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Foglio Federale Berna, 28 ottobre 1965

A nno X L V ili

Volume II

N° 43 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 12, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

(già Tipo-litografia Cantonale) Bellinzona -- Telefono 092/ 5 18 71 -- Ccp 65-690

9313 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'estensione della giurisdizione amministrativa (Del 24 settem bre 1965)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci pregiam o p resen tarv i con il presente messaggio un disegno di legge che m odifica quella sull'organizzazione giudiziaria (estensione della giurisdi zione am m inistrativa nella Confederazione).

I.

OGGETTO

L 'allegato disegno ha per oggetto la giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale, com e istanza di ricorso e come istanza unica, e la giuri sdizione disciplinare del medesimo. Le modificazioni proposte concernono i titoli quinto e sesto della legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organiz zazione giudiziaria (OG , CS 3, 499 - A V II A). Inoltre, il disegno prevede a l cuni adeguam enti di altri atti legislativi.

Form alm ente, il titolo settim o dell'OG (Della giurisdizione am m inistra tiva del Consiglio federale) non è toccato. N ella m isura in cui concernono la giurisdizione am m inistrativa, le sue disposizioni saranno inserite nella legge federale sulla procedura am m inistrativa. T uttavia, il loro cam po di applicazione m ateriale è parzialm ente m odificato dall'allegato disegno.

Il disegno non tratta neppure dell'organizzazione (m odificazione o estensione) del T ribunale federale.

F o g lio F ederale, 1965 , V ol. I I

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1030 Infine, esso non m odifica affatto l'organizzazione e la procedura del T ribunale federale delle assicurazioni, in particolare il decreto federale del 28 m arzo 1917 sulla m ateria (CS 3, 571 - A V II B), che parim ente si trova in fase di revisione.

Il disegno di legge federale sulla procedura am m inistrativa, p resen tato v i nel contem po, costituisce, in un certo senso, la base del disegno di estensione della giurisdizione am m inistrativa.

II. N O Z IO N E E IM P O R T A N Z A

:

D E LLA G IU R IS D IZ IO N E AM M IN IS T R A T I VA 1. L a giurisdizione am m inistrativa è la giurisdizione sull'am m inistra zione; il suo com pito consiste nel controllo giudiziario degli atti am m in istra-.

tivi (Fritz Fleiner, Institutionen des D eutschen V erwaltungsrechts, 8a ed., 1928, pag. 248). Q uesta semplice definizione ci sem bra, nonostante talune riserve nella letteratura, esprimere appieno la nozione di giurisdizione am m inistrativa (cfr. anche C hristian-Friedrich M enger, System des verw al tungsgerichtlichen Rechtsschutzes, 1954, pag. 58 ss.).

Scopo prim o della giurisdizione am m inistrativa è di proteggere il citta dino che una decisione am m inistrativa ha leso nei suoi interessi riconosciuti dall'ordinam ento giuridico. Inoltre, la giurisdizione am m inistrativa contri buisce all'applicazione corretta e soprattutto uniform e delle norm e di diritto am m inistrativo e serve così alla sicurezza giuridica. Infine, essa collabora allo sviluppo e al perfezionam ento del diritto am m inistrativo (cfr. W.

Birchmeier, H andbuch des Bundesgesetzes über die O rganisation der Bun desrechtspflege, 1950, pag. 417 s.; M ax Im boden, E rfahrungen au f dem G e biet der Verw altungsrechtsprechung in den K antonen und im Bund, Z eit schrift für Schweizerisches R echt = ZSR n. s. vol. 66, .1947, pag. 1a ss., la s.; H ans H uber, D er A usbau der Verw altungsgerichtsbarkeit in Bund und K antonen, 1950, pag. 14). .

' , 2. Il bisogno di un controllo dell'am m inistrazione da parte di tribunali indipendenti è tanto antico quanto l'esigenza di un ordinam ento giuridico dell'organizzazione dello Stato. Le sue radici risalgono ancora più lontano (cfr. M artin Seilm ann, D er Weg zur neuzeitlichen V erwaltungsgerichtsbar, keit, ihre V orstufen und dogmatischen G rundlagen, in: Staatsbürger und Staatsgewalt, Jubiläum sschrift zum hundertjährigen Bestehen der deutschen Verw altungsgerichtsbarkeit und zum zehnjährigen Bestehen des Bundes verwaltungsgerichts, 1963, I, pag. 25 ss.). Il prim o tribunale com pletam ente autonom o, speciale, com petente esclusivamente per le contestazioni di diritto pubblico fu la C orte am m inistrativa del Baden, istituita nel 1863. A quel l'epoca, la tesi di affidare la giurisdizione am m inistrativa ad appositi trib u nali aveva definitivam ente trionfato anche nella letteratura pubblicistica tedesca sull'altra, parim ente giustificata dal profilo dello Stato di diritto,

1031 che attribuiva la giurisdizione am m inistrativa ai tribunali ordinari. Nel 1875, sorsero la C orte am m inistrativa suprem a di Prussia e la C orte am m i nistrativa di A ustria, che hanno contribuito in m odo decisivo a conferm are la tesi di una apposita giurisdizione am m inistrativa.

In Svizzera, all'epoca della Rigenerazione, gli sforzi per uno Stato di diritto portarono, dapprim a, a conferire la giurisdizione am m inistrativa ai tribunali civili (cfr. M ax Im boden, E rfahrungen au f dem G ebiet der V er waltungsrechtsprechung in den K antonen und im Bund, op. cit., pag. 16a ss.). D urante i decenni successivi che ridiedero la priorità al principio co stituzionale dem ocratico, questa form a di giurisdizione am m inistrativa fu so stituita in am pia m isura dalla giurisdizione am m inistrativa interna all'A m m i nistrazione (cfr. cap. III/8 ). Nel contem po, la Costituzione federale del 1848 affidò prim ariam ente al Consiglio federale e all'Assemblea federale, e non al T ribunale federale, il giudizio sulle azioni per violazione dei diritti garantiti nella Costituzione. T uttavia, verso la fine del secolo scorso, si ri chiese con sem pre m aggiore insistenza l'istituzione anche nella Svizzera di u na giurisdizione am m inistrativa indipendente: la Società svizzera dei giu risti trattò il tem a nell'assemblea annuale del 1897. Il Consiglio federale si occupò, per la, prim a volta, della giurisdizione am m inistrativa nel mes saggio all'Assemblea federale del 4 giugno 1894 concernente l'organizza zione e il m odo di procedere del Consiglio federale (F F 1894, II, ed. ted., pag. 776 ss., 798; ed. frane., pag. 893 ss., 924 s.). Nel messaggio del 20 dicem bre 1911 concernente la revisione della Costituzione federale allo scopo di istituire un T ribunale am m inistrativo federale (FF, ed. ted., 1911, V, pag.

322 ss.; ed. frane. 1912, I, pag. 291 ss.), propose segnatam ente l'inserimento di un articolo 114 bis, facendo valere i motivi seguenti: « L'istituzione di una giurisdizione amministrativa sembra anche a noi ne cessaria. Tanto più il moderno Stato di benessere ingloba settori dell'attività privata nel cerchio delle funzioni statali, tanto più numerosi sono i compiti pub blici la cui esecuzione è curata dalla Confederazione e tanto più cresce quindi imponente il numero dei funzionari
statali, quanto più grande è il pericolo di uno straripamento dello Stato onnipotente e della burocrazia nei diritti individuali del cittadino e quanto più vivace è il bisogno istintivo di questo in una protezione ef ficace contro siffatta forza nemica » (ed. ted., pag. 331; ed. frane., pag. 299 s.).

Il 25 ottobre 1914, il popolo e i C antoni approvarono la modificazione costituzionale a grande m aggioranza. T uttavia, la legge sulla giurisdizione am m inistrativa e disciplinare, che regolava m inutam ente la giurisdizione am m inistrativa federale, entrò in vigore soltanto nel 1928. Le disposizioni di questa legge e segnatam ente l'elenco delle singole attribuzione del T rib u nale federale in m ateria am m inistrativa furono essenzialmente assunti nella nuova legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG).

3.

A nche dopo l'introduzione di una giurisdizione am m inistrativa, l discussioni sui pregi e sui difetti di questa istituzione non cessarono. S o p rat

1032 tutto le cerehie dell'am m inistrazione pubblica esprim ono costantem ente dubbi sulla sua giustificazione dogm atica e la sua efficacia pratica. Giova, perciò, riassum ere il significato della giurisdizione am m inistrativa. Contro la giustizia am m inistrativa per mezzo di T ribunali am m inistrativi sono per lo più invocati i seguenti argomenti: a. L a giurisdizione am m inistrativa sarebbe contraria al principio costi tuzionale della separazione dei poteri; il potere giudiziario si estenderebbe nel settore del potere esecutivo.

Questo argom ento è stato esaurientem ente trattato nella letteratura.

Di conseguenza, basteranno, qui, poche frasi. Il principio della separazione dei poteri non è una dottrina assoluta attu ata o attuabile sin nelle ultim e conseguenze, così com e nell'insegnam ento di M ontesquieu, il più influente fra i padri spirituali di tale dottrina, non vi era una opposizione assoluta fra « separazione dei poteri » e « coordinam ento dei poteri ». G ià per questo m otivo, la separazione dei poteri non esclude necessariam ente un controllo reciproco fra i diversi poteri. Il dogm a della separazione dei poteri è un principio costitutivo dello Stato intensam ente orientato verso la garanzia della libertà del cittadino. Perciò, un istituto destinato, a sua volta, a p ro teggere l'individuo da intollerabili interventi statali non può violare il p rin cipio della separazione dei poteri (cfr. A ndré Grisel, L 'extension de la jurisdiction adm inistrative du T ribunale fédéral, Schweizerische Juristen zeitung = SIZ, vol. 53,1957, pag. 33 ss., 35).

b. L a giurisdizione am m inistrativa affievolirebbe le responsabilità: le au to rità am m inistrative sarebbero sempre responsabili dei loro atti m a non più esclusivamente nè in ultim a istanza. Questo rim provero espresso so p rat tu tto da W alter B urckhardt (Die V erw altungsgerichtsbarkeit in der Schwei zerischen Eidgenossenschaft, Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, vol. 90, 1931, pag. 225 ss., 238, 248) si fonda su argom enti tratti sia dalla teoria dello Stato, sia dal diritto pubblico, sia dalla pratica am m inistrativa.

N on si spiega, tuttavia, in uno S tato ,d i diritto, perchè l'A m m inistra zione dovrebbe essere la sola responsabile della liceità dei suoi atti, a esclu sione di qualsiasi altra autorità. Ciò
che è lecito si giudica secondo criteri, che, di principio, ciascuno può riconoscere e applicare. Così, il Consiglio federale non potrebbe arrogarsi a sè la responsabilità esclusiva della liceità degli atti am m inistrativi neppure dei servizi che gli sono subordinati, cioè esso non potrebbe svincolare j suoi subordinati dalla loro responsabilità, im p artendo istruzioni contrarie alla Costituzione o alla legge. Infatti, in uno Stato di diritto, ciascuno ha, nel suo cam po di attività, il com pito di osser vare la'C ostituzione e le leggi.

1 Per i casi, invece, sui quali, secondo l'ordinam ento costituzionale, sol tanto l'A m m inistrazione è, di principio, com petente a decidere e, in fun zione delle conoscenze e capacità richieste, essa sola può, di regola, decidere, si tratta di sapere ciò che, in una data fattispecie, è opportuno e adeguato

1033 ogniqualvolta il legislatore non abbia, soppesato o non possa soppesare sin nei particolari tutti gli interessi in giuoco. Per questo m otivo, gli «atti gover nativi» (cfr. cap. IV) devono essere sottratti alla giurisdizione am m inistra tiva, la giurisdizione am m inistrativa non può, di principio m a con alcune eccezioni, estendersi all'apprezzam ento effettuato nei lim iti del potere discre zionale concesso dalla norm a costituzionale o legale e le autorità am m ini strative devono fruire, anche nell'am bito di «nozioni giuridiche indeterm i nate», di un certo spazio di valutazione non assoggettato a controllo (Bachof; cfr. il nostro com m ento all'art. 100, lett. /, del disegno).

La critica dell'affievolim ento delle responsabilità com e non convince dal profilo dogm atico, cosi non si è avverata giusta nella pratica. Funzio nari, giudici di tribunali am m inistrativi ed eminenti giuristi hanno costatato che l'A m m inistrazione non ha sofferto della vigente giurisdizione am m ini strativa (cfr. A ndré P anchaud, Les garanties de la constitutionnalité et de la légalité en droit fédéral, ZSR, vol. 69, 1950, pag. l a ss, 100a ss.; H enri Zw ahlen, Le fonctionnnem ent de la justice adm inistrative en droit fédéral et dans les Cantons, ZSR , vol. 66, 1947, pag. 95a ss., 147a, Oskar Bosshardt, Erste Ergebnisse der zürcherischen Verw altungsgerichtsbarkeit, Schweiz.

Z entralblatt für Staats- und G em eindeverwaltung, vol. 64 - 1963 -, pag. 225 ss., pag. 249 ss.; A dolf Im H of, D ie Ergebnisse der Verw altungsgerichtsbar keit im K anton Basel-Stadt, 1911, pag. 40), che essa non è stata ostacolata nell'« am m inistrazione degli atti di governo » (cfr. Charles H albeisen, V er w altungsgerichtsbarkeit, M onatsschrift für bernisches Verw altungsrecht und Notariatsw esen, vol. 48, 1950, pag. 369 ss., 417 ss., 381) e che neppure un eventuale form alism o nè la tem uta lentezza non sono diventati un peri colo (cfr. H enri Zw ahlen, op. cit., pag. 148 a). Il prof. Im boden ha, d'altra parte, evocato gli aspetti positivi della giurisprudenza am m inistrativa del Tribunale federale: N on si potrebbe negare un riconoscim ento a questa giu risprudenza nel suo insieme. Essa è fortem ente ispirata alla prem ura di a t tuare lo Stato di diritto. Essa testim onia di un sicuro senso per l'equilibrio e le
necessità pratiche (D er Beitrag des Bundesgerichts zur F ortbildung des schweizerischen Verw altungsrechts, ZSR, vol. 78, 1959, pag. 59 ss., 86).

c.

Il prof. B urckhardt ha, inoltre, rim proverato alla giurisdizione am m inistrativa di applicare al diritto am m inistrativo, che appartiene al diritto pubblico ed è al servizio di interessi pubblici, una procedura fra le parti troppo simile a quella del processo civile. L 'Am m inistrazione non avrebbe la stessa posizione di un soggetto del diritto privato, che può far valer diritti soggettivi ma che può anche rinunciare a farli valere, che potrebbe soste nere un punto di vista unilaterale e procedere arbitrariam ente. L 'A m m ini strazione non avrebbe interessi propri opposti ad altri, che può far valere o no a suo piacim ento. Se interpreta giustamente la sua funzione, essa d o vrebbe, com e un tribunale, porsi al disopra degli interessi, valutarli e con frontarli oggettivam ente e, senza riguardo alla propria posizione, accordare la sua protezione a quegli interessi, che, in tu tta cognizione e coscienza, re-

1034 puta degni di essere salvaguardati (Die V erw altungsgerichtsbarkeit in der schweizerischen Eidgenossenschaft, op. cit., pag. 246).

Il p ro f..B urckhardt così prosegue (nostra traduzione): «N el diritto, non occorre, tuttavia, ricercare solo e a ogni,costo la soluzione logica; se un risultato praticamente buono può essere conseguito esclusivamente a prezzo di talune contraddizioni, questa lacuna logica è accettabile » (pag. 246).

Il com pito dell'A m m inistrazione è stato dal prof. B urckhardt definito in ' m odo esatto. In generale, così lo concepiscono anche i funzionari federali.

Si misconoscerebbe, però, la realtà, se si ritenesse che l'alto ideale dell'atti vità am m inistrativa, com e descritto dal prof. Burckhardt, fosse soddisfatto in ciascun singolo caso. Nel già citato messaggio del 20 dicem bre 1911, il Consiglio federale si è espresso in term ini ancora oggi validi: « Consideriamo del tutto ovvio ehe anche l'autorità amministrativa, esatta mente come il giudice, debba prendere la legge come regola per le sue decisioni.

Non crediamo ehe le autorità federali, nella loro pratica amministrativa, si siano poste seientèmente fuori della legge e ehe siano inclini a decidere piuttosto contro il pubblico ehe contro l'amministrazione. Riconosciamo, però, ehe errori sono commessi e soprattutto ehe la procedura in materia di ricorso non offre tutte le garanzie auspicabili di un processo in contradditorio analogo alla procedura giu diziaria. Ma l'amministrazione stessa ha il più vivo interesse a evitare qualsiasi parvenza d'arbitrio e, per mantenere il proprio prestigio, a lasciare la decisione delle contestazioni a un'autorità completamente indipendente, in una procedura accuratamente rispettosa dei diritti del singolo » (ted. pag. 332 s., frane, pag. 302).

4.

Il Consiglio federale ha valutato i vantaggi teorici e pratici di una nuova estensione della giurisdizione am m inistrativa tenendo conto delle d i verse critiche. N ell'estensione, che propone nel disegno allegato al presente messaggio, esso scorge essenzialmente un progresso per il miglioram ento e il perfezionam ento della protezione giuridica e per il consolidam énto della si curezza giuridica, indispensabili in un ordinam ento sociale che si fa sempre più complesso. N on ci si deve, però, attendere troppo nè sopravvalutare
i m iglioram enti per il cittadino. Il Consiglio federale, per proprio cònvin- ` cimento com e a soddisfazione delle promesse date più volte e ih adem pi m ento dell'incarico ricevuto m ediante la m ozione G lasson del 1957 e la m o zione delle commissioni parlam entari d 'indagine sull'affare dei M irage del 7 ottobre 1964, vuole ora com piere il passo che attui un ulteriore sviluppo, adeguato alle nostre condizioni, dell'idea sancita nell'articolo 114 6/.? della Costituzione federale.

III. LA S IT U A Z IO N E G IU R ID IC A PR E SE N T E Secondo il diritto vigente, il sistema della giurisdizione am m inistrativa ' risulta di otto diversi rim edi,giuri dici: 1. il ricorso di diritto am m inistrativo al T ribunale federale; ' 2. l'azione di diritto am m inistrativo al T ribunale federale;

1035 3. il ricorso al T ribunale federale delle assicurazioni; 4. l'azione al T ribunale federale delle assicurazioni; 5. diversi gravam i a commissioni speciali di ricorso; 6. il ricorso disciplinare al T ribunale federale; 7. il ricorso di diritto pubblico al T ribunale federale; 8. 1 rimedi internam ente all'A m m inistrazione.

Inoltre, il T ribunale federale com e C orte di cassazione esercita giurisdi zione am m inistrativa in m isura lim itata.

Questi diversi rimedi giuridici si presentano singolarm ente com e segue: 1.

Ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale

a.

Secondo il diritto vigente, il T ribunale federale giudica i ricorsi di diritto am m inistrativo diretti contro determ inate categorie di atti am m ini strativi elencati singolarm ente (metodo dell'enum erazione). Conform em ente agli articoli 97 ss. O G , tale giurisdizione com prende, in breve, contestazioni concernenti: -- contribuzioni di diritto federale; -- cauzioni di diritto pubblico; -- brevetti, disegni, m odelli e marchi; -- registro di com mercio e altri registri; -- estensione della regalia delle polveri; -- revoca della patente per l'esercizio di un 'agenzia di em igrazione e del diplom a di geom etra del registro fondiario; -- revoca della licenza di fabbricare fiam m iferi; -r* taluni casi attenenti alla vigilanza sulle fondazioni; -- questioni giuridiche in rapporto con la costituzione di società coopera tive secondo la legge federale sull'utilizzazione delle forze idrauliche; -- la nozione di diritto federale della casa di giuoco e delle lotterie e imprese analoghe; -- l'esercizio della sorveglianza sulle assicurazioni private; -- taluni affari doganali; -- taluni casi in m ateria di legislazione sul lavoro nelle fabbriche e nelle arti e mestieri; -- l'assoggettam ento all'assicurazione contro gli infortuni; -- pretese nel settore della legislazione sul servizio postale.

In occasione della revisione totale dell'O G del 16 dicem bre 1943, questo elenco di com petenze fu ripreso, con alcune m odificazioni, nella legge fede rale dell'l l giugno 1928 sulla giurisdizione am m inistrativa e disciplinare (cfr. M 9 II 1943 a sostegno di un disegno di legge sull'organizzazione giu diziaria, F F 1943, ed. ted., pag. 97 ss., 141, ed. frane, pag. 101 ss., 147 s.).

Em inenti giuristi si ram m aricarono allora della rinuncia a u n 'estensione

1036 dell'elenco e considerarono persa u n 'ottim a occasione per m igliorare la giu stizia am m inistrativa della Confederazione (cfr. H ans H uber, Die Staats- und Verw altungsrechtspflege im neuen Organisationsgesetz, Schweizerisches Z en tralb latt fü r Staats- und Gem eindeverwaltung, vol. 45, 1944, pag. 361). T u t tavia, l'articolo 100 O G fa ammissibile il ricorso di diritto am m inistrativo negli altri casi previsti dal diritto federale. Di questa possibilità, il legisla tore ha, però, fatto un uso parsim onioso, per esempio "nella legge federale del 3 ottobre 1951 concernente il prom ovim ento dell'agricoltura e la conser vazione del ceto rurale (R U 1953, 1123 - A X V I A 1), nella legge federale del 30 settem bre 1955 concernente la preparazione della difesa nazionale econom ica (RU 1956, 89 - A X IX A) e nella legge federale del 13 m arzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel com mercio (F F 1964, 484).

..

I dati statistici qui appresso inform ano sulla estensione e sulla efficacia correttiva della giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale (com prese le azioni di diritto am m inistrativo e la giurisdizione disciplinare): affari liquidati di -- -- --

.

.

.

.

.

.

cui: dichiarati ricevibili . . . .

cancellati . . . . . . . .

accolti.(interam ente o parzialm ente) . . . . . .

-- respinti . . ....................... .....

1961

1962

1963

1964

148

112

134

99

13 41

11 28

19 26

17 20

29 65

18 55

26 63

11 51

1 b. Le clausole di com petenza degli articoli 97, 98 e 99 OG e delle suecessive leggi speciali aprono la via del gravam e di diritto am m inistrativo al T ribunale federale soltanto in una m isura m olto lim itata. Inoltre, singolar m ente presi, la loro p o rtata è m olto diversa, m a soprattutto duole la m an canza di coesione interna di questo sistema di rim edi giuridici. Lo dim o strano i seguenti esempi: -- Le decisioni relative all'estensione della regalia delle polveri e le deci sioni concernenti l'obbligo delle imprese di assicurazione di m unirsi di u n 'autorizzazione (art. 99, n. II e V II, cpv. 2, lett. a, OG) possono essere im pugnate davanti al T ribunale federale m ediante un ricorso di diritto am m inistrativo, m entre le decisioni, analoghe per natu ra giuridica e alm eno ugualm ente im portanti, concernenti l'esistenza e l'am piezza dell'obbligo della concessione per il trasporto professionale di persone e di cose su linee di navigazione aerea, conform em ente all'articolo 27 della legge federale del 21 dicem bre 1948 sulla navigazione aerea (RU 1950, 479 - A X III K ) e concernenti l'esistenza e l'ampiezza dell'obbligo della concessione per il trasporto professionale dei viaggiatori con un servizio regolare di corse, conform em ente all'articolo 3 della legge federale del 21 ottobre 1924 sul servizio delle poste (CS 7, 628 - A X III L), sono impugnabili presso il Consiglio federale;

1037 -- Secondo l'articolo 99, num ero III, O G , le decisioni di revoca della li cenza di fabbricare fiam m iferi sono im pugnabili m ediante ricorso al T ribunale federale e parim ente, in virtù dell'articolo 99, num ero V II, capoverso 2, lettera c, le decisioni di revoca dell'autorizzazione ad eser citare un 'im presa privata d 'assicurazione. Per contro, la revoca dei p er messi nel senso degli articoli 4 ss. della legge federale del 3 ottobre 1951 sui prodotti stupefacenti (R U 1952, 245 - A IX D 3) e il ritiro delle li cenze rilasciate in virtù della legge federale del 21 dicem bre 1948 sulla navigazione aerea (R U 1950, 479 - A X III K), segnatam ente del suo a r ticolo 60, possono essere im pugnate presso il Consiglio federale. D 'altra . parte, secondo l'articolo 107 della legge federale del 3 o ttobre 1951 con cernente il prom ovim ento dell'agricoltura e la conservazione del ceto rurale (R U 1953, 1133 - A X V I A 1), ogni rifiuto o ritiro di un per messo chiesto o concesso in virtù della legge medesima può essere og getto di un ricorso di diritto am m inistrativo al Tribunale federale e, se condo l'articolo 19 del decreto federale del 23 giugno 1961 concernente l'industria orologiera svizzera (statuto dell'orologeria, R U 1961, 1133 A X V II D 1), tutte le decisioni (a poche eccezioni) prese in applicazione del decreto stesso, segnatam ente il rifiuto o la revoca dei permessi m enzionati negli articoli 7 e 10, possono, dopo la commissione di ri corso, essere im pugnate davanti al T ribunale federale.

L a sistematica della giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale come autorità di ricorso è attualm ente assai lasciata al caso e m anca di u ni form ità.

2. L'azione di diritto amministrativo davanti al Tribunale federale ' a. In virtù degli articoli 110 ss. OG, il T ribunale federale, come T rib u nale am m inistrativo, esercita la giurisdizione am m inistrativa anche all'o ri gine, cioè com e prim a e ultim a istanza. L e sue com petenze sono determ inate da u na clausola semigenerale (art. 110, cpv. 1: le pretese pecuniarie litigiose di diritto pubblico, derivanti dalla legislazione federale, che siano avanzate dalla C onfederazione o contro di essa) e da clausole speciali. Come in m a teria di ricorso di diritto am m inistrativo, queste clausole speciali sono con tenute,
in parte, nell'O G stessa (art. I l i ) e, in parte, in leggi speciali di data più recente (così nella L F 20.XII.1957 sulle ferrovie: R U 1958, 347 - A X III A 1). Per l'essenziale, l'articolo 111 O G prevede l'azione di diritto am m ini strativo per -- le contestazioni relative all'esenzione da contribuzioni cantonali o alla lim itazione delle stesse, previste dal diritto federale; -- le contestazioni tra C antoni relative a im poste federali; -- le contestazioni circa i compensi in m ateria di vie di allacciam ento (ferrovie di congiunzione); -- le contestazioni sulla ripartizione delle spese nell'im pianto di linee elet triche; .

· -- le pretese d'indennità del proprietario di un brevetto espropriato.

1038 Le contestazioni di diritto am m inistrativo, che, in virtù della legisla zione federale, devono essere giudicate dal T ribunale federale com e istanza unica, possono essere suddivise, di principio, in due categorie: -- le contestazioni fra Confederazione e C antoni o fra C antoni (corri spondenti alle contestazioni, che, secondo l'articolo 83, devono essere portate davanti al T ribunale federale m ediante l'azione di diritto p u b blico); -- le pretese pecuniarie di privati verso la Confederazione e i C antoni o della Confederazione e dei C antoni verso privati, che, per natura, siano analoghe a pretese di diritto civile e per le quali convenga, di conse guenza, una procedura analoga alla procedura civile (cfr. più in avanti).

