliare meglio la famiglia con il lavoro o la formazione.

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Cpv. 2 La precisazione «nei limiti dei crediti stanziati» sta ad indicare che il credito a disposizione è limitato. Gli aiuti finanziari possono dunque essere concessi soltanto se vi sono ancora i fondi necessari. Una volta esauriti i crediti, non possono più essere assegnati, anche se tutte le condizioni sono adempiute; in altre parole, non sussiste alcun diritto agli aiuti finanziari. Se le domande superano i mezzi a disposizione, il DFI stabilirà un ordine di priorità.

Tra le offerte di servizi per la custodia complementare alla famiglia rientrano le offerte per bambini fino alla fine della scolarità obbligatoria in strutture di custodia collettiva diurna, in strutture di custodia parascolastica e in famiglie diurne. Non sono considerati tali, per esempio, i gruppi di gioco, poiché il loro scopo principale non è quello di promuovere la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione.

Lett. a Questa disposizione riprende, senza alcuna modifica a livello di contenuto, gli attuali aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia. I relativi articoli di legge rimangono invariati.

Lett. b I nuovi aiuti finanziari mirano a ridurre i costi di custodia a carico dei genitori che esercitano un'attività lucrativa, sono alla ricerca di un impiego o seguono una formazione. Essi devono fungere da incentivo affinché i Cantoni e i Comuni aumentino i sussidi destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia (strutture di custodia collettiva diurna, strutture di custodia parascolastica e famiglie diurne) al fine di ridurre i costi a carico dei genitori (cfr. art. 3a e art. 5 cpv. 3bis del disegno).

Questi aiuti finanziari non sono destinati alla copertura dei costi per l'istituzione di nuovi posti di custodia (cfr. art. 5 cpv. 3bis del disegno), poiché a tal fine si possono richiedere aiuti finanziari nel quadro dell'attuale programma d'incentivazione.

Lett. c I nuovi aiuti finanziari hanno lo scopo di sostenere progetti promossi dai Cantoni, dai Comuni, da altre persone giuridiche (p. es. istituzioni private attive nell'ambito della custodia complementare alla famiglia) e da persone fisiche. I progetti in questione devono contribuire ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni
dei genitori che esercitano un'attività lucrativa o seguono una formazione (cfr. art. 3b del disegno). Al riguardo possono essere computate le spese per la concezione, la realizzazione e la valutazione dei progetti. Questi aiuti finanziari non sono destinati alla copertura dei costi per l'istituzione di nuovi posti di custodia (cfr. art. 5 cpv. 3ter del disegno), poiché a tal fine si possono richiedere aiuti finanziari nel quadro dell'attuale programma d'incentivazione.

Titolo prima dell'art. 2 In seguito all'introduzione degli articoli sui nuovi aiuti finanziari della Confederazione, inseriti nella nuova sezione 2a, è necessario precisare il titolo della sezione 2.

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Art. 3

Condizioni

Cpv. 4 Questa disposizione riprende l'attuale articolo 1 capoverso 2 nel suo tenore vigente, poiché esso definisce una delle condizioni da adempiere per poter riscuotere aiuti finanziari destinati all'istituzione di nuovi posti di custodia.

Titolo prima dell'art. 3a Sotto questo nuovo titolo sono inserite le disposizioni relative ai nuovi aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi di custodia ai bisogni dei genitori.

Art. 3a

Aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia

Cpv. 1 La formulazione «Gli aiuti finanziari ... possono essere concessi ai Cantoni», ripresa dal vigente articolo 3, esprime il principio che non sussiste alcun diritto agli aiuti finanziari, i quali vengono concessi soltanto nei limiti dei crediti stanziati. Inoltre, l'UFAS dispone di un certo margine di manovra per quanto riguarda la concessione di aiuti finanziari.

La Confederazione intende creare incentivi per ridurre i costi di custodia a carico dei genitori che esercitano un'attività lucrativa o seguono una formazione (cfr. art. 1 cpv. 2 lett. b del disegno) promuovendo, mediante aiuti finanziari, una maggiore partecipazione ad essi da parte dei Cantoni e dei Comuni. Per raggiungere questo obiettivo è disposta a coprire, per un lasso di tempo limitato, una parte dei costi supplementari che i Cantoni e i Comuni, eventualmente coinvolgendo i datori di lavoro, si assumeranno in questo settore.

Gli aiuti finanziari saranno versati esclusivamente ai Cantoni. Questi ultimi devono indicare in un piano globale in che modo essi, ed eventualmente i Comuni, prevedono di aumentare i sussidi e impiegare gli aiuti finanziari. Per garantire l'effettivo miglioramento della conciliabilità tra lavoro e famiglia, i Cantoni devono dimostrare che i sussidi supplementari andranno a vantaggio dei genitori che esercitano un'attività lucrativa, sono alla ricerca di un impiego o seguono una formazione. Le tariffe delle strutture di custodia dovranno essere impostate in modo tale da ridurre al minimo i disincentivi al lavoro e agevolare concretamente la conciliabilità tra famiglia e lavoro.

Il disegno prevede che la somma complessiva dei sussidi versati dai Cantoni e dai Comuni e degli eventuali contributi dei datori di lavoro prescritti per legge debba essere aumentata, senza però specificare in che modo. I Cantoni hanno dunque la possibilità di incrementare i sussidi da soli, congiuntamente con uno o più Comuni o eventualmente in collaborazione con i datori di lavoro. Per soddisfare la condizione posta, è sufficiente anche che solo qualche Comune aumenti i propri sussidi o che per legge venga introdotto per i datori di lavoro l'obbligo di partecipare al finanzia5779

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mento della custodia di bambini complementare alla famiglia o venga aumentato il loro contributo, in modo da accrescere l'importo complessivo previsto a livello cantonale. Se non fosse prevista la necessità di presentare le domande in ogni caso da parte dei Cantoni e di dimostrare l'incremento dell'importo complessivo dei sussidi cantonali e comunali mediante l'aumento dei sussidi, in un Cantone potrebbero essere richiesti aiuti finanziari anche se i sussidi versati dal Cantone stesso e dai suoi Comuni restassero complessivamente invariati o addirittura diminuissero.

Per calcolare l'aumento dei sussidi si considera quale riferimento l'anno civile che precede l'inizio del periodo triennale di versamento dei contributi. Il sostegno della Confederazione è calcolato in base alle risorse finanziarie che i Cantoni e i Comuni versano per ridurre gli oneri a carico dei genitori. Se i Cantoni o i Comuni decidono d'imporre per legge ai datori di lavoro la partecipazione al finanziamento della custodia o di aumentare tale partecipazione, anche i contributi versati da questi ultimi saranno computati quale aumento dei sussidi. Per contro, non sono prese in considerazione le prestazioni che i datori di lavoro versano ai loro collaboratori volontariamente, ossia non in adempimento di prescrizioni cantonali o comunali. In merito alle prestazioni facoltative, va rilevato che non sussiste alcuna garanzia che esse siano fornite a lungo termine; inoltre spesso si tratta di una partecipazione alle spese per il personale delle imprese individuali e dal punto di vista amministrativo sarebbe difficile includere tutte le prestazioni versate volontariamente dai datori di lavoro. Non sono presi in considerazione nemmeno i contributi versati per l'istituzione di nuovi posti di custodia, per i quali le strutture di custodia possono richiedere aiuti finanziari nel quadro dell'attuale programma d'incentivazione secondo gli articoli 2 e 3.

Cpv. 2 Il finanziamento dev'essere garantito a lungo termine. In questo modo si vuole evitare che dopo tre anni, una volta scadute le misure di sostegno della Confederazione, i Cantoni ritornino sui loro passi. Per rendere verosimile che i sussidi saranno garantiti a lungo termine, essi devono mostrare (sulla scorta del loro piano di finanziamento) come intendono finanziarne l'aumento e
compensare la progressiva diminuzione degli aiuti della Confederazione, che scadono dopo tre anni. Considerando che i processi di allestimento dei preventivi si svolgono regolarmente su base annuale, non si può tuttavia esigere alcuna prova di un finanziamento nel lungo periodo. A tale scopo è pertanto sufficiente che espongano in modo verosimile nella domanda di aiuti finanziari come prevedono di assicurare il finanziamento a lungo termine, ma comunque per un periodo di almeno sei anni. I sei anni corrispondono al doppio del periodo in cui sono versati gli aiuti finanziari.

Cpv. 3 Gli aiuti finanziari possono essere concessi a un Cantone una sola volta nel periodo di validità della legge. Ciò è dovuto alla breve durata di validità di quest'ultima e ai mezzi finanziari limitati.

