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Foglio Federale Berna, 8 dicembre 1966 Anno IL Volume II N° 49 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 18, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

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9366 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un disegno di legge sul controllo federale delle finanze (Del 25 novembre 1966)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci onoriamo di presentarvi con il presente messaggio un disegno di legge sul controllo federale delle finanze. Con scritto del 15 marzo 1965, le Commissioni delle finanze delle Camere federali avevano comunicato al Consiglio federale d aver avviato un procedimento per trasformare in legge i regolamenti e le ordinanze concernenti la gestione e il controllo delle finanze. Il Consiglio federale s occupò della cosa il 19 marzo 1965 e accer¬ tava d essere d accordo per un ordinamento legislativo di queste materie.

Esso prendeva nota che, secondo quelle Commissioni, il lavoro legislativo sarebbe dovuto consistere nella codificazione della pratica vigente e nel¬ l'adeguamento della stessa alle concezioni nuove, tenendo parimente conto degli accertamenh fatti nell'inchiesta sul «Mirage». In un'adunanza tenuta a Friburgo i26 e 27 ottobre 1965 con i rappresentanti del Consiglio fede¬ rale, le due Commissioni risolsero di procedere in comune all'elaborazione de lat leggeri controllo delle finanze, dato che, in tale materia, gli interessi del Consilio federa e e dei Consigli legislativi sono consimili, e lasciare in vece esclusivamente al Consiglio federale l'elaborazione della legge sulle " finanze.

Per l'elaborazione del presente disegno di legge sul controllo federale delle finanze fu poi nominato un comitato di sei membri, scelti fra le due Commissioni parlamentari delle finanze e diretto dall'on. Karl Obrecht, Foglio Federale, 1966, Voi. Il

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566 dottore in legge e deputato al Consiglio degli Stati dal Cantone di Soletta.

Fu anche possibile ottenere la collaborazione di tre periti appartenenti alle cerchie della scienza e della pratica, la cui esperienza tornò utile in questi lavori legislativi, i signori Rudolf Probst e Richard Bäumlin, dottori in legge e professori, di Berna, e del signor Hans Letsch, dottore in scienze econo¬ miche, capo del Controllo delle finanze del Cantone d'Argovia e professore di scienze economiche e sociali all'Università di San Gallo. Nel primo se¬ mestre del 1966, il Comitato s'adunò quattro volte con i rappresentanti del Dipartimento federale delle finanze e delle dogane e del Dipartimento fe¬ derale di giustizia e polizia; per una buona coordinazione, una seduta fu dedicata esclusivamente a un esame consultivo del disegno di legge sulle finanze della Confederazione. Il disegno del 21 febbraio 1966 per una legge federale sul Controllo federale delle finanze fu sottoposto al parere dei Cantoni sui primi del marzo 1966 e, il 15 giugno 1966, in una con il disegno del 16 maggio 1966 per una legge federale sulle finanze della Confedera¬ zione, anche alle associazioni centrali dell'economia e ai partiti politici.

I. Sguardo retrospettivo e ordinamento odierno Se si considera il modo in cui dall'aspetto costituzionale fu disciplinato il controllo, della gestione finanziaria della Confederazione da quando fu fondato il nostro Stato federativo, dà nell'occhio, per quanto concerne la vigilanza finanziaria, un parallelismo d'interessi tra il Parlamento e il Con¬ siglio federale. Da una parte, il Consiglio federale amministra le finanze, propone-il bilancio di previsione e rende i conti; dall'altra, le Camere federali stabiliscono il bilancio di previsione, fondandosi su un disegno governativo e, approvano il conto di Stato, presentato dal Consiglio fede¬ rale. Con il bilancio di previsione, ih Parlamento determina nei particolari il piano finanziario della Confederazione e, con il conto di Stato, è infor¬ mato circa l'esecuzione del medesimo. Esso veglia parimente affinchè gli rimanga assicurata la possibilità di convincersi, mediante riscontri adeguati, che l'esecuzione del bilancio rispecchi la sua volontà. Già la legge federale del 22 dicembre 1849 sui rapporti fra il Consiglio nazionale, il Consiglio degli Stati
e il Consiglio federale prevedeva la nomina di speciali commis¬ sioni del bilancio di previsione e delle finanze (RU I 458). Il Parlamento fu dunque consapevole, fin dall'inizio, del dovere impostogli nel campo fi¬ nanziario dalla Costituzione federale. Ma si riscontrava ben tosto che l'at¬ tuazióne del controllo richiedeva applicazione e tempo sempre maggiori, a cagione del costante aumento del bilancio di previsione e quindi del conto di Stato. D'altro canto, il Consiglio federale avvertiva la necessità d'uno speciale ufficio di riscontro dei conti presso il Dipartimento delle finanze e, nel 1877, istituiva il « Burò di controllo », che a quel tempo era una sotto¬ divisione della Sezione delle finanze (RU 3 24). Sebbene il Consiglio fede¬ rale avesse conferito a quell'ufficio piena indipendenza dal rimanente del-

567 l'amministrazione, l'autonomia e l'iniziativa dello stesso in materia di ve¬ rificazione erano alla mercè del diritto del capo del Dipartimento di dare istruzioni. , Un nuovo progresso veniva apportato dalla legge federale dell'I 1 di¬ cembre 1882 sulla riorganizzazione del Dipartimento delle dogane, che permise d'istituire una Divisione del controllo delle finanze. Il messaggio del Consiglio federale del 29 novembre 1881 (FF 1881 IV, ediz. ted. pag.

499, ediz. frane, pag. 497) contiene a questo riguardo indicazioni interes¬ santi. L'Ufficio di controllo deve avere il diritto d'accertare in ogni tempo se una spesa sia fondata in una legge o un regolamento. Si considera che lo scopo della Divisione sia conseguito « segnatamente qualora le commissioni d'esame dei supremi Consigli esercitino, come avviene da qualche anno, un controllo continuo di tutta la contabilità, in maniera da poter conoscere tutte le operazioni fatte nel corso dell'anno e, se occorre, presentare imme¬ diatamente le loro osservazioni a chi di dovere (FF 1881 IV, ediz, ted.

pag. 504, ediz. frane, pag. 502). Si dava dunque l'avvio alla collaborazione tra gli organi parlamentari di vigilanza e l'istanza amministrativa di con¬ trollo.

Con questo non ebbe fine la discussione sul controllo delle finanze.

Nel 1895, deliberandosi in Consiglio nazionale il disegno sull'organizza¬ zione e la procedura del Consiglio federale, il relatore di lingua francese, pur lodandolo della sua opera, rilevava che l'Assemblea federale non era più in grado d'esercitare un controllo intensivo'del conto di Stato e doveva contentarsi d'esaminarlo nel complesso (BS, sessione estiva 1895, 136). Oc¬ correva rafforzare il controllo voluto , dalla Costituzione federale, stabi¬ lendo un ordinamento particolare. Questo concetto ebbe eco in un postu¬ lato del 28 giugno 1895 concernente l'istituzione d'« una Camera dei conti ».