L a cerchia delle contestazioni idonee a essere sottoposte alla giurisdi zione am m inistrativa del T ribunale federale com e prim a istanza è così lim i tata per n atura e non può essere estesa a piacim ento.

b. L 'ordinam ento attuale soffre, tuttavia, di alcuni im portanti lacune.

-- Secondo il diritto vigente, il T ribunale federale, senza, u na apposita disposizione in una legge speciale, non può statuire su pretese di natura non pecuniaria derivanti da contratti di diritto pubblico. Il bisogno di u na siffatta com petenza aum enta, però, proporzionalm ente alla cre scente im portanza e diffusione del contratto di diritto pubblico nel di ritto am m inistrativo svizzero, com e anche, in parte, in quello straniero.

-- Secondo l'articolo 113, lettera c, OG, le pretese relative a sussidi o a liberalità della Confederazione, in qualsiasi form a, sono escluse dal giu dizio del T ribunale federale com e istanza unica e spesso anche come istanza di ricorso. Ciò nonostante, proprio la legislazione più recente contiene num erose disposizioni che riconoscono ai privati un vero e proprio diritto a sussidi federali e definiscono sovente in m odo m inuto e preciso le condizioni di assegnazione (cfr. ad es. gli art. 35 ss. L F 13 III 1964 che m odifica il titolo prim o della legge sull'assicurazione con tro le m alattie e gli infortuni: R U 1964, 981 - A X V A 1). Poiché sif fatte pretese di diritto pubblico sono analoghe a pretese di diritto civile, è m anifesto che il T ribunale federale è l'au torità idonea a sta tuire. su di esse com e istanza unica. L 'ordinam ento
vigente e quello precedente (L F sulla giurisdizione am m inistrativa e disciplinare) si fondava sul principio che « i decreti concernenti delle sovvenzioni non hanno punto per iscopo di creare un diritto individuale ad una presta. zione della Confederazione, m a si prefiggono la concessione di un con tributo federale all'intento di prom uovere un interesse generale dello Stato » (M 27 I II 1925 .accom pagnante il progetto di una legge federale sulla giurisdizione am m inistrativa e disciplinare federale: F F 1925, 197, in particolare 222). Orbene, poiché l'A m m inistrazione tende ora più di un tem po a soddisfare con prestazioni determ inati bisogni e svolge in questo settore una parte pressapoco im portante com e quella che riveste

1039 quando interviene a lim itare, il predetto principio non è più giustificato e, d 'altronde, è confutato dal m odo in cui le disposizioni di sussidio sono redatte dal profilo della tecnica legislativa.

-- Insoddisfacente è, infine, il disciplinamento della procedura per i p ro cessi am m inistrativi conform em ente agli articoli 110 ss. OG. L 'articolo 115 O G dichiara sussidiariam ente applicabili gli articoli da 91 a 96 OG, cioè le disposizioni di procedura nel caso di ricorso di diritto pubblico.

O rbene, com e abbiam o già detto, si tratta in tutta evidenza di due p ro cessi sostanzialm ente diversi; in realtà, la giurisprudenza del T ribunale federale com e T ribunale am m inistrativo di prim a e ultim a istanza è, per natura, del tutto simile a quella in m ateria civile. Di conseguenza, a p pare giustificato di dichiarare applicabili per analogia le disposizioni della legge federale del 4 dicem bre 1947 di procedura civile (R U 1948, 421 - A V II C).

3. Il ricorso al Tribunale federale delle assicurazioni M ediante il decreto federale del 28 m arzo 1917 concernente l'organiz zazione e la procedura del T ribunale federale delle assicurazioni (CS 3, 571 - A V II B) fu istituito un T ribunale am m inistrativo, indipendente dal T ribunale federale, con sede a Lucerna. Le sue com petenze erano, dappri m a, m olto lim itate, m a vennero poi estese nel corso degli anni. Oggi, sog giacciono alla sua giurisdizione contestazioni nei seguenti settori: assicura zione contro le m alattie e gli infortuni, assicurazione m ilitare, indennità per perdita di guadagno, assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti, assicu razione contro l'invalidità, assicurazione contro la disoccupazione e quelle derivanti dall'applicazione della legge federale del 20 giugno 1952 concer nente gli assegni fam iliari ai lavoratori agricoli e ai piccoli contadini di m on tagna (R U 1952, 839 - A X V D 3). Il mezzo giuridico principale è il ricorso.

Le seguenti cifre (com prendenti anche le azioni in m ateria di diritto delle assicurazioni) inform ano sulla estensione e sulla efficacia correttiva della giurisdizione del Tribunale federale delle assicurazioni: affari l i q u i d a t i ..................................

di -- -- -- --

.

cui: » ' · dichiarati irricevi bili . . . . .

.

c a n c e l l a t i ............................ . . . .

accolti (interam ente o parzialm ente) r e s p i n t i................................................... .

1961

1962

1963

1964

.

607

733

786

737

.

.

.

.

18 61 209 319

14 66 265 388

11 47 286 442

18 50 275 394

Il decreto concernente l'organizzazione e la procedura del T ribunale federale delle assicurazioni è attualm ente in revisione, onde non giova m en zionare qui le sue lacune. Ci limiteremo a segnalare che per q u attro ram i dell'assicurazione sociale (assicurazione m ilitare, àssicurazione per la vec

1040 chiaia e per i superstiti, assicurazione contro la disoccupazione e assicura zione contro le m alattie) esistono ordinanze particolari .sulla organizzazione del T ribunale federale delle assicurazioni e sulla procedura da seguire d a vanti a esso. È ovvio che la chiarezza soffra di un tale ordinam ento.

Im porta, per contro, rilevare che, sinora, la ripartizione delle com pe tenze fra il T ribunale federale e il T ribunale federale delle assicurazioni non è tracciata in m odo coerente. Com e è concepito adesso, quest'ultimo ha la funzione di un tribunale generale per l'assicurazione sociale. Ciò nonostante, il diritto vigente riserva al T ribunale federale talune contestazioni derivanti dal diritto delle assicurazioni sociali (ad es. le vertenze concernenti le deci sioni per le garanzie, conform em ente all'art. 55 L F 20 X II 1946 sull'assi curazione per la vecchiaia e per i superstiti: CS 8, 437 -- A X V B l a -- , in correlazione con l'art. 98 O G ). Siffatta divisione della com petenza nello stesso settore giuridico è insoddisfacente.

4. L'azione davanti al Tribunale federale delle assicurazioni L 'azione davanti al T ribunale federale delle assicurazioni corrisponde all'azione di diritto am m inistrativo davanti al T ribunale federale: ne conse gue che quanto scritto sopra (n. 2) circa quest'ultim a è essenzialmente appli cabile anche qui. L 'azione è prevista nel decreto concernente l'organizza zione e la procedura del T ribunale federale delle assicurazioni (art. 12, cpv.

2), m a le due com petenze indicate nella norm a non sono più valide. Per contro, il T ribunale federale delle assicurazioni è designato dalla legge fede rale del 20 settem bre 1949 su l'assicurazione m ilitare (art. 52, cpv. 3; R U 1949, 1705 - A X I L) com e istanza unica per giudicare le contestazioni fra l'IN S A I e l'assicurazione m ilitare derivanti da un obbligo in com une di p re stazione.

Se il T ribunale federale delle assicurazioni dovesse, secondo il postulato indicato sopra (n. 3), diventare un tribunale generale delle assicurazioni so ciali, risulterebbe indispensabile estendere le sue com petenze com e istanza unica. Per ,mezzo dell'« azione di diritto assicurativo », sarebbero p ortate al suo giudizio tutte le contestazioni, che, per natura, sono analoghe a quelle di diritto civile, segnatam ente
le contestazioni relative alla ripartizione delle spese, all'obbligo in com une di prestazione e ai contributi, com e anche le vertenze derivanti da un contratto di diritto pubblico in m ateria di assicu razione sociale.

5. I gravami a commissioni speciali a.

Q uando, il 1° ottobre 1925, fu em anata u na nuova legge federale sulle dogane, il legislatore istituì una giurisdizione speciale per statuire in ultim a istanza sulle determ inazioni di dazio impugnate, cioè sulle cosid dette contestazioni in m ateria di tariffa doganale: la commissione di ricorso

1041 in m ateria doganale. Nel messaggio del 4 gennaio 1924 concernente la re visione della legge federale sulle dogane, il Consiglio federale così giustificò l'innovazione (F F 1924, 101 -- in particolare 136): « Il carattere in parte meramente tecnico, in parte manifestamente economico delle questioni che hanno peso principale nelle contestazioni di siffatto genere costituisce un ostacolo al loro deferimento ad un collegio ordinario di giudici ».

G ià da tem po, taluni C antoni avevano istituito tribunali am m inistrativi speciali, soprattutto in m ateria fiscale (commissioni di ricorso). Sul piano fe derale, tuttavia, la commissione di ricorso in m ateria doganale fu la prim a giurisdizione am m inistrativa speciale.

L 'esempio fece scuola. Sinora, la Confederazione ha istituito i seguenti tribunali am m inistrativi speciali: -- -- -- -- -- -- -- -- -- .-- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --

commissione di ricorso per gli averi tedeschi (sciolta); commissione di stima per gli averi tedeschi (sciolta); commissione di ricorso per le indennità di nazionalizzazione; commissione per l'aiuto agli Svizzeri all'estero vittime della guerra; commissione di ricorso della cinem atografia; commissione di ricorso per la bonifica della pianura della Linth; ' commissione di ricorso per l'acquisto di fondi da parte di persone a l l'estero; commissione di ricorso dell'am m inistrazione m ilitare federale; commissione di ricorso in m ateria di protezione civile; commissione di ricorso in m ateria doganale; commissione di ricorso dell'alcole; commissione di ricorso della Cassa svizzera di com pensazione; tribunale arbitrale della commissione dell'assicurazione vecchiaia, su perstiti e invalidità; sezione dei ricorsi dell'U fficio della proprietà intellettuale; commissione arbitrale in m ateria di riscossione dei diritti d 'autore; commissione dei cereali; commissione di ricorso dell'industria orologiera; commissione di ricorso in m ateria di pigioni; commissione dei fitti; commissione di ricorso in m ateria di riserve di crisi; commissione del clearing; commissione arbitrale in m ateria di riserve obbligatorie; la commissione prevista nell'articolo 13 della legge sugli im pianti di trasporto in condotta.

U na parte di queste giurisdizioni am m inistrative speciali ha n atu ra di tribunali arbitrali, che giudicano in prim a istanza le contestazioni derivanti dal diritto pubblico, segnatamente da contratti di diritto pubblico (come la commissione in m ateria di riserve obbligatorie) o da rapporti corporativi o analoghi (come il tribunale arbitrale della commissione dell'AVS).

1042 L 'istituzione di vere e proprie commissioni di ricorso era ispirata so p rattu tto dalla prem ura di garantire l'esercizio di una giustizia am m inistra tiva il più possibile indipendente, con la partecipazone di persone scientifi cam ente qualificate. Ciò presupponeva la lim itazione delle com petenze a settori strettam ente definiti. Inoltre, la decentralizzazione e l'organizzazione dei tribunali am m inistrativi speciali secondo elementi pratici perm ettevano la form azione di regole procedurali semplici e prive di formalismi.

D a una veduta funzionale, i tribunali am m inistrativi speciali stanno fra i tribunali am m inistrativi propriam ente detti e i servizi am m inistrativi incaricati del contenzioso. Ciò risulta anche dal fatto che essi possono, di regola, esam inare se le decisioni loro sottoposte sono adeguate alle circo stanze.

L 'im portanza pratica dei singoli tribunali am m inistrativi è m olto di versa.

-- b.

Ai vantaggi delle commissioni speciali di ricorso si contrappon gono seri inconvenienti.

A vantutto, l'odierno sistema dei tribunali am m inistrativi speciali della Confederazione difetta di uniform ità. È difficile stabilire i criteri, in base ai quali commissioni di ricorso sono state istituite in determ inati settori e in ; altri no.

'

L 'organizzazione delle singole commissioni d i ricorso e la procedura da seguire davanti alle medesime m anca di unità. Secondo il diritto vigènte, la m aggior parte di esse giudica definitivam ente, m a contro le decisioni di ta : .

lune, commissione dei cereali, commissione di ricorso dell'industria orolo giera (commissione arbitrale in m ateria di riserve obbligatorie) è dato, inte ram ente o parzialm ente, il ricorso di diritto am m inistrativo al T ribunale fe derale; certe decisioni della commissione del clearing sono im pugnabili pres so il Consiglio federale e quelle del tribunale arbitrale della commissione del l 'AVS possono essere oggetto di ricorso al T ribunale federale delle assicu razioni (cfr. M ax Im boden, Ideal und W irklichkeit der schweizerischen A dministrativjustiz, Schweizerische Juristen-Zeitung, vol. 53, 1957, pag.

49 ss.).

La divisione di un am pio settore della giurisdizione am m inistrativa fra -numerosi tribunali am m inistrativi speciali ostacola una giurisprudenza u ni form e di diritto am m inistrativo e, di conseguenza, la form azione di princi pi generali del diritto am m inistrativo e del diritto processuale am m inistra tivo,, com e anche in generale lo sviluppo del diritto am m inistrativo: tale, svi luppo sarebbe da noi tanto necessario in quanto l'ordinam ento sistematico è ' lacunoso (cfr. H enri Zw ahlen, op. cit., pag. 137 à). I giudici che siedono nei tribunali am m inistrativi speciali esercitano, in parte, le loro funzioni a titolo accessorio, onde non hanno una conoscenza sufficiènte degli altri settori del diritto am m inistrativo. Il sistema com porta parim ente che le segreterie dei singoli tribunali am m inistrativi speciali assumono u n 'impor-

1043 tanza eccessiva. Questa costatazione ci porta al peggior inconveniente insito nei tribunali am m inistrativi speciali: essi non sono che condizionalm ente indipendenti (cfr. M ax Im boden, Ideal und W irklichkeit der schweizerischen Administrativjustiz, op. cit., pag. 49; H enri Zwahlen, op. cit., pag. 133 a ss., 136a; K urt Eichenberger, D ie richterliche U nabhängigkeit als staatsrecht liches Problem , 1960, pag. 192). N e sono motivo: -- l'eccessivo peso delle segreterie può perm ettere all'am m inistrazione di esercitare un influsso troppo grande; :-- i m em bri dei tribunali am m inistrativi speciali sono, di regola, eletti per un breve periodo, sovente lo stesso che per i funzionari federali, in guisa che m anca, istituzionalm ente, una garanzia essenziale per l'indi pendenza dell'autorità giudiziaria.

L 'esperienza dim ostra che i citati svantaggi prevalgono, nel loro in sieme, sui vantaggi, almeno per la maggior parte delle giurisdizioni am m ini strative speciali. Ciò nonostante, non bisogna misconoscere i loro aspetti positivi e l'im portanza della loro giurisprudenza. N on si può, quindi, pen sare di sopprim ere tutte le commissioni speciali di ricorso. Im porta di più correggere le lacune m ediante opportuni provvedim enti in m ateria di orga nizzazione e di procedura.

6. Il ricorso disciplinare al Tribunale federale C onform em ente all'articolo 117 OG , contro due specie di sanzioni di sciplinari nei confronti di funzionari della Confederazione è ammissibile il ricorso al T ribunale federale: precisam ente, contro il licenziamento disci plinare e contro il collocam ento in posizione provvisoria durante il periodo di nom ina. Questi limiti sem brano oggi troppo stretti. A ltre sanzioni disci plinari, com e la riduzione di stipendio o il cam biam ento di servizio, pos sono essere parim ente gravidi per l'interessato e giustificano, quindi, un controllo giudiziario.

7. Il ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale 11 ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzionali, previsto nell'articolo 113, capoverso 1, num ero 3, della Costituzione fede rale e negli articoli 84 ss. OG, appartiene, di principio, al settore della giu risdizione costituzionale, ma, sinora e fino a un certo grado, ha potuto com pletare il nostro sistema di giurisdizione am m inistrativa
(cfr. W alther Burckhardt, op. cit., pag. 228). Se si esaminano le sentenze em anate dal T ribunale federale su ricorsi di diritto pubblico (soprattutto per violazione dell'art. 4 Cost.), si costata come questo gravam e rappresenti effettiva m ente, in m olti casi, il surrogato per un ricorso di diritto am m inistrativo che non è dato. T uttavia, gli effetti del ricorso di diritto pubblico com e rimedio

1044 di diritto am m inistrativo sono, da più vedute lim itati. Im portante è so p rattu tto che tale ricorso è concesso esclusivamente contro le decisioni e i decreti, cantonali. N on è, perciò, idoneo a colm are la lacuna di una in sufficiente giurisdizione am m inistrativa nella Confederazione (cfr. H enri Zw ahlen, op. cit., pag. 162 a).

8. I rimedi giuridici internamente all'Amministrazione a. Secondo l'articolo 124 OG, il ricorso al Consiglio federale è am m is sibile contro le decisioni dei D ipartim enti, in quanto non siano definitive in virtù di una norm a speciale, contro le decisioni della direzione generale F FS in quanto sia espressamente previsto e contro le decisioni di autorità federali indipendenti dall'am m inistrazione federale che non pronunciano in via definitiva. Inoltre, in virtù dell'articolo 125 O G , possono essere deferiti al Consiglio federale i decreti Cantonali e le decisioni em anate in ultim a istanza cantonale per violazione di talune disposizioni della Costituzione federale (giurisdizione del Consiglio federale in m ateria di diritto p u b blico), per violazione di « altre leggi federali che non siano le leggi di diritto civile o di diritto privato », salvo disposizione contraria, e per violazione delle disposizioni dei trattati internazionali che riguardano il com mercio e i dazi, le tasse per brevetti d 'invenzione, la libera circolazione e il domicilio.

Queste disposizioni sono am pliate dall'articolo ,23, capo verso 3, della legge federale sull'organizzazione dell'am m inistrazione federale, secondo cui le decisioni delle istanze subordinate dell'am m inistrazione, negli affari che sono loro deferite perchè li sbrighino esse medesime, possono essere im pu gnate con ricorso al Consiglio federale, dopo che si sia seguito il corso ordi nario delle istanze. Tali decisioni possono-essere esam inate anche dal profilo della loro inadeguatezza (art. 127 OG).

I dati, statistici seguenti inform ano dell'am piezza è della efficacia co r rettiva della giurisdizione di diritto am m inistrativo del Consiglio federale.

affari l i q u i d a t i ......................................

di cui: -- dichiarati i r r i c e v i b i l i ......................

-- c a n c e l l a t i ...........................................

-- accolti (interam ente o parzialm ente) .--- respinti . . . . . .

. . . .

1961

1962

1963

1964

142

108

97

96

10

19

15

21

.9 123

15 74

18 64

7 66

D a queste cifre e dalle considerazioni precedenti risulta che la giurisdi zione am m inistrativa del Consiglio federale è più estesa di quella del T rib u nale federale negli affari am ministrativi.

b. Com e abbiam o già scritto, la causa principale della prem inenza del Consiglio federale com e autorità della giurisdizione am m inistrativa è la

1045 stru ttu ra intensam ente dem ocratica dell'organizzazione statale assunta dalla C onfederazione e dai C antoni nel tardo X IX secolo (ciò è segnalato so p rat tutto da F ritz Fleiner, Beam tenstaat und V olksstaat, pubblicato in A usge w ählte Schriften und Reden, 1941, pag. 159, e da M ax Im boden, E rfah ru n gen au f dem G ebiet der V erw altungsrechtsprechung in den K antonen und im Bund, op. cit., pag. 33a ss.). D alle autorità elette (direttam ente o indi rettam ente) dal popolo ci si attendeva che agissero in m ateria am m inistra tiva conform em ente al diritto e alle esigenze pratiche, m entre il controllo dell'am m inistrazione da p arte dei tribunali ordinari, im portante all'epoca della «Rigenerazione», fu abbondantem ente abolito. « Al posto della g aran zia istituzionale del giudice indipendente, subentrò, in m isura rafforzata, u na garanzia politica » (nostra traduzione da: M ax Im boden, E rfahrungen au f dem G ebiet der Verw altungsrechtsprechung in den K antonen u n d im Bund, op. cit., pag. 33a).

L a procedura di ricorso nell'am bito deH'amministrazione offre una se rie di innegabili vantaggi.

-- Essa assicura in m odo ottim ale l'efficacia dell'attività am m inistrativa; il Consiglio federale, com e suprem a autorità am m inistrativa, si astiene da una giurisdizione astratta, estranea alle esigenze pratiche.

-- Essa consente a u n a delle tre autorità supreme della Confederazione di controllare com e i servizi am m inistrativi federali usano del potere d i screzionale, ciò cui, di principio, non può provvedere un tribunale (cfr.

sopra cap. 1/3).

--: In essa, com e vi si è riferito soprattutto W alther B urckhardt (op. cit., pag. 238), la responsabilità di un com portam ento am m inistrativo con form e al diritto e alle esigenze pratiche è attrib u ita chiaram ente ed esclusivamente alle autorità am m inistrative.

-- Infine, il Consiglio federale, com e «autorità giudiziaria» e com e au to rità am m inistrativa suprem a e gerarchicam ente preposta, può applicare u na procedura semplice, relativam ente poco com plicata, m a rispettosa di talune forme.

c.

D 'altra parte, la procedura di ricorso internam ente all'am m inistra zione suscita u na certa problem atica, che ha condotto all'elaborazione del l'allegato disegno. Q uesta problem atica è divenuta ancora più m
anifesta con il notevole aum ento dei compiti am m inistrativi e la conseguente esten sione dell'apparato am m inistrativo. Essa si m anifesta soprattutto in due d i rezioni: --- Il controllo della liceità del com portam ento dell'am m inistrazione da p arte delle auto rità politiche, elette (direttam ente o indirettam ente) dal popolo, appare efficace e giustificato soltanto se il popolo e il p arla m ento potessero avere una conoscenza m inim a dell'azione am m inistra tiva, ossia in altre parole: se la responsabilità politica di quelle au to rità fosse direttam ente palpabile e sostanziale. Ciò è possibile prevalenteF o g lio Federale, 1965 , V ol. I I

69

1046 m ente quando i rapporti sono ridotti e consentono una veduta d 'insie me. Q uando, invece, l'apparato am m inistrativo si sviluppa; quando il controllo politico da parte dei custodi, cioè da parte delle supreme autorità am m inistrative, diventa sempre più difficile, allora anche la giustificazione del controllo della liceità internam ente all'am m inistra zione diventa dubbia, perchè m ancano le garanzie della sua efficacia.

A llora, e soltanto allora, può suonare di rim provero l'argom ento tanto usato, secondo cui, nel sistema della giustizia esercitata internam ente all'am m inistrazione, il Consiglio federale è «giudice della propria causa» (cfr. F ritz Gygi, Aktuelle Problem e des Rechtsschutzes in V erw altungs sachen, Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins, vol. 92, 1956, pag.

425 ss., 428; Charles H albeisen, op. cit., pag. 373; Willi Geiger, Verfas, sungsrechtliche Problem e der Verw altungsgerichtsbarkeit, in Z ukunfts aufgaben in W irtschaft und Gesellschaft, Festschrift zur Einweihung der neuen G ebäude der H ochschule Sankt G allen für W irtschafts- und Sozialwissenschaften, 1963, pag. 297 ss., 300; messaggio del Consiglio fe derale del 20 dicem bre 1911 concernente la revisione della Costituzione federale allo scopo di istituire un T ribunale am m inistrativo federale, F F , ed. ted., 1911, V, pag. 333 s., ed. frane., 1912, I, 291; Consiglio di Stato zurigano, W eisung 10.X.57 zum E ntw urf für ein Gesetz über die die Verwaltungsrechtspflege, pag. 30).

Q uanto detto vale, però, soltanto per ii controllo della liceità inter nam ente all'am m inistrazione. La decisione sull'adeguatezza di un atto am m inistrativo in settori, dove il legislatore non ha po rtato a term ine la valutazione degli interessi in presenza, è, com e abbiam o già detto, un com pito vero e proprio dell'am m inistrazione e un controllo di tale questione da parte di tribunali contraddirebbe, salvo in casi eccezionali, il principio della separazione dei poteri.

-- Il secondo grave difetto di cui soffre la giurisdizione internam ente al l'am m inistrazione, che è parim ente divenuto più palese con il notevole crescere dell'attività am m inistrativa, è che l'autorità chiam ata general mente a decidere in ultim a istanza, cioè il Consiglio federale, non di spone del tem po necessario (cfr. A ndré G risei,
op. cit., pag. 34; A ndré Panchaud, op. cit., pag. 110a s.; H enri Zw ahlen, op. cit., pag. 119a). Il Consiglio federale l'ha già detto nel citato messaggio del 20 dicembre 1911 (ediz. ted., pag. 332, ediz. frane. 300). U na buona giustizia esige del tempo. Oggi, è spesso impossibile al Consiglio federale occuparsi di un ricorso con tutta l'attenzione che sarebbe necessaria. D 'altra parte, l'o b bligo di pronunciarsi sui ricorsi gli riduce il tem po per la trattazione de gli altri affari. A ccettando la m ozione del 7 ottobre 1964, i Consigli le gislativi, hanno, d 'altronde, m anifestato l'urgenza di sgravare il Consi glio federale, affinchè possa meglio dedicarsi alla sua attività governa tiva propriam ente detta: è questo un desiderio, di cui riconosciamo la validità.

1047 G li inconvenienti della giurisdizione internam ente all'am m inistrazione superano i vantaggi. R iteniam o, perciò, giusto che le attuali com petenze del Consiglio federale in m ateria di giurisdizione am m inistrativa siano trasferite ad altre autorità nella m isura in cui i singoli oggetti si prestino a un con trollo della liceità.

IV. D IR IT T O CO M PA RA TO I lavori prelim inari per l'allegato disegno di legge com presero anche indagini sui diversi sistemi applicati in m ateria di giurisdizione am m ini strativa nei Cantoni e negli Stati lim itrofi. Poiché il disegno tende non sol tanto a sviluppare la giurisdizione am m inistrativa, m a anche a costruirla diversamente dal profilo della tecnica legislativa, introducendo la clausola generale, ci sem bra interessante esporre brevemente gli ordinam enti can to nali e stranieri.

A. I tribunali amministrativi nei Cantoni Gli ordinam enti cantonali di protezione giuridica in m ateria am m ini strativa, offrono una sconcertante pluralità di sistemi. Dobbiam o, perciò, lim itarci a tracciarne gli elementi fondam entali.

1. I tribunali amministrativi cantonali Veri e propri tribunali am m inistrativi esistono nei Cantoni Vailese, Berna, Basilea Città, Basilea Cam pagna, Zurigo, Soletta e San G allo (in o r dine cronologico di istituzione).

II più antico è quello del Vailese (L 1 X II 1877 sur l'organisation et les attributions du T ribunal du contentieux de l'adm inistration). Le sue com petenze erano m olto ristrette: per lo più, non si trattava di u n 'au torità di ricorso bensì di un tribunale am m inistrativo di prim a e di seconda istanza.