Le grandi linee sopra esposte in merito alla concessione degli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia saranno precisate nelle disposizioni di esecuzione (cfr.

art. 9 del disegno).

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Art. 3b

Aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori

Cpv. 1 La formulazione «Gli aiuti finanziari possono essere concessi», ripresa dal vigente articolo 3, esprime il principio che non sussiste alcun diritto agli aiuti finanziari, i quali vengono concessi soltanto nei limiti dei crediti stanziati. Inoltre, l'UFAS dispone di un certo margine di manovra per quanto riguarda la concessione di aiuti finanziari.

Contrariamente a quelli di cui all'articolo 3a, questi aiuti finanziari possono essere concessi non solo ai Cantoni, bensì anche ai Comuni, ad altre persone giuridiche e alle persone fisiche che realizzano un progetto nel quadro della presente legge. I progetti che mirano ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni effettivi dei genitori non sono necessariamente promossi dagli enti pubblici, il cui margine di manovra è talvolta limitato.

Cpv. 2 Per poter beneficiare degli aiuti finanziari, i progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori devono rispettare il senso e lo scopo della legge e contribuire a una migliore conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione. I progetti che mirano invece a migliorare le prestazioni o la qualità della custodia (locali, pasti, attività proposte ai bambini, integrazione e sostegno a bambini con un particolare bisogno di promozione, sviluppo del linguaggio ecc.) non vanno sostenuti nel quadro di questa legge.

Per poter beneficiare degli aiuti finanziari, oltre a prefiggersi un obiettivo conforme a quello della legge, i progetti devono avere un certo raggio d'azione geografico ed essere destinati ad adeguare l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori a livello cantonale, regionale o comunale. Ciò presuppone che gli attori operanti sul posto si coordinino tra loro per poter proporre ai genitori miglioramenti concreti. L'adeguamento dell'offerta può riguardare anche una sola struttura, a condizione tuttavia che essa sia accessibile a un'ampia cerchia di utenti, vale a dire almeno a tutti gli abitanti di un Comune.

In tale contesto, occorre distinguere questo tipo di aiuti finanziari da quelli per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia. In questo caso si tratta di finanziare soltanto i progetti
volti ad adeguare l'offerta ai bisogni dei genitori nelle loro diverse fasi e non il funzionamento delle strutture sorte sulla base di tali progetti. Ciò spiega perché per questo tipo di aiuti finanziari la percentuale dei costi computabili sia bassa rispetto al fabbisogno finanziario complessivo (cfr. art. 5 del disegno).

Il capoverso 2 precisa quali tipi di progetti possono essere sostenuti dalla Confederazione. Con il termine «soprattutto» si vuole far notare che non si tratta di un elenco esaustivo: in quest'ambito è possibile sostenere anche altre iniziative, se queste perseguono un obiettivo conforme a quello della legge e mirano ad adeguare mag-

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giormente ai bisogni dei genitori l'offerta di servizi per la custodia a livello cantonale, regionale o comunale.

La lettera a si riferisce a progetti per bambini in età scolastica che offrono una custodia per l'intera giornata, organizzata congiuntamente con la scuola o le autorità scolastiche. Attualmente, le offerte di servizi per la custodia parascolastica sono impostate in modi molto diversi. Se ne esiste una, i genitori iscrivono i figli per determinati giorni e fasce orarie, per esempio nella pausa pranzo o prima dell'inizio delle lezioni. Dopo la scuola, tutti i giorni o solo alcuni, i bambini si recano in una struttura di custodia parascolastica fino a quando uno dei genitori va a prenderli dopo il lavoro. Questa custodia su base modulare è offerta nell'edificio scolastico o in altri locali. I genitori non hanno alcuna garanzia di ottenere un posto di custodia nelle fasce orarie che corrispondono ai loro bisogni. Se le loro richieste non possono essere soddisfatte, la struttura di custodia li inserisce in una lista di attesa. Spesso, inoltre, l'offerta nel settore parascolastico esiste unicamente per la pausa pranzo, il che nella maggior parte dei casi non permette di coprire una normale giornata di lavoro. A questo si aggiunge il fatto che tra gli istituti scolastici e le strutture di custodia parascolastica vi sono problemi di collaborazione e coordinamento, poiché sovente l'insegnamento e la custodia parascolastica sono di pertinenza di enti diversi. I genitori devono dunque fare da tramite e trasmettere le informazioni necessarie, il che non semplifica la loro quotidianità.

Per un vero e proprio miglioramento della situazione, ci vorrebbero progetti che mirano a una custodia per l'intera giornata e a un coinvolgimento effettivo della scuola per quanto riguarda l'organizzazione. A tale scopo sono ipotizzabili diversi modelli: la scuola stessa offre soluzioni di custodia tramite i suoi insegnanti o altro personale al di fuori degli orari di lezione, oppure questo compito è assunto da un altro organo, che coinvolge però la scuola a livello di organizzazione. In questo modo verrebbe predisposta una custodia efficiente e che risponda alle esigenze della vita quotidiana.

Con gli aiuti finanziari della Confederazione si potrebbero quindi sostenere progetti che mirano a garantire una custodia per l'intera giornata e un effettivo coinvolgimento della scuola nell'organizzazione della custodia.

La lettera b si riferisce a offerte di servizi per la custodia di bambini in età scolastica e prescolastica i cui genitori hanno orari di lavoro irregolari. Per alcuni genitori gli orari di lavoro cambiano ogni settimana o persino da un giorno all'altro, mentre altri hanno un lavoro su chiamata. Ad oggi mancano offerte di servizi per la custodia adeguate ai bisogni dei genitori con orari di lavoro estremamente variabili. Se è vero che a volte viene messo a disposizione un numero limitato di posti con possibilità di occupazione irregolare, in generale per l'iscrizione a una struttura di custodia collettiva diurna o parascolastica vanno indicati giorni fissi.

Per i progetti volti a predisporre offerte di servizi per la custodia (in una struttura o in seno a una famiglia diurna) che rispondono ai bisogni specifici dei genitori nelle condizioni sopra descritte potrebbero essere richiesti aiuti finanziari alla Confederazione.

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La lettera c intende proporre ai genitori di bambini in età scolastica e prescolastica offerte di servizi per la custodia al di fuori degli orari di apertura usuali delle strutture. Da un lato, mira a offrire servizi per la custodia al mattino presto, la sera, di notte o durante il fine settimana, in modo da rispondere ai bisogni dei genitori con orari di lavoro atipici. Infatti, in determinati ambiti di attività, in particolare nelle professioni mediche o paramediche in ospedali o istituti, nell'industria o nel settore terziario, si lavora 24 ore su 24.

Dall'altro lato, mira a risolvere il problema delle vacanze scolastiche, durante le quali spesso non viene offerto alcun servizio per la custodia parascolastica. I genitori che esercitano un'attività lucrativa hanno di regola dalle quattro alle cinque settimane di vacanze all'anno, che sono decisamente insufficienti per coprire la totalità delle vacanze scolastiche (ossia un minimo di 12 settimane all'anno per i bambini in età scolastica).

Anche per i progetti volti a migliorare un'offerta di servizi per la custodia al di fuori degli orari di apertura usuali delle strutture di custodia e durante le vacanze scolastiche possono essere richiesti aiuti finanziari.

Le grandi linee sopra esposte in merito alla concessione degli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori saranno precisate nelle disposizioni di esecuzione (cfr. art. 9 del disegno).

Cpv. 3 I progetti devono soddisfare le esigenze qualitative cantonali. In tal modo si garantisce che la loro realizzazione non sia solo incentrata sui bisogni dei genitori, ma rispetti anche il benessere dei bambini. A livello federale, l'ordinanza del 19 ottobre 197740 sull'affiliazione fissa già uno standard minimo in materia. In questo contesto non si può tuttavia esigere un'autorizzazione secondo la summenzionata ordinanza, poiché il suo articolo 13 capoverso 2 prevede eccezioni per le strutture che sottostanno a vigilanza particolare in virtù della legislazione cantonale.

Spetta quindi ai Cantoni concretizzare le esigenze minime dell'ordinanza sull'affiliazione e, in particolare, emanare le prescrizioni concernenti il personale di custodia e la sua formazione, l'intensità della custodia, gli orari di apertura delle strutture, i locali, gli impianti sanitari, l'igiene e il vitto, il materiale pedagogico, la sicurezza e la vigilanza. Incombe inoltre ai Cantoni garantire il rispetto di queste prescrizioni.

Titolo prima dell'art. 4 È necessario introdurre questo titolo, poiché le disposizioni relative ai mezzi a disposizione, al calcolo e alla durata degli aiuti finanziari si applicano sia agli aiuti finanziari già esistenti secondo la sezione 2 che a quelli nuovi secondo la sezione 2a.

