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9468 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'adesione della Svizzera all'accordo generale su le tariffe doganali e il commercio (GATT) (Del 10 maggio 1966)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci onoriamo di sottoporvi per l'approvazione il disegno di decreto fe_ derale concernente l'adesione della Svizzera all'accordo generale su le tariffe doganali e il commercio (GATT), qui allegato.

A sostegno della nostra proposta ci permettiamo d'esporvi quanto segue.

' · I La partecipazione all'accordo generale su le tariffe doganali e il com¬ mercio (GATT), come membro con pieni diritti, interessa molto alla Sviz¬ zera per più d'un motivo. Il GATT è una corporazione internazionale af¬ fatto particolare. In esso si incontrano i tre gruppi principali di paesi che . caratterizzano il mondo politico odierno: gli Stati industriali d'occidente e i paesi agricoli più evoluti, i paesi in via di sviluppo, che, specialmente negli ultimi anni, hanno affluito numerosi al GATT; in fine, alcuni pochi paesi d'Europa orientale aventi un commercio di Stato, la Cecoslovacchia, la Jugoslavia e la Polonia. Questa cooperazione di paesi aventi sistemi e svi¬ luppi economici molto diversi, lungi dall'intralciare il lavoro dell'organizza¬ zione s'è dimostrata, fruttuosa e utile al conseguimento dei suoi scopi.

\ 43 Foglio Federale, 1966, Vol, I

598 ·Questi scopi sono di natura eminentemente pratica, il che determina una concezione di lavoro sostanzialmente diversa da quella di altri organismi in¬ ternazionali. Il GATT vuole diminuire o abolire affatto le molteplici restri¬ zioni che s'oppongono al libero sviluppo d'un commercio mondiale in piena espansione, con sforzi tendenti a risultati concreti. I risultati soggiacionp al principio del trattamento della nazione più favorita, ond'è che le concessioni fatte da uno a un altro Stato membro avvantaggiano automaticamente tutti gli altri Stati che partecipano al GATT. Questo concentra gli sforzi sui dazi doganali, in quanto strumento classico di protezione contro le esportazioni, senza per altro escludere l'agricoltura nella quale prevalgono altri mezzi protettivi. Dal 1947, anno della sua costituzione, esso ha già indetto cinque grandi conferenze doganali ed economiche; la più importante ,di queste im¬ prese, nota in ogni dove con il nome di Kennedy-Round, è tuttora in corso.

L'opera del GATT fa capo al sùo statuto, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (accordo generale su le tariffe doganali e il com¬ mercio). Quest'accordo contiené un certo numero di regole di politica com¬ merciale intese a evitare che gli effetti delle concessioni doganali non siano allentati o annullati da impedimenti d'altro genere apposti all'importazione.

Ciò vale specialmente per le restrizioni quantitative, .vietate per principio dallo statuto del GATT e tollerate soltanto a condizioni affatto speciali.

Come il nome stesso lo indica, il GATT è per essenza un trattato, un trattato commerciale multilaterale abbracciante il mondo intero. Il che, non solo determina il suo modo d'operare, mirante a un risultato concreto, ma anche le condizioni per l'acquisizione della qualità di membro. Essendo un contratto, il GATT deve assicurare agli Stati membri l'equilibrio tra presta¬ zioni e controprèstazioni; dalla qualità di membro, ogni paese deve potersi attendere, per le obbligazioni che assume, dei vantaggi corrispondenti. Non¬ dimeno, l'accord général, il cui testo primitivo ha già subito numerose revi¬ sioni, tiene conto, con grande cura, della forza economica delle singole cate¬ gorie *di Stati membri. Esso è rigido verso i membri aventi un'economia forte, ai quali, tolto i dazi, vieta per principio
l'applicazione di restrizioni all'importazione, ed indulge ai membri più deboli, cui concede ampie ecce¬ zioni per proteggere la loro giovane industria e debole bilancia dei paga¬ menti.

Se riandiamo la lunga storia del GATT, riscontriamo che la sua opera ha ottenuto un successo, se non strepitoso, almeno considerevole, sopra tutto nella diminuzione delle tariffe doganali. I suoi forzi hanno avuto un risul-' tato, che, in certo qual modo, è paragonabile a quello dell'opera spiegata dall'OECE, negli anni 1947-1958, per rimuovere nell'Europa occidentale le restrizioni quantitative apposte all'importazione. Ma appunto perchè l'OECE conseguiva, sia pure principalmente per l'industria, un risultato notevole e duraturo nel campo della protezione quantitativa dell'importazione, sono ora divenuti tanto più importanti i dazi doganali, come strumento della pò-.