Fu, poi, Berna a istituire un tribunale am m inistrativo (L 30 X 1909 betref fend die Verwaltungsrechtspflege, oggi sostituita dalla L 22 X 1961 über die Verwaltungsrechtspflege). Secondo l'articolo 40 della Costituzione can to nale, esso poteva esercitare la propria attività soltanto a fianco dell'autorità ordinaria com petente in m atèria di giustizia am m inistrativa, cioè del Consi glio di Stato, onde le sue competenze erano necessariam ente ristrette. L 'a u tore del disegno di legge fu il professor Ernst Blumenstein, uno dei più m e ritevoli esponenti del diritto am m inistratvo nel nostro paese. Nel 1928, seguì il C antone di Basilea C ittà (L 14 V I 1928 über die Verwaltungsrechtspflege); com e innovazione im portante nella giustizia am m inistrativa in Svizzera, la legge introduceva la clausola generale. In tempi più recenti, una serie di altri C antoni hanno istituito tribunali am m inistrativi con com petenze gene rali: così Zurigo (L 24 V 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen),

1048 Basilea C am pagna (L 22 V I 1959 über die V erwaltungsrechtspflege), Soletta (L 5 I II 1961 über die G erichtsorganisation) e infine San G allo (L 3 I I 1965 ü ber die V erwaltungsrechtspflege). In altri C antoni (come N W , A G , G R), l'istituzione della giurisdizione am m inistrativa è attualm ente discussa.

Soltanto i tribunali am m inistrativi di Berna, Zurigo, Basilea Cam pagna e San G allo sono autorità indipendenti. A Basilea, il T ribunale d 'Appello è stato dichiarato anche tribunale am m inistrativo, a Soletta il Consiglio di Stato nom ina i m em bri del T ribunale am m inistrativo fra quelli del T ribunale superiore e nel Vailese è il T ribunale cantonale che designa fra i suoi giudici i m em bri del T ribunale am m inistrativo.

, L a delimitazione e l'estensione delle com petenze di giurisdizione am m i nistrativa sono parim ente m olto diverse. Basilea C ittà e Basilea Cam pagna hanno scelto il sistema della clausola generale, com binandola con una enu m erazione negativa (cioè: elenco dei singoli oggetti esclusi dalla giurisdi zione am m inistrativa); le competenze degli altri tribunali am m inistrativi cantonali sono, per contro, singolarm ente enum erate: talora tale enum era zione è m olto breve (così, SO §§ 50/51 e VS art. 7), talora è assai lunga (così Z H L über den Rechtsschutz in V erw altungssachen, §§ 42 ss., 72, 81 s.).

Il principale rimedio giuridico davanti ai T ribunali cantonali (salvo per il VS) è il ricorso di diritto am m inistrativo. D i regola, u na decisione può essere im pugnata soltanto perchè viola il diritto m a non per inadegua tezza alle circostanze: la legge solettese sull'organizzazione giudiziaria (§ 53, cpv. 2, com binato con il § 50, n. II 1) prevede una eccezione per il giudizio su decisioni della commissione cantonale di stim a in m ateria di espropria zione e di sussidi e la legge di Basilea C ittà (Verwaltungsrechtspflegegesetz, § 8, cpv. 4, riservate alcune disposizioni particolari) ne prevede u n 'altra per le decisioni infliggenti una pena. Salvo la legge solettese (G erichtsorgani sationsgesetz), tutte le altre leggi cantonali sulla giurisdizione am m inistra tiva conferiscono ai T ribunali am m inistrativi la facoltà di verificare la fat tispecie. Inoltre, tutti i tribunali am m inistrativi sono com petenti per statuire sul rim provero
dell'errore d 'apprezzam ento (eccesso e abuso del potere d i screzionale). D a notare sono, infine, due com petenze speciali. In virtù della legge di Basilea C ittà /(Verwaltungsrechtspflegegesetz, § 8, cpv. 1), il trib u nale am m inistrativo può anche esam inare se l'autorità messa in causa ha ri tardato senza m otivo una decisione di sua spettanza; la stessa com petenza è attribuita al tribunale am m inistrativo di Basilea C am pagna (Verw altungs rechtspflegegesetz, § 10), m a il mezzo giuridico è allora l'azione di diritto am m inistrativo. Secondo una disposizione della stessa legge (§11), il ricorso al T ribunale am m inistrativo è espressamente dato anche per violazione di un principio riconosciuto di diritto.

, , T utte le leggi sulla giurisdizione am m inistrativa (eccettuata quella di Basilea C ittà, che non distingue form alm ente fra la com petenza del Tribù-

1049 naie am m inistrativo com e istanza unica e come istanza di ricorso) fanno dei tribunali am m inistrativi anche l'unica istanza per giudicare contestazioni più o meno analoghe a quelle enum erate negli articoli 111 e 112 del nostro d i segno: contestazioni di diritto pubblico fra diverse collettività territoriali, pretese di risarcim ento di privati contro tali collettività, vertenze pecuniarie fra privati (compresi i funzionari) e C antoni e Com uni (con eccezioni), contestazioni derivanti da contratti di diritto pubblico di cui i C antoni sono parte (cfr. BE Verwaltungsrechtspflegegesetz, art. 17; in parte anche VS L sur l'organisation et les attributions du tribunal du contentieux de l'adm i nistration, art. 7).

2. Istituzioni analoghe ai Tribunali amministrativi Nel C antone Ticino, la com petenza di statuire sui ricorsi in m ateria am m inistrativa è passata dal G ran Consiglio a una commissione speciale: la commissione dell'am m inistrativo (L 13 V I Ì927 sulla commissione dell'am ministrativo). Essa giudica sulle decisioni del Consiglio di Stato e le sue com petenze sono definite m ediante una clausola generale (art. 1, in rela zione con gli art. 1 e 15 L 5 V 1904 sulla procedura per le cause d 'am m ini strativo semplice). U na quantità notevole di contestazioni in m ateria am m i nistrativa, che, nei C antoni indicati al num ero 1 del presente messaggio, sono ordinariam ente di com petenza del tribunale am m inistrativo com e istanza unica, è, in virtù della legge del 12 maggio 1872 sul contenzioso am m inistrativo, attribuita ai tribunali civili ordinari.

Nel C antone d 'Argovia, una procedura speciale è stata istituita per un num ero lim itato di contestazioni am m inistrative nell'am bito della giurisdi zione am m inistrativa dei tribunali civili. A titolo generale, il giudizio è a f fidato al tribunale superiore (L, 25 V I 1841 über das Prozessverfahren bei Verwaltungsstreitigkeiten). Così, l'organizzazione della giustizia am m ini strativa in A rgovia non si distingue da quella di Basilea C ittà, Soletta e Vallese. Nello stesso senso, la legge urana (Organisationsgesetz 26 I 1958, art. 64, cpv. 1) affida al giudizio del T ribunale superiore tutte le contesta zioni su pretese pecuniarie derivanti dal diritto pubblico verso il C antone e verso altre collettività o istituti di
diritto pubblico.

3. Tribunali am ministrativi speciali a. Tribunali am m inistrativi speciali di diritto cantonale Per determ inati settori, m olti C antoni hanno istituito tribunali am m ini strativi speciali con com petenze strettam ente lim itate. Così, la m aggior parte dei C antoni hanno form ato speciali commissioni di ricorso per giudicare le contestazioni di diritto fiscale cantonale; singoli C antoni attribuiscono al T ribunale superiore il giudizio sui ricorsi in m ateria fiscale; infine, alcuni fra

1050 i C antoni con un tribunale am m inistrativo generale hanno affidato al m e desimo anche la giurisdizione fiscale (cfr. Z H Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen, § 72 ss., e BE Gesetz 29 X 1944 über die direkten Staats- und Gem eindesteuern, art. 149 ss.; cfr. Leo From er, D er Schutz des Steuerpflichtigen nach schweizerischem Recht, Z entralblatt für Staats- und G em eindeverwaltung, vol. 57, 1956, pag. 433 ss.). In taluni Cantoni, poi, il Consiglio dell'istruzione pubblica ha parim ente certe com petenze di giustizia am m inistrativa (cfr.'SZ L 18 V II 1951 über die V erwaltungsrechtspflege, § 2) e, qua e là, sono stati istituiti organi speciali per trattare le contestazioni di polizia edile (cfr. V D L 5 II 1941 sur la police des constructions, art. 10 nel testo riveduto del 7 IX 1955) e quelle in m ateria d 'espropriazione (cfr. n. 4, qui di seguito; cfr. anche l'interessante commissione dei ricorsi am m inistra tivi secondo SG Verwaltungsrechtspflegegesetz, art. 32, lett. b, 33 e 41).

Le giurisdizioni am m inistrative speciali dei C antoni palesano, in gene rale, gli stessi vantaggi e svantaggi di quelli della Confederazione (cfr. so pra).

b. Tribunali am m inistrativi speciali prescritti dal diritto federale In singoli settori, il legislatore federale ha obbligato i C antoni a istituire tribunali am m inistrativi speciali, segnatam ente in m ateria fiscale (cfr. D C F 9 X II 1940 concernente la riscossione di un'im posta per la difesa nazionale: CS 6, 358 - A X II C 9, art. 69 che prescrive l'istituzione di una commissione cantonale di ricorso) e in m ateria di assicurazione sociale (cfr. L F 13 III 1964 che m odifica il titolo prim o della legge sull'assicurazione contro le m alattie e gli infortuni: R U 1964, 981, CS 8, 273 - A XV A 1 -, art. 30 ùù,L F 20 X II 1946 su l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti: CS 8, 437 - A X V B 1 -, art. 85; L F 20 IX 1949 su l'assicurazione militare: R U 1949, 1705 - A X I L -, art. 55; L F 25 IX 1952 sulle indennità ai m ilitari per perdita di guadagno: R U 1952, 1050 - A X I M 2, art. 24; L F 19 V I 1959 sul l'assicurazione contro l'invalidità: R U 1959, 845 - A X V B -, art. 69, secondo cui i C antoni devono istituire tribunali cantonali delle assicurazioni rispetti vam ente commissioni di ricorso in m ateria di assicurazioni
sociali). Questi tribunali am ministrativi, istituiti in virtù del diritto federale, non statuiscono definitivam ente. Le loro decisioni possono, in generale, essere im pugnate presso il T ribunale federale o il T ribunale federale delle assicurazioni.

4. Esercizio della giustizia amministrativa da parte dei tribunali civili Poco è rim asto delle estese com petenze che i tribunali civili avevano in m ateria am m inistrativa al tem po.della «Rigenerazione». Si possono suddi videre in tre categorie (cfr. M ax Im boden, Die Verw altungsrechtsprechung in der Schweiz, Staatsbürger und Staatsgewalt, Jubiläum sschrift zum h u n dertjährigen Bestehen der deutschen Verw altungsgerichtsbarkeit und zum

1051 zehnjährigen Bestehen des Bundesverwaltungsgerichtes, 1963, vol. I, pag.

307 ss., 309 ss.): -- giudizio su pretese contro Cantoni o Com uni e contro i loro agenti per una responsabilità derivante dall'esercizio d 'una funzione; -- giudizio su pretese derivanti dalla espropriazione o da provvedim enti analoghi; -- giudizio su pretese precuniarie derivanti da rapporti di servizio fondati sul diritto pubblico.

In singoli C antoni, vi si aggiungono alcuni altri gruppi di materie; g ran de im portanza hanno ancora oggi nel C antone Ticino i tribunali civili come au torità di giurisdizione am m inistrativa (cfr. sopra). Laddove esistono tri bunali am m inistrativi con com petenze generali, essi statuiscono nei predetti casi m a non in tutti (così, BL Verwaltungsrechtspflegegesetz, § 4, in virtù del quale le pretese fondate su una responsabilità derivante dall'esercizio di una funzione sono giudicate dai tribunali civili). Per le pretese derivanti da espropriazioni sono stati talora istituiti anche organi speciali (cfr. ad es.

BS Zivilprozessordnung 8 II 1875, §§ 206 ss., e SO G erichtsorganisations gesetz, §§ 231 - 237).

In questi casi, si tra tta sempre di pretese di natu ra analoga a quelle di diritto civile e, di conseguenza, adatte a essere giudicate in una procedura civile.

' 5. Esercizio della giustizia amministrativa da parte dei tribunali penali Allo scopo d 'instaurare un « regime giudiziario », si è voluto, all'inizio del secolo, affidare ai tribunali penali una parte del controllo am m inistra tivo. In realtà, i tribunali penali cantonali -- com e anche le istanze della giurisdizione penale federale -- esercitano oggi, in una certa misura, un controllo am m inistrativo. Ciò avviene nelle form e seguenti (cfr. M ax Imboden, Strafgerichtliche Verwaltungskontrolle, Stellung und A ufgabe des Richters im m odernen Strafrecht, M élanges Oscar A dolf G erm ana, 1959, pag. 139 ss.): -- sanzioni am m inistrative dipendono in una certa m isura da un giudizio penale; -- in taluni Cantoni, i tribunali penali sono persino espressamente abilitati a pronunciare sanzioni di diritto am m inistratvo (cfr. BS Polizeistraf gesetz 23 IX 1872, §§80, cpv. 2, e 93, cpv. 2); -- in m olti casi, la legge punisce le contravvenzioni alle prescrizioni ammiministrative generali; -- infine, talune decisioni com
minano una pena nel caso di disobbedienza (segnatam ente secondo l'art. 292 CP).

L 'efficacia di tutte queste form e di controllo am m inistrativo da p arte del giudice penale dipende dall'estensione del suo potere di esam inare il co n

·

1052 tenuto delle ordinanze am m inistrative. In generale, i tribunali cantonali hanno riconosciuto questo potere in am pia m isura (cfr. T ribunale superiore A G , decisione 11 IV 1947. SJZ, voi. 43, 1947, pag. 383 s., T ribunale supe riore SO, decisione 2 X 1953, SJZ, voi. 50, 1954, pag. 226 s.). S iffatta giuri sprudenza è contraria a quella del T ribunale federale, che attribuisce al giudice penale soltanto la facoltà di esam inare se la decisione am m inistra tiva violata sia stata em anata dall'autorità com petente (cfr. S T F 73 IV 256).

Indipendentem ente da ciò, si costata che il controllo am m inistrativo eserci tato dal giudice penale costituisce un surrogato insoddisfacente e insuffi ciente di una giustizia am m inistrativa ben sviluppata, perchè esso interviene esclusivamente qualora il singolo abbia commesso una infrazione.

6. Esercizio della giustizia internamente all'Amministrazione Sinora, la maggior p arte dei C antoni conoscono, in generale, soltanto una giurisdizione am m inistrativa nell'am bito dell'am m inistrazione, con ta lune lim itazioni in favore dei tribunali civili e penali o di tribunali am m ini strativi speciali. M a anche nei Cantoni, che hanno istituito una giurisdizione am m inistrativa generale, taluni im portanti settori rim angono riservati alla giustizia esercitata internam ente all'am m inistrazione. L a valutazione di q ue sto sistema è, di principio, la stessa che per il sistema dell'esercizio della giustizia am m inistrativa internam ente all'am m inistrazione federale: ciò ci perm ette di rinviare alle considerazioni di sopra (cfr. soprattutto H ans H uber, op. cit., pag. 9 ss.): U n mezzo essenziale per assicurare istituzional m ente l'esercizio della giustizia nell'am bito dell'am m inistrazione è il disciplinam ento accurato della procedura am m inistrativa, tanto in prim a istanza quanto davanti alle autorità di ricorso. D a questo profilo, giova m enzionare -- fra i C antoni senza giurisdizione am m inistrativa -- Svitto (L 18.VII.1951 über die V erw altungsrechtspflege) e Grigioni (O 1.X II. 1942 sulla procedura del contenzioso am m inistrativo dinanzi al Piccolo Consiglio). F ra i Cantoni con tribunali am m inistrativi, parecchi hanno disciplinato la procedura am m i nistrativa o alm eno la procedura davanti agli organi am m inistrativi della
giu stizia (ZH L 24.V. 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen, §§ 1 ss., BL L 28.IV.58 über die O rganisation der Staats- und Bezirksvèrwaltung u n d das V erfahren von den V erw altungsbehörden des K antons und der Bezirke, §§ 52 ss.; SG L 29.XII.47 über die O rganisation und V erw altung der Gem einden und Bezirke und das V erfahren von den V erw altungsbehör den, art. 185 ss., T I L 5.V.1904 sulla procedura per le cause d'am m inistrativo semplice; VS D l 3.V I. 1942 concernant la procédure du contentieux de l'adm inistration par devant le Conseil d 'E tat et ses départem ents).

1053 7. Giurisdizione amministrativa in materia cantonale da parte del Tribunale federale In virtù dell'articolo 114 bis, capoverso 4, della Costituzione federale, i C antoni possono, con l'approvazione dell'Assemblea federale, deferire al T ribunale am m inistrativo federale (cioè al T ribunale federale com e trib u nale am m inistrativo) la decisione di contestazioni am m inistrative che sono di loro com petenza. Con questa norm a, si volle m ettere a disposizione dei C antoni piccoli, per i quali l'istituzione di un proprio tribunale am m inistra tivo non entra in considerazione, u n 'autorità giudiziaria indipendente per statuire sulle contestazioni, nelle quali i Cantoni sono parte (cfr. M 5.III.

1962 concernente l'approvazione dell'art. 71 della legge urana di organizza zione giudiziaria, F F 1962 I, ed. ted., pag. 581 ss.; ed. frane., pag. 601 ss.).

D i questa possibilità, i Cantoni, non hanno fatto che un uso m oderato.

A ncora prim a dell'inserim ento dell'articolo 114 bis, cioè vigente la legge fe derale del 1893 sull'organizzazione giudiziaria (art. 52, cpv. 2), il Cantone di Berna, con l'approvazione dell'Assemblea federale, aveva rinviato al T ribunale federale le contestazioni relative a prestazioni e indennità, che sorgessero dalla revoca prem atura di una concessione di forza d 'acqua o dal riscatto di un im pianto idraulico, in virtù della legge bernese del 1907 sulla utilizzazione delle forze idrauliche (D F 18.XII.1907: CS 3, 545). Più tardi, con un decreto del 27 m arzo 1945 (CS 3, 545), le Cam ere federali appro varono una delega generale di com petenza al Tribunale federale, prevista nella legge grigionese sulla responsabilità delle autorità e dei funzionari.

Infine, con decreto federale del 16 dicembre 1952 (F F 1952, 1082), esse ac consentirono a una delegazione di com petenza contenuta nella legge svittese sulla giurisdizione am m inistrativa: le contestazioni am m inistrative nelle quali il C antone è parte erano così delegate al Tribunale federale, eccettuati i litigi in m ateria d 'im posta e di espropriazione.

Esprimendosi sul significato dell'articolo 114 bis, capoverso 4, della C o stituzione federale, il Consiglio federale scrisse in tale occasione: « La disposizione costituzionale non significa, tuttavia, che i Cantoni pos- ' sono attribuire al Tribunale federale,
quale tribunale amministrativo della Con federazione, il giudizio su tutte le contestazioni amministrative, senza riguardo al genere e all'importanza delle stesse nè alla propria organizzazione della giustizia amministrativa. Altrimenti, ne risulterebbe per il Tribunale federale un onere in sopportabile. In particolare, l'articolo 114 bis, capoverso 4, della Costituzione fe derale non vuol dire che il Tribunale federale, quale tribunale amministrativo, possa essere fatto istanza di ricorso al di sopra della giurisdizione amministra tiva cantonale. Questa disposizione costituzionale è sempre stata interpretata re strittivamente... (M 5 III 1962 per l'approvazione dell'articolo 71 della legge sulla giurisdizione amministrativa nel Cantone di Svitto, F F 1962 I, ed. ted. pag. 581 ss., 583; ed. frane., pag. 601 ss., 603).

1054 8. Esercizio della giustizia amministrativa in materia cantonale per mezzo del ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale A bbiam o già scritto della funzione sostitutiva che il ricorso di diritto pubblico può assumere nel caso di una giurisdizione am m inistrativa lacu nosa. G iova considerare quanto segue: Il ricorso di diritto pubblico, potendo essere interposto soltanto contro decisioni e decreti cantonali, perm ette soprattutto di statuire sulle contesta zioni sòrte nel diritto cantonale. Però, non esclusivamente, perchè esso con sente anche di im pugnare le disposizioni cantonali di applicazione del diritto federale. T uttavia, in virtù di una costante giurisprudenza, il T ribunale fe derale esamina, di principio, l'applicazione del diritto cantonale da parte delle autorità cantonali solo dal profilo dell'arbitrio e, per di più, non si scosta, salvo necessità, dall'interpretazione che del diritto costituzionale cantonale danno le istanze cantonali; eccezione è fatta soltanto, secondo la giurisprudenza più recente, per l'applicazione dei diritti fondam entali rico nosciuti nelle costituzioni cantonali (cfr. S T F 90 I 239; Claude Bonnard, Problèm es relatifs au recours de droit publique, relazione presentata alla Società svizzera dei giuristi 1961, ZSR, n. s. voi. 81, pag. 489 ss.; H ans M arti, Problem e der staatsrechtlichen Beschwerde, relazione presentata alla So cietà svizzera dei giuristi 1961, ZSR n. s. voi. 81, pag. 120 ss.). Inoltre, il T ribunale federale si pone spesso grande riserva nel controllo dei fatti (cfr.

H ans M arti, op. cit., pag. 118 ss.). N e risulta che il ricorso di diritto p u b blico, anche nel settore del diritto cantonale, si lim ita a essere un incom pleto surrogato di una difettosa giurisdizione am m inistrativa.

B. La giurisdizione amministrativa all'estero 1. La Repubblica federale di Germania L a legge fondam entale della Repubblica federale di G erm ania contiene nell'articolo 19, capoverso 4, una clausola generale illim itata in m ateria di controllo giudiziario degli atti dello Stato: « 4 Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben ».

(Nostra traduzione: Chiunque è leso nei suoi diritti dal potere pubblico dispone dei rimedi giu ridici. In quanto non sia fondata un'altra competenza, gli sono dati quelli ordi nari).

T uttavia, la legislazione non si è accontentata di questa attribuzione ' sussidiaria di com petenza al giudice ordinario: infatti, l'ordinam ento giudi ziario am m inistrativo (Verw altungsgerichtsordnung) del 21 gennaio 1960 sancisce nel § 40:

1055 « 1 Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlich-rechtlichen Streitig keiten nichtverfassungsrechtlicher. Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem ändern Gericht ausdrücklich zugewiesen sind, öffen tlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiete des Landesrechts können einem ändern Gericht auch durch Landesgesetz zugewiesen weiden.

8 Für vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für das gemeine Wohl und aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung sowie für Schadenersatzan sprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.' Die besonderen Vorschriften des Beamtenrechtes bleiben unberührt ».

(Nostra traduzione: 1 1 rimedi di diritto amministrativo sono dati in tutte le contestazioni di diritto pubblico che non siano di diritto costituzionale, in quanto una legge fe derale non le deferisca espressamente a un altro tribunale. Le contestazioni di diritto pubblico nel settore del diritto di un Land possono essere deferite a un altro tribunale anche in virtù di una legge del Land.

8 Per le pretese precuniarie derivanti da un sacrificio per il bene comune e da un deposito di diritto pubblico, come anche per pretese di risarcimento di danni derivanti dalla violazione di doveri di diritto pubblico sono dati i rimedi giuridici ordinari. Restano riservate le disposizioni speciali del diritto dei funzio nari).

Questo ordinam ento attua una am pia protezione giuridica in m ateria am m inistrativa per mezzo di tribunali indipendenti, soprattutto di tribunali am m inistrativi speciali. Invero, occorse un certo tem po fino a quando que sto sistema di protezione giuridica in m ateria am m inistrativa funzionasse e la giurisdizione am m inistrativa e l'am m inistrazione trovassero un modus vi vendi tale da escludere che l'am m inistrazione divenisse «asmatica», come temeva R obert Nebinger, cioè da escludere che l'am m inistrazione fosse messa sotto la tutela del giudice (cfr. C ari H erm ann Ule, V erw altungspro zessrecht, 3a ed., 1963, pag. 8 ss.).

Per principio, i tribunali am m inistrativi possono esaminare gli atti im pugnati solo dal profilo della liceità, ma non dell'adeguatezza (cfr. V erw al tungsgerichtsordnung, §§ 40, 42, 43 e 113). Le decisioni prese in virtù del potere discrezionale possono, di principio, essere im
pugnate esclusivamente per errore di apprezzam ento; così prevede la legge (Verwaltungsgerichts ordnung, § 114): « Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist ».

(Nostra traduzione: Nella misura in cui l'autorità amministrativa ha facoltà di agire secondo il suo apprezzamento, il tribunale verifica parimente se l'atto amministrativo o il rifiuto o l'ammissione dell'atto amministrativo sia illecito perchè i limiti legali dell'apprezzamento sono stati superati o perchè si è fatto uso dell'apprezzamento in modo non conforme allo scopo della facoltà di apprezzamento).

1056 Il contenuto di questa disposizione corrisponde fondam entalm ente a quello dell'articolo 103, lettera a, del disegno allegato.

Nella prassi dei tribunali am m inistrativi, la delimitazione di com pe tenza fra l'am m inistrazione e i tribunali am m inistrativi ha cagionato segna tam ente due difficoltà.

D a una parte, ci si è chiesti se e in quale m isura un potere discrezionale possa derivare dalle cosiddette « nozioni giuridiche indeterm inate », cioè se e in quale m isura l'applicazione di tali nozioni da p arte delle au to rità am m inistrative sia sottratta al controllo dei tribunali am m inistrativi. R ito rn e rem o su questo problem a nel com m ento all'articolo 100, lettera i, del dise gno allegato.

D all'altra parte, la dottrina e la prassi si erano preoccupati in G erm a nia, com e in Francia, Italia e in altri paesi di ricercare se singole categorie di atti am m inistrativi dovessero, a causa della loro natu ra particolare, essere interam ente sottratte al controllo da parte dei tribunali am ministrativi. Così, i tribunali am m inistrativi della G erm ania stabilirono che gli atti di non sono im pugnabili (cfr. decisione del T ribunale am m inistrativo federale 8 III 1962, in Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, BVerwGE, vol. 14, pag. 73 ss.). I detti tribunali non si.sono ancora pronunciati sul p ro blema se anche i cosiddetti «atti governativi»; per i quali si intendono le azioni dell'attività governativa propriam ente detta cioè le decisioni del go verno sulle questioni politiche (cfr. H elm ut R um pf, Regierungsakte im Rechtsstaat, 1955, pag. 28), siano fuori dall'am bito dell'im pugnabilità di di ritto am m inistrativo (cfr. decisione del T ribunale am m inistrativo federale 26 III 1955, BVerwGE vol. 2, pag. 36 ss., che lascia aperto il problem a); nella dottrina le opinioni sono divise. Per contro, i tribunali am m inistrativi hanno dichiarato impugnabili le decisioni accertanti il risultato di un esame e gli atti analoghi, pur ponendo al controllo del giudice stretti limiti (cfr. segna tam ente la decisione del T ribunale am m inistrativo federale 24.III.1959, BV erw G e voi. 8, pag. 272 ss.); essi hanno parim ente ammesso l'im pugnabilità delle decisioni negative (rifiuti) di naturalizzazione (cfr. decisione del T rib u nale am m inistrativo federale 30.IX.1958,
BVerwGe voi. 7, pag. 237 ss.; sul l'intero problem a degli atti di Stato im pugnabili, cfr. Erich Eyerm ann-Ludwig Fröhler, Verw altungsgerichtsordnung, 1960, n. 11 ad § 42): Nella Repubblica federale di G erm ania, la giurisdizione am m inistrativa com prende tre gradi: dalle decisióni finali e da talune decisioni incidentali dei tribunali am m inistrativi, gli interessati possono appellarsi, salvo determ i nate eccezioni, al T ribunale am m inistrativo superiore (Oberverwaltungs gericht -- ne esiste uno per ciascun L and, la Bassa Sassonia e lo Schleswig H olstein l'hanno in c o m u n e -- ; Verw altungsgerichtsordnung, § 124); con l'appello, si può chiedere il riesam e dei fatti e delle questioni di diritto (V er waltungsgerichtsordnung, § 128). La decisione di un T ribunale am m inistra tivo superiore può essere im pugnata presso il T ribunale am m inistrativo fe-

1057 derale (Bundesverwaltungsgericht), in quanto, salvo eccezioni, la questione di diritto rivesta un 'im portanza fondam entale o la decisione sia contraria a u na decisione del T ribunale am m inistrativo federale e si fondi su questa di vergenza o, essendo invocato un vizio di procedura, la decisione possa b a sarsi su un vizio siffatto (Verwaltungsgerichtsordnung, §§ 132/133). Questo rim edio giuridico (revisione) può essere esercitato soltanto per violazione del diritto, e precisam ente del diritto federale (m entre davanti ai tribunali am m inistrativi di grado inferiore può essere fatta valere anche la violazione del diritto del Land).