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Art. 4

Mezzi a disposizione

Cpv. 1 Per introdurre aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi di custodia ai bisogni dei genitori sono necessari nuovi mezzi finanziari. Poiché emanando una decisione per la concessione di aiuti finanziari la Confederazione contrae un impegno pluriennale, è necessario un credito d'impegno giusta l'articolo 21 della legge federale del 7 ottobre 200541 sulle finanze della Confederazione (LFC). Disponendo di un credito d'impegno, l'unità amministrativa competente (in questo caso l'UFAS) è autorizzata a contrarre impegni finanziari per diversi anni. Il capoverso 1 viene adeguato, dato che in futuro saranno previsti due diversi crediti d'impegno. La loro entità non è definita nella legge, ma è oggetto di una decisione separata emanata dall'Assemblea federale sotto forma di decreto federale semplice (art. 163 cpv. 2 Cost.). I mezzi necessari al versamento degli aiuti finanziari sono discussi annualmente dal Parlamento nel quadro dell'approvazione del preventivo e sono subordinati al freno all'indebitamento (art. 126 Cost.).

Cpv. 2 Questa disposizione è abrogata, poiché per i costi di esecuzione dell'UFAS (principalmente spese per il personale) non è necessario un credito d'impegno (art. 11 lett. b dell'ordinanza del 5 aprile 200642 sulle finanze della Confederazione). Inoltre, con l'introduzione del Nuovo modello di gestione (NMG) dell'Amministrazione federale nel 2017, le spese proprie della Confederazione non potranno più essere imputate a un credito di sussidio (art. 30a LFC). Di conseguenza, queste spese verranno contabilizzate nel preventivo globale dell'unità amministrativa competente (UFAS) sia per gli aiuti finanziari di cui alla sezione 2 (a partire dal 2017) sia per quelli di cui alla sezione 2a (dal momento dell'entrata in vigore delle relative disposizioni).

Cpv. 2bis Dato che ci saranno contemporaneamente due diversi crediti d'impegno, occorre precisare a quale dei due si riferisce la limitazione del 15 per cento menzionata in questo capoverso. Si tratta del credito previsto per il finanziamento degli aiuti finanziari di cui alla sezione 2.

Art. 5

Calcolo e durata degli aiuti finanziari

Questo articolo definisce le grandi linee per il calcolo e la durata degli aiuti finanziari. I dettagli relativi al calcolo vanno disciplinati nelle disposizioni di esecuzione (cfr. art. 9 del disegno).

Anche i due nuovi tipi di aiuti finanziari della Confederazione dovranno semplicemente creare incentivi affinché i Cantoni, i Comuni e altri terzi rafforzino il loro impegno per la custodia di bambini complementare alla famiglia. Il sistema di incen41 42

RS 611.0 RS 611.01

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tivi mira a fare in modo che gli attori competenti aumentino i loro sussidi o avviino progetti il più rapidamente possibile. Per questo motivo, il lasso di tempo durante il quale è possibile presentare una domanda di aiuti finanziari è limitato a cinque anni (cfr. art. 10 cpv. 6 del disegno). Il fatto che gli aiuti finanziari siano concessi solo per tre anni è una conseguenza della breve durata di validità della legge nonché del quadro di finanziamento disponibile; la durata dei nuovi aiuti finanziari corrisponde a quella degli attuali aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia.

Cpv. 3bis Gli aiuti finanziari annui della Confederazione sono calcolati in funzione dei sussidi che un Cantone e i suoi Comuni, coinvolgendo eventualmente per legge i datori di lavoro, hanno versato per la custodia di bambini complementare alla famiglia durante l'anno civile che precede la concessione degli aiuti finanziari. È sulla base di questo calcolo che si valuta l'aumento dei sussidi previsto nella domanda del Cantone per i tre anni successivi ed eventualmente si decide in merito. Dopo ogni anno di contributi si calcola l'aumento effettivo e si procede ai relativi conteggi in base ai risultati di esercizio del Cantone e dei Comuni.

Sono considerate un aumento dei sussidi le risorse finanziarie che i Cantoni e i Comuni versano per ridurre gli oneri a carico dei genitori. Le prestazioni che i datori di lavoro forniscono sulla base di obblighi legali cantonali o comunali come previsto nei Cantoni di Vaud, Neuchâtel e Friburgo sono considerate parte integrante dell'aumento dei sussidi. Per contro, le prestazioni versate volontariamente dai datori di lavoro non si considerano tali. In questo contesto non sono computati nemmeno i costi per l'istituzione di nuovi posti di custodia, per i quali le strutture di custodia possono richiedere aiuti finanziari nel quadro dell'attuale programma d'incentivazione secondo gli articoli 2 e 3.

Gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi saranno versati in misura decrescente.

Essi ammontano al 65 per cento dell'aumento dei sussidi computabile il primo anno, al 35 per cento il secondo anno e al 10 per cento il terzo anno. La strutturazione decrescente degli aiuti finanziari consentirà ai Cantoni e ai Comuni di aumentare
progressivamente il loro contributo, disponendo comunque fin dall'inizio del volume complessivo dei sussidi. Inoltre, la cessazione della partecipazione federale nel quarto anno non inciderà praticamente più sui loro preventivi, il che lascia presupporre che saranno in grado di finanziare con mezzi propri la totalità dell'aumento dei sussidi, mantenendo il livello di questi ultimi.

Le modalità per il versamento e la restituzione degli aiuti finanziari dovranno essere precisate nelle disposizioni di esecuzione. Per principio, sono applicabili le disposizioni della sezione 3 LSu.

Cpv. 3ter Per i progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori, la Confederazione copre al massimo la metà dei costi. Fanno parte dei costi computabili le spese che i Cantoni, i Comuni, le altre persone giuridiche e le persone fisiche coinvolti nel progetto in questione sostengono per la concezione, la realizzazione (p. es. le spese per la for5785

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mazione del personale in seguito al cambiamento di sistema, ma non quelle per le modifiche architettoniche) e la valutazione dello stesso. Non entrano in linea di conto le spese di esercizio effettive, quali le spese supplementari per il personale dovute all'ampliamento dell'offerta di servizi per la custodia. Per i nuovi posti di custodia creati nel quadro di un progetto le strutture interessate possono richiedere aiuti finanziari secondo gli articoli 2 e 3.

Art. 6

Domande di aiuti finanziari

La procedura prevista al capoverso 1 è una soluzione semplice ed efficiente da applicare anche ai nuovi aiuti finanziari.

Cpv. 5 I Cantoni devono presentare la loro domanda di aiuti finanziari all'UFAS prima dell'aumento dei sussidi destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia. Questa condizione deriva dall'obiettivo stesso della modifica di legge, ossia incentivare i Cantoni ad aumentare i propri sussidi. La Confederazione non deve per contro finanziare i sussidi esistenti.

Le domande di aiuti finanziari devono essere corredate di tutti i documenti necessari alla decisione, in particolare di una descrizione del progetto, di un preventivo dettagliato e di un piano di finanziamento per un periodo di almeno sei anni (cfr. art. 3a cpv. 2 del disegno).

Per permettere ai Cantoni di pianificare al meglio le loro domande, i termini per le decisioni dell'UFAS saranno definiti nelle disposizioni di esecuzione. È ipotizzabile un termine di quattro mesi dal momento in cui l'UFAS dispone di un incarto completo.

Cpv. 6 I Cantoni, i Comuni, le altre persone giuridiche e le persone fisiche devono presentare la loro domanda di aiuti finanziari direttamente all'UFAS prima di avviare il progetto volto ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori.

Le domande di aiuti finanziari devono essere corredate di tutti i documenti necessari alla decisione, in particolare di una descrizione del progetto e di un piano di finanziamento sia per la fase di pianificazione che per quella di realizzazione nonché di un piano di valutazione. Se la domanda non è presentata da un Cantone, vi deve essere allegato il parere dei Cantoni competenti. A seconda del tipo e del raggio d'azione geografico, un progetto può coinvolgere uno o più Cantoni. I richiedenti sono responsabili per la completezza dell'incarto.

Contrariamente a quanto previsto per gli aiuti finanziari per l'istituzione di posti di custodia, spetta ai richiedenti allegare alla domanda il parere dei Cantoni competenti. I pareri inoltrati informano sull'adempimento delle esigenze qualitative cantonali (art. 3b cpv. 3 del disegno) e forniscono all'UFAS informazioni utili formulate da attori che conoscono meglio della Confederazione le realtà locali. Essi non sono tuttavia vincolanti.