Ma, dopo lunghi dibattiti, gli argomenti degli avversari del disegno di ri¬ forma ebbero il sopravvento. Il Consiglio federale propose l'istituzione di commissioni permanenti delle finanze, laddove prima erano costituite perx singoli casi, e d'una delegazione delle finanze, composta di commissari delle stesse, il che avrebbe assicurato al controllo l'immediatezza necessaria. v Veniva così indicata la via a un partito di compromesso
per la vigilanza sulla gestione finanziaria.

Le Camere federali accolsero la proposta. Il 7 ottobre 1902, da parte del Consiglio nazionale, e il 9 ottobre, da parte del Consiglio degli Stati, era approvata la legge federale sui rapporti fra il Consiglio nazionale, Consiglio degli Stati e il Consiglio federale (CS 1 233), il cui articolo 25 prevedeva: «le Commissioni delle finanze dei 2 Consigli eleggono, ciascuna tre dei loro membri i quali, riuniti, formano una Delegazione per un pe¬ riodo amministrativo ». L'articolo 26 stabiliva: « Spettano a questa Delega¬ zione l'esame e il controllo ulteriori dell'intera gestione finanziària della Confederatone. Essa ha, in qualunque tempo, il diritto assoluto di esaminare

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la contabilità dei vari Dipartimenti e Divisioni dell'amministrazione. Il Controllo di finanza, in particolar modo, dovrà dare alla Delegazione tutti gli schiarimenti possibili, mettendo per ciò a sua disposizione tutti i processi verbali..., tutte le corrispondenze ... e tutti i decreti del Consiglio federale che si riferiscono... alla gestione finanziaria della Confederazione». Già nel rapporto della commissione del Consiglio nazionale del 13 maggio 1904 concernente la gestione del Consiglio federale nell'anno 1903 (FF 1904 III, ediz. ted. pag. 672, ediz. frane, pag. 662) si rilevava che la nuova istituzione aveva dato buona prova. Il 24 febbraio 1903, il Consiglio federale stabiliva il regolamentò per il Controllo di finanza (RU 19 404). Queste disposizioni derogavano al principio gerarchico, poiché esentavano il Controllo delle finanze dalla via gerarchica, permettendogli di corrispondere direttamente con i vari rami dell'amministrazione federale salvo che per le pratiche dei Dipartimenti medesimi. L'obbligo illimitato d'informare il Parlamento rinforzò altresì in questo l'appoggio dato al Controllo delle finanze. Il sistema di collegamento tra controllo parlamentare e controllo ammini¬ strativo risultò affatto idoneo, nè mai ebbe poi a risultare necessaria una revisione delle disposizioni vigenti. Essa, per contro, fu determinata dal bisogno di perfezionare il Controllo delle finanze dal profilo istituzionale, conferendogli maggiore autorevolezza e quindi indipendenza. Aveva dato l'avvio alla revisione un postulato del 10 dicembre 1918 concernente 1'« isti¬ tuzione d'una Corte dei conti ». Vero è che le Camere federali, nella ses¬ sione estiva del 1925, risolsero nuovamente di rinunciare a simile istituzione, ma manifestarono il desiderio di riordinare nella maniera suddetta il Con¬ trollo delle finanze. Il Consiglio federale presentò il suo rapporto il 13 dicembre 1926 (FF 1926 II, ediz. ted. pag. 897, ediz. frane, pag. 945) e il disegno d'un nuovo regolamento, che l'Assemblea federale approvò il 2 aprile 1927 (CS 6 21).

L'innovazione più importante apportata da questo regolamento, tuttora in vigore, fu un certo potere di decisione, con riserva di ricorso al Consiglio federale. Per assicurare al Controllo delle finanze l'indipendenza anche dal Dipartimento cui è subordinato dal profilo
amministrativo, le contestazioni circa la gestione delle divisioni amministrative dipendenti dal Dipartimento delle finanze e delle dogane sono sottoposte a un esame preliminare del Dipartimento di giustizia e polizia. L'ordinamento odierno riflette egregia¬ mente il duplice stato del Controllo delle finanze: come organo ammini¬ strativo di controllo, essa esamina la gestione finanziaria pubblica nell'inte¬ resse del Governo e dell'amministrazione; come organo ausiliario delle Commissioni delle finanze e della Delegazione delle finanze collabora al controllo politico. Il pregio di questa connessità è indiscutibile, poiché i due elementi si condizipnano vicendevolmente. Il controllo parlamentare dipende dai risultati del riscontro amministrativo e, questo, riceve un valido sostegno dal collegamento con il potere legislativo. L'ordinamento vigente

569 rende in tal modo possibile quello che le istanze parlamentari di controllo, a cagione della ristrettezza del tempo, e il Controllo delle finanze, a cagione del suo stato di dipendenza formale, non possono conseguire soli.

II. Concetti direttivi del nuovo ordinamento . Come abbiamo rilevato, i criteri fondamentali del regolamento del 1927 risalgono al principio del secolo. Non è il caso di ricordare ora nei particolari il successivo ampliamento dei compiti e l'incremento dell'opera dello Stato nei diversi campi, che hanno perfino determinato il trasferi¬ mento parziale dell'esecuzione di taluni compiti a organizzazioni e istitu¬ zioni estranee all'amministrazione federale vera e propria.- Non fa quindi meraviglia che i principi di lavoro degli uffici che si occupano della ge¬ stione finanziaria della Confederazione non corrispondano più in ogni parte all'ampiezza odierna del bilancio di previsione e del conto di Stato della Confederazione Svizzera.

La questione d'un ammodernamento del controllo delle finanze pub¬ bliche in Svizzera è stata discussa da parecchi autori e periti di vaglia (specialmente da: Fuchs F., Institutionen der staatlichen und kommu¬ nalen Finanzkontrolle, in Schweiz. Zentralblatt für Staats-und Gemeinde¬ verwaltung, 1946, 129; Letsch H., Probleme und Möglichkeiten einer wirk¬ samen Finanzkontrolle, in Wirtschaft und Recht, 1961, 69; Pillmeier W., Aufgabe, Stellung und Tätigkeit der öffentlichen Finanzkontrolle, in Rech¬ nungswesen und Finanzkontrolle der öffentlichen Verwaltung, 1964, 21; perizia non pubblicata di Probst R. sul Controllo federale delle finanze, 1956). Finalmente, nell'ambito della discussione circa l'ampliamento del controllo amministrativo, veniva domandato anche un rafforzamento della vigilanza finanziaria. Crediamo di poter affermare che l'ordinamento odierno ha fatto generalmente buona prova e ora trattasi principalmente d'adeguarlo alle esigenze presenti e future.