2. Austria Anche l'A ustria conosce' un 'am pia giurisdizione am m inistrativa, i cui principi sono sanciti nella legge costituzionale federale (Bundesverfas sungsgesetz) del 10 novem bre 1920/27 dicembre 1929: Art. 129 « Zur Sicherung der Gesetzmässigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung ist der Verwaltungsgerichtshof in Wien berufen.

Art. 130 1 Der Verwaltungsgerichtshof erkennt über Beschwerden, womit Rechtswi drigkeit von Bescheiden der Verwaltungsbehörden oder Verletzung der Entschei dungspflicht der Verwaltungsbehörden behauptet wird.

2 Rechtswidrigkeit liegt nicht vor, soweit die Gesetzgebung von einer binden den Regelung des Verhaltens der Verwaltungsbehörde absieht und die Bestim mung dieses Verhaltens der Behörde selbst überlässt, die Behörde aber von diesem freien Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat.

Art. 133 Ausgeschlossen von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs sind: 1. die Angelegenheiten, die zur Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs ge hören; 2. die Disziplinarangelegenheiten der Angestellten des Bundes, der Länder, der Bezirke und der Gemeinden; 3. die Angelegenheiten des Patentwesens; 4. die Angelegenheiten, über die in oberster Instanz die Entscheidung einer Kollegialbehörde zusteht, wenn nach dem die Einrichtung dieser Behörde regelnden Bundes-oder Landesgesetz unter den Mitgliedern sich wenigstens ein Richter befindet, auch die übrigen Mitglieder in Ausübung dieses Amtes an keine Weisungen gebunden sind, die Bescheide der Behörde nicht der Aufhebung oder Abänderung im Verwaltungsweg unterliegen und nicht, un geachtet des Zutreffens dieser Bedingungen, die Anrufung des Verwaltungs gerichtshofes ausdrücklich für zulässig erklärt ist ».

(Nostra traduzione:

' Art. 129 A garantire la legittimità dell'intera amministrazione pubblica è chiamata la Corte amministrativa in Vienna.

Art. 130 1 La Corte amministrativa giudica i ricorsi, con i quali si sostiene l'illiceità di decisioni delle autorità amministrative o la violazione dell'obbligo di decisione delle autorità amministrative.

1058 2 L'illiceità è data nella misura in cui la legislazione prescinde dal regolare in modo vincolante il comportamento dell'autorità amministrativa e lascia al l'autorità stessa di determinare tale comportamento ma l'autorità ha fatto uso di questa facoltà di libero apprezzamento nel senso della legge.

1.

2.

3.

4.

Art. 133 Dalla competenza della Corte amministrativa sono esclusi: i casi di competenza della Corte amministrativa ; .

i casi disciplinari degli impiegati della Confederazione, dei Länder, dei di stretti e dei Comuni ; i casi in materia di brevetti; i casi, sui quali, in istanza superiore, la decisione spetta a un'autorità colle giale, se, conformemente alla legge federale e alla legge del Land concer nente l'istituzione di questa autorità, fra i suoi mèmbri vi è almeno un giu dice se anche gli altri membri non sono vincolati ad alcuna istruzione nel l'esercizio di tale ufficio, se le decisioni dell'autorità non soggiacciono alla abrogazione o alla modificazione in via amministrativa e se, indipendente mente dall'adempimento delle dette condizioni, l'appellazione alla Corte am ministrativa non è espressamente dichiarata data).

La legge costituzionale federale regola parim ente la legittimazione a t tiva al ricorso e i principi concernenti l'organizzazione della C orte am m ini strativa: l'organizzazione e la procedura furono poi disciplinati partitam ente, in u n 'apposita legge (Verwaltungsgerichtshofgesetz) del 1952.

L a delim itazione delle competenze fra la C orte am m inistrativa e l'A m m inistrazione ha cagionato alla giurisprudenza austriaca minori difficoltà che a quella tedesca, poiché l'articolo 130 della legge costituzionale federale definisce con precisione il potere di cognizione della C orte am m inistrativa.

Con il ricorso di diritto am m inistrativo può essere fatta valere esclusivamente l'illiceità; quando l'autorità am m inistrativa dispone di un potere discrezio nale, la C orte può esam inare gli atti impugnati soltanto dal profilo di errori d 'apprezzam ento (cfr. K u rt R inghofer, D er Verwaltungsgerichtshof, 1955, pag. 123). M eritevole di rilievo è la regola dell'articolo 130, capoverso 2, che fa superflua qualsiasi distinzione fra l'apprezzam ento e le nozioni giuridiche indeterm inate. Così, la Corte am m inistrativa ha deciso che, nell'in terp reta zione delle nozioni giuridiche, indeterm inate, l'autorità am m inistrativa fruì?

see, entro determ inati limiti, di libertà d'azione e che la C orte stessa non può, in questo am bito, sostituire con una propria valutazione quella dell'autorità am m inistrativa (Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshof, n. s., n. 544 A).

Al di fuori dell'elenco contenuto nell'articolo 133 della legge costituzio nale federale, la C orte am m inistrativa non sem bra am m ettere che gli atti di sovranità difettino, per la loro natura particolare, della idoneità a essere oggetto di un controllo giudiziario; essa non ha riconosciuto come decisione deferibile alla giurisdizione am m inistrativa soltanto il rifiuto della (cfr. Entscheidungen des V erwaltungsgerichtshofes n. s., n. 1052 A). Circa le eccezioni contenute nell'articolo 133 della legge costituzionale federale, va notato quanto segue: Nel diritto austriaco, i casi disciplinari

1059 sono, di regola, liquidati definitivam ente da commissioni disciplinari e, in m ateria di brevetti, talune decisioni possono essere im pugnate presso una speciale Corte dei brevetti (Patentgerichtshof); infine, autorità collegiali o r ganizzate in m odo analogo ai tribunali sono, ad esempio, i senati agrari dei L änder (Landesagrarsenate) e il senato agrario supremo (Oberster Agrarsenat), le commissioni in m ateria di pigioni (Mietkommissionen) e l 'autorità suprem a in m ateria di elezioni (H auptw ahlbehörde - cfr. K u rt Ringhofen, op. cit., pag. 148 ss.).

Il ricorso alla C orte am m inistrativa è dato soltanto contro le decisioni am m inistrative di ultim a istanza (legge costituzionale federale, art. 131).

Sotto la C orte am m inistrativa non vi sono tribunali am m inistrativi generali; il cittadino dispone soltanto dei rimedi giuridici internam ente all'A m m ini strazione: la procedura è regolata in un 'apposita legge (Allgemeines V er waltungsverfahrensgesetz) del 1950. Il principale rimedio di diritto e l'a p pellazione (Berufung), con la quale può essere invocata non soltanto l'il liceità dell'atto im pugnato m a anche la non inadeguatezza (cfr. Ludwig Adam ovich, H andbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, vol. I, 5a ed., 1954, pag. 19). Si tratta di un rimedio giuridico nel vero senso della parola, cioè l'autorità d 'appello deve decidere.

3. Francia L a F rancia possiede una lunga tradizione -- divenuta celebre -- di giu risdizione am m inistrativa. Caratteristica di questa tradizione è che la p ro tezione giuridica degli am m inistrati è stata sviluppata su im portanti punti dalla prassi e non dal legislatore.

L 'autorità francese classica incaricata della giurisdizione am m inistra tiva è il Consiglio di Stato (Conseil d 'Etat). Le sue funzioni attuali risal gono, per l'essenza, alla legislazione di Napoleone Bonaparte. Presidente è de jure, il presidente del Consiglio dei ministri, m entre, de facto, le funzioni presidenziali sono esercitate dal vicepresidente. Il Consiglio di Stato ha com piti legislativi, am m inistrativi e giurisdizionali. In assemblea generale, esso esamina i progetti di legge e un num ero notevole di progetti di ordinanze e propone m iglioramenti; esso com pila perizie per l'A m ministrazione su p a r ticolari questioni am m inistrative (quattro
sezioni); infine, con la sezione sen sibilmente più num erosa delle cinque di cui risulta, cioè con la sezione del contenzioso (section du contentieux), è tribunale am m inistrativo. Q uest'ultim a sezione, grazie all'alta qualità della sua giurisprudenza, può oggi v an tarsi dell'autorità e dell'indipendenza di un tribunale vero e proprio e non esita a opporsi con tutta chiarezza al G overno (così ad es. nella fam osa de cisione nel caso Canal e consorti del 19.X.1962; cfr. Frédéric S. Burin, M achtausübung und Rechtstaatlichkeit in der V. Französischen Republik, Politische V ierteljahresschrift, 1964, pag. 390 ss.; per quanto concerne, in generale, la storia, l'organizzazione e le funzioni del Consiglio di Stato, cfr.

1060 M axime L etourneur et Jean Méric, Conseil d 'E ta t e juridictions adm ini stratives, 1955).

Sino al 1953, il Consiglio di Stato era, accanto a singoli tribunali am m inistrativi speciali, l'unico tribunale am m inistrativo nella F ran cia m etropo litana, statuendo in prim a e ultim a istanza sui ricorsi contro gli atti am m ini strativi. Il decreto 53-934 del 30 settem bre 1953 m odificò fondam entalm ente l'organizzazione della giurisdizione am m inistrativa francese, perchè il C o n siglio di Stato non riusciva più a liquidare tutti i ricorsi. Oggi, la giurisdi zione am m inistrativa in F rancia è organizzata com e segue: N ella F rancia m etropolitana, ventiquattro tribunali am m inistrativi giu dicano i ricorsi di diritto am m inistrativo in prim a istanza (D 53-934, art.

2, cpv. 1). C ontro le decisioni di questi tribunali è data l'appellazione al Consiglio di Stato, che giudica definitivam ente (cfr. C hristian Desforges, L a com pétence juridictionnelle du Conseil d 'E ta t e des tribunaux adm ini stratifs, 1961, pag. 39 ss.). C ontro le decisioni dei tribunali am m inistrativi speciali (come la C orte dei conti -- C our des comptes -- , il Consiglio supe riore dell'educazione nazionale -- Conseil supérieur de l'E ducation n atio nale -- , là Com missione di controllo delle banche -- Com mission de C on trôle des Banques), dichiarate definitive in una disposizione particolare, è sempre dato il ricorso in cassazione, con il quale, tuttavia, contrariam ente che con il ricorso di prim a istanza per eccesso di potere (cfr. sotto) e l'appello, non si possono sollevare questioni di fatto, nem m eno uno sviamento di potere (cfr. sotto), m a soltanto questioni di diritto (cfr. Denis Jacque m art, Le Conseil d 'E tat, Juge de cassation, 1957, pag. 182 ss.). In definitiva, al Consiglio di Stato è rim asto un settore lim itato, nel quale esso giudica com e prim a e unica istanza: così sui ricorsi contro decreti e atti am m inistra tivi, il cui cam po di applicazione supera la com petenza di un tribunale am m inistrativo com e anche nelle contestazioni inerenti ai servizi pubblici (D 53-1169 28.XI.1953, art. 2) Il rimedio principale davanti ai tribunali am m inistrativi ordinari di prim a istanza è il ricorso per eccesso di potere (recours pour excès de p o u voir): esso perm ette d 'invocare
l'incom petenza, i vizi form ali, la violazione di norm e giuridiche o di principi generali del diritto e lo sviamento di potére (détournem ent de pouvoir - cfr. Letourneur-M éric, Conseil d 'E ta t et ju ri dictions adm inistratives, 1955, pag. 102 ss.). Di conseguenza, le questioni di apprezzam ento non possono essere deferite ai tribunali am ministrativi, in q uanto non siano invocabili errori di apprezzam ento (eccesso o abuso di apprezzam ento nel senso di sviam ento del potere). N otiam o ancora che, in diritto francese, il Consiglio di Stato non può contestare la legge.

Di principio, tutti gli atti am m inistrativi sono impugnabili. A differenza che nei diritti tedesco e austriaco, possono, in certi limiti, essere oggetto del ricorso di diritto am m inistrativo, accanto agli atti am m inistrativi p ro p ria m ente detti, anche i decreti (décrets -- cfr. M. W aline, D roit adm inistra-

1061 tif, 8a ed., 1959, pag. 466). Esclusi dalla giurisdizione am m inistrativa sono, invece, gli atti di governo (actes de gouvernement), cioè per prassi: taluni atti di guerra e diplomatici, le decisioni sui rapporti fra G overno e rap p re sentanti del popolo, atti concernenti le relazioni internazionali (cfr. H elm ut R um pf, op. cit., pag. 40 s.) e, ora, anche quelli di applicazione non separabili (non détachables) di convenzioni internazionali (cfr. decisione nel caso Villa, Revue de droit public, 1957, pag 123).

A ccanto al ricorso di diritto am m inistrativo è, infine, sempre dato quello am m inistrativo (recours adm inistratif o hiérarchique), anche per ina deguatezza, m a senza obbligo di entrarvi in m ateria. L 'am m inistrato ha la scelta: spesso il ricorso am m inistrativo è, però, richiesto prim ariam ente (cfr.

M. Waline, op. cit. pag. 170 ss.).

Il concetto del Consiglio di Stato francese è stato ripreso, con maggiori o m inori m odificazioni, da diversi paesi, come i Paesi Bassi, il Belgio, il Lussem burgo e alcuni Stati africani precedentem ente sotto la sovranità della F rancia (cfr. M axime Letourneur, Die Staaträte, Conseils d 'E tat, als Organe der Verwaltungsrechtssprechung, in Staatsbürger und Staatsgewalt, Jubi läum sschrift zum hundertjährigen Bestehen der deutschen Verwaltungsge richtsbarkeit und zum zehnjährigen Bestehen des Bundesverwaltungsgérichts, vol. 1 ,1963, pag. 360 ss.).

4. Italia A nche l'Italia ha introdotto una estesa giurisdizione am ministrativa.

Com e la Francia, il Consiglio di Stato costituisce il tribunale am m inistrativo centrale; tuttavia, la giurisprudenza am m inistrativa è più regolata da norm e che in Francia.

Com e in A ustria, la Costituzione stessa (Costituzione della Repubblica Italiana 22.XII.1947) contiene una clausola generale sulla giurisdizione am m inistrativa (art. 113).

« 1 Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giu risdizione ordinaria o amministrativa.

2 Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti ».

U nico tribunale am m inistrativo è, di regola, il Consiglio di Stato, ag gregato alla Presidenza del Consiglio (con tre
delle sei sezioni). L a C ostitu zione (art. 100, cpv. 1) lo definisce come segue: « 1 II Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione ».

.

Il Consiglio di Stato ha così una doppia funzione, come il Consiglio di Stato francese: organo consultivo negli affari legislativi e am m inistrativi e tribunale am m inistrativo. Nelle singole Province vi sono, poi, le G iunte proF o g lio Federale, 1965 , V oi. I l

70

1062 vinciali am m inistrative in sede giurisdizionale com e tribunali am m inistrativi di prim a istanza con com petenze lim itate, elencate nel Testo unico del 26 giugno 1924, n. 1058, art. 1 e 4. Per le province autonom e sono stati istituiti tribunali am m inistrativi regionali speciali, che, in parte, sono posti allo stesso livello del Consiglio di Stato (ad es. il Consiglio di giustizia am m ini strativa della Regione siciliana) e, in parte, gli sono subordinati com e trib u nali di prim a istanza (ad es. la G iunta giurisdizionale am m inistrativa della Valle d 'Aosta). Occorre, infine, citare alcuni tribunali am m inistrativi spe ciali coirne la C orte dei Conti.

Il ricorso di diritto am m inistrativo previsto nella Costituzione perm ette d 'invocare, per principio, soltanto l'incom petenza, l'illiceità o l'eccesso nel senso di sviamento di potere, ciò che corrisponde in sostanza al ricorso francese per eccesso di potere. L 'inadeguatezza della decisione im pugnata può essere fatta valere soltanto se la legge prevede espressam ente tale causa (enum erazióne nel Testò unico delle leggi sul Consiglio di Stato 26.VI.1924, n. 1054, art. 27; cfr. G iovanni Salemi, L a giustizia am m inistrativa, 4a ed., 1954, pag. 159 ss.).

.

Il ricorso di diritto am m inistrativo consente di im pugnare parim ente i .

regolam enti am m inistrativi, in quanto -- per eccezione -- essi, entrando in vigore, possano violare direttam ente gli interessi legittimi dei cittadini (cfr.

G ovanni Salemi, op. cit., pag. 104). D 'altra parte, com e stabilisce espressam ente il Testo unico sul Consiglio di Stato (art. 31), «gli atti em anati dal go verno nell'esercizio del potere politico», detti anche «atti politici», sono esclùsi dalla giurisdizione am m inistrativa.

T u tt'altra im portanza che nel diritto francese rivestono in quello ita liano i ricorsi am m inistrativi. Si tratta di rim edi giuridici ordinari: l'autorità deve entrare in m ateria (cfr. G uido Landi - G iuseppe Potenza, M anuale di D iritto am m inistrativo, 1960, pag. 589 ss.). F ra i diversi ricorsi am m inistrati vi, i più im portanti sono i ricorsi gerarchici. D 'altra parte, conform em ente all'articolo 34 del Testo unico sul Consiglio di Stato, il ricorso di diritto am ministrativo al Consiglio di Stato può, di regola, essere interposto soltanto
una volta esauriti i mezzi di ricorso in seno all'am m inistrazione. A ccanto al ricorso di diritto am m inistrativo, è dato, contro gli atti am m inistrativi in ultim a istanza, anche il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (cfr. G uido Landi - Giuseppe Potenza, op. cit., pag. 614 ss.; Testo unico sul Consiglio di Stato, art. 34).

Degne di rilievo sono ancora due peculiarità del diritto italiano: Il ricorso di diritto am m inistrativo è aperto soltanto a chi invoca la viola zione di un interesse legittimo. Per contro, chi fa valere la violazione di un diritto soggettivo deve rivolgersi ai tribunali ordinari. In ciò, è indifferente che il diritto soggettivo preteso violato appartenga al diritto pubblico o al diritto privato (cfr. G uido Landi - G iuseppe Potenza, op. cit., pag. 557 ss.).

. Infine, una decisione del Consiglio di Stato può essere deferita m ediante un ricorso di cassazione alle Sezioni U nite della C orte di Cassazione per viola-

1063 zione delle norm e di com petenza, in particolare per usurpazione del potere legislativo o am m inistrativo (art. 48 del Testo unico sul Consiglio di Stato).

V. G E N E S I D E L D IS E G N O Poco dopo l'approvazione da parte del Parlam ento, senza discussione, degli articoli 97 ss. O G (Boll. sten. CS 1943, pag. 128 ss., C N 1943, pag.

102) e dopo la loro entrata in vigore il 1° gennaio 1945, si rim proverò subito agli articoli di esaurirsi nello statu quo. T ale critica si espresse, dapprim a, nelle relazioni Im boden e Zw ahlen sulla giustizia am m inistrativa nella C o n federazione e nei C antoni, presentate all'assemblea annuale 1947 della So cietà svizzera dei giuristi (Verb. 1947 = ZSR voi. 66, pag. 6a ss., 96a ss.), e più chiaram ente ancora nelle relazioni P anchaud e N ef sulla garanzia della costituzionalità e della legalità in diritto federale, presentate all'assemblea 1950 della stessa associazione (Verh. 1950 = ZSR voi. 69, pag. la ss., 133a ss.); in quest'ultim a occasione, l'assemblea approvò, all'unanim ità, una riso luzione, il cui num ero 3 chiedeva un 'am pia estensione del diritto dei citta dini di ricorrere contro gli atti dell'am m inistrazione federale presso un tri bunale indipendente (pag. 443a). T ale risoluzione segnò il punto di partenza dell'opera intesa alla revisione. Lo stesso scopo si prefiggevano le richieste della Federazione svizzera degli avvocati del 1950, della Società per lo Stato di diritto e della Federazione svizzera del personale dei servizi pubblici del 1951. Le iniziative di revisione trovarono eco in parlam ento attraverso le interpellanze O brecht nel 1950 e Schmid-Ziirich nel 1951, che chiedevano al Consiglio federale inform azioni sulle sue intenzioni. Il capo del D ip arti m ento federale di giustizia e polizia, rispondendo nel 1951, dichiarò che il G overno era pronto ad avviare subito l'estensione della giurisdizione am m inistrativa, la quale, contrariam ente alla eventuale istituzione della giuri sdizione costituzionale, è attuabile senza m odificare la Costituzione, e in form ò sui passi com piuti già nel 1950. Questi consistettero, da una parte, nella richiesta ai dipartim enti di esam inare la possibilità di estensione della giurisdizione am m inistrativa nei loro rispettivi settori e di consegnare un rapporto entro breve term ine e,
d 'altra parte, nell'incarico al professor M ax Im boden e al professor M arcel Bridel di presentare una perizia sull'esten sione della giurisdizione am m inistrativa nei dipartim enti e, in generale, sulla estensione della giustizia am m inistrativa federale, come anche sull'organiz zazione e sulla procedura della giudizia am m inistrativa in seno all'amministrazione. D opo che, nel 1951, erano stati depositati i rapporti e le perizie, il professor Im boden ricevette l'incarico di redigere degli avam progetti con form i alla sua perizia, precisam ente un avam progetto per la revisione degli articoli" 97 ss. O G sulla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale e un avam progetto di legge federale sulla procedura am m inistrativa che co dificasse la procedura am m inistrativa contenziosa (procedura per il ricorso am m inistrativo) e la procedura am m inistrativa non contenziosa (procedura am m inistrativa di prim a istanza).

1064 L 'avam progetto concernente il diritto procedurale am m inistrativo fu consegnato già nel 1952. Il D ipartim ento di giustizia e polizia si occupò d ap prim a di esso e ne usci il disegno di legge federale sulla procedura am m ini strativa, che Vi sottoponiam o con un messaggio a parte. F u solo nel 1956 che venne presentato l'avam progetto per la revisione degli articoli 97 ss. OG; da allora, la sua relazione procedette parallela a quella dell'avam progetto per la codificazione del diritto procedurale am m inistrativo. Le interrogazioni G rendelm eiér del 1953 e del 1956, cui fu risposto nel 1954 e nel 1956, e una m ozione G lasson del 1956, approvata nel 1957, chiedevano di accelerare i lavori prelim inari; il Consigliere nazionale G lasson richiam ò la sua mozione con due interrogazioni nel 1961 e nel 1962 e il Consigliere nazionale G rendelmeier rinnovò le proprie interrogazioni nel 1958,1960 e 1963.

L 'avam progetto del 1956 propose una enum erazione la più com pleta possibile delle m aterie di ricorso idonee a essere sottoposte alla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale, nella form a di clausole semigenerali simili a quelle già contenute negli articoli 97 e 98 OG per le contribuzioni e le cauzioni di diritto pubblico. Esso si allacciava, così, al sistema vigente.

Il D ipartim ento di giustizia e polizia diede agli altri D ipartim enti e al T ri bunale federale l'occasione di esprimersi sull'avam progetto, dapprim a per iscritto. Le loro osservazioni indussero il professor Im boden a m odificare alquanto il suo prim itivo disegno: l'avam progetto riveduto fu presentato nel 1957. L a ripulitura dell'avam progetto 1956/1957 avvenne negli anni 1958 e 1959 nel corso di tre conferenze, durante anche più giorni, con i rappresen ta n ti, dell'am m inistrazione federale e del T ribunale federale, alla presenza del professor Im boden e sotto la presidenza del capo del D ipartim ento di giustizia polizia. Sulle questioni rim aste allora aperte, u n 'intesa fu conse guita nel 1960 e 61. D a queste ardue deliberazioni uscì l'avam progetto 1962.

Il D ipartim ento di giustizia e polizia lo sottopose, nello stesso anno, al T ri bunale federale, ai G overni cantonali, alle associazioni cantonali del diritto (Società'svizzera dei giuristi, Federazione svizzera degli avvocati e Società
per uno Stato di diritto) e, su richiesta, al direttorio dell'U nione svizzera del com mercio e dell'industria, affinchè gli com unicassero le loro osservazioni.

I G overni dei C antoni di Svitto, Appenzello Interno, T urgovia, Ticino e Vailese non si pronunciarono. L 'esame dei pareri ricevuti dim ostrò che l'avam progetto 1962 non era accolto senza riserve, soprattutto da p arte delle associazioni. In particolare, qualche delusione cagionò l'enum erazione delle m aterie di ricorso, alla quale si rim proverava di essere troppo m odesta, quanto al fondo, m a troppo com plicata, quanto alla form a.

N e conseguì che, nel 1963, il D ipartim ento di giustizia e polizia affidò il riesam e dell'avam progetto 1962 a una commissione di periti fuori dell'am m inistrazione, presieduta dal professor Im boden e com posta dei signori: T heodor A brecht, giudice federale, Oskar Bosshardt, presidente del T rib u nale am m inistrativo (Zurigo), M ax Brand, avvocato (Berna), M arcçl Bridel, professore (Losanna), A ndré Grisel, giudice federale (Losanna), René Helg, consigliere di Stato (Ginevra), Paul Reichlin, giudice federale e allora can-

1065 celliere di Stato, e Leo Schium anti, consigliere nazionale e giudice superiore (Soletta). L a commissione adempì il suo com pito in sei sedute, alle quali as sistettero i rappresentanti della Divisione di giustizia. Circa la questione con testata e particolarm ente difficile della enum erazione delle competenze del T ribunale federale come istanza di ricorso, essa studiò tre possibilità: -- 1° estensione e semplificazione della enum erazione tradizionale, m uo vendo dall'avam progetto 1962; -- 2° rinuncia a una enum erazione positiva in favore della cosiddetta clau sola generale, come nei Cantoni di Basilea C ittà e di Basilea Cam pagna e negli Stati lim itrofi, con num erazione negativa delle m aterie di ricorso non idonee a essere sottoposte alla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale, conform em ente al IV avam progetto Fleiner del 1919, che non incontrò allora il consenso del T ribunale federale, del Consiglio federale, dell'A m m inistrazione federale nè, infine, dell'A s semblea federale (cfr. F F 1925, 200 ss., 207 ss., Boll. sten. CS 1926, pag.