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Art. 7

Decisione e contratti di prestazione

Cpv. 3 I due nuovi tipi di aiuti finanziari sono concessi mediante decisione formale.

Art. 8

Valutazione

Questo articolo, che si applica anche alle nuove disposizioni, stabilisce che le ripercussioni della presente legge sono sottoposte a valutazione.

Art. 9

Disposizioni di esecuzione

Per l'emanazione delle disposizioni di esecuzione relative ai nuovi aiuti finanziari volti a promuovere la custodia di bambini complementare alla famiglia, il Consiglio federale rinuncia a sentire le organizzazioni specializzate competenti, vista l'esperienza pluriennale già maturata nell'esecuzione degli aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia. Le organizzazioni summenzionate hanno già avuto modo di formulare suggerimenti in merito alle future disposizioni di esecuzione durante la procedura di consultazione. Per contro, nell'elaborazione di queste disposizioni si dovranno coinvolgere i Cantoni, mediante le loro conferenze, prestando particolare attenzione a contenere il più possibile l'onere amministrativo a carico dei richiedenti.

Art. 9a

Disposizione transitoria della modifica del ...

Secondo l'attuale disposizione, vale a dire l'articolo 10 capoverso 5, gli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia saranno concessi fino al 31 gennaio 2019. La durata di validità dei nuovi aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi di custodia ai bisogni dei genitori va però al di là di questa data. È pertanto necessario stabilire in una disposizione transitoria che il termine del 31 gennaio 2019 riguarda esclusivamente la concessione degli aiuti finanziari di cui alla sezione 2, ovvero quelli già esistenti.

Art. 10

Durata di validità

Cpv. 6 La durata delle nuove disposizioni legali e del relativo credito d'impegno è limitata a cinque anni. Questo lasso di tempo appare adeguato per il raggiungimento degli obiettivi prefissi, poiché l'esperienza mostra che i sistemi d'incentivazione di questo tipo devono essere attuati per un certo periodo di tempo prima di poter produrre pienamente i loro effetti. Questo è emerso anche con l'introduzione degli aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia complementare alla famiglia, quando sui 200 milioni di franchi stanziati nel quadro del primo credito d'impegno quadriennale ne sono stati impiegati solo 68.

5787

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I versamenti previsti dalla Confederazione sulla base di un credito d'impegno si estenderanno su otto anni: i cinque anni della durata di validità delle disposizioni legali e altri tre per le domande accolte nel corso dell'ultimo anno.

Poiché secondo il diritto vigente gli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia saranno concessi fino al 31 gennaio 2019 (cfr. commento all'art. 9a del disegno), per quanto concerne gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori la durata di validità della legge deve essere prorogata di cinque anni a partire dall'entrata in vigore della presente revisione.

2.2

Decreto federale concernente gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori

Art. 1 Questo articolo fissa l'importo stanziato per i due nuovi tipi di aiuti finanziari.

Art. 2 Il credito d'impegno è stanziato mediante decreto federale semplice non sottostante a referendum.

3

Ripercussioni

3.1

Ripercussioni per la Confederazione

3.1.1

Ripercussioni finanziarie

Non si possono quantificare con esattezza le conseguenze finanziarie per la Confederazione, in quanto dipenderanno dalla somma effettiva degli aiuti finanziari che verranno chiesti dai Cantoni o dalle istituzioni legittimate a un sostegno. Complessivamente, sono previsti al massimo 100 milioni di franchi per coprire i nuovi aiuti finanziari, compresi i costi di esecuzione. L'importo è stato fissato sulla base delle seguenti ipotesi:

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aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia: a livello nazionale, i Cantoni e i Comuni versano attualmente sussidi per un importo di circa 750 milioni di franchi a favore della custodia di bambini complementare alla famiglia. Un aumento medio del 10 per cento (75 mio. fr.) appare realistico.

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La strutturazione decrescente degli aiuti finanziari sull'arco di tre anni (il 65 % dell'importo il primo anno, il 35 % il secondo e il 10 % il terzo) comporterà per la Confederazione un onere di circa 82,5 milioni di franchi;

aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori: poiché vi è un grande bisogno di nuove soluzioni in particolare nel settore della custodia parascolastica, si prevedono numerose domande. La partecipazione della Confederazione è preventivata a 15 milioni di franchi al massimo.

Visto che gli aiuti finanziari saranno concessi per tre anni, il periodo di versamento potrà estendersi su otto anni (cinque anni di durata di validità della legge più tre anni per le domande approvate nel corso dell'ultimo anno). Poiché in particolare i processi politici nei Cantoni necessiteranno di un certo lasso di tempo, ci si attende qualche ritardo nell'inoltro delle domande. I versamenti potrebbero quindi dapprima aumentare e, negli ultimi due anni, diminuire progressivamente.

Attualmente si prevede la seguente evoluzione dei pagamenti (in mio. fr.): Evoluzione dei pagamenti 2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Total

Aumento dei sussidi

0.0

3.5

8.5

16.9

20.9

21.7

9.0

2.0

82.5

Progetti singoli

0.4

1.4

2.5

3.6

3.0

2.0

1.1

0.3

14.3

Totale

0.4

4.9

11.0

20.5

23.9

23.7 10.1

2.3

96.8

Giusta l'articolo 21 LFC, per gli aiuti finanziari è necessario un credito d'impegno, in quanto la Confederazione contrae un impegno pluriennale.

Inoltre, la procedura relativa ai sussidi cagionerà alla Confederazione spese per il personale e amministrative pari al 3,2 per cento dell'importo complessivo (cfr. anche n. 3.1.2). Queste spese sono comprese nel limite massimo di 100 milioni di franchi previsto per gli aiuti finanziari.

I nuovi aiuti finanziari non significano soltanto spese supplementari, ma vi è da attendere che faranno aumentare la partecipazione dei genitori alla vita attiva. Ne conseguirà anche un incremento degli introiti fiscali dei Cantoni e della Confederazione. Ad oggi non è possibile quantificare le conseguenze che questo avrà sulle finanze federali (cfr. anche n. 3.2, 3.3.1 e 3.3.2).

3.1.2

Ripercussioni sull'effettivo del personale

La stima delle spese per il personale nonché per beni e servizi che saranno generate dall'attuazione dei nuovi aiuti finanziari si basa sulle esperienze fatte con l'attuazione degli aiuti finanziari previsti nella vigente legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia. Dall'entrata in 5789

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vigore di quest'ultima, il 1° febbraio 2003, le spese per il personale nonché per beni e servizi sono ammontate al 3,2 per cento delle spese complessive, il che corrisponde a un'attuazione snella, se si considerano le onerose procedure di esame. Poiché l'attuazione dei nuovi aiuti finanziari presenterà analogie con quella degli aiuti già esistenti (trattamento delle domande, durata massima degli aiuti finanziari, conteggio e versamento degli aiuti finanziari a posteriori), ci si può attendere che anche il relativo onere sarà analogo. Per l'attuazione dei nuovi aiuti finanziari si possono dunque prevedere spese complessive per 3,2 milioni di franchi (3,2 % delle spese complessive) sugli otto anni della durata di attuazione dei nuovi aiuti: circa 2,2 milioni per il personale e 1 milione per beni e servizi (sistema di elaborazione elettronica dei dati, valutazione ecc.). Le spese per il personale nonché per beni e servizi non saranno suddivise in ugual misura sugli otto anni: il primo anno il fabbisogno di personale sarà modesto, nonostante i dispendiosi lavori preparatori, in quanto non si attendono molte domande. Negli anni successivi aumenterà notevolmente, dato che si dovranno non solo trattare le nuove domande ma anche elaborare i conteggi di quelle già approvate, ciascuno dei quali sull'arco di tre anni. A partire dal 2023, quando non potranno più essere presentate nuove domande, le spese per il personale diminuiranno rapidamente, poiché si tratterà solo di elaborare i conteggi.

Per quanto concerne le spese per beni e servizi, queste saranno al massimo livello all'inizio, poiché andrà introdotto il sistema di elaborazione elettronica dei dati per il trattamento delle domande. In seguito rimarranno solo le spese d'esercizio usuali e le spese necessarie per la valutazione dei nuovi aiuti finanziari.

Poiché saranno cagionate in seno all'UFAS, le spese summenzionate non verranno imputate al credito di sussidio, bensì contabilizzate nel preventivo globale dell'UFAS conformemente al Nuovo modello di gestione (NMG) dell'Amministrazione federale, valido dal 2017. Presumibilmente sarà necessario un aumento limitato nel tempo del limite massimo, che verrà richiesto con l'entrata in vigore della modifica di legge. I costi di attuazione non fanno quindi parte del credito d'impegno.