Il Consiglio federale è consapevole dell'importanza d'un esame quanto più oggettivo, profondo e costruttivo e conviene quindi in particolare che occorra promuovere l'indipendenza del Controllo delle finanze dal profilo istituzionale, in quanto lo permetta la sua incorporazione nell'amministra¬ zione federale, e sostenere un tale partito. Delle varie modificazioni neces¬ sarie a questo
scopo discuteremo più a fondo nella parte dedicata ai fon¬ damenti costituzionali e nel commento sui singoli articoli della legge. Lad¬ dove l'ordinamento odierno intonavasi sostanzialmente a un'attività ammi¬ nistrativa interna, il riscontro della gestione finanziaria della Confedera¬ zione a tutti gli scaglioni dell'esecuzione del bilancio richiede sempre più il conferimento d'una competenza legale a esercitare la vigilanza finan¬ ziaria anche sulle corporazioni pubbliche e private cui siano affidati deter¬ minati compiti della Confederazione. Dev'essere, in oltre, considerato che,

570 col crescere degli affari, gli uffici d'ispezione e di revisione istituiti nelle aziende federali e nell'amministrazione centrale hanno acquistato un'im¬ portanza tale, da esigere un ordinamento accurato dei rapporti tra queste istanze avanzate di controllo e l'organo tecnico superiore della vigilanza finanziaria nella Confederazióne. Nondimeno, occorre anche tenere conto che nel 1953 è stato istituito un organo tecnico per il controllo della razio¬ nalità e dell'efficacia dell'organizzazione e i modi di lavoro nell'ammini¬ strazione federale: l'Ufficio centrale per i problemi d'organizzazione del¬ l'amministrazione federale.

Come già abbiamo rilevato, il regolamento vigente conferisce al Con¬ trollo delle finanze il diritto di decidere in prima istanza e regola la proce¬ dura di ricorso. In ultima istanza, dopo quella intermedia del Dipartimento federale delle finanze e delle dogane, decide il Consiglio federale. L'istituto del ricorso serve alla protezione giuridica del cittadino e non s'addice per dar luogo a contestazioni e ingiunzioni nell'interno della gerarchia ammi¬ nistrativa. In questi casi è. possibile sottoporre la faccenda contraversa alle autorità superiori e, in ultima istanza, al Consiglio federale, prescindendo da una procedura formale di ricorso. Per queste considerazioni, si propone un nuovo ordinamento procedurale: il Controllo delle finanze può presen¬ tare reclami motivati, fare proposte e, osservando il corso delle istanze, sottoporli di moto proprio, e indipendentemente dal parere del Diparti¬ mento federale delle finanze e delle dogane, al Consiglio federale, che ri¬ solve in ultima istanza.

III. Efficacia e limiti del controllo delle finanze È incontestabile che scopo d'un controllo delle finanze efficace deve essere un riscontro materiale rapido e oltre i limiti d'un semplice esame formale. Occorre nondimeno vegliare con ogni diligenza affinchè non si ingeneri un trasferimento o una confusione delle responsabilità, la quale potrebbe pregiudicare o persino mettere in forse l'imparzialità dell'organo di controllo. Nella spiegazione sui singoli articoli discuteremo più a fondo dei limiti che, a nostro giudizio, sarebbero giusti. Qui appresso ragioneremo dei due punti essenziali dell'ufficio del Controllo delle finanze nell'ambito federale, il che ci darà anche l'occasione
di definire i limiti del suo potere.

Trattasi; da una parte, dell'esame concomitante e, dall'altra, dell'esame succéssivo. (L'esame preliminare a titolo peritale di disegni di leggi, decreti o contratti spetta principalmente all'Amministrazione delle finanze).

1. Per comprendere la natura dell'esame concomitante, com'è applicato nella Confederazione, conviene rilevare innanzi tutto che il bilancio di pre¬ visione della Confederazione è registrato, al'principio d'ogni anno, nella contabilità centrale, tenuta dai Servizi federali di cassa e di contabilità.

Dei crediti di pagamento autorizzati si può disporre soltanto in virtù di

571 ordini emessi dagli uffici competenti e inviati per l'esame, in una con i documenti giustificativi, al Controllo delle finanze. Quivi s'inserisce l'opera propria del Controllo delle finanze, la quale implica il diritto, non meno che il dovere, di schiarire tutte le questioni formali e materiali inerenti a un determinato ordine di pagamento e, occorrendo, di chiedere informa¬ zioni completive all'ufficio responsabile del credito corrispondente. Uno dei punti più importanti di quest'esame è certamente la questione. della fondatezza giuridica d'una spesa. Accertato che sia questo fondamento, rimane ancor sempre adito a un apprezzamento materiale e critico da parte dell'organo di controllo. In fatti, se il decreto sul bilancio fissa il limite massimo degli assegnamenti al quale è vincolata l'esecuzione d'un deter¬ minato compito, rimane nondimeno all'amministrazione una certa libertà di determinazione quanto al modo di conseguire lo scopo prefisso. A questo riguardo, il Controllo delle finanze apporta, con i suoi rilievi, un contributo positivo nell'assicurare un adempimento adeguato ed economico dei com¬ piti multiformi del nostro Stato. Esso deve, per altro, serbare un certo ri¬ tegno, per non intralciare lo svolgimento vero e proprio degli affari da parte degli uffici competenti e responsabili.

Secondo questo modo di revisione degli ordini, l'autorità di controllo interviene solitamente dopo che siano presi gli'impegni e conchiusi i con¬ tratti; i pagamenti in vero si fanno successivamente. Spesso il Controllo delle finanze incontra gravi difficoltà allorché vuol rendersi conto della ampiezza degli impegni contratti. Segnatamente per i lavori implicanti una organizzazione complicata e un'esecuzione che dura parecchi anni, come nel caso di grandi acquisti è di costruzioni, un revisore esterno, cui non siano familiari tutte le ramificazioni della faccenda, trovasi quasi nell'impossi¬ bilità di conoscere e valutare il numero effettivo degli impegni assunti.

In, questa parte, l'unico mezzo che permetta d'allargare le possibilità di controllo, è l'introduzione dei crediti d'impegno. Non è ora il caso di dif¬ fonderci su questo genere di crediti; ne discuteremo a fondo nel messaggio a sostegno d'un disegno di legge federale sulle finanze della Confedera¬ zione. Basta ora rilevare che gli uffici
dovranno tenere un controllo circa l'impiego dei loro crediti d'impegno, dal quale risultino gli impegni presi e quelli che verosimilmente si dovranno prendere per condurre a termine un'opera. Viene in tal modo procurato all'organo di controllo un mezzo ausiliario che gli permette d'approfondire l'esame dei progetti e dei compiti a lungo termine.

2. Dando peso alla desiderabilità d'un controllo concomitante quanto più sollecito, non s'è voluto togliere importanza al controllo successivo, ossia all'opera di revisione vera e propria, la quale rimane necessaria a otte¬ nere un'immagine completa di tutto il campo di revisione. Negli enti pub¬ blici, il controllo successivo della contabilità non è meno importante che nell'economia privata, dove costituisce uno dei compiti più importanti de-

572 gli uffici di revisione e ha determinato metodi divenuti classici. Per quanto concerne la Confederazione, questo lavoro non consiste soltanto nel riscon¬ trare se la contabilità dell'amministrazione centrale e delle aziende auto¬ nome dal profilo contabile siano tenute correttamente, e se i conti annuali diano un'immagine fedele dell'esecuzione del bilàncio, dello stato del pa¬ trimonio e degli impegni dello Stato e delle aziende, ma serve sopra tutto, fra l'altro, a un giudizio sull'economicità nell'esecuzione di progetti e di compiti, il che è possibile soltanto a una certa distanza di tempo. L'esame periodico in luogo permette per tanto di completare utilmente il controllo concomitante, in particolare ove non sia ristretto a un esame dei valori, ma concerna altresì l'efficacia dell'organizzazione e dei modi di lavoro.