1 ss., C N 1927, pag. 255 ss.) e che neppure fu ripreso nel 1943 (F F 1943, ed. ted., 97 ss., 141, ed. frane. 101 ss., 147; Boll. sten. CS 1943, pag. 91 ss., 128, C N 1943, pag. 75 ss., 102); -- 3° clausola generale con la cosiddetta biforcazione della via di ricorso: il ricorrente può ricorrere alternativam ente al T ribunale federale per illiceità della decisione o al Consiglio federale per inadeguatezza (inopportunità) della stessa (cfr. Eggenschwiler, ZSR voi. 81, 1962, I, pag. 477 ss.; Bridel, D roit et opportunité dans la procédure du conten tieux adm inistratif, in Recueil de travaux de la F aculté de droit de L au sanne, 1958, pag. 121 ss.; G risei, L 'extension de la juridiction adm inis trative, SJZ vol. 53, 1957, pag. 38; relazione N ef, ZSR, vol. 68, 1950, pag. 328a; S T F 88 I 307, 87 1 423, 85 I 174).

L a m aggioranza dei m em bri della commissione peritale preferì la se conda possibilità -- clausola generale con enum erazione negativa -- repu tandola la più funzionale e la più semplice. L 'avam progetto 1965, che si fonda su questa concezione e che corrisponde essenzialmente al nostro dise gno salvo su un punto, differisce anche altrim enti dall'avam progetto 1962: ritornerem o sull'argom ento nel capitolo VI.
La commissione peritale non ha ritenuto i seguenti suggerimenti fatti dai suoi membri o presentati dal di fuori o ne ha tenuto conto solo parzial mente: a. ricorso straordinario al T ribunale federale contro le decisioni definitive, cioè in ultim a istanza del Consiglio federale e di altre au torità federali, per violazione qualificata del diritto federale, segnatam ente della C osti tuzione; b. riorganizzazione della giurisdizione am m inistrativa di ultim a istanza, concentrandola o nel Tribunale federale delle assicurazioni, promosso T ribunale am m inistrativo federale e assorbente la Cam era di diritto am m inistra-

1066 tivo del T ribunale federale, conform em ente alla m ozione M uheim del 23 settem bre 1964; ' o in un T ribunale am m inistrativo federale assorbente la C am era di diritto am m inistrativo del T ribunale federale ed esistente accanto al T ribunale federale delle assicurazioni; o nel T ribunale federale, con il T ribunale delle assicurazioni come Cam era delle assicurazioni sociali del T ribunale federale; e, in ciascun caso, scioglimento delle Commissioni federali di ri corso o alm eno abolizione della n atura definitiva delle loro decisioni m ediante am missione del ricorso di diritto am m inistrativo contro di esse, le Commissioni federali di ricorso essendo allora subordinate al T ribunale federale; , c. unificazione dell'organizzazione delle Commissioni federali di ricorso e della procedura davanti a esse, che eventualm ente sussisterebbero come tribunali am m inistrativi speciali di prim a istanza (lett. b, in fine); d. ricorso disciplinare al T ribunale federale contro tutte le pene discipli nari di una certa gravità inflitte agli agenti della Confederazione, fun zionari o no, com e alla richiesta dell'U nione federativa del personale delle am m inistrazioni e delle imprese pubbliche del 9 dicem bre 1959; e. trasform azione delle Commissioni disciplinari puram ente consultive, conform em ente all'articolo 4 della relativa ordinanza del 4 ottobre 1930 (CS 1, 721 - A III J 1), in tribunali disciplinari di prim a istanza e, per le pene disciplinari più lievi, di unica istanza, con abolizione delle istanze di ricorso am m inistrative, com e parim enti proposto dall'«Unione fede rativa»; /. ricorso al T ribunale federale contro le decisioni, neH'am bito del diritto dei funzionari, non disciplinari m a gravi di conseguenze, segnatam ente contro lo scioglimento del rapporto di servizio per gravi ragioni e la non rielezione secondo gli articoli 55 e 57 della legge federale, com e alla richiesta della Federazione dei sindacati cristiani del perso nale della Confederazione, delle am m inistrazioni pubbliche e delle im prese svizzere di trasporto; per il rim anente, le propóste di queste asso ciazioni hanno il significato di quelle riassunte nella lettera d.

L a commissione peritale ha considerato parzialm ente le richieste m en zionate nelle lettere b e d , prevedendo nell'avam progetto 1965 il
subordina m ento al T ribunale federale delle quattro più im portanti commissioni fede rali di ricorso ora statuenti in m odo definitivo, lo scioglimento di due C om missioni federali di ricorso ora statuenti in m odo definitivo e il ricorso d i sciplinare al T ribunale federale contro le pene disciplinari di una certa g ra vità inflitte ai funzionari federali nel senso dell'articolo 1 della legge fede rale. P er il rim anente, essa respinse le proposte indicate nelle lettere b e d, che, com e quelle m enzionate nelle lettere e ed f, reputò problem atiche e, in ogni caso, com portanti innovazioni incidenti nell'organizzazione giudiziaria

106,7 federale o nello statuto dei funzionari in una m isura superiore ai limiti di una revisione degli articoli 97 ss. OG. La commissione giudicò di per se in teressanti le proposte riassunte nelle lettere a e c: non le ritenne, perchè la proposta a dovrebbe essere esam inata nell'am bito di una eventuale istitu zione della giurisdizione costituzionale federale, dopo revisione dell'articolo 113, capoverso 1, num ero 3, della Costituzione federale, e la proposta c sarebbe superflua visto l'articolo 1, capoverso 2, lettera d, e l'articolo 2, lettera b, num ero 2, del disegno per una legge federale sulla procedura am m inistrativa, secondo cui le disposizioni di tale legge concernenti la proce dura di ricorso internam ente all'am m inistrazione sono applicabili alla p ro cedura davanti alle commissioni federali di ricorso. In generale, essa cercava di non sovraccaricare o ritardare troppo il lavoro impegnativo e delicato di trasform azione dell'avam progetto 1962, da cui sarebbe risultato l'avam pro getto 1965.

Ciò nonostante, l'opera richiese m olto tempo. N uove ricerche in seno all'am m inistrazione si imposero: la docum entazione anteriore, fondata su un'altra concezione, serviva orm ai solo lim itatam ente. Q uando il consigliere nazionale K önig-Zürich presentò il 24 settem bre 1964 u n 'iniziativa legisla tiva identica all'avam progetto 1962 e le commissioni parlam entari d'indagine sull'affare dei M irage obbligarono il Consiglio federale, con mozione del 7 ottobre 1964, a sottoporre all'Assemblea federale, entro un anno, un disegno per l'estensione della giurisdizione am m inistrativa sulla Confederazione (Boll. Sten., C N 1964, pag. 491, CS 1964, pag. 242, F F 1964 II, 1556), la commissione peritale era in pieno lavoro. L 'obbligo im partito al Consiglio federale non consentì, purtroppo, al D ipartim ento di giustizia e polizia di chiedere sull'avam progetto definitivo 1965 il parere del T ribunale federale, del T ribunale federale delle assicurazioni, dei G overni cantonali, delle as sociazioni centrali del diritto e, per quanto concerne la giurisdizione disci plinare, della Commissione paritetica per gli affari del personale, sebbene tale procedura fosse auspicabile.

VI. E L E M E N T I F O N D A M E N T A L I D E L D ISE G N O Il nostro disegno apporta rispetto agli articoli 97 ss. O G e all'avam pro getto 1962 le innovazioni m ateriali, che riassum iam o qui appresso schem ati camente: a. nel num ero I, articoli 97 e 98, clausola generale in favore dei ricorsi di di diritto am m inistrativo contro tutte le decisioni possibili di tutte le istanze possibili, com prese in virtù dell'articolo 98, lettera d, anche le decisioni delle commissioni federali di ricorso, con enum erazione nega tiva per m ateria negli articoli 99 e 100 e secondo altri criteri nell'a rti colo 101;

1068 b. una concentrazione della giurisdizione am m inistrativa federale presso il T ribunale federale, per mezzo della subordinazione delle com' missioni federali di ricorso nell'articolo 98, lettera d (riservati tuttavia gli articoli 101, lettere c e d, e 104, capoverso 2), e la soppressione di , due commissioni federali di ricorso nel num ero III, 1 e 2; c. riconoscim ento della inadeguatezza com e causa di ricorso per i ricorsi di diritto am m inistrativo contro le decisioni di autorità federali non giudiziarie sulla determ inazione di contributi, nell'articolo 103, lettera c; d. alleviam ento delle condizioni form ali per il ricorso di diritto am m ini strativo, nell'articolo 107, capoverso 3; e. clausola generale in favore dell'azione di diritto am m inistrativo anche per pretese non pecuniarie e sua estensione alle pretese d 'assegnazione e rim borso di sussidi, nell'articolo 111, pream bolo e capoverso 1, lettera

e:

/. applicabilità della procedura civile federale alla procedura per l'azione di diritto am m inistrativo, nell'articolo 115; g. estensione della giurisdizione disciplinare del T ribunale federale, nel l'articolo 117, capoverso 1; * h. conseguente rinuncia all'adeguam ento delle disposizioni divergenti di protezione giuridica del diritto am m inistrativo speciale, nel num ero IV.

· Su un punto essenziale, come già accennam m o di transenna nel capi tolo V, non ci siamo attenuti alle raccom andazioni della commissione peri tale. Essa aveva suggerito d 'inserire fra gli articoli 101 e 102, la seguente disposizione, che cancelliamo: 1 11 Consiglio federale trasmette ài Tribunale federale i ricorsi che rientrano nella sua competenza di giudizio ma che sollevano prevalentemente questioni di diritto.

2 Se il ricorrente invoca l'inadeguatezza delle decisioni impugnate, il Consi glio federale si pronuncia su tale reclamo.

3 L'articolo 96 è applicabile per analogia.

In virtù di questa disposizione, il Consiglio federale dovrebbe trasm et tere d 'ufficio al Tribunale federale i ricorsi presentatigli concernenti m ate rie, per le quali, conform em ente agli articoli 99-101, non sarebbe am missi bile il ricorso d i.d iritto am m inistrativo al T ribunale federale m a sarebbe ammissibile il ricorso al Consiglio federale, quando tali ricorsi sollevano prevalentem ente questioni di diritto. Siffatta trasmissione, proceduralm ente inusitata, da una istanza di ricorso com petente a u n 'altra com petente, che non dev'essere confusa con la trasm issione da una istanza di ricorso incom petente a una istanza com petente giusta l'articolo 106 dell'allegato disegno e l'articolo 96 O G , sarebbe un surrogato della doppia via di ricorso respinta dalla m aggioranza della commissione peritale e ne suscita gli stessi tim ori, cioè usando le parole di un m em bro della commissione peritale (nòstra

1069 traduzione): «prolungam ento inevitabile delle procedure, segnatamente in seguito a num erosi scambi di opinione; distinzione difficile fra adeguatezza e diritto; ridotta utilità pratica, perchè il Consiglio federale si lim ita a togliere l'abuso o l'eccesso di potere, esercitando così lo stesso controllo dell'adegua tezza che esercita il T ribunale federale, il quale assimila l'abuso o l'eccesso di potere alla violazione del diritto ». Il precedente di u n 'analoga trasm is sione al T ribunale federale prevista nell'articolo 105 della Costituzione fede rale 1848 ( = art. 47, cpv. 1, O G 1849) non scioglie le nostre esitazioni.

Queste disposizioni prem ettevano sì all'Assemblea federale di trasm ettere al T ribunale federale i ricorsi di diritto pubblico, che allora essa giudicava, conform em ente all'articolo 74, num ero 15, in ultim a istanza e che il Consi glio federale giudicava conform em ente all'articolo 90, num ero 2, della C o stituzione federale 1848 in prim a istanza, ma la trasm issione rimase lettera m orta, perchè l'Assemblea federale se ne servì una sola volta (Burckhardt, K om m entar, 3a ed., 1933, pag. 772 in alto).

Sebbene le innovazioni contenute nelle lettere da a a e e g cagioneranno indubbiam ente un m aggior onere alla C am era di diritto am m inistrativo del Tribunale federale, rinunciam o a p ro p o rv i già oggi un aum ento del num ero dei giudici federali -- ora 26 -- nei limiti dell'articolo 1, capoverso 1, OG od oltre. Il m om ento sarebbe prem aturo: esso sarà dato, quando, entrate in vigore le innovazioni, si m isurerà l'effettivo aum ento di lavoro. Per adesso, non lo si potrebbe valutare neppure approssim ativam ente. Ci limitiamo, quindi, ad afferm are che, qualora le innovazioni fossero già state in vigore nel 1964, dei 96 ricorsi giudicati allora dal Consiglio federale presum ibil m ente 16 (1963: 26; 1962: *24) sarebbero stati portati davanti al T ribunale federale e che delle 69 decisioni prese dalle commissioni di ricorso citate nella lettera b 20 sarebbero state suscettibili del ricorso di diritto ammini.strativo al T ribunale federale.

, Per contro, ci si può attendere un certo alleviam ento del T ribunale federale grazie alla codificazione del diritto procedurale am m inistrativo, che gli agevolerà l'adem pim ento dei suoi com piti, come spieghiamo
nel capitolo III del nostro messaggio per un disegno di legge sulla procedura am m inistra tiva. Questa legge faciliterà, d'altronde, al ricorrente di orientarsi fra le in novazioni, perchè il suo articolo 33 obbliga le istanze inferiori a indicare in ciascuna decisione im pugnabile il rimedio, l'autorità e il term ine di ricorso.

Di conseguenza, sono avantutto le autorità inferiori e non i ricorrenti che devono darsi prem ura di studiare il nuovo sistema. Secondo l'articolo 34 del detto disegno per una legge sulla procedura am m inistrativa, l'indicazione inesatta del rimedio, dell'autorità o del term ine di ricorso non può cagionare alcun pregiudizio ai ricorrenti: ciò significa, ad esempio, che, conform e mente agli articoli 96 O G e 106 dell'allegato disegno, il ricorso dovrà essere trasmesso d 'ufficio all'autorità com petente, quando il ricorrente, fidandosi di una indicazione inesatta contenuta nella decisione, avesse adito del ri corso u n 'autorità incompetente. È possibile che, all'inizio, le au to rità infe

1070 riori incontrino qualche difficoltà nell'indicare esattam ente i rimedi giuri dici, ad esempio in relazione con l'articolo 100, lettera z, dell'allegato dise gno, m a non bisogna sopravvalutare questi inconvenienti inevitabili. Q ual siasi estensione della giurisdizione am m inistrativa che sia differenziata e non com porti semplicemente la clausola generale secondo il m odello degli Stati lim itrofi, sarà, per natura, causa di difficoltà iniziali, che scom pari ranno non appena si sarà form ata una stabile giurisprudenza.

V II. F O N D A M E N T O C O S T IT U Z IO N A L E L 'allegato disegno si fonda, com e gli articoli 97 ss. O G , sugli articoli 114 bis e 103, capo verso 3, della Costituzione federale. In nessun punto, essa supera i limiti posti dall'articolo 114 bis della stessa. N on crediam o di dover esam inare più attentam ente se li supererebbe, qualora, nell'articolo 98, let tera /, dichiarasse ammissibile il ricorso di diritto am m inistrativo soltanto contro le decisioni cantonali su ricorso e prescrivesse così ai C antoni una o due au torità di ricorso com e istanze inferiori del T ribunale federale: rin u n ciamo à prevedere im perativam ente e a titolo generale u na giustizia am m i nistrativa a più gradi e rinviam o a questo proposito alle nostre osservazioni sull'articolo 98, V ili. S C H IA R IM E N T I SU L D ISE G N O N um ero I A rt. 97 L a disposizione sancisce il principio della clausola generale in favore del ricorso di diritto am m inistrativo al T ribunale federale, riserva l'enum e razione negativa (art. da .99 a 101) delle decisioni inette alla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale e obbliga il T ribunale federale ad attenersi alla nozione di decisione contenuta nell'articolo 4 del disegno di legge sulla procedura am m inistrativa; rinviam o a tale articolo e ai nostri schiarim enti su di esso. Ci lim itiam o qui a osservare che, contro le decisioni di accertam ento, le quali secondo l'articolo 22 del predetto disegno m ettono sem pre fine a un litigio e fra altro sono prese su dom anda, il ricorso di di ritto am m inistrativo, qualora il ricorrente, provi un interesse degno di p ro te zione, è dato anche nelle m aterie indicate nell'articolo 99, lettere e, f e h e -- tacitam ente -- nell'articolo 100, lettere h e. i dell'allegato disegno, nelle quali esso è norm alm ente escluso. Per contro, nelle m aterie ove è irricevibile in virtù dell'articolo 100, lettere a e b, il ricorso è parim ente inammissibile contro le decisioni incidentali e contro le decisioni sulla determ inazione delle spese di procedura. N e riparlerem o, trattando dei due articoli. ,

1071

A rt. 98 La disposizione precisa il significato dell'articolo 102 O G , enunciando in m odo esclusivo le istanze inferiori al T ribunale federale che entrano in considerazione. C ontro le loro decisioni è ammissibile il ricorso di diritto am m inistrativo, in quanto la decisione non cada sotto gli articoli da 99 a 101 O G . Contro le decisioni, com prese quelle su reclamo e su ricorso, delle istanze inferiori nel senso dell'articolo 98, lettere a e d,Q contro le decisioni su reclam o e su ricorso dèlie istanze inferiori nel senso della lettera b, il ri corso è ammissibile incondizionatam ente. Contro le decisioni delle istanze inferiori nel senso delle lettere c e /, il ricorso è, di regola, ammissibile ed è, eccezionalmente, inammissibile, quando il diritto federale, derogando alla regola, am m ette dapprim a il ricorso a un'altra istanza inferiore. C ontro le decisioni di prim a istanza delle istanze inferiori nel senso della lettera b e contro le decisioni delle istanze inferiori nel senso delle lettere e e g, il ri corso è, di regola, inammissibile ed è, eccezionalmente, ammissibile, q u an do il diritto federale, derogando alla regola, am m ette direttam ente il ricorso di diritto am m inistrativo invece del preventivo ricorso a u n 'altra istanza inferiore. Queste condizioni di am missibiltà sono il contrapposto delle con dizioni di inammissibilità previste nell'articolo 101, lettera a, secondo cui il ricorso di diritto am m inistrativo è, fra altro, inammissibile, quando il diritto federale am m ette dapprim a il ricorso a u n 'autorità federale nel senso del l'articolo 98, lettere a, b . d o e .

Salvo nel caso della lettera g, le derogazioni alla regola hanno per fo n dam ento le disposizioni organizzative del diritto am m inistrativo speciale e le disposizioni corrispondenti della legge federale sull'organizzazione del l'am m inistrazione federale (CS 1, 247 - A I II E 1 a) e del decreto del C on siglio federale sulla com petenza dei D ipartim enti (CS 1, 273 - A III E 1 a), che, a loro volta, ubbidiscono a considerazioni dell'opportunità am m inistra tiva, le quali vietano di fare della regola u na prescrizione assoluta o di pre scrivere in m odo im perativo e generale due o tre istanze inferiori, cioè vie tano di inserire prim a del T ribunale federale due o tre au to rità di ricorso,
sebbene sia buona regola disporre di due gradi giurisdizionali in m ateria am m inistrativa. Q uesta regola dei due gradi giurisdizionali trova espressione nella lettera b e nelle disposizioni sui mezzi di ricorso del diritto am m inistra tivo speciale (qui anche" per le decisioni cantonali), com e ad esempio l'a rti colo 53 della legge federale sulla form azione professionale (R U 1965, 321 A V III A 3), gli articoli 56 e 57 della legge federale sul lavoro (F F 1964 I, 484), l'articolo 19 della legge federale concernente la dim ora e il domicilio degli stranieri (CS 1, 117 - A II B 3), l'articolo 24 della legge federale sulla circolazione stradale (R U 1959, 685 - A X II J). Im porre u n a generalizza zione dei due gradi, con le conseguenze risultanti per l'organizzazione am m inistrativa della Confederazione e dei C antoni, ci sem bra superare i lim iti di una revisione degli articoli 97 ss. O G , onde, d 'accordo con la com m is sione peritale, vi rinunciam o.

1072 Ai servizi, nel senso della lettera b, che giudicano su reclam o, ap p ar tiene, avantutto, l'Am m inistrazione federale delle contribuzioni, ad esem pio nel caso dell'articolo 6, capoverso 3, del decreto del Consiglio federale che istituisce u n 'im posta sulla cifra d'affari (CS 6, 178 - A X II CS 3). A quelli che giudicano su ricorso, appartengono ad esempio l'U fficio federale delle assicurazioni sociali, adito a pronunciarsi sui ricorsi contro le deci sioni dell'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni, conform em ente agli articoli 60 ter, 65 e 65 bis L A M I ( = num ero I I I / 1 dell'allegato disegno) e la Divisione dell'agricoltura, adita a pronunciarsi sui ricorsi contro le decisioni degli organism i dell'economia lattiera, conform e m ente all'articolo 36 del decreto federale sullo statuto del latte (R U 1953, 1172 - A X V I A 3); l'U fficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro conta, in virtù dell'articolo 55 della legge federale sul lavoro (F F 1964 I, 484), fra i servizi, le cui decisioni possono, in parte, essere direttam ente oggetto di un ricorso di diritto am m inistrativo. D ella categoria degli istituti e aziende nel senso della lèttera b fanno parte, ad esempio, le aziende PTT , sottoposte, giusta l'articolo 1 della legge federale su l'organizzazione dell'A zienda delle poste, dei telefoni e dei telegrafi (R U 1961, 17 - A X III L) al D ipartim ento federale dei trasporti, delle com unicazioni e delle energie; invece, le Ferrovie federali svizzere (cfr. art. 99, lett. h), la Scuola politecnica federale e l'Istituto nazionale svizzero d'assicurazione contro gli infortuni sono aziende o istituti autonom i nel senso della lettera c : abbiam o già accennato all'eccezione, secondo cui prim a autorità di ricorso contro le decisioni di questo istituto è l'U fficio federale delle assicurazioni sociali.

Le commissioni federali di ricorso e di arbitrato m enzionate nella let tera b sono tribunali am m inistrativi speciali della Confederazione, al di fuori del T ribunale federale delle assicurazioni, e si distinguono dalle com missioni nel senso della lettera c, che sono organi am m inistrativi collegiali com e la commissione delle banche: in virtù dell'articolo 24 della legge fede rale su le banche e le casse di risparm io (CS 10,
331 - A X V II C) le deci sioni di questa commissione possono, per eccezione, essere direttam ente im pugnate con un ricorso di diritto am m inistrativo, m entre ad esempio contro le decisioni della giunta direttiva degli esami federali di m edicina è dato, giu sta l'articolo 41 del regolam ento degli esami federali per le arti sanitarie (1964, 1346 - A IX A) dapprim a il ricorso al D ipartim ento federale dell'in terno e soltanto contro la decisione del D ipartim ento è poi ammissibile il ricorso di diritto am m inistrativo, in quanto non si tratti, secondo l'articolo 100, lettera b, dell'accertam ento del risultato di un esame o, secondo l'arti colo 100, lettera /, di una questione di apprezzam ento.

N ell'articolo 98, lettera f, lasciamo aperta al diritto federale la possibi lità di prevedere contro le decisioni dell'ultim a istanza cantonale dapprim a il ricorso alle istanze inferiori della Confederazione, per esempio al D ip arti m ento federale di giustizia e polizia, giusta gli articoli 24, capoverso 1, e 89, capoverso 3, della legge federale sulla circolazione stradale (R U 1959, 685 -

1073 A X III J) o l'articolo 20, capoverso 1, della legge federale concernente la dim ora e il domicilio degli stranieri (CS 1, 117 - A II B 3), al D ipartim ento dell'economia pubblica, giusta l'articolo 31, capoverso 1, della legge federale concernente la preparazione della difesa nazionale economica (RU 1956, 86 - A X IX À) o alla Divisione dell'agricoltura, giusta l'articolo 38, capo verso 1, del decreto federale sullo statuto del latte (R U 1953, 1172 - A X V I

A3): Com e esempio di organismi indipendenti dall'am m inistrazione nel senso dell'articolo 98, capoverso g, menzioneremo quelli già citati dell'economia lattiera, con la Divisione dell'agricoltura quale autorità di ricorso di prim a istanza. Sebbene il diritto federale non contenga ancora alcuna disposizione che consenta il ricorso di diritto am m inistrativo direttam ente contro le deci sioni di questi organismi, reputiam o di dover lasciare aperta tale possibilità nell'interesse di una procedura semplice.

Le istanze federali inferiori nel senso delle lettere a, b, c ed e sono a n che chiam ate istanze intermedie.

In virtù dell'articolo 23, capoverso 2, della legge federale sull'organiz zazione dell'am m inistrazione federale (CS 1, 247 - A III E 1 a), le decisioni che il Consiglio federale deve prendere com e istanza unica nelle materie, per le quali il ricorso di diritto am m inistrativo è ammissibile, sono au to m a ticam ente delegate a queste autorità intermedie, che, nel dubbio, sono i D i partim enti, e contro le loro decisioni è poi dato il ricorso di diritto am m ini strativo. Questa delegazione autom atica deriva, com e è noto, dal fatto che, di principio, il Consiglio federale non può essere istanza inferiore del T rib u nale federale, in quanto non può essergli subordinato. Consiglio federale e T ribunale federale sono posti, da questo profilo, allo stesso livello. Tale principio non scritto, che è alla base degli articoli 103 e 114 bis della C osti tuzione federale (F F 1911, ed. ted., V, 350 ss.; 1912, ed. franc. I, 317 ss.), urge, del resto, anche com e alleviamento del Consiglio federale e non è mai stato seriam ente contestato (F F 1925, 226; Boll. sten. CS 1926, pag. 1 ss., C N 1927, pag. 225 ss.; Eggenschwiler, ZSR voi. 81, 1962,1, pag. 474 ss.). Al massimo, esso soffre di una eccezione, in quanto, giusta l'articolo 33, ca poverso 1, della legge sull'ordinam ento dei funzionari federali (CS 1, 453 A III J 1), il Consiglio federale può delegare alle istanze inferiori, m a non è obbligato a farlo, le pene disciplinari, che, secondo l'articolo 117 dell'alle gato disegno, possono essere im pugnate m ediante ricorso disciplinare al T ri bunale federale: tali decisioni possono, perciò, anche provenire dal Consi glio federale medesimo (STF 83 1 296).

A rf. 99 L 'articolo 99 esclude
dalla giurisdizione am m inistrativa le decisioni, che, per la m ateria giuridica cui si riferiscono, non si prestano a un controllo giudiziario. A sua volta, l'articolo 100 dichiara inammissibile il ricorso di di-

1074 ritto am m inistrativo contro decisioni, che, indipendentem ente dalla m ateria, non entrano in considerazione per un controllo giudiziario a causa del loro contenuto particolare.

.

Il pream bolo dell'articolo 99 specifica che il ricorso di diritto am m ini strativo deve essere m antenuto in tutti i casi nei quali esso è ammissibile secondo il diritto anteriore, anche se concernono i settori giuridici elencati nell'articolo 99: ad esempio, nonostante le lettere g e h di questo articolo, il ricorso di diritto am m inistrativo rim ane dato, in Virtù dell'articolo 15, ca poverso 5, della legge federale sulla responsabilità (RU 1958, 1489 - A III G), contro il diniego del permesso per un procedim ento penale. Laddove nell'articolo 99 è usata l'espressione « pretese pecuniarie » si intendono le pretese nel senso dell'attuale articolo 110 OG (cfr. Birchmeier, op. cit., pag.