3.2

Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna

Le modifiche proposte aprono nuove possibilità di finanziamento del settore della custodia di bambini complementare alla famiglia per i Cantoni, i Comuni, altre persone giuridiche e le persone fisiche.

Gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia dovrebbero incentivare i Cantoni e i Comuni a concedere mezzi supplementari in questo settore e a sviluppare nuovi approcci per ridurre i costi a carico dei genitori. Ai Cantoni verranno quindi rimborsate parzialmente le spese supplementari che avranno sostenuto in materia. La partecipazione decrescente della Confederazione su tre anni concederà un lasso di tempo supplementare ai Cantoni per mettere a disposizione i mezzi finanziari necessari al sostegno a lungo termine della custodia di bambini complementare alla famiglia. I Cantoni saranno liberi di decidere a quanto ammonteranno le spese supplementari. Complessivamente, si prevede che, con i Comuni ed eventualmente i datori 5790

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di lavori, essi aumenteranno i sussidi del 10 per cento, il che comporterà un onere supplementare di 75 milioni di franchi l'anno. Se i Cantoni presentano una domanda, essi devono indicare tutti i contributi versati a livello cantonale e comunale nonché eventualmente quelli dei datori di lavoro prescritti per legge prima e dopo l'aumento previsto. L'acquisizione di questi dati può comportare un certo onere, che è però legittimo visti gli aiuti finanziari stanziati.

Dal canto loro, gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori sosterranno le iniziative promosse in tal senso dai Cantoni e dai Comuni nonché da altre persone giuridiche e dalle persone fisiche. Chiunque intenda sviluppare un progetto dovrà contattare i Cantoni interessati prima d'inoltrare una domanda di aiuti finanziari all'UFAS, di modo che questi possano esprimere il loro parere a monte della procedura e proporre al responsabile del progetto gli adeguamenti che riterranno necessari o auspicabili, in particolare in merito alle esigenze qualitative cantonali.

L'elaborazione del parere richiesto comporta un onere amministrativo supplementare per il Cantone, che va però relativizzato tenuto conto del suo interesse a essere informato dei nuovi progetti previsti sul suo territorio e della conseguente possibilità di influenzarne la definizione.

Per quanto concerne i progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori, spesso potrà essere auspicabile o persino indispensabile la stretta collaborazione tra gli istituti scolastici di diversi quartieri, le autorità comunali appartenenti a uno stesso agglomerato oppure Comuni rurali o di montagna situati in una medesima regione 43.

Unendo le loro forze, i diversi attori della custodia complementare alla famiglia potranno infatti realizzare un progetto che risponde ai bisogni effettivi dei genitori.

In questo contesto, si può quindi ipotizzare che in una città, un agglomerato o una regione sia aperta una sola struttura di custodia parascolastica durante le vacanze scolastiche oppure sia proposta un'offerta specifica per i genitori con orari di lavoro atipici o irregolari.

I due nuovi tipi di aiuti finanziari
non incideranno direttamente sul diritto cantonale.

Tuttavia, se i Cantoni o i Comuni vorranno introdurre nuove forme di sussidi e, ad esempio, rendere obbligatoria la partecipazione dei datori di lavoro al finanziamento della custodia complementare alla famiglia, dovranno adeguare di conseguenza la propria legislazione.

43

Ecoplan (a c.), Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, pag. 62, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

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3.3

Ripercussioni per l'economia

Le conseguenze per l'economia esposte in questo capitolo poggiano sulle ricerche empiriche già svolte in questo ambito44.

3.3.1

Ripercussioni economiche su singoli gruppi sociali

Genitori I genitori sono i destinatari finali dei nuovi aiuti finanziari che la Confederazione intende versare ai Cantoni per incentivarli ad aumentare durevolmente i loro impegni finanziari a favore della custodia di bambini complementare alla famiglia. Grazie all'aiuto temporaneo della Confederazione, i nuovi mezzi finanziari stanziati dai Cantoni e dai Comuni permetteranno di ridurre i costi di custodia prescolastica e parascolastica a carico dei genitori nonché di adeguare maggiormente l'offerta in materia di custodia complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori che lavorano o seguono una formazione. Le tariffe attuali, relativamente elevate, delle strutture di custodia complementare alla famiglia e gli orari d'apertura, spesso poco compatibili con quelli del mondo del lavoro e della formazione, costituiscono disincentivi all'impiego e alla formazione. La riduzione dei costi di custodia a favore dei genitori e modalità di custodia complementare alla famiglia più conformi alle esigenze poste da altre attività faciliteranno ai genitori, in particolare alle mamme, la partecipazione alla vita attiva, il che dovrebbe avere un impatto positivo sul loro grado di occupazione45. La possibilità di esercitare un'attività lucrativa andrebbe in modo particolare a vantaggio anche delle famiglie monoparentali, principalmente esposte al rischio di povertà e maggiormente rappresentate tra i beneficiari dell'aiuto sociale.

44

45

Per una panoramica delle ricerche empiriche svolte in Svizzera in questo ambito dall'inizio degli anni 2000 si veda il capitolo 2 del rapporto seguente: Ecoplan (a c.), Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

Si vedano al riguardo ad esempio: Monika Bütler, Martin Rüsch, Quand le travail coûte plus qu'il ne rapporte Etude sur l'impact de la fiscalité et des frais de crèche sur l'activité professionnelle des femmes en Suisse romande, San Gallo 2009; Walter Ott, Cornelia Staub, Stephanie Bade, Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem, Zurigo 2010; Philippe Walker, Annick Baeriswyl, Tobias Schoch, Christof Rissi, Tamara Bischof, «Evaluation . Nachhaltigkeit der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung und Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit oder Ausbildung», in Beiträge zur Sozialen Sicherheit, rapporto di ricerca n. 15/13, Berna 2013; Regina Schwegler, Susanne Stern, Rolf Iten, Familienfreundliche Steuer- und Tarifsysteme.

Vergleich der Kantone Basel-Stadt und Zürich, rapporto finale, Zurigo 2012.

5792

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Enti pubblici Da numerosi studi fondati su calcoli teorici emerge che le spese degli enti pubblici per la custodia di bambini complementare alla famiglia sono nettamente compensate con introiti fiscali supplementari e riduzioni delle spese dell'aiuto sociale46. Uno studio basato sui dati fiscali del Comune di Horw ha mostrato che per ogni franco speso a favore della custodia di bambini complementare alla famiglia, il Comune incassa o risparmia 1.80 franchi47. Se si aggiungono anche gli introiti fiscali supplementari per il Cantone e la Confederazione, il rapporto passa a 2.20 franchi per ogni franco investito.

Spese pubbliche più elevate per la custodia di bambini complementare alla famiglia possono quindi contribuire positivamente ai budget degli enti pubblici, fruttando (sotto forma di introiti fiscali supplementari o di minori spese dell'aiuto sociale) più di quanto costino. I benefici fiscali, stando a quanto stimato ad esempio per il Comune di Horw, potrebbero essere persino più elevati a lungo termine, in quanto si può considerare che i genitori che conciliano lavoro e famiglia senza interrompere l'attività lavorativa conseguiranno redditi più elevati durante la loro carriera professionale, apportando nel contempo entrate fiscali più elevate di quelle che avrebbero generato se avessero sospeso temporaneamente l'attività lavorativa per occuparsi dei figli. Al momento di decidere se sia opportuno estendere l'offerta in materia di custodia di bambini complementare alla famiglia si presume che gli enti pubblici (in particolare i Comuni) considerino sovente solo l'aspetto dei costi, trascurando o sottovalutando considerevolmente gli introiti fiscali, che verranno conseguiti con un certo differimento legato al sistema fiscale (le imposte sui redditi supplementari dei genitori saranno riscosse solo uno o due anni dopo i primi investimenti). Con il sistema d'incentivi limitato nel tempo la Confederazione intende motivare i Comuni a investire nell'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia.

Imprese La probabilità che entrambi i genitori rimangano nel mercato del lavoro o rinuncino a ridurre notevolmente il loro grado di occupazione dopo la nascita di uno o più figli sarà più elevata e in questo contesto gli investimenti delle imprese nella formazione del personale
saranno più redditizi e il know-how accumulato nell'impresa verrà preservato e sviluppato. A livello più generale, le imprese beneficeranno di una riserva di manodopera più importante, il che costituisce anche uno dei principali obiettivi dell'iniziativa sul personale qualificato (cfr. n. 4.2).