3. ,È evidente che nella spiegazione quotidiana con i vari servizi l'or¬ gano di controllo ha mezzo di farsi un concetto della loro opera molto com¬ plessa e quindi di conoscerne le connessioni, del che conviene profittare.

Prevediamo per tanto che il Controllo delle finanze non solo possa inter¬ venire nell'elaborazione delle prescrizioni concernenti il servizio di con¬ trollo e di revisione e la contabilità, ma anche come perito nelle delibera¬ zioni degli organi che preparano il bilancio di previsione e il conto di Stato e trattano le domande di credito. Rileviamo nondimeno, ancora una volta, che spetta principalmente al Dipartimento federale delle finanze e delle do' gane e all'Amministrazione federale delle finanze' l'esaminare, dal profilo della sopportabilità e dell'economicità, per il Consiglio federale, tutti i disegni aventi effetti finanziari.

IV. Fondamenti costituzionali Il disegno di legge federale sul Controllo federale delle finanze si fonda sui seguenti articoli della Costituzione federale: articolo 85, numeri 10 (competenze dell'Assemblea federale; stabilimento del bilancio di previsione ed esame del conto di Stato) eli (alta vigilanza sull'amministrazione fede¬ rale); articolo 102, numeri 14 (competenze del Consiglio federale; ammini¬ strazione delle finanze, presentazioni del bilancio di previsione e compila¬ zione del conto, di Stato) e 15 (vigilanza sulla gestione). Questo fondamento costituzionale persuade a conferire all'organo tecnico superiore della
vigi¬ lanza finanziaria nella Confederazione, che deve servire non meno all'As¬ semblea federale che al Consiglio federale, uno stato particolare, in quanto lo richieda la sua opera autonoma e indipendente, a prescindere dalla sua condizione nella gerarchia amministrativa.

Lo stato particolare del Controllo delle finanze è posto in evidenza nella procedura di nomina del suo direttore e del segretario delle Commis¬ sioni delle finanze e della Delegazione delle finanze delle Camere federali, nella determinazione dell'effettivo del personale tecnico, nell'assunzione di periti, nel permesso di testimoniare e di produrre documenti ufficiali

573 nella procedura giudiziaria, nel diritto di fare proposte relative all'orga¬ nizzazione e al modo di lavoro dei servizi d'ispezione e di revisione. Rispetto al regolamento del 1927, il disegno non introduce innovazioni sostanziali, ma allenta la subordinazione amministrativa. A nostro avviso, la stretta collaborazione del Controllo delle finanze con gli organi di controllo parla¬ mentare assicura, la prima volta sotto questa forma, uno stretto contatto tra il Consiglio federale e la Delegazione delle finanze nelle nomine consi¬ derate e nella composizione del Controllo delle finanze per quanto con¬ cerne il personale. Tali essendo le soluzioni proposte, occorre esaminarne la concordanza con le disposizioni costituzionali concernenti l'organizzazione.

Secondo l'articolo 95 della Costituzione federale, il Consiglio federale è la suprema autorità esecutiva e direttoriale della Confederazione; secondo l'articolo 103, gli affari del Consiglio federale sono ripartiti tra i Diparti¬ menti e gli uffici che ne dipendono. Su queste disposizioni, e conforme¬ mente al principio della divisione dei poteri, fondasi il criterio, dell'unità dell'amministrazione diretta del Consiglio federale. Tuttavia, secondo la dottrina e la pratica dominanti, la divisione dei poteri non dev'esesre con¬ siderata un domma assoluto. Rinviamo, a questo riguardo, alle osservazioni contenute nel messaggio del 24 settembre 1965 concernente l'estensione della giurisdizione amministrativa (FF 1965 II 1029). Ne risulta che la Costituzione federale ammette una certa libertà anche d'organizzazione.

Per ciò, s'è sempre giustamente creduto che la subordinazione prevista per¬ metta anche l'istituzione di servizi amministrativi autonomi (p. es. istituti e corporazioni di diritto pubblico), sebbene la possibilità d'intervento in queste istituzioni dell'amministrazione indiretta sono diverse che' nel caso in cui trattasi semplicemente di ripartire le competenze tra organi su¬ periori. Quanto al Controllo federale delle finanze, devesi tenere particolar¬ mente conto della natura dei compiti. Diversamente dagli altri servizi, esso non deve trattare un determinato ramo d'affari amministrativi, ma è un organo di controllo dell'amministrazione quanto alle finanze. Esso non esercita quindi un vero e proprio ufficio amministrativo, e, per conse¬
guenza, non deve emettere decisioni nel senso giuridico della parola. Questa considerazione porta a concludere che la sua autonomia e indipendenza non menomano punto il principio dell'unità dell'amministrazione diretta dal Consiglio federale. Il Governo, che porta la responsabilità di quanto" accade nell'amministrazione, ha tuttavia un interesse evidente ad avere un Controllo delle finanze oggettivo e non influenzabile, il che presuppone una certa libertà istituzionale.

La collaborazione del Consiglio federale e della Delegazione delle fi¬ nanze, specialmente per le nomine, ne è una conseguenza. La nomina dei due funzionari considerati spetta al Consiglio federale, ma può essere tenuto conto del desiderio della Delegazione delle finanze d'intervenire nella nomina ai due uffici, tanto importanti per la loro opera, riservandole il diritto d'omologazione. Nel comitato per l'elaborazione del disegno furono

574 discusse anche altre possibilità, in particolare quelle della nomina da parte del Consiglio federale, d'intesa oppure con l'approvazione della Delega¬ zione delle finanze. Fu anche sostenuta l'opinione che basti la nomina da parte del Consiglio federale, sentito il parere della Delegazione. Vagliati tutti gli argomenti, il Consiglio federale poteva dichiararsi d'accordo con la presente proposta. < V. Osservazioni sui singoli articoli del disegno Titolo La locuzione « controllo delle finanze » ha un duplice significato. Dall'un canto significa una funzione, ossia tutte le operazioni di controllo attenenti all'economia finanziaria d'un ente pubblico (cfr. Fuchs F., Hand¬ buch der Schweizerischen Volkswirtschaft, 1955, I, 461; Lang H., Die Eidgenössische Finanzkontrolle, Tesi S. Gallo, 1958, 2). Dall'altro significa un ufficio e come tale è considerato nei regolamenti del 1903 e del 1927.

Nel primo caso il presente disegno di legge adopera la parola «controllo», con l'iniziale minuscola e, nel secondo, con l'iniziale maiuscola.