450).

Lettera a. Le decisioni prese a garanzia della sicurezza interna o esterna del paese o a salvaguardia della neutralità e quelle concernenti le relazioni con gli Stati esteri sono, di regola, atti di G overno. A nche la prassi francese esclude questi atti dalla giurisdizione am m inistrativa; i tribunali tedeschi non si sono ancora pronunciati sul problem a, (cfr. il capitolo sul diritto com parato, IV /B ). In tale settore, la responsabilità delle decisioni deve restare esclusivamente al G overno. I provvedim enti a protezione dell'integrità dello Stato e dell'ordine costituzionale e a garanzia di buoni e corretti rapporti di diritto internazionale spettano alla sua esclusiva com petenza (art. 102, n. 8, 9 e 10, Cost.). Inoltre, siffatte decisioni sono, d 'ordinario, lasciate all'apprez zam ento delle autorità (in quanto non vi sia alcun obbligo derivante da una convenzione internazionale o dal diritto consuetudinario delle genti; tu tta via, la violazione di concordati-o trattati internazionali può, conform ém ent te all'art. 113, cpv. 1, ri. 3, Cost., essere oggetto di un ricorso di diritto p u b blico). Com e esempio di decisioni a salvaguardia della sicurezza esterna e della neutralità com e anche della sicurezza interna citiam o le decisioni em a nate in virtù del decreto del Consiglio federale concernenti i discorsi politici di stranieri (R U 1948, 1 1 5 - A I D ) o del decreto del Consiglio federale con cernente
il m ateriale di propaganda sovversiva (RU 1948, 1244 - A I D); queste decisioni non sono, però, atti di G overno propriam ente detti. Di p rin cipio, le decisioni concernenti la protezione diplom atica sono parim ente con siderate, nella dottrina del diritto delle genti, com e atti discrezionali, onde sono sottratte al controllo giudiziario.

Lettera b. Le decisioni concernenti la concessione del diritto di asilo e l'internam ento sono, com e quelle m enzionate nella lettera a, di n atu ra poli tica e devono, di conseguenza, essere esclùse dalla giurisdizione am m inistra tiva. Spesso le altre decisioni nell'am bito della polizia degli stranieri hanno parim ente n atura politica, m a sono in ogni caso lasciate all'apprezzam ento delle autorità. Ciò non vale, però, per le decisioni di accertam ento, ad esem pio circa l'estinzione di un permesso di dim ora, di domicilio o di tolleranza, conform em ente all'articolo 9, capoversi 1, 3 e 5, della legge federale concer

1075 nente la dim ora e il domicilio degli stranieri (CS 1, 117 A II B 3), nè per le decisioni, con le quali un permesso di dim ora o di domicilio è revocato, con form em ente all'articolo 9, capoverso 2 o 4, della predetta legge, nè per le decisioni di espulsione, conform em ente agli articoli 10 e 11 della stessa (contrariam ente alle decisioni fondate sull'art. 70 Cost.): in siffatti casi, le au torità dispongono soltanto di un potere discrezionale lim itato (cfr. circa questa nozione, il com m ento all'art. 100, lett. /), onde non si giustificherebbe di sottrarle alla giurisdizióne am m inistrativa. Per lo stesso m otivo, soggiac ciono al ricorso di diritto am m inistrativo le decisioni di rifiuto o di rilascio del permesso di domicilio, qualora esista un diritto al permesso in virtù di trattati di domicilio conchiusi con Stati stranieri e di altre convenzioni. La commissione peritale intendeva andare ancor oltre, sottoponendo alla giuri sdizione am m inistrativa qualsiasi rifiuto di un permesso di domicilio. Ciò, tuttavia, non sarebbe stato giustificato, perchè tali decisioni, laddove l'inte ressato non può invocare un diritto derivante da convenzioni internazionali, sono lasciate all'apprezzam ento dell'autorità com petente. Ne consegue che l'articolo 125, capoverso 1, lettera c, O G ( = art. 69, cpv. 1, lett. c, del dise gno di legge sulla procedura am m inistrativa) diventa caduco nella m isura in cui prevede il ricorso di diritto pubblico al Consiglio federale per violazione di quelle disposizioni di trattati internazionali che concernono il domicilio.

Lettera c . Le naturalizzazioni, le reintegrazioni e le naturalizzazioni age volate conform em ente agli articoli 12 ss., 18 ss., 26 ss. della legge federale su l'acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera (R U 1952, 1119 - A II A) sono atti discrezionali e sovente hanno, inoltre, natura politica. Per le altre decisioni fondate sulla detta legge, le autorità non dispongono, tu tta via, di alcun potere di apprezzam ento o soltanto di un potere lim itato, onde una esclusione dalla giurisdizione am m inistrativa non sarebbe m otivata. In essenza, il disegno m antiene così il sistema giuridico ora vigente in virtù de gli articoli 50 e 51 della legge federale su l'acquisto e la perdita della citta dinanza svizzera.

Lettera d. Le decisioni
relative a elezioni, iniziative popolari e votazioni della Confederazione rivestono natura politica e non sono, perciò, idonee a un controllo giudiziario, com e è stato conferm ato ancora di recente nell'a r ticolo 7, capoverso 2, della legge federale del 25 giugno 1965 sulle agevo lezze in m ateria di votazioni (F F 1965 II, 367).

Lettera e . N on vi è alcun motivo per una m odificazione fondam entale del sistema dei rim edi giuridici negli affari militari. L 'innovazione più im portante è che l'articolo 98, lettera d, consente il ricorso di diritto am m ini strativo al T ribunale federale contro le decisioni della Commissione di ri corso dell'am m inistrazione m ilitare federale, in quanto il valore litigioso rag giunga il limite stabilito nell'articolo 101, lettera d.

Nei settori dell'organizzazione m ilitare, dell'assolvimento del servizio personale, del potere m ilitare di com ando e di disciplina (speciale rapporto

1076 di potere, cfr. com mento alla lett. g) e del rim anente dell'Am m inistrazione militare, l'autorità fruisce di am pio agio d 'azione. N e consegue che le relative decisioni poco si p restano'a un controllo giudiziario. Secondo l'a rti colo 126, lettera c, OG (art. 69, lett. a, del disegno di legge sulla procedura am m inistrativa) è persino escluso il ricorso al Consiglio federale contro le decisioni, che il D ipartim ento m ilitare em ana nei limiti del suo potere di co m ando o come istanza di ricorso nei limiti del suo potere disciplinare m ili tare.

' .

A ltro è per le decisioni di accertam ento e le decisioni concernenti la de term inazione, la garanzia o la restituzione di contribuzioni, soprattutto in m ateria di tassa m ilitare o di regalia delle polveri. Tali decisioni, com e anche quelle escluse nella lettera e, capoverso 2, com portano principalm ente o esclusivamente questioni di diritto. Per quanto concerne in particolare le contribuzioni, giova osservare che, secondo la concezione fondam entale del l'attuale OG e dell'allegato disegno, ogni contribuzione federale deve, di principio, poter essere controllata giudiziariam ente (salvo le eccezioni conte nute nell'art. 100, lett. b e c; cfr. il com m ento a tali disposizioni). D i,co n seguenza, le decisioni di accertam ento e quelle concernenti contribuzioni sono, di principio, im pugnabili m ediante un ricorso di diritto am m inistra tivo. Pretese derivanti dalla m orte o dal ferim ento di civili (compresi i ca detti, gli esploratori e altri volontari non tenuti al servizio m ilitare, con form em ente all'art. 19 D A F concernente l'am m inistrazione dell'esercito svizzero: R U 1949, 1137 - A X I G 1), com e anche da danni m ateriali cagio nati nelle stesse occasioni devono essere invocati, come sinora, con l'azione di diritto am m inistrativo. Contro le decisioni dell'am m inistrazione m ilitare federale rim ane aperta, secondo l'articolo 101, lettera a, l'azione ai trib u nali cantonali delle assicurazioni, le cui decisioni possono essere oggetto di appellazione al T ribunale federale delle assicurazioni (L F 20.IX.1949 sul l'assicurazione m ilitare: R U 1949, 1705 - A X I L). Parim ente, le decisioni delle casse di com pensazione circa l'indennità per perdita di guadagno pos sono essere portate davanti alle autorità cantonali
di ricorso dell'AVS e, p o scia, davanti al T ribunale federale delle assicurazioni (L F 25.IX.1952 sulle indennità ai m ilitari per perdita di guadagno, àrt. 24: R U 1952, 1Ó50 - A X I M 2). N ell'am bito dell'organizzazione di questo ram o dell'assicurazione sociale e della vigilanza su di esso, il ricorso di diritto am m inistrativo non è ammissibile, in virtù dell'articolo 99, lettera o. Le decisioni su altre pretese pecuniarie, eccettuate le dom ande di risarcim ento inferiori a 1000 franchi per danni alle colture e alla proprietà e le stime di cose locate o requisite (affari di poca entità, necessità di una rapida procedura), possono essere im pugnate presso la commissione di ricorso dell'am m inistrazione m ilitare federale (commissione m ilitare di ricorso), conform em ente agli articoli 129 ss. del decreto dell'Assemblea federale sopraccitato; le decisioni su ricorso e le decisioni di prim a istanza di questa commissione, secondo gli articoli 40 e 131 dello stesso decreto, possono essere oggetto di un ricorso di diritto

1077 am m inistrativo al T ribunale federale, in virtù dell'articolo 98, lettera a, e nei limiti dell'articolo 101, lettera d.

Lettera f. Per le decisioni concernenti la protezione civile valgono, di principio, le stesse considerazioni fatte per le decisioni m enzionate nella let tera e. Le decisioni concernenti pretese pecuniarie possono essere portate davanti alla Com missione federale di ricorso in m ateria di protezione civile (L F sulla protezione civile, art. 79 e 83: R U 1962, 1131, A X I N ) e, poi, al T ribunale federale, conform em ente all'articolo 98, lettera d, e nei limiti dell'articolo 101 lettera d.

L ettera g. N on vi è alcun m otivo per m odificare il vigente sistema dei rim edi giuridici nel settore dei servizi pubblici o delle loro istituzioni assicu rative. Vi è solo da am pliare l'elenco delle pene disciplinari im pugnabili con il ricorso disciplinare al T ribunale federale (art. 117 dell'allegato disegno).

Per il particolare rapporto di potere, i superiori nelle gerarchie am m ini strative fruiscono ordinariam ente di un 'am pia facoltà di apprezzam ento. Ne consegue che le decisioni nel settore dei servizi pubblici o delle loro istitu zioni assicurative non sono, di regola, idonee a un controllo giudiziario. So no da eccettuare le decisioni disciplinari per la gravità della loro incidenza nella condizione giuridica dei funzionari e le pretese precuniarie dei funzio nari o del datore di lavoro verso i funzionari, che sono, in genere, determ i nate secondo regole di diritto. T ali pretese pecuniarie della Confederazione o contro la Confederazione derivanti da un rapporto d 'impiego di diritto pubblico e dalle istituzioni assicurative per il personale non possono essere regolate con una decisione am m inistrativa (cfr. L F sull'ordinam ento dei funzionari, art. 60: CS 1, 510 - A III J 1), m a piuttosto vanno invocate in u n 'azione di diritto am m inistrativo, conform em ente all'articolo 111, capo verso 1, lettera a.

Lettera h. Diverse considerazioni hanno condotto a escludere dalla giu risdizione am m inistrativa le decisioni in m ateria di diritto penale, di proce d ura penale e di estradizione. Decisioni in m ateria di diritto penale: si tratta di decisioni che si fondano su -- disposizioni delle leggi federali, e delle loro ordinanze esecutive, m en zionate nell'articolo
279 della legge federale sulla procedura penale (CS 3, 286 - A V I A). Le decisioni penali em anate in virtù di tali disposizioni possono essere trasmesse, m ediante opposizione, al com petente trib u nale per giudizio (art. 298,300 ss. PPF); -- altre disposizioni di leggi speciali, che com m inano pene nel senso del Codice penale (cfr. segnatam ente art. 35 ss. e 333 CP) per il caso di contravvenzione alle leggi stesse; tali pene sono già oggi pronunciate dai tribunali penali o, secondo l'articolo 79 del disegno per una legge federale sul diritto penale am m inistrativo, sono suscettibili di controllo giudiziario; -- disposizioni concernenti le pene disciplinari.

F o g lio Federale, 1965 , V ol. I I

71

1078 Poiché, nei prim i due casi, il controllo giudiziario (facoltativo od obbli gatorio) è dato è poiché la condanna a pene disciplinari è, di regola, lasciata all'apprezzam ento dell'autorità, appare superfluo prevedere qui il ricorso di diritto am m inistrativo.

. U na m enzione particolare m eritano le decisioni com binate con la com m inazione di una pena conform em ente all'articolo 292 CP. Secondo i p rin cipi generali dell'allegato disegno, le decisioni stesse sono oggetto del ri corso di diritto am m inistrativo, m a la com m inazione della pena com e talé non può essere im pugnata con questo ricorso, perché essa è lasciata all'a p prezzam ento delle autorità am m inistrative (cfr. art. 100, lett. /, del disegno).

L 'eccezione prevista nella lettera h non com prende le «decisioni penali amministrative» em anate dall'autorità am m inistrativa, cioè la repressione di una qualsiasi infrazione a norm e di diritto am m inistrativo m ediante a l tri provvedim enti che la pena nel senso del Codice penale, com e ad esem pio il rifiuto a titolo penale di aum entare i contingenti. Lo stesso dicasi per i procedim enti della coercizione am m inistrativa diretta, com e le misure di sostituzione (l'am m inistrazione procede all'esecuzione diretta delle sue decisioni). T uttavia, di regola, tali decisioni non saranno im pugnabili m e diante il ricorso di diritto am m inistrativo per causa della loro natura esecu tiva, conform em ente all'articolo 100, lettera d.

Le decisioni nell'am bito della procedura penale, segnatam ente quelle in rapporto con gli accertam enti della polizia giudiziaria, secondo gli articoli 100 ss. PPF; diretti dal M inistero pubblico della Confederazione, rivestono spesso natura politica e non si prestano, quindi, a un controllo giudiziario.

L e decisioni di estradizione sono fondate sull'apprezzam ento (L F sulla estra dizione agli Stati stranieri, art. 1: CS 3, 481 - A V I C) e possono, inoltre, avere un significato altam ente politico, onde non sono idoneè a un con trollo - giudiziario. È riservato il ricorso di diritto pubblico al T ribunale federale per violazione delle disposizioni sull'estradizione contenute in trattati internazionali, conform em ente all'articolo 84, capo verso 1, lettera c, OG.

L e decisioni dell'ultim a istanza cantonale in m ateria di esecuzione
delle pene possono attualm ente essere im pugnate presso il Consiglio federale, ma, secondo l'articolo 127, capoverso 1, soltanto per violazione dèi diritto fede rale o per accertam ento inesatto o incom pleto dei fatti. L 'autorità, che em ana tali decisioni, deve risolvere num erose questioni di diritto. È, perciò, giustificato prevedere per esse il ricorso di diritto am m inistrativo.

Lettera i. E m anando decisioni in m ateria di espropriazione, ad esempio conferendo il diritto di espropriazione, autorizzando la procedura ab b re viata prevista nell'articolo 33 della legge federale sulla espropriazione (CS 4, 1143 - A X C), concedendo l'anticipata immissione in possesso, secondo l'articolo 76 della stessa legge, l'autorità dispone di un am pio cam po di azione e di valutazione. Ne deriva che un riesam e di diritto am m inistrativo

1079 non si confà a tali decisioni. Per contro, l'attuale rimedio giuridico avverso le decisioni delle commissioni di stima va m antenuto. Sulle opposizioni alla espropriazione rim aste controverse, la decisione spetterà, anche in futuro, al Consiglio federale (L F sulla espropriazione, art. 50).

Lettera k. Le decisioni concernenti le strade nazionali, la circolazione stradale, la navigazione aerea, le ferrovie e gli altri mezzi di trasporto concessionati o sottoposti alla vigilanza della Confederazione si fondano molto su considerazioni di natura tecnica; non sembra, perciò, adatto prevedere per esse un controllo giudiziario. T uttavia, le decisioni di accertam ento, ad esempio sulla esistenza e sull'ampiezza di un obbligo del ' permesso, e quelle concernenti pretese pecuniarie presuppongono per lo più questioni di diritto, cosicché non si giustificherebbe di escluderle dalla giurisdizione am ministrativa; soprattutto, non si spiegherebbe perchè la giurisdizione am m i nistrativa si eserciti qui in u na m isura m inore che nel settore m ilitare (cfr.

il com m ento all'art. 99, lett. e). Circa le decisioni in m ateria di contribuzioni, rinviam o all'esposto per l'articolo 100, lettera e, e circa la revoca di conces sioni, autorizzazioni e approvazioni rinviam o al com m ento per l'articolo 100, lettera A. Secondo questa disposizione, la revoca di una concessione, di u n 'autorizzazione o di un contingente soggiace, di principio, alla giurisdi zione am m inistrativa. N on si potrebbe giustificare una derogazione a questa regola, ad esempio per la revoca della licenza di condurre. Invero, c o n fo r-, m em ente all'articolo 98, lettera /, dell'allegato disegno, in relazione con l'a r ticolo 24, capoverso 2, della legge federale del 19 dicem bre 1958 sulla circo lazione stradale (R U 1959, 685 - A X III J), la revoca di una licenza di con du rre è dapprim a im pugnabile presso il D ipartim ento federale di giustizia e polizia. In base al pream bolo dell'articolo 99, è riservato anche il ricorso di diritto am m inistrativo previsto nell'articolo 49 della legge federale sulla n a vigazione aerea (R U 1950, 479 - A X III K). Le prestazioni alle Ferrovie federali m enzionate alla fine dell'articolo 99, lettera h, sono di natu ra civile e sono già ora escluse dalla giurisdizione am m inistrativa (art. 101,
lett. c, OG).

Lettera I. Le decisioni qui elencate sono prevalentem ente di natura tecnica, per cui non sono proprie a un controllo giudiziario. T uttavia, g ra zie al pream bolo dell'articolo 99, il ricorso di diritto am m inistrativo rim ane possibile contro le decisioni dell'ultim a istanza cantonale in m ateria di o p posizione a un contratto di vendita (L F sulla conservazione delle proprietà fondiaria agricola, art. 45: R U 1952, 419 * A X V I A) e il diniego del per messo d 'annullare o di m odificare un divieto di frazionam ento (L F sui cre diti agricoli d 'investimento e gli aiuti per la conduzione aziendale agricola, art. 46, cpv. 3: R U 1962, 1323 - A X V I A): in questi casi non vi è motivo per derogare all'ordinam ento vigente. Le decisioni fondate sulla legge fede rale concernente l'aiuto della Confederazione per la bonifica della pianura della L inth nei C antoni di Svitto e di San G allo (R U 1964, 691 - A X B 2 b) possono, secondo l'articolo 11 della legge stessa, essere im pugnate davanti all'apposita commissione di ricorso: tuttavia, data la natura tecnica delle de

1080 cisioni sottopostele, essa decide definitivam ente. Lo stesso dicasi per la C om missione federale dei fitti agricoli (L F concernente il controllo dei fitti agri coli, art. 6: R U 1961, 286 - A X IX B 1) e per l'ultim a istanza cantonale in m ateria di bonifiche fondiarie (L F sull'agricoltura, art. 108, cpv, 1: R U 1953, 1333 - A X V I A l ) - Nel diritto fondiario, escludiamo parim ente dalla giurisdizione am m inistrativa le decisioni in favore della protezione della n a tu ra e del paesaggio, che si fondano sulla legge, attualm ente in elaborazione, per l'esecuzione dell'articolo 24 sexies della Costituzione federale.

Lettera m . Le decisioni prese in virtù della legge federale su la costitu zione di riserve di crisi da parte dell'econom ia privata (R U 1952, 13 - A XV C 1) appartengono alla politica economica: di conseguenza, non entrano in considerazione per un controllo giudiziario. Per questo m otivo, la com m is sione di ricorso prevista nell'articolo 12 della legge statuisce definitivam ente.

Lettera n. L 'esame preventivo delle dom ande di brevetto d 'invenzione, secondo gli articoli 87 ss. della legge federale sui brevetti d 'invenzione (R U 1955, 899 - A IV E 2 b) riveste natura tecnica e, perciò, non è parim ente ad a tta a un controllo giudiziario: le décision! della sezione dei ricorsi del l'U fficio federale della proprietà intellettuale sono, perciò, definitive.

L ettera o. Rinviam o alle nostre spiegazioni concernenti il num ero H I/3 ss. dell'allegato disegno e l'articolo 99, lettera c, in fine.

Lettera p. C ontro le decisioni rese nell'am bito della vigilanza sulle a u to rità di tutela, il ricorso di diritto am m inistrativo non è affatto un rimedio giuridico idòneo, perchè tali decisioni hanno, di regola, per oggetto rapporti di diritto civile (cfr. art. 421 s. CCS). U n rim edio giuridico adeguato sarebbe piuttosto il ricorso per riform a di diritto civile conform em ente agli articoli 43 ss. OG . T uttavia, quando fu em anato l'O G , si rinunciò intenzionalm ente, salvo in un caso, a consentire contro queste decisioni il ricorso per riform a al T ribunàle federale (cfr. art. 44, lett. a, OG). N on spetta qui di esam inare se l'uso di tale mèzzo giuridico debba essere esteso.

A rt. 100 Com e il'pream bolo dell'articolo 99, anche quello dell'articolo 100 sta bilisce
chiaram ente che l'enum erazione negativa contenuta nell'articolo non esclude il ricorso di diritto am m inistrativo nei casi in cui esso è ammissibile secondo il diritto vigènte.

Lettera a. L addove si giustifica l'esclusione del ricorso di diritto ammi- .

nistrativo contro una decisione finale, cioè laddove una decisione finale non è, per n atura, adatta a un controllo giudiziario, è logico escludere il ricorso anche contro le decisioni incidentali.

Lettera b. Lo stesso argom ento vale qui. Rispetto all'attuale sistema, la giurisdizione am m inistrativa è estesa per questo settore in quanto sinora le decisioni sulle spese procedurali, sulle spese ripetibili e sulle spese dell'assi stenza giudiziaria possono, in generale, essere im pugnate soltanto con la de

1081 cisione principale. Per contro, l'articolo 100, lettera b, del disegno consente un ricorso di diritto am m inistrativo indipendente contro tali decisioni, se esso può essere interposto contro la decisione principale. S iffatta innova zione ci sem bra im portante, perchè le spese di procedura e gli onorari agli avvocati (cfr. art. 56 ss. del disegno di legge sulla procedura am m inistrativa) possono raggiungere somme notevoli.

Lettera c. Il condono delle contribuzioni o la concessione di u n a m o ra toria per esse non sono decisioni di esecuzione, m a costituiscono una ri nuncia all'esecuzione o un rinvio della medesima. Di regola, le au torità am ministrative fruiscono a tale scopo del potere di apprezzam ento o alm eno di una vasta latitudine di giudizio, per cui tali decisioni non devono essere sottoposte alla giurisdizione am m inistrativa. Eccettuate, ossia sottoposte alla giurisdizione, sono le decisioni di condono prese in virtù dell'articolo 127 della legge federale sulle dogane (CS 6, 475 - A X II F 1; cfr. num ero I I / 3 del disegno, m odificazione dell'art. I l i della legge sulle dogane). R in viamo, inoltre, al com mento dell'articolo 103, lettera c, dell'allegato disegno, segnatamente circa altre decisioni in m ateria di contribuzioni.

Lettera d. Di principio, le misure di esecuzione non apportano più alcun cam biam ento alla situazione giuridica del destinatario della decisione. P er ciò, am m ettere il ricorso di diritto am m inistrativo contro misure d 'esecuzione significherebbe soltanto che un ricorso contro la decisione, omesso per un qualsiasi m otivo o respinto con una decisione già cresciuta in giudicato, possa essere successivamente interposto o rinnovato; orbene, per un siffatto procedim ento non esiste alcun interesse degno di protezione. Così, il T rib u nale federale non ha m ai ritenuto ricevibile un ricorso di diritto pubblico contro misure di esecuzione, salvo se il ricorrente invoca la violazione di un diritto che non può essere oggetto di rinuncia nè di prescrizione (cfr. W.

Birchmeier, op. cit., 1950, pag. 319).

Le misure di garanzia non sono misure di esecuzione propriam ente dette, nel senso dell'articolo 36 del disegno di legge sulla procedura am m ini strativa. Nè, d 'ordinario, esse dipendono esclusivamente dal potere discre zionale delle autorità
am ministrative, onde sono regolarm ente sottoposte al ricorso di diritto am m inistrativo.

Lettera e. D i principio, l'approvazione di progetti tecnici o di tariffe non è affid ata al potere di apprezzam ento delle autorità am m inistrative, le quali al massimo fruiscono di un margine di ,,valutazione più o m eno am pio (circa le nozioni di potere d 'apprezzam ento e di m argine di valutazione, cfr, le osservazioni all'art. 100, lett. i). Per contro, questa approvazione è vinco lata al soddisfacim ento di presupposti prevalentem ente tecnici, onde non si presta a un esame giudiziario. Citiamo come esempi: l'approvazione degli im pianti elettrici a corrente forte, conform em ente all'articolo 15 della legge federale concernente gli im pianti elettrici a corrente forte e a corrente de-

-

1082 bole (CS 4, 777 - A X A 2) in relazione con l'ordinanza concernente l'esecu zione, l'esercizio e la m anutenzione degli im pianti elettrici a corrente forte (CS 4, 809 - A X A 2), e l'approvazione delle convenzioni conchiuse fra i medici e le casse-m alati circa le tasse per le prestazioni mediche, conform e m ente all'articolo 22 della legge federale che m odifica il T itolo prim o della L A M I (R U 1964, 981; CS 8,273 - A X V A 1).

L 'approvazione delle tariffe dei prezzi delle imprese private di assicura zione non è qui com preso, perchè già ora l'articolo 99, num ero V II, O G am m ette contro di esse il ricorso di diritto am m inistrativo e non vi è alcun m o tivo per cam biare tale ordinam ento.

Le decisioni di accertam ento, in particolare sull'esistenza o sull'am piez za di un obbligo dell'approvazione, non devono essere escluse dalla giurisdi zione am m inistrativa, perchè presuppongono sempre la soluzione di q ue stioni di diritto (cfr. anche il com m ento all'art. 97).

L ettera f. A nche qui non si tratta di decisioni derivanti dal potere d 'a p prezzam ento. T uttavia, gli esam inatori e gli esperti fruiscono di una vasta latitudine di giudizio. L 'autonom ia universitaria im pone di escludere il ri corso di diritto am m inistrativo per le sanzioni disciplinari contro gli stu denti della Scuola politecnica federale. Il ricorso è, invece, dato contro le decisioni concernenti l'ammissione a un esame, in quanto tale decisione non derivi eccezionalmente dal potere di apprezzam ento e, quindi, rientri nella lettera i.