46

47

Per maggiori dettagli su questi studi si veda il n. 2.4 nel rapporto seguente: Commissione federale di coordinamento per le questioni familiari, L'accueil de jour extrafamilial et parascolaire en Suisse Un état des lieux, 2008, disponibile (anche in tedesco) sul sito Internet www.ekff.admin.ch > Documentation > L'accueil de jour extrafamilial et parascolaire en Suisse.

Matthias Von Bergen, Stefan Pfäffli, «Kinderbetreuungsangebote der Gemeinde Horw Abklärung des finanziellen Nutzens», in Arbeitsbericht IBR 003/2009, Lucerna 2009.

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L'eventuale partecipazione finanziaria dei datori di lavoro ai costi che i Cantoni e i Comuni prendono a loro carico per versare sussidi destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia può essere considerata come contropartita dei vantaggi summenzionati che le imprese traggono dal sistema di custodia di bambini. Il livello dei contributi delle imprese nei Cantoni che li hanno già introdotti (Vaud: 0,08 % della massa salariale, Neuchâtel 0,17 % e Friburgo 0,04 %) è relativamente poco elevato. Visto l'ordine di grandezza dei previsti aumenti dei sussidi, le nuove disposizioni di legge non avranno conseguenze negative per le imprese. Le modifiche di legge non dovrebbero avere alcun impatto sulle decisioni d'insediamento delle imprese.

Sistema sociale A seconda dell'impostazione delle tariffe, l'aumento dei sussidi gioverà maggiormente ai beneficiari dell'aiuto sociale con uno o più figli a carico, che riusciranno così ad aumentare il loro grado di occupazione e a trarre profitto dalle tariffe più vantaggiose per la custodia dei figli. Questo consentirà di ridurre i costi per l'aiuto sociale. Le nuove disposizioni permetteranno anche di evitare che taluni genitori in condizioni precarie debbano ricorrere all'aiuto sociale a causa dei costi di custodia troppo elevati o dell'impossibilità di conciliare famiglia e lavoro. Meno donne usciranno quindi dal mercato del lavoro, il che diminuirà il rischio di povertà. Questi effetti permetteranno di ridurre i budget dell'aiuto sociale a livello comunale.

Incentivando maggiormente lo svolgimento di un'attività lucrativa parallelamente alla vita familiare, le nuove disposizioni contribuiranno anche a migliorare la previdenza sociale delle persone interessate. I contributi versati sui loro redditi da lavoro daranno loro diritto a prestazioni sociali più vantaggiose di quelle in caso d'inattività.

3.3.2

Ripercussioni per l'economia nel suo complesso

Le nuove misure incideranno positivamente sull'impiego. Da un lato, la diminuzione delle tariffe per la custodia dei figli farà sì che i genitori che attualmente riducono il loro grado di occupazione per motivi finanziari (ad esempio se i costi per la custodia dei figli costituiscono una parte sproporzionata dei redditi supplementari che potrebbero realizzare lavorando) partecipino maggiormente al mercato del lavoro.

Dall'altro lato, il maggiore adeguamento dell'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori permetterà a questi ultimi di aumentare il loro grado di occupazione.

L'effetto di queste due misure sull'impiego sarà meno marcato e meno rapido di quello prodotto dalla creazione di nuovi posti di custodia. A titolo di riferimento, un'inchiesta recente svolta presso i genitori ha mostrato che l'abbandono, teorico, delle strutture di custodia prescolastica comporterebbe una riduzione del grado di occupazione dei genitori pari in media al 34 per cento di un posto a tempo pieno e, per quanto riguarda le strutture di custodia parascolastica, una riduzione in media del

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20 per cento (cfr. anche n. 1.1.2)48. Questi risultati indicano l'impatto molto importante dello sviluppo delle strutture di custodia sull'impiego. Man mano che l'offerta delle strutture per la custodia di bambini complementare alla famiglia si svilupperà e la carenza di posti si ridurrà, si può prevedere che i sussidi più elevati, che rafforzano la domanda e migliorano la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione, produrranno a loro volta effetti importanti sulla crescita dell'impiego, il che costituisce anche uno dei principali obiettivi dell'iniziativa sul personale qualificato (cfr. n. 4.2).

A produrre progressivamente effetti positivi a catena nel circuito economico (incrementando il consumo e gli investimenti, generando nuovi redditi ecc.) non saranno gli aiuti finanziari in quanto tali, bensì i redditi supplementari da lavoro. Da queste nuove misure risulteranno quindi redditi da lavoro, introiti fiscali e contributi sociali più elevati nonché spese dell'aiuto sociale più basse. Infine, esse daranno un contributo positivo alla crescita economica, anche se l'effetto sarà troppo debole per incidere veramente sull'evoluzione macroeconomica del Paese.

3.4

Ripercussioni per la società

Le conseguenze del programma d'incentivazione per la custodia di bambini complementare alla famiglia sono già state esaminate a più riprese49. Il programma ha tra l'altro effetti positivi in termini di sviluppo sostenibile e d'investimento nelle giovani generazioni. Considerato che il presente disegno di legge persegue obiettivi analoghi a quelli del programma d'incentivazione, si può partire dal presupposto che anch'esso avrà ripercussioni positive per la società.

Il gruppo target degli aiuti finanziari previsti nel disegno di legge è costituito dai genitori. Spesso la nascita di un figlio incide sulla ripartizione dei ruoli. Se le donne riducono la loro attività lavorativa a favore della famiglia, gli uomini rafforzano il loro impegno professionale50. Nel 2014 i padri che lavoravano a tempo pieno erano circa l'86 per cento, mentre le madri solo il 17 per cento. Inoltre, più di un quarto delle madri di figli di età compresa tra 0 e 6 anni con partner non esercitava alcuna attività lucrativa, e tra le madri sole la quota corrispondente era un po' più bassa

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49

50

Philippe Walker, Annick Baeriswyl, Tobias Schoch, Christof Rissi, Tamara Bischof, «Evaluation . Nachhaltigkeit der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung und Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit oder Ausbildung», in Beiträge zur Sozialen Sicherheit, rapporto di ricerca n. 15/13, Berna 2013, disponibile (in tedesco con riassunto in italiano) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Indicazioni pratiche > Ricerca > Rapporti di ricerca.

Per l'indagine più recente si veda Philippe Walker, Annick Baeriswyl, Tobias Schoch, Christof Rissi, Tamara Bischof, «Evaluation . Nachhaltigkeit der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung und Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit oder Ausbildung», in Beiträge zur Sozialen Sicherheit, rapporto di ricerca n. 15/13, Berna 2013, disponibile (in tedesco con riassunto in italiano) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Indicazioni pratiche > Ricerca > Rapporti di ricerca.

René Levy, «Wie sich Paare beim Elternwerden retraditionalisieren, und das gegen ihre eigenen Ideale», in Swiss Academies Communications, vol. 11, n. 3, 2016.

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(17 %)51. Di conseguenza, rispetto ai padri le madri svolgono in misura nettamente maggiore lavoro domestico e familiare non retribuito52. Questa ripartizione dei ruoli incide negativamente sulle possibilità di guadagno, sulle opportunità di carriera e sulla previdenza per la vecchiaia delle madri53, in particolare in seguito a una separazione o a un divorzio54, 55.

Tra le principali cause della scarsa partecipazione delle madri al mercato del lavoro vanno menzionate la mancanza di un numero sufficiente di possibilità di custodia a prezzi accessibili e adeguate ai bisogni dei genitori56 e condizioni di lavoro che ostacolano la conciliabilità con la vita familiare. A questo si aggiunge il fatto che le professioni tipicamente svolte da donne sono spesso pagate meno 57. Pertanto, spesso conviene che siano le madri a cessare o ridurre la propria attività lavorativa per farsi carico dei compiti di custodia piuttosto che i padri. Inoltre, per le economie domestiche con gradi di occupazione elevati il reddito disponibile dell'economia domestica si riduce per l'interazione di due meccanismi, generando ulteriori disincentivi al lavoro: da un lato, considerata la loro attività lucrativa i genitori devono sostenere costi di custodia più elevati che possono generalmente dedurre dal reddito imponibile solo in minima parte; dall'altro, conseguendo un reddito elevato essi si situano nelle fasce tariffarie superiori, il che fa aumentare ulteriormente i costi di custodia a loro carico58, 59.

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59

Ufficio federale di statistica, Partecipazione delle madri e dei padri alla vita professionale, disponibile sul sito Internet www.bfs.admin.ch > Temi > Situazione economica e sociale della popolazione > Uguaglianza tra donna e uomo > Dati, indicatori > Conciliazione famiglia e lavoro > Partecipazione delle madri e dei padri alla vita professionale.