599 litica commerciale, e quindi l'opera del GATT. Questo vàie principalmente anche per la Svizzera, a cagione del suo commercio mondiale e la grande dipendenza delle sue esportazioni. S'aggiunga il conflitto per l'integrazione europea, non ancora risolto e le cui serie ripercussioni potrebbero essere, se non annullate, almeno notevolmente attenuate, con la diminuzione delle tariffe doganali in virtù del principio del trattamento della nazione più favorita, come ora si cerca di fare nel Kennedy-Round. ( II La Svizzera era membro provvisorio del GATT dal 22 novembre 1958; Come tale, poteva partecipare ai lavori dello stesso, ma non aveva il dirittodi voto e quindi le mancava il peso politico d'un membro con pieni diritti.

Le impediva d'essere tale il fatto che, sebbene paese economicamente forte e senza difficoltà quanto alla bilancia dei pagamenti, applicava e applica, per proteggere la siia produzione agricola, un certo numero di restrizioni all'im¬ portazione, incompatibili con lo statuto del GATT. Per,i grandi paesi espor¬ tatori di prodotti agricoli della zona temperata, come gli Stati Uniti, il Ca¬ nada, l'Australia, la Nuova Zelanda, i Paesi Bassi e altri, il famoso articolo XI del GATT, che prevede il divieto d'apportare restrizioni quantitative al¬ l'esportazione, era un principio d'importanza fondamentale, al quale non erano disposti a concedere deroghe. Né valeva la considerazione che tutta una serie di paesi industriali in condizioni analoghe a quella svizzera fossero parimente costretti a proteggere la loro agricoltura. Ora, la maggior parte di questi paesi sono membri fondatori del GATT e, nel 1947, potevano va¬ lersi d'una bilancia dei pagamenti squilibrata per mantenere delle restrizioni ' per l'importazione di prodotti agricoli e altri prodotti. Ancorché, negli anni 50, il loro stato sia divenuto normale, essi non hanno riveduto i loro ordina¬ menti protettivi in materia d'importazioni agricole e, per una parte della loro politica circa l'esportazione, vivono in contrasto con lo statuto del GATT, né lo dissimulano, ond'è che ogni anno sono assoggettati a una spe¬ ciale procedura d'esame; ma continuano a rimanere nel GATT con pieni diritti. Taluno di questi paesi è anche stato espressamente dispensato dalla applicazione del detto articolo XI. Come si sia, ed è quello che importa,
la validità assoluta di quest'articolo rimaneva incontrastata; con ciò, tutti questi paesi riconoscevano di dovere sforzarsi ad allentare gradualmente e finalmente abolire affatto le loro restrizioni quantitative per l'importazione di prodotti agricoli. > La Svizzera non poteva assumere, né espressamente né tacitamente, l'obbligazione di rispettare in ogni punto l'articolo XI. La cosa sarebbe stata incompatibile con la legislazione agraria votata dal popolo e fondata nella legge sull'agricoltura, la legge sui cereali, la legge sull'alcool e il decreto federale concernente misure economiche di fronte all'estero. Questa circo-

600 stanza ha tenuto lontana la Svizzera dal GATT per molti anni. Solo nel 1958 poteva, come abbiamo detto, accedere al GATT come membro tempo¬ raneo. Nella dichiarazione del 22 novembre 1958 le era concesso di derogare all'articolo XI dello statuto del GATT, in quanto fosse necessario all'appli¬ cazione degli atti legislativi summenzionati. L'accordo fu nondimeno con chiuso per tre anni, dopo i quali venne rinnovato due volte.

Alla Svizzera era stata concessa anche un'esenzione dall'articolo XV del GATT, il quale tratta della politica monetaria degli Stati membri. È noto che il nostro paese, per ragioni che qui non conviene spiegare, non e mem¬ bro del Fondo monetario internazionale e avrebbe dovuto, in conformità dell'articolo XV dell'accord général, conchiudere con le parti contraenti del GATT un accordo monetario implicante delle obbligazioni uguali a que e dei membri di quel Fondo. Poi che la politica monetaria svizzera era ineen surabile, il GATT poteva agevolmente rinunciare ad applicare l'articolo XV al nostro paese.

Per altro, l'ordinamento eccezionale accordato temporaneamente alla Svizzera parve a due paesi esportatori di prodotti agricoli, l'Australia e a Nuova Zelanda, una concessione tanto importante, che non votarono nem¬ meno l'adesione provvisoria del nostro paese.