Lettera g. Il diritto all'assegnazione di un sussidio esiste se, per prescri zione legale, il sussidio deve essere concesso a determ inate condizioni o può essere rifiutato soltanto a determ inate condizioni. In m ancanza di un diritto al sussidio, la decisione spetta al potere.di apprezzam ento (intero o lim itato) dell'autorità am m inistrativa. Le decisioni fondate sull'articolo 100, lettere g e h, costituiscono una categoria particolarm ente im portante di decisioni derivanti dal potere di apprezzam ento. A differenza dell'articolo 100, lettera i, le lettere g e h escludono, tuttavia, dalla giurisdizione am m inistrativa a n che le decisioni, per le quali le autorità am m inistrative dispongono soltanto di un lim itato potere discrezionale (cfr. il com m ento
all'art. 100, lett. /). Per i sussidi (come per le autorizzazioni, le concessióni e i contingenti) vi è p a r ticolare bisogno che l'esercizio del potere d 'apprezzam ento possa essere con trollato in tutta la sua am piezza da u n 'autorità federale suprem a: tale scopo è. raggiunto, am m ettendo, se è il caso, il ricorso al Consiglio federale, con form em ente agli articoli 124 ss. O G nel testo del disegno di legge sulla p ro cedura am m inistrativa.

L addove esiste un diritto, è dato non il ricorso di diritto am m inistrativo m a l'azione di diritto am m inistrativo conform em ente all'articolo 111, capo verso 1, lettera e.

Lettera l. Q uanto abbiam o detto per la lettera, g è applicabile per an a logia alla lettera h. L a revoca ( = ritiro) di autorizzazioni, concessioni o

1083 contingenti non è sottratta, di principio, alla giurisdizione am m inistrativa neppure quando m anchi un diritto al loro ottenim ento, perchè la revoca del la decisione originale colpisce qui i singoli in m odo particolarm ente rigo roso. Inoltre, il ritiro di autorizzazioni ecc. è, di regola, subordinato nei testi legali a condizioni più severe che il loro rifiuto (cfr. anche art. 99, lett. b).

Ciò che è detto ora o in altre parti dell'allegato disegno o del messaggio a proposito della revoca di determ inati atti am ministrativi, vale parim ente per la modificazione di questi atti a svantaggio dell'interessato. Circa le de cisioni di accertam ento sull'esistenza e sull'am piezza dell'obbligo dell'au to rizzazione ecc. rinviamo al com m ento dell'articolo 100, lettera e.

Lettera i. Questa disposizione ha natura di una clausola negativa semi generale. Essa prevede che, in generale, il ricorso di diritto am m inistrativo non è ammissibile contro le decisioni derivanti, secondo il diritto federale, dal potere di apprezzam ento o prevalentem ente vincolate dallo stesso a con dizioni indeterm inate o tecniche. Singole categorie di decisioni che, di per sè, dovrebbero, almeno parzialm ente, essere tali, m a che sono m olto im por tanti o difficili da qualificare nella prassi, sono, tuttavia, m enzionate p a r a tam ente negli articoli 99 e 100, cioè nelle lettere b, c, e, f, g, h, (estradizione) ed / dell'articolo 99 e nelle lettere c, e, g e h dell'articolo 100. A ccanto a queste disposizioni speciali, l'articolo 100, lettera /, com prende ancora so p rattutto le istruzioni (ordini e divieti).

G li atti di apprezzam ento nel senso della lettera / sono soltanto quelli posti interam ente nel potere d 'apprezzam ento delle au torità am ministrative.

Senza tale lim itazione, il Tribunale federale non avrebbe mai la possibilità di pronunciarsi su errori di apprezzam ento, conform em ente all'articolo 103, lettera a, salvo in taluni casi eccezionali previsti nel pream bolo dell'articolo 100 e laddove fruisce, conform em ente all'articolo 103, lettera c, della facoltà di controllare senza restrizioni l'apprezzam ento. Ciò rappresenterebbe ri spetto all'ordinam ento vigente un passo indietro, che non si giustificherebbe.

A nche quando prendono decisioni derivanti per intero dal loro potere di a p
prezzam ento, le autorità am m inistrative non sono, però, assolutam ente li bere. Esse devono piuttosto esercitare il loro potere di apprezzam ento in m odo coscienzioso, osservando inoltre i principi im perativi dello Stato di diritto.

Le autorità am m inistrative fruiscono di questo potere di apprezza m ento, quando non sono tenute a conferire a un fatto accertato gli effetti giuridici previsti per esso nelle disposizioni legali oppure gli possono com ferire effetti giuridici diversi (Zaccaria G iacom etti, Allgemeine Lehren des rechtstaatlichen Verwaltungsrechts, I, 1960, pag. 71). Si tra tta dell'apprez zam ento degli effetti giuridici, dell'atto o del com portam ento. Esem pi ti pici sono le disposizioni, che fanno espressamente dipendere u na decisione dall'apprezzam ento o dal libero apprezzam ento dell'autorità (cfr., ad es.

art. 1, cpv. 2, dell'O E I della legge sulla cinem atografia: R U 1962, 1798 A V ili B 4 - o art. 4 della legge federale concernente la dim ora o il dom ici

1084 lio degli stranieri). A ltri esempi sono, di principio, le disposizioni facoltative («K ann-V orschriften»), cioè le disposizioni in virtù delle quali l'autorità può, ad esempio, pronunciare un divieto se sono adem piti determ inati pre su p p o sti. A questo proposito, im porta, tuttavia, fare due riserve. L a prim a è che nella giurisprudenza svizzera e straniera, le disposizioni facoltative sono occasionalm ente trasform ate, per causa del loro scopo, ih disposizioni .im perative: così, nel diritto svizzero, l'articolo 41 del Codice penale (STF 68 IV 74 ss.), in un certo senso anche l'articolo 51 del Codice delle obbliga zioni del 1881 in relazione con l'articolo 44, capoverso 2, del Codice delle obbligazioni del 1911 (STF 38 I I 498) e infine l'articolo 11 della legge fe derale sullo sfruttam ento delle forze idrauliche (G A 1946, n. 17); si tratta, tuttavia, di casi eccezionali. Più im portante è la seconda riserva: quando il potere di apprezzam ento conferito in una disposizione facoltativa è lim itato da condizioni e queste condizioni non sono a loro volta prevalentem ente in determ inate, le autorità am m inistrative fruiscono soltanto di un raggio d 'a zione ristretto, onde, secondo le spiegazioni ora date, il ricorso di diritto am m inistrativo non è escluso (riservati gli art. 99 e 100). Spettano, inoltre, ordinariam ente all'apprezzam ento esclusivo delle autorità am m inistrative, anche senza riferim ento speciale, le diverse categorie di decisioni, il cui og getto sfugge, di regola, a un ordinam ento legale com pleto, come le decisioni nell'am bito dell'attività am m inistrativa accessoria.

Il concetto di «condizioni indeterm inate» si accosta a quello delle «no zioni giuridiche -- o meglio nozioni legali -- indeterm inate». Le nozioni le gali indeterm inate sono caratterizzate dal fatto che « l'au to rità di applica zióne del diritto è sì vincolata a una fattispecie disciplinata dalla legge m a l'indeterm inatezza della nozione usata nella norma, l'obbliga a un giudizio valutativo » ( O tto 'Bachhof, V erw altungsrecht, V erfahrensrecht, 1963, pag.

231). T ali nozióni lasciano alle autorità am m inistrative un m argine di v a lutazione più o m eno am pio (ad es. « p e r la conservazióne dell'aspetto ca ratteristico del paesaggio », «per l'increm ento del turism o», il presupposto
della «buona reputazione»). In pratica, quando le condizioni per em anare una decisione sono prevalentem ente indeterm inate, le au torità am m inistra tiv e trovano nella norm a di diritto applicabile così poche direttive concrete p er il loro m odo di agire come quando la decisione è lasciata al loro apprez zam ento. Prevalentem ente indeterm inate sono le condizioni, se risultano in determ inate nella loro m aggioranza o se, eccezionalmente, una sola di esse è talm ente indeterm inata da bastare per conferire all'autorità am m inistrativa un potere di valutazione praticam ente illim itato (ad es. «se è richiesto nel l'interesse pubblico», «nella m isura in cui è necessario»).

Cosa intendere per condizioni tecniche risulta per il meglio dalla defi nizione della tecnica come scienza che, per mezzo della conoscenza delle leggi n aturali e della loro applicazione, perm ette di sfruttare le m aterie e le forze.

Senza la disposizione della lettera i, il Tribunale federale potrebbe sì, riservati gli articoli 99, 100 e 101, conoscere i ricorsi interposti contro le de

1085 cisioni derivanti dal potere di apprezzam ento o da un vasto margine di valu tazione delle autorità am m inistrative, m a la p ortata del suo controllo m ate riale sarebbe straordinariam ente ridotta. Esso potrebbe, in pratica, rivedere le decisioni im pugnate soltanto dal profilo di un abuso del potere di apprez zam ento o di una violazione dei principi imperativi dello Stato di diritto.

Persino un controllo del sorpasso (in senso stretto) del m argine di azione o di valutazione sarebbe possibile soltanto in m isura m olto ristretta, perchè, in questi casi, tale margine non è quasi lim itato dalle leggi o dalle ordinanze.

Q uando una decisione dipende soprattutto da condizioni tecniche, un trib u nale non è, di regola, in grado, per m ancanza delle necessarie conoscenze tecniche, di pronunciarsi m aterialm ente, onde tali decisioni non si prestano a un controllo giudiziario. Per contro, l'articolo 100, lettera i, consente di de ferirle al Consiglio federale, conform em ente agli articoli 124 ss. O G nel senso del disegno di una legge sulla procedura am m inistrativa.

U na speciale menzione m eritano, in questo contesto, le decisioni in m a teria di contribuzioni: d 'ordinario, la determ inazione di contribuzioni non dipende dal potere di apprezzam ento delle autorità nè è subordinata preva lentem ente a presupposti indeterm inati o tecnici: esse possono, quindi, essere oggetto di un ricorso di diritto am m inistrativo in quanto altre istanze giu diziarie non siano com petenti a giudicarle (cfr. il com m ento all'art. 103, lett. c).

Circa la riserva contenuta nella lettera i, in fine, rinviam o al com mento per il num ero I II /7 dell'allegato disegno.

A rt. 101 L 'articolo 101 contiene due gruppi di cause di esclusione: sussidiarietà (assoluta o relativa) del ricorso di diritto am m inistrativo e natu ra definitiva delle decisioni. I diversi rimedi giuridici contro le decisioni amministrative, che si fondano sul diritto federale, stanno fra di essi nel seguente rapporto.

Il ricorso di diritto am m inistrativo è ammissibile soltanto se: a. non è dapprim a dato il ricorso a un'autorità federale nel senso dell'a r ticolo 98, lettera a, b, d o e (esclusione dalla giurisdizione am m inistra tiva delle decisioni che queste autorità non hanno em anato in ultim a istanza: principio della
sussidiarietà relativa del ricorso di diritto am m inistrativo); b. la decisione, che deve essere im pugnata, non è definitiva secondo il n u m ero II dell'allegato disegno o secondo disposizioni di ulteriori leggi fe derali; e c. il valore litigioso prescritto nell'articolo 101, lettera d, è raggiunto; va notato che logicamente questa condizione cade sempre, quando il va lore litigioso non è determ inato nè può essere determ inato.

1086 Anche se queste condizioni sono adem piute, il ricorso di diritto am m i nistrativo cede il passo (principio della sussidiarietà assoluta del ricorso di diritto am m inistrativo): a. ad altri rim edi giuridici davanti al T ribunale federale o al T ribunale federale delle assicurazioni, eccettuato il ricorso di diritto pubblico. F ra questi altri rimedi, che entrano praticam ente in considerazione, m eri tano di essere m enzionati il ricorso e il reclam o in m ateria di esecu zione e fallim ento secondo l'articolo 19 L E F, il ricorso disciplinare se condo gli articoli 117 ss. O G (nel testo dell'allegato disegno), l'azione di diritto am m inistrativo secondo gli articoli 111 ss. O G (nel testo dell'al legato disegno), come anche i rimedi giuridici davanti al T ribunale fe- .

derale delle assicurazioni; b. al ricorso al Consiglio federale, laddove esso è espressam ente previsto in virtù dei num eri II/3 e III/3 -6 dell'allegato disegno o dell'articolo 68, capo verso 1, lettera e, del disegno di legge federale sulla procedura am m inistrativa (il cosiddetto ricorso di diritto pubblico al Consiglio fe derale) o secondo una ulteriore legge federale, e al ricorso per esecu zione m anchevole al Consiglio federale, conform em ente all'articolo 39 OG .

Infine, quando il ricorso di diritto am m inistrativo è escluso in co n fo r m ità degli articoli 99 o 100 dell'allegato disegno, entra in considerazione, a titolo eventuale, il ricorso al Consiglio federale conform em ente agli articoli 124 ss. OG, nel testo degli articoli 67 ss. del diségno di legge federale sulla procedura am m inistrativa.

A rt. 102 Le norm e concernenti il diritto di ricorrere sono state m odificate in. al cuni punti essenziali.

Lettera a. La disposizione corrispondente attuale (art. 103, cpv. 1, OG) recita: « Può presentare ricorso di diritto amministrativo chi è interessato come parte nella decisione impugnata o chi è leso nei suoi diritti da essa decisione ».

Questa redazione è causa di diversi inconvenienti (cfr. segnatam ente Em il K irchhofer, Die Verw altungsrechtspflege beim Bundesgericht, ZSR n.

s. voi. 49 -- 1930 -- , pag. 1 ss., 32 ss.; F ritz Gygi, pp. cit., pag. 430 ss.; stesso autore. Ein gesetzgeberischer . Versuch zur Lösung des Problems des Klagerechtes im verwaltungsgerichtlichen A nfechtungsprozess, in A
rchiv des öffentlichen Rechts, vol. 88 -- 1963 -- , pag. 411 ss.): a. N on è spésso facile, nella pratica, decidere se qualcuno sia stato leso n e i .

suoi «diritti», cioè nelle sue pretese soggettive, o se sia stato soltanto svantaggiato nei suoi interessi. In generale, però, porre la dom anda non significa raggiungere lo scopo. Il testo dell'articolo 103, capo verso 1,

1087 Ö G racchiude due idee. A vantutto, la giusta idea che il ricorrente, per poter essere legittim ato a ricorrere, deve trovarsi in un rapporto p arti colarm ente stretto con la decisione im pugnata (esclusione del ricorso popolare): tuttavia, questo concetto può essere espresso nel linguaggio giuridico in m odo più semplice e diretto di quanto è ora il caso. P roble m atica è l 'altra idea contenuta nella citata disposizione, precisam ente che gli am m inistrati sarebbero legittimati a ricorrere soltanto quando l'ordinam ento am m inistrativo riconosce la decisiva prem inenza d 'in te ressi privati particolari: in tale am bito, esso conferirebbe loro una p ro tezione giuridica, di cui potrebbero prevalersi; al cittadino m anchereb be, però, il diritto di ricorrere in altri settori, ove l'interesse pubblico all'attuazione oggettiva di com piti am m inistrativi fosse l'esclusivo fa t tore determ inante e gli am m inistrati fruissero, perciò, tu tt'al più degli effetti indiretti dei provvedim enti ordinati nell'interesse pubblico. Q ue sta differenziazione categorica è incom patibile con l'essenza del diritto am m inistrativo m oderno, salvo in alcune sopravvivenze di vecchie stru t ture giuridiche. Di regola, ciascuna norm a di diritto am m inistrativo con cerne e considera interessi pubblici e privati e si possono accertare nell'una o nell'altra direzione soltanto preponderanze puram ente q u an tita tive. Inoltre, la salvaguardia d 'interessi privati degni di protezione è . sempre nell'interesse pubblico.

b. Il testo dell'attuale articolo 103, capoverso 1, consente di concludere che due condizioni alternative possono giustificare la qualità di ricor rere. M a il T ribunale federale ha regolarm ente (con eccezioni: cfr. STF 76 I 237) richiesto che, accanto alla cosiddetta «legittimazione formale» (intervento com e parte), sia data anche la cosiddetta «legittimazione nel merito» o «legittimazione materiale» (lesione dei diritti). La legitti m azione form ale e quella m ateriale sono distinte, « quando, con la , decisione im pugnata, è respinta (nel m erito) la dom anda di una p er sona, che non è m aterialm ente legittim ata a ricorrere » (STF 87 I 433).

D 'altra parte, secondo la giurisprudenza del T ribunale federale, la legit tim azione m ateriale basta da sola, non essendo indispensabile
che sia . data quella form ale (STF 91 1 65, 66 I 278).

c. U n 'antica controversia è se la negazione della «legittimazione materiale» debba com portare una decisione d 'irricevibilità o u na decisione di rigetto. 11 T ribunale federale h a regolarm ente respinto i ricorsi «senza un più am pio esame», quando era data la legittimazione form ale ma non quella m ateriale (STF 87 I 476; cfr. 75 I 382); se, però, m ancava anche la legittim azione form ale, esso non è entrato nel m erito (cfr. STF 75 I 380 ss.). Questa distinzione non sem bra soddisfacente. U na soluzio ne giusta del problem a dipende, tuttavia, da una definizione il più possi bile esatta delle condizioni di legittimazione al ricorso. Secondo il testo dell'articolo 103, capoverso 1, OG, interpretato letteralm ente, il T rib u nale federale dovrebbe, in realtà, esam inare se una violazione di diritti

1088 soggettivi era non soltanto afferm ata o fatta plausibile m a anche se essa sarebbe data di fatto almeno qualora l'atto im pugnato fosse ricono sciuto illecito. Così, l'esame della legittimazione si avvicinerebbe talora all'esame della fondatezza del ricorso. L a form ula, secondo cui, m an cando la legittim azione m ateriale, il ricorso deve essere respinto « senza , - un più am pio esame », non cam bia alcunché. L a sentenza pubblicata in S T F 87 1 433 contiene il seguente periodo (traduzione): « Se egli (il ricorrente) possieda anche la legittimazione nel merito, sarà esa minato nel giudizio materiale del ricorso ».

In tal m odo, però, la differenza fra la questione della legittimazione e la questione di fondo fu annullata: il T ribunale federale non poteva, prim a di procedere al giudizio m ateriale, esam inare prelim inarm ente se il ricorso fosse, di certo, ricevibile (cfr. S T F 91 I 74). Ciò soltanto corri sponderebbe, però, al significato delle condizioni per ricorrere; fra le quali è appunto la legittimazione. N e consegue che la nozione di «legit tim azione materiale» è, in sé, problem atica.

In due sentenze m olto recenti, il T ribunale federale ha, tuttavia, già considerato come data la legittim azione m ateriale, quando il ricorrente si lim itava a invocare la violazione del diritto federale (STF 91 I 65, 7.4).

In tal m odo, esso si è allontanato m olto dal testo dell'articolo 103 OG.

Il T ribunale am m inistrativo del C antone di Zurigo elude in m odo a n a logo le difficoltà risultanti da una definizione assai simile della legit tim azione (materiale) sancita nel § 21 della sua legge sulla giurisdizione am m inistrativa (cfr. B lätter fü r Z ürcher Rechtsprechung, vol. 61, 1961, - n. 120). Spetta, tuttavia, al legislatore di determ inare in m aniera precisa e ragionevole le condizioni di legittimazione. Rinviam o al § 42, capo verso 2, dell'ordinam ento tedesco del 21 gennaio 1961 sulla organizza zione giudiziaria am m inistrativa (nostra traduzione): « Salvo prescrizione contraria della legge, l'azione è ricevibile soltanto se l'attore fa valere di essere leso dall'atto amministrativo o dal rifiuto o dalla, omissione di tale atto ».

Il legislatore tedesco ha m antenuto l'esigenza della violazione di , diritti (soggettivi). Secondo la dottrina tedesca dom inante, è, però,
sufficiente, affinchè sia data la legittimazione, di invocare la violazione di interessi giuridicam ente protetti (cfr. Eyerm ann - Fröhler, op. cit., n. 97 ad § 42; cfr. anche C hristian-Friedrich M enger, op. cit., pag. 117).

d. L a form ula, secondo cui il ricorrente deve essere leso nei suoi diritti com plica anche la risposta alla dom anda se e in quale m isura ì terzi, cioè le persone non destinatarie della decisione im pugnata, hanno di ritto di ricorrere. L 'attuale articolo 103 non esclude, infatti, la legittim a zione di terzi. M a, per il ricorso presentato da un terzo, è ancora più spinoso decidere se sia fatta valere la violazione di un diritto o sempli cemente lo svantaggio cagionato da effetti indiretti di un diritto ogget

1089 tivo, senza parlare delle riserve di principio espresse sopra quanto al te sto dell'articolo 103, capoverso 1 (cfr. il com pendio della giurispru denza del T ribunale federale in W. Birchmeier, op. cit., pag. 434 s.; a proposito di u n 'analoga problem atica nel ricorso di diritto pubblico, cfr. STF 89 I 517 ss.; 88 1 179 ss.).

e. Infine, il vigente articolo 103 non contiene una condizione della legitti mazione, che il Tribunale federale, giustamente, esige sempre, cioè: il ricorrente deve avere un interesse attuale all'annuallam ento o alla m o dificazione della decisione im pugnata (cfr. S T F 8 7 1 479).

M uovendo da queste considerazioni, i seguenti tre elementi appaiono necessari come condizione per la legittimazione di privati al ricorso: -- il ricorrente deve trovarsi in un rapporto particolarm ente stretto con la decisione im pugnata; non vi è alcun motivo, ora come nel passato, di am m ettere in diritto am m inistrativo un'azione popolare. Siffatta condi zione è adem piuta se il ricorrente è «toccato» dalla decisione im pu gnata; essa è precisata dall'esigenza (contenuta nelle parole «è toccato») che il ricorrente deve avere un «suo interesse» all'annullam ento o alla modificazione. Per quanto concerne l'am bito dell'«essere toccato» nel singolo caso, rinviam o alla giurisprudenza del T ribunale federale sul l'articolo 88 O G (ad es. 86 I 284 ss.) e alle sentenze già citate p u b blicate in S T F 89 1 517 ss. e 88 1 179 ss.; -- il ricorrente deve essere gravato dalle decisioni im pugnate e, di conse guenza, avere un interesse attuale all'annullam ento o alla modificazione della decisione; -- infine, egli deve sostenere un interesse che sia protetto dal diritto vigente o degno di protezione secondo i principi dom inanti del nostro ordina m ento giuridico. N ell'articolo 102, lettera a, questa condizione è stata assunta in una form a un po ' somm aria.

Il nuovo testo dell'articolo 102, lettera a, perm etterà parim enti di risol vere più facilm ente il problem a della legittimazione di terzi.

Il ricorrente deve dim ostrare in m odo più o meno intensivo che queste tre condizioni sono adempiute: -- egli deve non soltanto afferm are m a anche provare che è toccato dalla decisione. Si tratta, infatti, di una condizione del ricorso, che non ap pare più affatto nella sentenza sul merito;
-- per lo stesso m otivo, egli deve dim ostrare di avere un interesse attuale all'annullam ento o alla m odificazione della decisione im pugnata. C o n trariam ente che, ad esempio, nelle azioni civili di risarcim ento dei d an ni, ove il danno dim ostrato dall'attore è una condizione del contenuto della sentenza di m erito, la pretesa lesione è ordinariam ente, nel p ro cesso am m inistrativo, una semplice condizione del ricorso. T uttavia, per motivi di tecnica legislativa, ciò non risulta expressis verbis dal testo dell'articolo 102, lettera a;

1090 -- per contro, basterà ch'egli afferm i di avere all'annullam ento o alla m o dificazione della decisione un interesse degno di protezione; altrim enti, l'esame della legittim azione al ricorso e il giudizio m ateriale del ricorso si confonderebbero di nuovo.

L ettera b. Essa corrisponde, di principio, all'attuale articolo 103, capo verso 2, OG. U nica innovazione essenziale è che legittim ato non è più il Consiglio federale m a direttam ente la com petente autorità am m inistrativa federale: si tratta, però, di un semplice adeguam ento del testo legislativo a una situazione già esistente in virtù di delegazioni di potere. Inoltre, la legit tim azione delle autorità federali è estesa alle decisioni delle commissioni fe derali di ricorso e di arbitrato, ciò che urgeva per la natu ra almeno parzial m ente indipendente di queste commissioni. Infine, l'obbligo, incom bente a tali au torità e alle ultim e istanze cantonali, di com unicare le loro decisioni impugnabili è stato ora stabilito nella legge.

Lettera c. Q uesta disposizione m antiene il sistema giuridico vigente. Ci tiam o, ad esempio, gli articoli 19, capoversó 3, e 20, capoverso 2, del decreto federale concernente l'industria orologiera svizzera (decreto sullo statuto de gli orologi: R U 1961, 1133 - A X V II'D 1), secondo i quali legittim ata a p re sentare il ricorso alla Com missione di ricorso dell'industria orologiera e a im pugnare presso il T ribunale federàle le decisioni della medesima è anche la C am era svizzera dell'orologeria.

'

.

A rt. 103 L 'articolo 103 sui motivi di ricorso è, per l'essenziale, ripreso dall'attuale articolo 104 O G . T uttavia, vi sono state apportate alcune lievi m odificazioni.

L ettera a. G ià secondo la prassi attuale, gli errori di apprezzam ento so no considerati com e violazione del diritto (cfr. S T F 89 I 340, 87 I 438 s).

L 'articolo 103, lettera a, dell'allegato disegno si lim ita a conferm are siffatta pratica. Esso non è reso superfluo dall'articolo 100, lettera i, che esclude, di principio, dal ricorso di diritto am m inistrativo le decisioni derivanti dal p o tere di apprezzam ento. N el com m ento a quest'ultim a disposizione, abbiam o scritto che essa non è applicabile alle ,decisioni, per la cui em anazione l'au to rità am m inistrativa fruisce di un potere discrezionale lim itato.

La precisazione contenuta nel capo verso 1, seconda e terza frase, dell'a t tuale articolo 104 è stata abbandonata, sem brando superflua.

Per diritto federale, 'va parim ente inteso il diritto costituzionale, com e l'ha già accertato la prassi (cfr. S T F 88 I 307, 86 I 192 s., con riferim enti). A causa della sussidiarietà del ricorso di diritto pubblico, una violazione della Costituzione federale deve essere oggetto del ricorso di diritto am m inistra tivo, in quanto le condizioni per tale ricorso siano adem piute «Laddove il ricorso di diritto am m inistrativo contro decisioni cantonali è irricevibile, esso assume in generale la funzione di ricorso di diritto pubblico nella m isura in cui sono invocate violazioni di tali diritti costituzionali» (nostra traduzione da

1091 S T F 86 I 193). D 'altronde, ripetiam o quanto abbiam o detto a proposito del l'articolo 100, lettera i: A nche nell'am bito del suo potere discrezionale, l'am m inistrazione è vincolata ai principi imperativi dello Stato di diritto, ad esempio al com andam ento dell'uguaglianza giuridica. Di conseguenza, oc corre, anche nell'am bito del potere di apprezzam ento, entrare nel m erito di un reclam o sulla violazione di questi principi (contrariam ente a S T F 89 I 62 ss.).

Lettera b. L a disposizione della nuova lettera b corrisponde, in unione con l'articolo 104, capoverso 1, dell'allegato disegno, all'attuale articolo 105 O G . U na riserva è stata posta nell'articolo 104, capoverso 2, del disegno (cfr. il relativo commento).