Ufficio federale di statistica, Responsabilità principale per i lavori domestici nelle coppie, disponibile sul sito Internet www.bfs.admin.ch > Temi > Situazione economica e sociale della popolazione > Uguaglianza tra donna e uomo > Dati, indicatori > Conciliazione famiglia e lavoro > Responsabilità per i lavori domestici.

OCSE, OECD Economic Surveys: Switzerland 2013, pag. 112.

Flurina Derungs, Janine Lüthi, Brigitte Schnegg, Nadine Wenger, Miriam Ganzfried, Gleichstellung von Frau und Mann, Aktionsplan der Schweiz, Bilanz 19992014, su incarico dell'Ufficio federale per l'uguaglianza fra donna e uomo e della Sezione Pari opportunità DFAE e questioni globali di genere, 2014, pag. 18 (disponibile anche in francese).

Nel 2000 la quota di madri sole era del 90 %. Si veda il sito Internet www. bfs.admin.ch > Regionale > Carte e atlanti > Atlas suisse des femmes et de l'égalité > Formes des familles et des ménages > Mères élevant seules leurs enfants (disponibile anche in tedesco).

OCSE, OECD Economic Surveys: Switzerland 2013, pag. 107.

Marti Michael, Kathrin Bertschy, Philipp Walker, Annick Baeriswyl, «Lohndiskriminierung beim Berufeinstieg. Eine quantitative Analyse für die Schweiz», in Schweizerische Zeitschrift für Soziologie, 2014, vol. 40, n. 2, pagg. 279305, in particolare pagg. 279 e 282 seg.

Kinderdrittbetreuungskosten und ihre steuerliche Abzugsfähigkeit. Erkenntnisse aus den Steuerdaten der Kantone Aargau und Bern, rapporto dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) del 19 giugno 2015, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.estv.admin.ch > Documentation > Faits et chiffres > Rapports > 2015 (rubrica disponibile in francese e in tedesco).

Mario Morger (Amministrazione federale delle contribuzioni), Welche Beschäftigungseffekte lösen steuerliche Entlastungen für Ehepaare und Eltern aus? Erkenntnisse aus der internationalen Literatur mit einer Anwendung auf mögliche Steuerreformen in der Schweiz, 2015, pag. 1.

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Il disegno di legge sui nuovi aiuti finanziari non potrà eliminare tutte queste ripercussioni negative. Tuttavia, contribuirà a migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione riducendo l'onere finanziario a carico dei genitori che ricorrono alla custodia complementare alla famiglia per i loro figli e adeguando maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori. In tal modo, soprattutto per le madri diventerà più interessante rimanere nel mercato del lavoro, il che permetterà anche loro di proseguire la loro attività professionale. Contribuendo a ridurre i disincentivi al lavoro cui devono far fronte principalmente le donne dopo la nascita di un figlio, il disegno favorirà la parità tra uomini e donne. Il nuovo diritto previsto tiene dunque conto del principio delle pari opportunità.

4

Programma di legislatura e strategie nazionali del Consiglio federale

4.1

Rapporto con il programma di legislatura

Il disegno è annunciato nel messaggio del 27 gennaio 201660 sul programma di legislatura 20152019 e nel disegno del decreto federale dell'11 marzo 201661 sul programma di legislatura 20152019 e presenta un nesso con l'iniziativa sul personale qualificato62.

4.2

Rapporto con le strategie nazionali del Consiglio federale

Iniziativa sul personale qualificato (IPQ) In Svizzera vi è carenza di personale qualificato, il che costituisce uno dei punti deboli dell'economia nazionale. Per effetto della divisione del lavoro a livello internazionale, nel nostro Paese continua a crescere la domanda di personale altamente qualificato e specializzato. Nel contempo, cala la crescita della popolazione attiva, per la quale è sempre più probabile una riduzione a partire dal 2020. L'offerta di personale qualificato rischia quindi di diminuire a fronte di un aumento della domanda.

A seguito di tali sviluppi, nel 2011 il Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR) ha lanciato un'iniziativa sul personale qualificato, con l'obiettivo di compensare la progressiva carenza di personale qualificato sfruttando il potenziale nazionale esistente e aumentando la produttività. L'attuazione del nuovo articolo 121a Cost. sulla regolazione dell'immigrazione, accolta da Popolo e Cantoni il 7 febbraio 201463, ha conferito un'importanza notevole all'IPQ per il mercato del lavoro svizzero.

60 61 62 63

FF 2016 909, in particolare pagg. 929, 982, 1015 e 1028.

FF 2016 1039, in particolare pag. 1043.

FF 2016 909, in particolare pag. 1015.

RU 2014 1391

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Uno dei quattro ambiti d'intervento dell'IPQ consiste nel migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro. A tal fine è necessario eliminare i disincentivi all'attività lavorativa e migliorare l'offerta di strutture per la custodia di bambini in età prescolastica e scolastica. Sette misure permetteranno di raggiungere entrambi gli obiettivi.

Gli aiuti finanziari supplementari per ridurre i costi di custodia a carico dei genitori e adeguare maggiormente l'offerta nel settore della custodia ai bisogni dei genitori che lavorano contribuiranno ad aumentare la partecipazione al mercato del lavoro di questi ultimi. In tal modo verranno raggiunti gli obiettivi dell'IPQ. La modifica della legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia figura nell'elenco delle misure previste 64.

5

Aspetti giuridici

5.1

Costituzionalità e legalità

L'articolo 116 capoverso 1 secondo periodo Cost. conferisce alla Confederazione la competenza di sostenere provvedimenti a tutela della famiglia. Creando la possibilità di sostenere, da un lato, l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e, dall'altro, progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori, la modifica di legge proposta si iscrive nei limiti della competenza di sostegno conferita alla Confederazione. Quest'ultima interviene solo per sostenere sforzi profusi da terzi.

Per quanto attiene al quadro finanziario, l'articolo 4 della legge prevede che l'Assemblea federale stanzi i mezzi necessari al finanziamento degli aiuti finanziari sotto forma di un credito d'impegno. La competenza dell'Assemblea federale risulta dall'articolo 167 Cost.

5.2

Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Talune convenzioni internazionali ratificate dalla Svizzera prevedono l'istituzione e lo sviluppo di servizi di assistenza all'infanzia. Si vedano ad esempio l'articolo 18 paragrafo 3 della Convenzione dell'ONU sui diritti del fanciullo (CDF)65 e l'articolo 11 paragrafo 2 lettera c della Convenzione dell'ONU sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna66. Inoltre, nelle sue osserva-

64

65 66

Iniziativa sul personale qualificato Stato di attuazione e prossimi sviluppi, rapporto del Consiglio federale del 19 giugno 2015, pag. 33, misura n. 16. Cfr. anche Iniziativa sul personale qualificato Misure della Confederazione (ultimo aggiornamento: dicembre 2015), pag. 11. Entrambi i documenti sono disponibili sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

RS 0.107 RS 0.108

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zioni conclusive per la Svizzera (febbraio 2015)67 il Comitato ONU per i diritti del fanciullo, incaricato di controllare l'attuazione della CDF, ha raccomandato esplicitamente al nostro Paese di garantire «un'offerta di custodia di bambini sufficiente e di qualità su tutto il territorio». Le proposte avanzate nel presente disegno permettono di rafforzare l'attuazione in Svizzera di queste disposizioni internazionali.

5.3

Forma dell'atto

Giusta l'articolo 164 capoverso 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale. Pertanto, il presente disegno di modifica della legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla famiglia è sottoposto alla procedura legislativa ordinaria.

Un nuovo credito d'impegno deve essere votato dalle due Camere. Nella misura in cui esso non contiene alcuna norma di diritto, deve essere stanziato mediante decreto federale semplice e come tale non sottostà a referendum (art. 163 cpv. 2 Cost. e art. 25 cpv. 2 della legge del 13 dicembre 200268 sul Parlamento).

5.4

Subordinazione al freno alle spese

Giusta l'articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost., le disposizioni in materia di sussidi nonché i crediti d'impegno e le dotazioni finanziarie implicanti nuove spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o nuove spese ricorrenti di oltre due milioni di franchi richiedono il consenso della maggioranza dei membri di ciascuna Camera.

Gli aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia di cui all'articolo 3 esistono già. Poiché, al momento della loro introduzione, essi sono stati subordinati al freno alle spese, non è necessaria una nuova procedura.

Per contro, gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia giusta l'articolo 3a e quelli per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori giusta l'articolo 3b sono nuovi. Considerata la prevista evoluzione dei pagamenti, la soglia dei due milioni di franchi per le spese ricorrenti verrà superata sia per le spese risultanti dall'articolo 3a (negli anni 20192025) che per quelle derivanti dall'articolo 3b (negli anni 20202023). Entrambe le disposizioni vanno quindi subordinate al freno alle spese.