III cose sono segno da renrior^ ,^ette a?n* andate modificandosi a 6 pos 1 e utI 'Ta ·pieni diritti ^ accessione del nostro paese come membro con . Le cagioni sono:

del GATT11 orfar^e'* ^ ^v'zz.era ba partecipato molto attivamente ai lavori commercio' ? c°nvemva al,a sua importanza come Stato avente un Ia doganali ed pTM 9. n Partlcolare, partecipava intensamente ai negoziati compensazionrn0T!oCOn 0tt! "egli uUimi anni> segnatamente a quelli di l'introduzione dpiT *" 9°munità economica europea (CEE) in occasione del- ' ora est » al Kennedv v a"ffa SSa ernap01 della stessa in seguito al Dillon Round e, e costruttiva » n"' i f , . an.che Elaborato in maniera positiva 1 problemi di politica GATT Ouesfr» h10 commerciale discussi nel ai servigi dei delegati svizzeri conferenza minili · i ta ® nßuardo è particolarmente notevole che alla fondamenta^ di !alcazlo 9 e 21 ma8ßio I963'Ia in oltre dinf "°S.tro Patimento dell'economia pubblica. La pratica n °n ha nnn'rr, * che 1 ordinamento speciale concesso alla Svizzera Ie Parti contraemf dp!r .svoIgimento di "scambi commerciali tra e I nostre imnnr* azioni · j la Svizzera.

Nel corso ultimi sette anni, di prodotti agricoli sono pressodegli a poco raddoppiate.

601 Le nostre autorità si sono valse misuratamente delle competenze che sono loro conferite dalla legislazione agraria svizzera. Tutte queste cose non sono naturalmente sfuggite al GATT.' " D'altra parte, negli ultimi anni, anche nella cerchia degli Stati esporta¬ tori di prodotti agricoli, s'è riscontrato un certo cambiamento di vedute rispetto al problema della protezione dell'importazione di questi prodotti.

Tali Stati poterono convincersi che la lettera dell'articolo XI non potrebbe bastare a conseguire lo scopo che loro sopra tutto interessa, ossia la possi¬ bilità di spacciare i loro prodotti sui mercati dei paesi industriali. A questo riguardo, è stato istruttivo per loro l'esempio offerto dalla politica agraria comune in corso nella CEE, la quale pretende d'essere conforme allo statuto del GATT, ma, con il vasto sistema, delle cosiddette tassazioni al confine, tiene lontana la libera concorrenza, non diversamente che le restrizioni quantitative apposte all'importazione.

Le risoluzioni prese nell'assemblea ministeriale del maggio . 1963 per la parte agraria del Kennedy Round rispecchiano chiaramente il nuovo aspetto del problema: « Etant donné l'importance de l'agriculture dans le commerce mondiale, les négociations commerciales devront créer des conditions acceptables d'accès aux marchés mondiaux pour les produits agricoles ».

Per ciò, i negoziatori ricevevano il mandato d'elaborare in comune delle «Règles qui gouverneront, et méthodes qui régiront, la création de condi¬ tions acceptables d'accès aux marchés mondiaux pour les produits agricoles à l'effet de promouvoir un développement et une expansion significatifs du com¬ merce mondial de ces produits ». ' Vero è che i paesi esportatori di prodotti agricoli hanno dato chiara¬ mente a càpire che per loro questi testi non sono che delle direttive per singoli negoziati, ossia per il Kennedy Round, nè restringono punto o pongono in seconda linea l'applicazione e l'importanza dell'articolo XI dello statuto del GATT. Era però evidente che il motivo guida dell'«accès aux marchés», posto dai ministri per i negoziati àgricoli del Kennédy Round, faceva appa¬ rire sotto una luce diversa, per noi molto più favorevole, la condizione della Svizzera.

Questa, come tutti i partecipanti al Kennedy Round, approvava quelle risoluzioni e, il 15 settembre
1965, in una con la maggior parte degli stessi, presentava un'offerta agricola per quel Round. L'offerta è circospetta in conformità delle nostre ristrette possibilità e fondasi innanzi tutto sul con¬ cetto dell'«accès aux marchés»; che il nostro paese, a paragone d'altri Stati industriali, accorda già in misura notevole. Il momento pareva favorevole per mettere a profitto l'atmosfera dei negoziati agrari del Kennedy Round, l'evoluzione che, fino a un certo grado, era avvenuta nel modo di vedere

602 degli Stati esportatori di prodotti agricoli, non mèno che il contegno esem¬ plare tenuto dalla Svizzera negli anni della sua appartenenza provvisoria al GATT, per cercare una nuova volta d'ottenere l'ammissione come membro con pieni diritti, pur mantenendo salda interamente, e senza limiti di tempo, l'applicabilità della legislazione svizzera sull'importazione dei prodotti agri¬ coli. L'impressione che il momento fosse opportuno era condivisa dal signor Eric Wyndham, direttore generale del GATT. Occorre qui rilevare il grande aiuto prestato da questo personaggio perspicace ed esperimentato, come anche dai sùoi collaboratori, nei negoziati preparatori per l'adesione della Svizzera e ringraziarli.