Art. 1 Nel primo capoverso è specificata la duplice funzione del Controllò delle finanze come organo amministrativo superiore di vigilanza finanziaria della Confederazione: esso seconda così l'Assemblea federale come il Con¬ siglio federale nell'esecuzione dei loro diritti e obblighi di vigilanza sulle finanze federali. Poi che lo scopo è identico, le due opere possono coinci¬ dere e, dal lato pratico, lo devono, non essendo possibile distinguerle dal¬ l'una all'altra. Il secondo capoverso stabilisce, in conformità della dottrina corrente, che l'organo di controllo è autonomo e indipendente nel suo ramo (cfr. Fuchs F., Op. cit., 1955, I, 462; Lang H., Op. cit., 29; Letsch H., Op.

cit., 74; Ebinger P., Aufgaben und Stellung der Finanzkontrolle in der öf¬ fentlichen Verwaltung, in Schweiz. Zentralblatt für Staats- und Gemeinde¬ verwaltung, 1941,169).

Art. 2 Queste disposizioni organizzative sono, come quelle degli articoli 3 e 4, una conseguenza dell'indipendenza dell'organo di controllo. Questo vale così per il modo di nomina del direttore, che per la determinazione dell'ef¬ fettivo del personale specializzato. Ci riferiamo alle spiegazioni date nel capo IV (Fondamenti costituzionali).

Art. 3 Il campo della revisione è talmente vasto che il Controllo delle finanze non può impiegare in ogni settore collaboratori che siano in grado di risol-

575 vere le questioni la cui trattazione richieda cognizioni professionali speciali.

Essendo nondimeno desiderabile un controllo materiale approfondito, con¬ viene trovare una soluzione che tenga adeguatamente conto di questa con¬ tingenza. Secondo l'articolo 50, capoverso 5, della legge sui rapporti fra i Consigli (RU 1962 831), la Delegazione delle finanze ha facoltà di valersi del parere di periti per schiarire punti richiedenti cognizioni tecniche spe¬ ciali. Non manca che un breve passo per concedere uguale facoltà all'or¬ gano amministrativo superiore di vigilanza finanziaria. Veramente, l'arti¬ colo 104 della Costituzione federale conferisce questo diritto al Consiglio federale e ai suoi Dipartimenti, ma, considerati i compiti che il Controllo delle finanze deve adempiere, crediamo non sia inammissibile una delega¬ zione dello stesso. L'ambito nel quale il Controllo delle finanze potrà fare capo a periti sarà determinato dal credito specifico concessogli annual¬ mente dall'Assemblea federale. Si può ammettere che, entro questi limiti, esso non cagionerà spese inutili e s'aggregherà dei periti solo in caso d'as¬ soluta necessità. In pratica, si varrà di periti tecnici permanenti solo per compiti importanti, che richiedano una vigilanza permanente; sopra tutto, per le costruzioni, nel quale campo il Controllo delle finanze fa buona esperienza a contare dall'istituzione, nel 1952, d'un ufficio di periti.

Art. 4 Secondo l'ordinamento in vigore, la designazione delle istanze ammini¬ strative competenti a concedere il permesso di testimoniare e di produrre documenti in una procedura giudiziaria spetta al Consiglio federale. L'arti¬ colo 21 dell'ordinamento dei funzionari I (RU 1959 1137) dichiara com¬ petenti a concedere tale permesso i Dipartimenti e, in quanto siano autorità eleggenti, anche la Direzione generale delle dogane e la Direzione generale delle PTT. I Tribunali federali regolano la competenza nel loro campo.

Una disposizione eccezionale corrispondente sarebbe desiderabile anche per il Controllo delle finanze, atteso l'ampio potere di vigilanza che gli compete e supera i limiti dell'amministrazione federale. All'uopo sarebbe per sè ba¬ stato un complemento del citato articolo dell'ordinamento dei funzionari I.

Tuttavia, per concentrare in un unico ordinamento tutto quanto concerne
il Controllo delle finanze, abbiamo giudicato conveniente prevedere nel disegno, la competenza del direttore del Controllo delle finanze a concedere il permesso di testimoniare e produrre documenti in una procedùra giudi¬ ziaria. Della circostanza che i documenti e i segreti del Controllo delle finanze sono, d'ordinario, anche quelli d'un altro ufficio, è tenuto conto in un periodo completivo: «Egli (il direttore) deve prima ottenerne facoltà dal capo del Dipartimento competente per l'affare del quale si tratta ». Il campo d'applicazione dell'articolo 4 sarà determinato dalla pratica. In caso di cotroversia, spetterà al Consiglio federale decidere in ultima istanza chi debba concedere tale facoltà.

576 Art. 5 L'enunciazione dei quattro criteri del controllo (giusta applicazione del diritto, economicità, risparmio, esattezza delle scritture contabili) de¬ termina compiutamente i compiti dell'organo amministrativo superiore della vigilanza finanziaria della Confederazione. In questi concetti sono riuniti tutti i requisiti d'un controllo finanziario efficace da una veduta mo¬ derna. Come fondamento all'esame della giusta applicazione del diritto varrà anche la legge sulie finanze federali, elaborata insieme con il presente disegno. Nel rimanente, l'organo di controllo dovrà accertare, ma in ma¬ niera affatto generale, se l'amministrazione operi nell'ambito della legisla¬ zione speciale. Dovrà dunque determinare se essa non oltrepassi, con prov¬ vedimenti che paiano ingiustificati, lo scopo fissato implicitamente, o espli¬ citamente; Un esame a tale riguardo involge quello dell'economicità e del risparmio. Intendiamo questi concetti secondo il'significato più largo di esame economico-critico. Il Controllo delle finanze deve dunque adempiere nell'amministrazione federale l'ufficio che nell'economia privata è dato dalla statuizione dello scopo (conseguire un utile), dall'affermazione di sè (concorrenza) e dal conto dei profitti e delle perdite (Pillmeier W., Op. cit., 22). Per contro, non sarebbe giusto, a parer nostro, applicare in questa parte anche il criterio dell'efficacità, che dev'essere considerato prima di cominciare un nuovo compito o l'esecuzione di certi disegni. A questo ri¬ guardo, havvi in campo federale una separazione netta, essendo l'Ammini¬ strazione delle finanze che interviene nella fase di preparazione. Nell'ambito dell'organizzazione, il controllo dell'efficacia è compito dell'Ufficio cen¬ trale per i problemi d'organizzazione dell'amministrazione federale (cfr.

commento all'art. 13).