Poiché l'importo previsto all'articolo 1 capoverso 1 del disegno del decreto federale supera questo limite, anche quest'ultima disposizione è subordinata al freno alle spese.

67

68

ONU, Comitato per i diritti del fanciullo, Osservazioni conclusive sul secondo, terzo e quarto rapporto consolidato della Svizzera, doc. CRC/C/CHE/CO/2-4, www.bsv.admin.ch/themen/kinder_jugend_alter/03048/index.html?lang=it.

RS 171.10

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5.5

Rispetto del principio di sussidiarietà e del principio dell'equivalenza fiscale

5.5.1

Principio di sussidiarietà

La competenza principale per la custodia di bambini complementare alla famiglia spetta ai Cantoni e ai Comuni, che conoscono la realtà e i bisogni locali molto meglio della Confederazione. In virtù dell'articolo 116 capoverso 1 Cost., tuttavia, anche la Confederazione può adottare misure a tutela della famiglia. Con i nuovi aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia, essa si farà carico per tre anni di una quota media pari al 37 per cento dei costi per tale aumento per ogni Cantone richiedente, mentre per i progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori è prevista una sua partecipazione pari al massimo alla metà dei costi per tre anni. Con queste misure, disciplinate in una legge d'incentivazione della durata di validità limitata a cinque anni, si mira a ridurre i disincentivi al lavoro abbassando i costi di custodia a carico dei genitori e adeguando maggiormente l'offerta ai bisogni di questi ultimi.

5.5.2

Principio dell'equivalenza fiscale

La Confederazione parteciperà al finanziamento delle misure e stabilirà le condizioni per la concessione dei mezzi finanziari. In tal modo sarà rispettata l'equivalenza fiscale relativa alla concordanza tra finanziatori e decisori. La promozione della conciliabilità tra famiglia e lavoro rappresenta un'importante questione di politica sociale. Inoltre, sarà l'economia nazionale nel suo complesso a beneficiare dei vantaggi degli ulteriori aiuti finanziari, dato che costi di custodia inferiori e un maggiore adeguamento dell'offerta ai bisogni dei genitori potranno fornire un contributo importante per fronteggiare la carenza di lavoratori qualificati, il che andrà a profitto della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni. I due nuovi tipi di aiuti finanziari della Confederazione sono pertanto legittimi dal punto di vista della concordanza tra finanziatori e decisori.

5.5.3

Rispetto della sfera di competenza dei Cantoni

Con i due nuovi tipi di aiuti finanziari la Confederazione entra nella sfera di competenza dei Cantoni, ma rispettando gli interessi di questi ultimi e in particolare senza intaccarne l'autonomia organizzativa. Spetterà ai Cantoni decidere se vogliono aumentare i loro sussidi a favore della custodia di bambini complementare alla famiglia, eventualmente insieme con i Comuni, e presentare una domanda di aiuti finanziari a tal fine. Per gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori è inoltre previsto il coinvolgimento esplicito dei Cantoni dato che, se la domanda non è presentata da uno di essi, per l'approvazione è assolutamente necessario un parere dei Cantoni

5800

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competenti. I Cantoni saranno così informati sull'evoluzione dell'offerta sul loro territorio.

5.6

Conformità alla legge sui sussidi

5.6.1

Importanza degli aiuti finanziari per gli obiettivi perseguiti dalla Confederazione

I sussidi mirano a migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro o formazione.

Prendono in considerazione gli obiettivi della Confederazione in materia di politica familiare e, nell'ottica dell'iniziativa sul personale qualificato, contribuiscono a sfruttare maggiormente il potenziale di guadagno di entrambi i genitori. Di regola la custodia di bambini complementare alla famiglia è di competenza dei Cantoni.

Sebbene questi ultimi abbiano potenziato notevolmente l'offerta in materia negli ultimi anni, l'esperienza insegna che in molti casi i costi sostenuti dai genitori per la custodia dei propri figli sono ancora così elevati da costituire un disincentivo al lavoro. Gli aiuti finanziari della Confederazione, limitati nel tempo, per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori contribuiranno a ridurre i costi di custodia a carico dei genitori e a colmare lacune specifiche nell'offerta esistente69.

5.6.2

Gestione materiale e finanziaria degli aiuti finanziari

Il programma d'incentivazione in vigore ha mostrato che questa forma di sostegno (finanziamento iniziale) costituisce un efficace strumento di promozione70. Per questo motivo, anche gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali si baseranno sul finanziamento iniziale. Per quanto riguarda gli aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia ai bisogni dei genitori, la Confederazione parteciperà ai costi assumendosi al massimo la metà delle spese computabili. Queste condizioni per la concessione degli aiuti finanziari sono conformi alle disposizioni della LSu per quanto attiene alla propria prestazione (art. 7 lett. c LSu) e alle aliquote massime (art. 7 lett. h LSu; cfr. n. 5.6.1).

L'aumento auspicato (10 %) dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia determinerà l'importo del contributo federale. Per i progetti volti a migliorare l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori sarà necessario se ne verranno realizzati molti un importo di al massimo 15 milioni di franchi. Inoltre, andrà comprovato che il finanziamento degli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia sarà garantito a lungo termine. Infine, per gli 69

70

Ecoplan (a c.), Erwerbskompatibilität von Finanzierungsmodellen für Tagesstrukturen im Schulbereich, 2015, pag. 64, disponibile (solo in tedesco) sul sito Internet www.seco.admin.ch > Lavoro > Iniziativa sul personale qualificato.

FF 2010 1445

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aiuti finanziari per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori si dovrà inoltrare un parere dei Cantoni competenti, se non si tratta della domanda di un Cantone. In tal modo, si garantirà che la valutazione del Cantone competente venga integrata nel processo di approvazione.

5.6.3

Procedura di concessione dei sussidi

L'UFAS è competente per il trattamento e l'approvazione delle domande di aiuti finanziari. Basandosi sul programma d'incentivazione in vigore, si prevedono spese per il personale e amministrative pari al 3,2 per cento delle spese complessive (cfr.

anche n. 3.1.2). La procedura di concessione degli aiuti finanziari è trasparente: i principali criteri di assegnazione sono definiti nella legge. La procedura va impostata a livello di ordinanza analogamente a quella applicata nel quadro dell'attuale programma d'incentivazione (cfr. n. 1.6). Quest'ultima è stata oggetto di valutazione e la sua struttura di base è stata ritenuta appropriata71.

5.6.4

Limitazione temporale e strutturazione decrescente degli aiuti finanziari

La durata di validità della legge è limitata a cinque anni. Inoltre, per sottolineare sin dall'inizio la limitazione temporale dell'impegno finanziario della Confederazione, gli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia saranno versati in misura decrescente (cfr. anche n. 1.3.2). La strutturazione decrescente permetterà ai Cantoni e ai Comuni di aumentare progressivamente il loro contributo e favorirà il proseguimento a lungo termine dell'aumento dei sussidi per il periodo successivo all'impegno, limitato nel tempo, della Confederazione.

5.7

Delega di competenze legislative

Analogamente agli aiuti finanziari per l'istituzione di posti per la custodia di bambini complementare alla famiglia, il nostro Consiglio, incaricato dell'esecuzione della legge, emanerà le disposizioni di esecuzione (art. 9 del disegno). Esso dovrà adeguare l'ordinanza precisando in particolare le condizioni di assegnazione degli aiuti finanziari per l'aumento dei sussidi cantonali e comunali destinati alla custodia di bambini complementare alla famiglia e per progetti volti ad adeguare maggiormente l'offerta di servizi per la custodia ai bisogni dei genitori. I termini da rispettare per l'inoltro delle domande e i documenti da allegare andranno precisati nell'ordinanza, nella quale bisognerà anche fissare disposizioni transitorie per il periodo immedia71

Elke Staehlin-Witt, Markus Gmünger, «Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung, Evaluation des Vollzugs», in Beiträge zur sozialen Sicherheit, rapporto di ricerca n. 3/15, Berna 2015, disponibile (in tedesco con riassunto in italiano) sul sito Internet www.ufas.admin.ch > Indicazioni pratiche > Ricerca > Rapporti di ricerca.

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tamente successivo alla data di entrata in vigore della modifica di legge e per quello precedente la fine della durata di validità della legge.

5.8

Protezione dei dati

L'attuazione del progetto non richiede né il trattamento di dati personali né altre misure che possano avere ripercussioni in materia di protezione dei dati.

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