In vero, ancorché il momento fosse favorevole,. questi negoziati non furono punto semplici. Fu necessario un lavoro paziente di parecchi mesi per vincere tutte le difficoltà, sia previste sia inattese. La nostra fermezza quanti ai punti principali e condiscendenza a stabilire nel testo del proto¬ collo certe concessioni, per noi sopportabili, ai bisogni dei compartecipi fe¬ cero sì che àgli sforzi arrise finalmente il successo.

Fu così che, il 1° aprile 1966, nella seduta plenaria delle parti contraenti del GATT, la Svizzera veniva accolta come membro dello stesso. Anche tutti i grandi Stati esportatori di prodotti agricoli, salvo l'Australia e la Nuova Zelanda, votarono la risoluzione. Il 3 maggio 1966, il capo della De¬ legazione svizzera al GATT, ministro dott. Albert Weitnauer, firmava il protocòllo d'adesione della Svizzera, con riserva dell'approvazione delle Camere federali.

IV Il protocollo d'adesione, qui allegato, contiene per lo più delle disposi¬ zioni che hanno un'importanza meramente formale e sono da ascrivere alla complicata struttura giuridica del GATT, quale è determinata dalla storia dello stesso. Rinunciamo quindi a commentare queste clausole, restringen¬ doci ai paragrafi che da una veduta svizzera sono rilevanti per l'apprezza¬ mento politico ed economico del documento.

Il preambolo del protocollo reca i considerandi.che hanno condotto le parti contraenti ad accettare l'adesione della Svizzera. Due di essi hanno un'importanza speciale. Il primo, ossia il capoverso.4 del preambolo, si rife¬ risce all'elemento su, cui fondasi la forte condizione della Svizzera, segna¬ tamente
l'accesso effettivo ai mercati, dichiarato parimente norma direttiva per i negoziati del Kennedy Round, nelle risoluzioni dei ministri del GATT del 21 maggio 1963. Il capoverso 5 del preambolo menziona che il Governo svizzero accetta d'unirsi alle parti contraenti del GATT, ove il Kennedy 'Round fallisca, per accertare che la Svizzera mantiene delle condizioni ac¬ cettabili d'accesso al suo mercato per i'prodotti agricoli, conformemente

603 alle norme direttive contenute nelle risoluzioni dei ministri del maggio 1963 e nonostante la condizione speciale concessa al nostro paese nell'ambito, del protocollo. Trattasi esclusivamente d'un accertamento di fatto il quale, a parer nostro, non dovrebbe porci dei problemi, data la politica praticata dal nostro paese per quanto concerne l'accesso ai mercati.

Nelle parti I e II, sono specialmente importanti per noi i numeri 4, 5, 6 e 7. Il punto centrale dell'ordinamento stabilito con il GATT trovasi nel numero 4. Per esso, la Svizzera è autorizzata a prescindere dall'articolo XI dello statuto del GATT nella misura in cui l'esige l'applicazione della sua legislazione sulle importazioni agricole. Questa condizione speciale accor¬ data alla Svizzera non è soggetta a riserve nè a limite di tempo, contraria¬ mente a quanto è stato fatto per altri paesi industriali; come già s'è detto, l'articolo XI rimane, per principio, interamente applicabile a questi paesi i quali, quindi, sempre per principio, sono tenuti a diminuire gradatamente la loro protezione in materia d'importazioni agricole, nella misura in cui sia esercitata in forma di restrizioni quantitative.

Come risulta dal numero 7 del protocollo, gli elenchi delle concessioni, nei quali sono dedotti i risultati dei negoziati doganali condotti nel 1958 dalla Svizzera con un certo nùmero di membri del GATT, in vista d'una sua adesione provvisoria, costituiscono, d'ora innanzi, degli allegati all'accordo generale. Questo è per noi particolarmente importante, dato che alla fine 'dell'elenco delle concessioni svizzere si trova un'«osservazione generale», secondo cui la Svizzera è autorizzata a prescindere dalle disposizioni dell'ac¬ cordo generale e a mantenere i dazi doganali addizionali e altre tasse d'im¬ portazione, che riscuote, come anche, se occorre; ad aumentare tali diritti o a introdurne degli analoghi, in quanto a tale scopo possa fare capo alla le¬ gislazione agraria svizzera.