Art. 6 L'ingresso del primo capoverso indica che la menzione contenuta nell'ar¬ ticolo non è tassativa, ma sono soltanto indicati gli obblighi più importanti e ricorrenti di continuo. La lettera a concerne il controllo corrente dell'in¬ tero disbrigo del bilancio di previsione, Compresa la compilazione del conto di Stato. La lettera b si riferisce ai controlli che gli uffici devono tenere circa i loro crediti. A questo riguardo, la principale difficoltà consiste nel discernere l'impegno al
suo sorgere, nel valutarlo quantitativamente e re¬ gistrarlo in maniera adeguata. La registrazione degli impegni sorti e delle spese presumibili richiede che i collaboratori d'ogni grado informino com¬ piutamente. Il Controllo delle finanze potrà sicuramente operare affinchè gli uffici raccolgano interamente e cronologicamente tutti i documenti d'un determinato credito e aventi effetti finanziari. Tale documentazione cen¬ trale è indispensabile tanto agli uffici, per vigilare sui crediti, quanto al¬ l'organo di controllo; essa permette di seguire lo sviluppò d'una facecnda in ogni fase. La controfirma degli ordini (lett. c), dei mandati di pagamento o di girata (lett. d) e dei documenti dei debiti della Confederazione (lett. e) costituisce il fondamento dell'esame concomitante delle operazioni da regi-

577 strare nel conto di, Stato. La lettera / menziona sommariamente l'esame successivo delle operazioni registrate e degli stati dei beni. In questi ultimi anni la maggior parte dei servizi di cassa e di contabilità dell'amministra¬ zione centrale sono stati accentrati nei Servizi federali di cassa e di conta. bilità (sottodivisione dell'amministrazione delle finanze), in maniera che gli uffici, salvo qualche eccezione, non dispongono più d'una contabilità com¬ pleta, ma soltanto delle note contabili compilate dalla ragioneria centrale, la quale li informa costantemente dello stato degli articoli di bilancio e dei conti che li concernono. Anche gli effettivi di cassa degli uffici sono stati fortemente ridotti, ma i rimanenti stati dei beni conservano la loro impor. tanza. La disposizione non è applicabile solamente all'amministrazione cen¬ trale, ma anche alle aziende della Confederazione che dal profilo contabile siano autonome. La contabilità delle corporazioni, degli istituti e delle or¬ ganizzazioni soggetti alla vigilanza finanziaria della Confederazione costi¬ tuisce solo un importante fondamento per controlli sistematici, semprechè il mandato di verificazione non preveda anche una revisione completa dei libri, come è quella che si richiede da un organo di controllo.

Art. 7 Come indica il titolo marginale, l'articolo disciplina l'opera approva¬ tiva e consultiva del Controllo delle finanze. Le disposizioni del primo ca¬ poverso hanno carattere imperativo; quelle del secondo, facoltativo. Le questioni del controllo, della revisione, della contabilità, della .tenuta degli inventari e del servizio dei pagamenti attengono talmente alla vigilanza finanziaria, che il Controllo delle finanze deve aver il diritto di cooperare con il parere all'elaborazione delle prescrizioni corrispondenti. Anche lo sviluppo dei metodi e dei mezzi contabili esige un intervento tempestivo dell'organo di controllo; basti menzionare gli ordinatori elettronici, il cui uso sempre più s'allarga. Il secondo capoverso tratta dell'opera consultiva, della quale abbiamo parlato nel capo III. Del Controllo delle finanze si varranno sopra tutto, óltre il Consiglio federale e il Dipartimento federale delle finanze e delle dogane, le Commissioni delle finanze e la Delegazione delle finanze delle Camere federali; e nondimeno
pensabile che altre com¬ missioni parlamentari abbiano a consultarlo. Il testo di questa disposizione prevede che il Controllo delle finanze debba attendere l'«invito» degli or¬ gani incaricati di preparare il bilancio, ma non esclude che, date le circo¬ stanze, non intervenga direttamente per comunicare fatti che gli sono noti.

Lo stretto contatto tra l'Amministrazione delle finanze e il Controllo delle finanze assicura un intervento giudizioso dèll'organo di controllo, senza che sia. necessaria una prescrizione, che occuperebbe troppo il Controllo delle finanze.

Art. 8 Laddove l'articolo 6 disciplina i compiti del Controllo delle finanze, l'articolo 8 determina il campo delle competenze. Per quanto concerne le

578 menzioni contenute nel primo capoverso devesi osservare che la lettera a riguarda tutti i servizi dipendenti da un Dipartimento, quindi anche la Scuola Politecnica federale, con annessi e istituti, i delegati del Consiglio federale, le segreterie generali dei Dipartimenti, le rappresentanze diploma¬ tiche e consolari all'estero. Le aziende aventi una contabilità indipendente, di cui alla lettera c, sono le PTT, la Regìa degli alcool e le officine militari.

La lettera d definisce il campo di competenza del Controllo delle finanze nell'ambito dei compiti pubblici délegati e dei sussidi federali, compresi i mutui e le anticipazioni, escluse le partecipazioni. In quest'ultimo caso, in vero, la Confederazione provvede ad ottenere nel consiglio d'amministra¬ zione dell'impresa un'adeguata rappresentanza; occorrendo un'informa¬ zione, il Controllo può quindi rivolgersi al Dipartimento competente.

Il capoverso 2 tiene conto della condizione speciale dei Tribunali fe¬ derali, i quali soggiaciono alla vigilanza finanziaria solo nell'ambito del¬ l'alta vigilanza dell'Assemblea federale sulla giustizia. In questa parte, data la natura delle cose, non può trattarsi che della vigilanza amministrativa e finanziaria. Il terzo capoverso specifica che il Controllo delle finanze esercita la vigilanza finanziaria anche dove la legge o lo statuto preveda un controllo interno particolare. Sarebbe in tal modo sciolto ogni dubbio circa la competenza, dell'organo superiore della vigilanza finanziaria della Confe¬ derazione, sopra tutto nei casi d'amministrazione indiretta.

Art. 9 1 Il primo capoverso riprende, in forma lievemente mutata, una disposi¬ zione del regolamento in vigore, la quale vuole che la Cancelleria federale provveda a comunicare al Controllo delle finanze tutte le risoluzioni del¬ l'Assemblea federale e del Consiglio federale che concernano la gestione finanziaria della Confederazione. Nel secondo capoverso è fatto obbligo ai Dipartimenti, ai loro servizi e ai Tribunali federali, di comunicare al Controllo delle finanze tutte le istruzioni e ordinanze date in virtù di quelle risoluzioni. Il terzo capoverso autorizza il Controllo federale delle finanze a domandare ogni documento concernente i negozi giuridici e le dichiara¬ zioni impegnative, in quanto possano attenere alla gestione finanziaria
della Confederazione. Contrariamente all'articolo seguente, che tratta del¬ l'obbligo di dare informazione e di collaborare, il dovere di fornire i docu¬ menti menzionati nel secondo capoverso, non è previsto per le aziende della Confederazione aventi una contabilità autonoma, nè per le corpora¬ zioni, istituti e organizzazioni secondo l'articolo 8, capoverso 1, lettera d.

Art. 10 Nella legge sul controllo federale delle finanze deve essere prevista una disposizione sulla comunicazione d'informazioni e l'assistenza fra autorità, affinchè sia stabilito un chiaro ordinamento a questo riguardo. Così fa-

579 cendo s'eviterà che, principiando un'indagine, s'abbia a. dover giustificare la competenza del Controllo a chiedere informazioni, esaminare documenti ed esigere assistenza nell'adempimento dei suoi compiti. La disposizione è necessaria anche purché il Controllo delle finanze deve trattare sempre più di frequente con istituzioni parastatali e private ed eseguirvi verificazioni.

Laddove l'obbligo d'assistenza secondo il capoverso 2 è ristretto alle ammi¬ nistrazioni e alle persone soggette alla vigilanza, il capoverso 1 ha una por¬ tata più vasta. Quest'ordinamento è giustificato specialmente nel campo dei sussidi, poiché le corporazioni, gli istituti e le organizzazioni di cui all'arti¬ colo 8 del disegno (campo di vigilanza) non sono sovente che intermediari tra l'autorità concedente e il destinatario del sussidio. Secondo le circo¬ stanze, potrà occorrere di domandare informazioni o documenti anche ai destinatari dei sussidi, siano persone fisiche o, per esempio, ditte commer¬ ciali in rapporto contrattuale con organizzazioni. In ogni caso, non potrà trattarsi che di documenti che abbiano attenenza con l'esercizio della vigi¬ lanza finanziaria. Il complemento al diritto illimitato di domandare infor¬ mazioni e d'esaminare documenti, senza riguardo a un eventuale obbligo di serbare il segreto, fondasi sulle disposizioni concernenti il segreto professio¬ nale contenute nell'articolo 27 della legge del 30 giugno 1927, sull'ordina¬ mento dei funzionari (CS 1 453), che i funzionari del Controllo delle fi¬ nanze sono tenuti a rispettare. Nel caso contrario, sarebbero punibili, come anche,i periti, in virtù dell'articolo 320 del Codice penale svizzero (cfr. Siebér Josef A., Der Begriff des Beamtem im Schweizerischen Strafgesetzbuch, tesi Friburgo, 1962, passim). Le controversie circa l'obbligo d'informare e l'assistenza saranno risolte secondo la procedura prevista nell'articolo 12 o 18, ond'è che in ultima istanza deciderà il Consiglio federale.

Art. 11 II . principio secondo il v quale ogni servizio risponde dell'impiego dili¬ gente ed economico dei valori e dei crediti affidatigli ha condotto all'istitu¬ zione di. servizi di controllo specializzati negli uffici e nelle aziende della Confederazione decentrati. Indichiamo, ad esempio, l'Ispettorato alle fi¬ nanze delle PTT e l'Ispettorato ' del
Dipartimento politico federale. Attesa la grande importanza data a questi servizi, in tali divisioni e aziende son stati assunti, per queste funzioni di controllo, dei collaboratori aventi per lo più una lunga e molteplice esperienza professionale e sono quindi in grado di contribuire sostanzialmente a un esame approfondito delle que¬ stioni puramente finanziarie nel loro campo speciale. Sebbene siano pochi i dissensi riscontrabili nella collaborazione di questi ispettorati e revisorati con il Controllo delle finanze, importa prevedere nell'ordinamento legale del controllo federale delle finanze uno speciale articolo che determini la responsabilità di questi servizi subordinati e il compito coordinativo del Controllo delle finanze. Per uno sgravio efficace del lavoro dello stesso in tali campi, occorre che tali organi di controllo godano d'una , indipendenza

/

580 funzionale quanto più ampia. Il Controllo delle finanze deve quindi avere il diritto di fare direttamente proposte al Consiglio federale circa la loro subordinazione, l'organizzazione e il modo di lavoro. Il loro campo di la¬ voro e la loro competenza dev'essere stabilita in regolamenti. È affatto pensabile che questi ispettorati e revisorati possano, con l'accordo del Con¬ trollo delle finanze, essere incaricati anche di compiti di revisione fuori dell'amministrazione, nel caso d'organizzazioni aventi attenenza con la cer¬ chia d'affari delle amministrazioni e aziende considerate.

Art. 12 Abbiamo già osservato nel capo III che la procedura d'appuramento delle osservazioni concernenti la revisione dev'essere modificata. Essa sarà disciplinata secondo il principio della proposta (cpv. 1). Allorché il controllo delle finanze non possa essere d'accordo, circa un'osservazione, con il servizio controllato, deve rivolgersi all'autorità da cui dipende questo servizio, salvo non ritiri .la proposta. Il procedimento dovrà essere ripetuto ogni volta con l'autorità immediatamente superiore, fino al Consiglio fede¬ rale, che decide in ultima istanza. In generale non vi sarà che un'istanza intermedia (servizio controllàto -- Dipartimento -- Consiglio federale), ma sono possibili altri gradi intercalari nella via gerarchica, specialmente nel caso del Dipartimento militare federale (cpv. 2). Sebbene, la legge non ne faccia espressa menzione, una controversia tra il Controllo federale delle finanze e i Tribunali federali, che non possa essere-composta altrimenti, dovrà essere decisa dall'Assemblea federale conformemente all'articolo 1, capoverso 1, lettera a. Nel caso di verificazioni fuori dell'amministrazione federale, il Controllo delle finanze invia i rapporti, con le eventuali pro¬ poste, al servizio federale competente per le organizzazioni e persone delle quali si tratta. L'amministrazione dovrà allora provvedere affinchè sia dato seguito alle proposte del Controllo delle finanze. Le controversie d'interpre-.

tazione, che sorveggero tra i servizi competenti e il Controllo delle finanze, dovranno essere composte in precedenza conformemente al capoverso 2 (cpv. 3). Durante la procedura, non potrà essere fatta alcuna operazione contraria al parere del Controllo delle finanze (cpv. 4).

Art. 13 Le indagini circa l'opportunità e l'efficacia dell'organizzazione e del modo di lavoro nell'amministrazione federale e l'esame delle possibilità di razionalizzazione sono di competenza dello speciale Ufficio centrale per i problemi d'organizzazione dell'amministrazione federale (RU 1955 279).

È raccomandabile, nella legge, una disposizione che preveda l'obbligo dei Controllo delle finanze di comunicare a quell'Ufficio i difetti di tale na¬ tura, che riscontri nell'esercizio dei suoi compiti, affinchè quello provveda a sopprimerli. '

581 Art. 14 Anche secondo la dottrina, la relazione diretta fra l'organo di con¬ trollo e le commissioni parlamentari di verificazione è giudicata d'impor¬ tanza fondamentale (cfr. Bank B., Über die Eigenständigkeit des Rechnungs¬ hofes zwischen. Parlament und Regierung, in Der öffentliche Haushalt, anno VII, fascicolo 3, 129). Nell'ordinamento svizzero di vigilanza finan¬ ziaria è dato particolare rilievo alla comunicazione immediata delle fac¬ cende trattate dal Controllo delle finanze alla Delegazione delle finanze. A questo riguardo viene ora previsto che per le revisioni di' lunga durata il Controllo delle finanze compili e le trasmetta dei rapporti intermedi.