La Svizzera è però tenuta a presentare, ogni anno, un rapporto al GATT sui provvedimenti che mantenga conformemente alla riserva di cui al nu¬ mero 4. In oltre, le parti contraenti del GATT intraprenderanno, ogni tre anni, un esame approfondito delle esperienze fatte rispetto a tale numero del protocollo. La cosa è ovviarla Svizzera era già tenuta a fare
rapporto durante l'ordinamento provvisorio, e qitest'obbligo vige anche per altri paesi che praticano, in un determinato campo, una politica contraria al testo dell'accordo generale. .

\ D'altra parte, i nostri compartecipi hanno sempre il diritto di valersi degli articoli XXII e, in particolare, XXIII dell'accordo generale, come espressamente rileva il numero 6 del protocollo, ancorché non sarebbe più .

stato necessario, essendo la Svizzera divenuto paese partecipante all'accordo generale. Qùegli articoli obbligano i paesi membri d'intraprendere delle consultazioni qualora un partecipante giunga a concludere che l'equilibrio dei vantaggi tratti dall'accordo del GATT è rotto da misure prese da un

604 altro partecipante. Queste consultazioni tendono a chiarire i fatti e, occor¬ rendo, a trovare un partito accettabile dai due partecipanti. La Svizzera ha parimente una condizione forte in questa procedura, poiché la sua bilancia del commercio agricolo è passiva nella proporzione di 8 : 1.

In fine, come già specificava la dichiarazione concernente l'adesione provvisoria della Svizzera, il nostro paese è esentato, conformemente al nu¬ mero 5 del protocollo, dall'obbligo di conchiudere un accordo monetario con le parti contraenti del GATT, come è previsto nell'articolo XV dell'ac¬ cordo generale per i; paesi che non siano membri del Fondo monetario internazionale.

Il partito trovato in questo campo dell'agricoltura per regolare il « caso speciale della Svizzera » è eccezionale, come non mancò di rilevare uno dei principali paesi esportatori di prodotti agricoli, durante i dibattiti del 1° aprile 1966. I nostri compartecipi furono inclini a questo partito anche per¬ chè, nonostante la particolare struttura della Svizzera, la quale non corri¬ sponde ad alcun altro schema, non volevano di certo tenerla lontano più a lungo dal GATT. L'ordinamento definitivo, però, fondasi principalmente nella fiducia che la Svizzera non abuserà dei suoi diritti particolari e ri¬ marrà sempre un'importante importatrice di prodotti agricoli, non foss'altrò che per effetto della sua struttura economica. In altre parole, la libertà con¬ cessa alla Svizzera per il proseguimento della sua politica agraria non è to¬ tale. Ma essa implicherebbe sempre dei limiti, ancorché non appartenesse al GATT, né ad alcun'altra organizzazione economica internazionale. I limiti della nostra libertà d'azione derivano semplicemente da uno stato di fatto, poiché il nostro paese non-può esistere da solo; ma è strettamente legato al suo mondo economico e deve, pertanto, praticare, in ogni momento e circo¬ stanze, una politica economica e commerciale ponderata e considerativa dei suoi interessi generali.

V Il disegno di decreto federale, qui allegato, fondasi sull'articolo 8 della Costituzione federale, secondo il quale la-Confederazione ha il diritto di sti¬ pulare trattati con gli Stati esteri. La competenza dell'Assemblea federale fondasi sull'articolo 85, numero 5, della medesima Costituzione.

Il protocollo è conchiuso per una durata
indeterminata, ma può essere disdetto mediante un preavviso di due mesi. La risoluzione d'approvazione non è quindi soggetta al referendum previsto nell'articolo 89, numero 4, della Costituzione federale.

La ratificazione del protocollo d'adesione della Svizzera è piuttosto urgente, essendo in corso degli importanti negoziati internazionali, cui la Svizzera dovrebbe partecipare con autorità di membro di pieno diritto del

605 GATT. Proponiamo per tanto che la faccenda sia trattata definitivamente dalle Camere nella prossima sessione di giugno.

Per questi motivi, abbiamo l'onore di proporvi d'approvare il disegno di decreto federale che approva il protocollo d'adesione della Svizzera al¬ l'accordo generale su le tariffe doganali e il commercio (GATT).

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 10 maggio 1966.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Schaffner li Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser

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26.05.1966

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