Art. 15 Considerate l'indipendenza e l'autonomia che gli spettano, il Controllo delle finanze deve anche essere autorizzato a corrispondere direttamente con tutti gli uffici. Il testo proposto è più ampio di quello dell'ordinamento in vigore, sebbene sia da rilevare che, in pratica, il Controllo delle finanze goda già di un'analoga libertà d'azione (cpv. 1). La comunicazione al capo del Dipartimento federale delle finanze e delle dogane, prevista nel capo¬ verso 2, è già una conseguenza della subordinazione amministrativa del Controllo delle finanze. Ma uno stretto contatto con quel Dipartimento è necessario anche perchè lo stesso, in particolare l'Amministrazione federale delle finanze, hanno importanti compiti di controllo preventivo, che sa¬ ranno specificati nella legge concernente le finanze della Confederazione.

Art. 16 Gli articoli da 48 a 50 della legge sui rapporti fra i Consigli, recente¬ mente modificati (RU 1966 1363), regolano i diritti e i doveri delle Com¬ missioni delle finanze e della Delegazione delle finanze delle Camere fede¬ rali, che dispongono, secondo l'articolo 49, capoverso 2, d'una segreteria permanente. Dal profilo amministrativo, questa segreteria è subordinata al Controllo delle finanze, ma le sue competenze sono stabilite nel regola¬ mento delle dette Commissioni e Delegazione del 29 marzo 1963. Il segre¬ tario è sottoposto alla legge sull'ordinamento dei funzionari e, per le sue funzioni, ai presidenti delle Commissioni e della Delegazione delle finanze, ond'è che il modo di nomina deve corrispondere a quello del direttore del Controllo delle finanze. Poiché la Delegazione delle finanze non siede in
permanenza, deve poter affidare al segretario determinati compiti e, que¬ sto, adempierli in modo indipendente. Esso deve dunque, d'ufficio, poter raccogliere documenti, chiedere informazioni, esaminare atti e domandare l'assistenza delle autorità, non altrimenti che la Delégazione delle finanze o il Controllo delle finanze.

Art. 17 e 18 Il regolamento per il Controllo federale delle finanze non contiene alcuné disposizioni sui rapporti di questo con i Cantoni. Considerato l'amFoglio Federale, 1966, Voi. Il

42

582 montare considerevole dei sussidi che la Confederazione accorda ai Can¬ toni o per il tramite degli stessi, stimiamo necessario un ordinamento che tenga conto della struttura federalistica della Confederazione e dell'orga¬ nizzazione dell'amministrazione cantonale.

L'articolo 17 parte dalla considerazione che finora i decreti che accor¬ dano sussidi conferiscono un diritto di vigilanza e raramente un diritto di controllo da parte della Confederazione. In quest'ultimo caso, il Controllo federale delle finanze può, nell'ambito delle sue competenze, fare verifica¬ zioni nei Cantoni, e negli uffici che ne dipendono, circa l'impiego delle prestazioni federali. In mancanza d'una prescrizione siffatta, esso deve prima intendersi con i Governi dei Cantoni considerati. È in oltre deside¬ rabile per coordinare l'opera di verificazione una stretta collaborazione tra il Controllo federale delle finanze e gli organi amministrativi e di'con¬ trollo cantonali. Nei Cantoni che abbiano organi di controllo finanziario adeguati e. indipendenti, taluni compiti di verificazione potrebbero essere affidati a loro. ..

.

L'articolo 18 regola la procedura nel caso d'osservazioni fatte nel¬ l'opera di verificazione nei Cantoni e negli uffici che da essi dipendono.

Esso corrisponde sostanzialmente a quella prevista nell'articolo 12, che fon¬ dasi sulla competenza dell'ufficio federale responsabile del credito. L'ordi¬ namento previsto corrisponde anche alla necessità pratica d'ottenere una intesa dal lato federale, prima che sia fatto capo ai Cantoni. Allorché per il controllo dell'impiego di prestazioni federali occorra il consenso dei Go- * verni cantonali, il Controllo delle finanze dovrà informarli del risultato delle verificazioni (cpv. 2).

Art. 19 Nel primo capoverso devono innanzi tutto essere riservati gli ordina¬ menti speciali degli istituti che per volontà del legislatore sono autonomi.

Trattasi, da una lato, delle Ferrovie federali svizzere e dell'Istituto nazio¬ nale svizzero d'assicurazione contro gli infortuni, non soggetti in partico¬ lare all'organo del controllo finanziario della Confederazione, e, dall'altro, della Banca nazionale svizzera, dove il controllo è ristretto alla fabbrica¬ zione, alla consegna, al ritiro e alla distruzione dei biglietti di banca. Se¬ condo l'articolo 12, capoverso 2,
della legge federale del 23 dicembre 1953 sulla Banca nazionale svizzera (RU 1954 499) questo controllo spetta al Dipartimento federale delle finanze e. delle dogane, che con ordinanza del 29 giugno 1954 (RU 1954 561) l'ha affidato al Controllo delle finanze. Nel secondo capoverso si prevede che altre eccezioni non possono essere stabilite senza una speciale disposizione di legge.

Art. 20

/

La Regìa federale degli alcool è soggetta alla vigilanza finanziaria del¬ la Confederazione, come azienda autonoma dal profilo contabile. Data l'esi-

583 stenza delle Commissioni e della Delegazione parlamentari degli alcoli, è opportuno nominarle nella legge e prevedere per i loro rapporti con il Con¬ trollo delle finanze un ordinamento analogo a quello stabilito rispetto alle Commissioni e la Delegazione delle finanze.

Art. 21 Considerato il concetto generale cui s'informa l'organo speciale della vigilanza finanziaria della Confederazione, è desiderabile che, nell'emana¬ zione di prescrizioni d'esecuzione, il Parlamento e il Consiglio federale pro¬ cedano di conserto. Seguendo un suggerimento del comitato di lavoro per lo studio della legge sul controllo delle finanze vi proponiamo di stabilire che le prescrizioni d'esecuzione siano date in forma di decreto federale avente carattere obbligatorio generale, non soggetto a referendum, confor¬ memente all'articolo 7 della legge sui rapporti fra i Consigli. Sarebbe la forma che meglio corrisponde a tali disposizioni. Rileviamo nondimeno che, a parere unanime dell'amministrazione dei periti e del comitato, non dovrebbero occorrere prescrizioni d'applicazione.

Art. 22 All'entrata in vigore della legge sarà abrogato il regolamento per il Controllo delle finanze, approvato dall'Assemblea federale il 2 aprile 1927 (CS 6 21). L'articolo 33 della legge federale del 26 marzo 1914 sull'organiz¬ zazione dell'amministrazione federale (CS 1 247) sarà modificato con la nuova legge sulle finanze della Confederazione; il numero Vili dello stesso determinerà i compiti del Controllo delle finanze come risultano dalla pre¬ sente legge. Insieme sarà abrogata la legge federale del 5 aprile 1919 sull'or¬ ganizzazione del Dipartimento federale delle finanze e delle dogane (CS 1 382).'

' Circa la procedura di consultazione abbiamo già riferito nel capo IV.

Ci onoriamo di proporvi d'approvare il disegno di legge qui allegato.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.

Berna, 25 novembre 1966.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Vicepresidente: Bonvin Il Cancelliere della Confederazióne: Cli. Oser

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Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un disegno di legge sul controllo federale delle finanze (Del 25 novembre 1966)

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