Lettera c. Essa conferm a avantutto le disposizioni del diritto am m ini strativo speciale che am m ettono il ricorso di diritto am m inistrativo per in a deguatezza alle circostanze e possiedono nella lettera c il loro necessario correlativo: così gli articoli 17 e 20 della legge federale sulla cinem atografia ( = num ero III, 1 del disegno), l'articolo 14 della legge federale sulla pro te zione delle acque dall'inquinam ento (R U 1956, 1648 - A X B 1) e l'articolo 15, capoverso 5, della legge federale sulla responsabilità (R U 1958, 1489 - A III G). Si tratta o di puri casi di apprezzam ento, per i quali il ricorso di di ritto am m inistrativo irricevibile secondo l'articolo 100, lettera /, resta tu tta via ammissibile in virtù del pream bolo all'articolo medesimo o di decisioni prese nell'esercizio di un potere lim itato di apprezzam ento, che sono im pu gnabili m ediante il ricorso di diritto am m inistrativo conform em ente all'a rti colo 100, lettera i, e precisam ente anche per inadeguatezza giusta quelle di sposizioni del diritto am m inistrativo speciale anziché soltanto per eccesso o abuso di potere conform em ente all'articolo 103, lettera a.

L a determinazione, cioè la tassazione o la riscossione di imposte, em olu menti e altre contribuzioni (da non confondere con il condono o la m ora toria di contribuzioni dovute o la restituzione di contribuzioni pagate, non è p ura m ateria di apprezzam ento nel senso dell'articolo 100, lettera /, neppure laddove il diritto tributario, ad esempio una tariffa-quadro per emolumenti o la cosiddetta tassazione d 'ufficio
per le imposte, lascia un certo agio alla am m inistrazione. Essa soggiace, perciò, al ricorso di diritto am m inistrativo, com e già ora secondo l'articolo 97 OG, insieme con le garanzie e le restitu zioni -- contrariam ente al condono e alla m oratoria giusta l'articolo 100, lettera c, dell'allegato disegno -- : precisam ente, in virtù dell'articolo 99, let tere e e k, anche nelle materie, per le quali il ricorso di diritto am m inistra tivo è altrim enti inammissibile, e, in virtù dell'articolo 100, lettera b, anche per le spese processuali, qualora il ricorso di diritto am m inistrativo sia am missibile contro la decisione principale. E, secondo l'articolo 103, lettera c, del disegno, il ricorrente deve poter invocare il m otivo dell'inadeguatezza, il T ribunale federale essendo allora obbligato a verificare questo m otivo, qualora istanze federali inferiori al Tribunale federale, oltre che le com m is sioni federali di ricorso, abbiano determ inato le contribuzioni.

1092 Il reclam o dell'inadeguatezza è, secondo noi, superfluo per il ricorso di diritto am m inistrativo contro la determ inazione di contribuzioni da parte delle commissioni federali di ricorso e delle ultim e istanze cantonali, cioè so p rattu tto le commissioni cantonali di ricorso in m ateria d 'im posta per la di fesa nazionale, d'im posta preventiva e di tassa m ilitare. Questi tribunali am m inistrativi speciali d 'istanza inferiore possono esam inare interam ente i crediti in m ateria di contribuzioni e offrono garanzie per un controllo anche dell'adeguatezza non appena il contribuente invoca l'inadeguatezza. A ltre istanze federali inferiori giungono a esam inare questo m otivo nella misura in cui decidono come istanze di opposizione o di ricorso; questo esame incon tra diffidenze nel pubblico interessato. Che la suscitano non sono tanto le decisioni su ricorso quanto quelle su opposizione, nelle quali le istanze infe riori controllano esse stesse le loro decisioni: esse statuiscono definitiva mente sull'adeguatezza fino a quando il contribuente, che presenta un ricorso di diritto am m inistrativo contro le decisioni su opposizione, non possa in vocare il m otivo dell'inadeguatezza. Così è segnatam ente per le decisioni su opposizione em anate dall'A m m inistrazione federale delle contribuzioni in m ateria di determ inazione, ad esempio, dell'im posta sulla cifra d 'affari, della tassa di bollo e dell'im posta preventiva: tali decisioni sono direttam ente im pugnabili con un ricorso di diritto am m inistrativo, ma, al m om ento, non per il m otivo dell'inadeguatezza, onde non possono essere controllate quanto all'adeguatezza.

' . ' 1 , L 'impossibilità di sottoporre, su questo punto, a un controllo, m ediante il ricorso di diritto am m inistrativo, le decisioni em anate su opposizione da queste au torità costituisce una antica pietra d 'inciampo; tanto più che oggi va ritenuta superata o scossa l'opinione secondo cui l'articolo 104, capoverso 2, O G perm etterebbe, in m ateria di tassazione fiscale, di invocare con il ri corso di diritto am m inistrativo alm eno l'inadeguatezza m anifesta (cfr. a questo proposito, Eggenschwiler, Die Erm essenskontrolle im verw altungs gerichtlichen Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht, ZSR vol. 81, 1962, I, pag. 465 ss.). Per elim inare questo ostacolo,
un postulato Dietschi/Basilea, accettato già nel 1947 e cancellato nel 1951 senza essere stato liquidato, p ro poneva di istituire, fra l'A m m inistrazione federale delle contribuzioni e il T ribunale federale, una prim a autorità di ricorso, indipendente dall'am m ini strazione, nella form a di una commissione federale di ricorso in m ateria di imposte, subordinata al T ribunale federale, chiam ata a verificare quelle de cisioni su opposizione anche dal profilo dell'adeguatezza. N on abbiam o p o tuto associarci alla proposta assai problem atica quanto all'organizzazione e alla procedura. G ià allora e poi nell'articolo 124 dell'avam progetto 1954 per u na legge federale sulla parte generale del diritto fiscale della C onfedera zione -- che non andò oltre tale fase -- , prevedem m o la soluzione che rea lizziamo ora nell'articolo 103, lettera c, dell'allegato disegno; specifichiamo, tuttavia, che, giusta la lettera c, il controllo dell'apprezzam ento si estende alla determ inazione di tutte le contribuzioni e non soltanto delle imposte.

1093 L 'articolo 104, capoverso 2, O G , poco chiaro, e fatto superfluo dall'articolo 124 dell'allegato disegno, può allora essere cancellato senza inconvenienti.

N on nasconderem o le esitazioni che (nonostante Eggenschwiler, ZSR voi. 8 1 ,1 9 6 2 ,1, pag. 484 ss.) tale soluzione suscita in noi e che sono condivise da una m inoranza della commissione peritale. L a soluzione equivale, p u r troppo, a una breccia nel sano principio, secondo cui il T ribunale federale com e T ribunale am m inistrativo non deve scendere al livello delle semplici controversie di apprezzam ento e, perciò, non deve fare atto di am m ini strazione; tuttavia, la sua facoltà di controllare l'apprezzam ento come istanza di ricorso in m ateria di cinem atografia, di protezione delle acque e di responsabilità o com e istanza unica nei conflitti su una pretesa va gam ente definita (STF 88 Ï 55 s) o com e istanza di ricorso disciplinare (STF 77 I 469) viola già oggi il principio. D 'altra parte, circa la cogni zione, ci sembra che la giurisdizione am m inistrativa totale del T ribunale federale in m ateria di determ inazione di contribuzioni sia ancora la so luzione migliore. È questo un settore, ove regna, per tradizione, una ten sione particolarm ente intensa fra interessi pubblici e interessi privati. R e spingiamo com e inattuabile l'alternativa di una commissione federale di ricorso in m ateria di imposte destinata a essere una nuova prim a istanza di ricorso con cognizione com pleta. M al si concilierebbe, d 'altronde, con la nostra politica di non aum entare il num ero delle commissioni federali di ricorso. A questa politica corrisponde la soppressione della Com m is sione federale della cinem atografia e della Commissione di ricorso per l'ac quisto di fondi (n. I ll, 1 e 2 dell'allegato disegno).

A rt. 104 N on v'è alcun m otivo per dipartirsi dal principio in d ag ato n e nella trattazione dei ricorsi di diritto am m inistrativo. D ichiarando che il T ri bunale federale può verificare d 'ufficio gli accertam enti di fatto, si vuol semplicemente dire che esso deve indagare sulla fattispecie soltanto nella m isura in cui è necessario per risolvere la controversia di diritto. T ale è anche la prassi per il § 86, capoverso 1, dell'ordinam ento tedesco sulla giurisdizione am m inistrativa, dove il principio indagato n e
non è espresso a titolo facoltativo.

Com e per il ricorso di cassazione alla C orte di cassazione, il T ribunale federale sarà vincolato dagli accertam enti di fatto dei tribunali inferiori e au to rità analoghe. Così, gli saranno risparm iate, almeno in parte, delle in dagini, che l'esperienza ha dim ostrato particolarm ente lunghe. Ciò si giustifica, tuttavia, soltanto laddove le indagini sui fatti effettuate in prim a istanza possono già essere verificate com pletam ente da un tribunale o da u n 'autorità analoga e non se gli accertam enti sono m anifestam ente inesatti o incompleti o sono stati acquisiti violando norm e essenziali di procedura.

F o g lio Federale, 1965 , V ol. I I

72

1094

Art. 105 T rattandosi di decisioni incidentali, il term ine per presentare il ri corso è stato abbreviato nell'interesse di un rapido sviluppo della proce dura am m inistrativa. Per il concetto di «notificazione», rinviam o agli a r ticoli 31 ss della legge federale sulla procedura am m inistrativa. Se il ri corso è presentato da un terzo, al quale la decisione non è stata notificata, il term ine decorre dal m om ento in cui egli ha avuto conoscenza o avrebbe potuto averne usando l'attenzione abituale.

, .

A rt. 106

Q uesta nuova disposizione è un com plem ento all'articolo 96, cap o verso 1, OG. Essa è necessaria in considerazione delle difficoltà iniziali, che le au torità am m inistrative incontreranno nell'applicazione della legge, soprattutto circa l'indicazione dei rim edi giuridici, e in considerazione del la giurisdizione am m inistrativa cantonale sempre più estesa.

A rt. 107 N ella nuova disposizione dell'articolo 107 sono state riassunte, adegua te e com pletate le prescrizioni sulla, form a del ricorso, sui docum enti da allegare e sul diritto di risposta (sinora art. 90 e 108 OG).

Il capoverso 2 corrisponde, di principio, all'attuale articolo 107, se conda frase, in relazione con l'articolo 90 O G , ove, tuttavia, le prescrizioni form ali sono state adeguate alle particolarità del ricorso di diritto am m inistrativo e alla form ulazione dell'articolo 47, capoversi 1 e 2, del di segno di legge federale sulla procedura am m inistrativa.

Con la disposizione del capoverso 3, è data al ricorrente la possibilità di precisare ulteriorm ente, su invito del T ribunale federale,'elem enti del ricorso non chiari, m a solo se le prescrizioni form ali del capóverso 2 sono, di principio, soddisfatte, cioè se l'atto di ricorso, contiene le conclusioni e una m otivazione. In nessun caso, tale disposizione consente al ricorrente di proporre il ricorso entro il term ine e di m otivarlo più tardi.

A rt. 110 L a disposizione dell'articolo 110 ripete, nei capoversi 1 e 2, l'attuale articolo 109 O G , apportandovi alcuni m inimi adeguam enti.

Il capoverso 3 è, come il capoverso 1, un 'altra conseguenza del principio secondo cui, nelle contestazioni in m ateria di contribuzioni, il processo è am piam ente sottratto al potere di disposizione del ricorrente. L 'interesse pubblico all'esatta applicazione delle norm e del diritto fiscale è partico larm ente elevato. Le regole dell'intervento d 'ufficio nella procedura di ri corso in m ateria di contribuzioni, può, d 'altronde, essere interessante anche per il contribuente. In virtù dell'articolo 110, capo versi 1 e 3, dell'allegato

1095 disegno, il Tribunale federale può annullare le decisioni illecite in m a teria di contribuzioni, risparm iando così al contribuente il rischio (fi nanziariam ente assai gravido) di una procedura fiscale penale.

A rt. I l i e 112 Queste disposizioni sostituiscono gli articoli 110, 111 e 113 OG . Se condo il pream bolo dell'articolo 111, capo verso 1, dell'allegato disegno, tutte le pretese litigiose di diritto pubblico federale che non possono essere oggetto di una decisione, poco im porta chi sia l'attore o il convenuto e che siano esse di n atura pecuniaria o no, eccettuate quelle considerate di diritto privato conform em ente al cpv. 2 ( = art. 113, lett. b, OG) devono essere fatte valere con l'azione di diritto am m inistrativo; anche le pretese concernenti i sussidi appartengono alle pretese di n atu ra pecuniaria, con form em ente al capoverso 1, lettera e, derogante all'articolo 113, lettera c, O G . L 'enum erazione nelle lettere da a a k com prende i casi più im portanti per i quali è data l'azione e non è esclusiva. L 'azione di diritto am m inistra tivo è parim ente ammissibile per altre pretese nella m isura in cui il diritto am m inistrativo speciale la am m ette espressamente o prescrive il T ribunale federale com e istanza unica, precisando così che la pretesa non può essere oggetto di una decisione. Se esso tace o non designa nè espressamente nè tacitam ente una pretesa come suscettibile di decisione, l'azióne di diritto am m inistrativo o, com e la si chiam a com unem ente a causa della m ancanza d 'una istanza inferiore, il processo diretto di diritto am m inistrativo è p ari m ente ammissibile.

Inversam ente, l'azione di diritto am m inistrativo non è ammissibile nella m isura in cui u na pretesa deve essere oggetto di una decisione, poco im porta se il ricorso di diritto am m inistrativo sia ammissibile contro la decisione o n o n lo sia conform em ente agli articoli 99 ss.; le istanze inferiori nel senso dell'articolo 98, il Consiglio federale com e istanza unica o istanza di ricorso o l'Assemblea federale com e istanza di ricorso em anano decisioni. L a nozio ne di decisione, qui usata, si copre con quella data nell'articolo 97, che a sua volta, rinvia all'articolo 4 del disegno di legge federale sulla procedura am m inistrativa. G iusta il capoverso 3 di questo articolo,
i pareri secondo l'a rti colo 114 dell'allegato disegno e le altre dichiarazioni dell'am m inistrazione in relazione con un 'azione di diritto am m inistrativo non sono considerate decisioni.

A nche il T ribunale federale delle assicurazioni giudica com e istanza unica azioni di diritto am m inistrativo per pretese che non possono essere oggetto di decisione, ad esempio secondo i riveduti articolo 86 bis, capoverso 3, della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e per i super stiti, articolo 69, capoverso 2, della legge federale sull'assicurazione contro l'invalidità e articolo 24, capoverso 3, dell'ordinam ento delle indennità per perdita di guadagno ( = n. IÏÏ/3 -5 del disegno), com e anche secondo l'a rti colo 52, capoverso 3, della legge federale su l'assicurazione m ilitare (R U

1096 1949, 1689 - A X I L); l'azione di diritto am m inistrativo al T ribunale fede rale non è allora ammissibile, giusta l'articolo 112 del disegno. Essa è p ari m ente inammissibile, secondo l'articolo 112, nella m isura in cui è am missi bile, in virtù dell'articolo 83 O G , l'azione di diritto pubblico o, in virtù del · diritto am m inistrativo speciale, l'azione davanti a una commissione federale d 'arbitrato o davanti a tribunali cantonali. L 'azione, civile, conform em ente all'articolo 41, lettere a e b, O G , cioè il processo civile diretto è sin dall'ini zio escluso per le pretese derivanti dal diritto pubblico federale (Birchmeier, op. cit., pag. 59), m entre per tali pretese l'azione presso i tribunali can tonali è possibile, ad esempio in virtù degli articoli 30 bis e 120 della legge federale sull'assicurazione contro le m alattie e gli infortuni e, se si consi derano di diritto pubblico le pretese derivanti dalla responsabilità delle P T T (ST F 74 I 221), in virtù dell'articolo 3, capoverso 3, lettera b, della legge federale su l'organizzazione dell'A zienda delle poste, dei telegrafi e dei tele foni. L 'azione di diritto am m inistrativo è allora di n atura sussidiaria; questa sussidiarietà trova il suo parallelo nella sussidiarietà del ricorso di diritto am m inistrativo, conform em ente all'articolo 101, lettera a, dell'allegato di segno.

L a clausola generale in favore dell'azione di diritto am m inistrativo, che va oltre gli articoli 110, ì l i e 113 OG , costituisce il riscontro della clausola generale in favore del ricorso di diritto am m inistrativo sancita nell'articolo 97.

A rt. 113 La disposizione assume senza cam biam enti l'articolo 112 OG.

` ·

A rt. 114 :



,,

La possibilità conferitaci nel vigente articolo 114 O G di obbligare l'a t tore a chiedere il parere della com petente autorità federale prim a di presen tare una azione diretta contro la Confederazione non soddisfa. D ifficoltà sorgono per am bedue le parti già per il fatto che l'autorità deve pronunciarsi prim a che scada il term ine per l'azione, quando esso è perentorio (Birch meier, op. cit., pag. 644). N on vi è poi sufficiente chiarezza circa la san zione da infliggere all'attore che presenta l'azione prim a della scadenza di questo term ine, m a senza adem piere quell'obbligo: irricevibilità (STF 73 I 176) o sospensione dell'azione (Birchmeier, op. cit., pag. 464)? È anche per questo motivo che non facciam o un uso coerente della facoltà con feritaci nell'articolo 114 O G , salvo nel diritto dei funzionari, com e ad esem pio nell'articolo 73 del regolam énto dei funzionari I (R U 1959, 1137 - A III J) e nell'articolo 64 del regolam ento dei funzionari II (R U 1959, 1183 - A I II J). L 'articolo 10, capo verso 2, della legge federale sulla responsabilità (R U 1958, 1489 - A III G) contiene una disposizione analoga. Il nuovo testo dell'articolo 114 del disegno, che deroga a queste disposizioni, conferm a l'obbligo di consultare l'autorità, m a lo indebolisce, facendolo indiretto, ed evita così le abbozzate difficoltà.

-

1097

Art. 115 L 'attuale articolo 115, capoverso 2, O G non soddisfa, perchè, in rela zione con l'articolo 40 OG , prevede che il processo diretto di diritto am m ini strativo si svolga prim ariam ente secondo la procedura per il ricorso di diritto pubblico (art. 91 - 96 OG), anziché secondo quella civile federale. Tale parallelism o fra la procedura di ricorso e il processo diretto di diritto am m i nistrativo sem bra oggi problem atica. La m oderna e semplice procedura ci vile federale del 1947 (RU 1948,421 - A V II C), con il suo minimo di form a lismo, conviene anche per il processo diretto di diritto am m inistrativo, onde, nell'articolo 115, capoverso 3, la proponiam o per questo processo. T uttavia, allo scopo di non svantaggiare l'attore nel processo diretto di diritto am m i nistrativo, rispetto al ricorrente nella procedura per il ricorso di diritto am ministrativo, prevediamo, nel capoverso 1, che il T ribunale federale può ac certare i fatti anche d'ufficio e, di conseguenza, peroriam o il principio della m assim a ufficiale. La stessa procedura civile federale considera tale princi pio nell'articolo 36 e gli si avvicina nell'articolo 37, com e anche negli articoli 3 e 19 non sancisce in m odo assoluto l'opposto principio atti to rio e la massima eventuale. In questa m isura, u n 'analogia fra il processo diretto di diritto am m inistrativo e la procedura di ricorso ci sembra accettabile.

L 'articolo 115, capoverso 1, dell'allegato disegno costituisce allora il p aral lelo dell'articolo 104, capoverso 1. U n altro auspicato parallelo esiste fra l'articolo 107, capoverso 3, del disegno e l'articolo 3, capo verso 2, della p ro cedura civile federale.

A rt. 117, cpv. 1, e 123, cpv. 2 Rinviam o a quanto detto sulla genesi (III) e sugli elementi fondam entali del disegno (IV). F ra le pene disciplinari contro i funzionari previste nell'a r ticolo 31 della legge federale sull'ordinam ento dei funzionari, soltanto le più lievi (ammonizione, m ulta sino a 100 fr. e revoca delle facilitazioni di viaggio) sono impugnabili, secondo il disegno, m ediante il ricorso discipli nare al Consiglio federale o alla Direzione generale delle FFS.

N um ero l i I num eri da 1 a 4, fondati sull'articolo 101, lettera c, e deroganti all'a r ticolo 98, lettera d, conferm ano la natura definitiva delle decisioni su
ricorso delle commissioni di ricorso per le indennità di nazionalizzazione, per l'aiuto agli Svizzeri all'estero vittime della guerra e in, m ateria di pigioni, come anche della commissione di ricorso in m ateria doganale, nella misura in cui il litigio verta sulla determinazione dell'im porto di un dazio. Queste m aterie speciali, con una im pronta tecnica e politica (e, per quanto concerne la p ro tezione dei locatari, com portanti m olte quisquiglie), lim itate e, fatta astra zione della determ inazione dell'im porto di un dazio, anche tem poranee non si addicono alla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale, ma

1098 neppure alla enum erazione negativa degli articoli 99 e 100. L 'enum erazione negativa delle m aterie nell'articolo 99, lettere l, n e o, e nell'articolo 100, let tera e, ha, inoltre, per effetto che le decisioni delle seguenti commissioni di ricorso ò arbitrali rim angono definitive: commissione di ricorso per la boni fica della pianura della Linth, conform em ente al pream bolo dell'articolo 11 della legge federale concernente la m anutenzione della bonifica della p ia nura della L inth nei C antoni di Svitto e di San G allo (R U 1964, 691 - A X B 2 b); commissione dei fitti, conform em ente all'articolo 6, capovérso 1, terza frase, della legge federale concernente il controllo dei fitti agricoli (R U 1961, 286 - A X IX B 1); commissione di ricorso in m ateria di riserve di crisi, con form em ente all'articolo 12, capoverso 1, della legge federale su la costitu zione di riserve di crisi da parte dell'econom ia privata (R U 1952, 13 - A XV C 1); sezione dei ricorsi dell'U fficio federale della proprietà intellettuale, conform em ente all'articolo 92, capo verso 3; della legge federale sui brevetti d 'invenzione (R U 1955, 899 - A IV E .2 b); tribunale arbitrale dell'assicura-s zione vecchiaia, superstiti e invalidità, conform em ente all'articolo 54, capo verso 3, seconda frase, della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (CS 8, 437 - A XV B 1 a) e all'articolo 65 della legge fede rale contro l'invalidità (R U 1959, 845 - A X V B 1 b); commissione arbitrale in m ateria di riscossione di diritti d 'autore, conform em ente all'articolo 4 della legge federale concernente la riscossione dei diritti d 'autore (CS 2, 818 - A IV E 1), nella m isura in cui il litigio non verta sull'approvazione di u na tariffa nel senso dell'articolo 4, capoverso 2. Di conseguenza, il ricorso di diritto am m inistrativo al T ribunale federale è ammissibile, in consonanza con l'articolo 98, lettera d, e nei limiti dell'articolo 101, lettera d, dell'alle gato disegno contro le decisioni delle seguenti commissioni: commissione m i litare di ricorso (anche in consonanza con l'art. 99, lett. e), la commissione
in m ateria di protezione civile (anche in consonanza con l'art. 99, lett. /), la
commissione di ricorso in m ateria doganale (nella m isura in cui il litigio non verta sulla determ inazione dell'im porto di un dazio), la commissione di ri corso dell'alcole (con la riorganizzazione prevista nel n. I li, 7 e 8, dell'alle gato disegno), la commissione arbitrale per l'obbligo di trasporto, conform e m ente all'articolo 13, capo verso 2, della legge federale sugli im pianti di tra sporto in condotta di com bustibili e carburanti liquidi o gassosi (R U 1964, 95 - A X A, 5); e, com e sinora, contro le decisioni della commissione dei ce reali, della commissione di ' ricorso dell'industria orologiera, della com m is sione del clearing, delle commissioni arbitrali in m ateria di riserve di crisi e in m ateria di riscossione di diritti d 'autore (nella m isura in cui il litigio verta sull'approvazione di una tàriffa nel senso dell'art. 4, cpv. 2, della L F concer nente la riscossione dei diritti d 'autore). Contro le decisioni della commis/ sione di ricorso della cassa svizzera di com pensazione, conform em ente a l l'articolo 84, capo verso 2, della legge federale sull'assicurazione per la vec chiaia è per i superstiti (in particolare: R U 1954, 102), rim ane ammissibile ' il ricorso di,diritto am m inistrativo al T ribunale federale delle assicurazioni,

1099 onde, conform em ente all'articolo 101, lettera a del disegno, non è am missi bile il ricorso di diritto am m inistrativo al Tribunale federale.

N um ero III I numeri 1 e 2 aboliscono la commissione di ricorso della cinem atogra fia e la commissione di ricorso per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero e attribuiscono i compiti delle stesse al T ribunale federale, il quale li può adem piere tanto bene quanto i giudici di ruolo che le com pongono ora. Delle attuali ventuno commissioni di ricorso o arbitrali ne rim angono così diciannove, di cui, conform em ente all'articolo 99, lettere /, n e o, a l l'articolo 100, lettera e, e al num ero II, 1-4 del disegno, otto decidono in m odo definitivo esclusivamente e due parzialm ente e, conform em ente agli articoli 98, lettera d, e 101, lettera d, dieci decidono com e istanze inferiori del Tribunale federale; la commissione di ricorso della cassa svizzera di com pensazione decide come istanza inferiore del T ribunale federale delle assi curazioni. La subordinazione al Tribunale federale di dieci commissioni fe derali di ricorso o arbitrali, invece delle cinque attuali, favorisce il concen tram ento della giurisdizione am m inistrativa di ultim a istanza presso il T rib u nale federale e scongiura il pericolo di una dispersione del diritto cagio nata dalla dispersione della giurisdizione am m inistrativa di ultim a istanza in commissioni di ricorso statuenti definitivam ente.

I numeri da 3 a 7 sono legati all'articolo 99, lettera o. In virtù di tale di sposizione, il ricorso di diritto am m inistrativo non è ammissibile in m ateria di organizzazione dell'assicurazione sociale e di vigilanza sulla stessa. A due eccezioni, sulle quali ritornerem o trattando del num ero 7, tale m ateria non si addice alla giurisdizione am m inistrativa del Tribunale federale, m a neppure senz'altro alla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale delle assi curazioni, com petente in m ateria di assicurazione sociale. Il T ribunale fede rale delle assicurazioni esercita già in questa m ateria la giurisdizione am m i nistrativa di ultim a istanza nella m isura in cui la controversia verta sull'obbligo di prestazione e allora il ricorso di diritto am m inistrativo al Tribunale federale non è ammissibile conform em ente all'articolo 101, lettera
a. Orbene, nei num eri 3-7, estendiamo la giurisdizione del Tribunale federale delle assi curazioni all'organizzazione e alla vigilanza dell'assicurazione sociale. Per gli altri settori, che non si prestano neppure alla giurisdizione am m inistrativa del T ribunale federale delle assicurazioni, il Consiglio federale, giusta ai n u meri 3-7, deve restare ultim a istanza. Si tratta essenzialmente della costituzio ne e dello scioglimento di casse di com pensazione secondo gli articoli 56 e 60 della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS), dell'approvazione dello statuto delle casse secondo gli articoli 57 LAVS e 4 della legge federale sull'assicurazione contro le m alattie e gli in fo r tuni (LA M I), dell'approvazione delle direttive delle istituzioni di utilità p u b blica secondo l'articolo 15, capoverso 2, della legge federale su prestazioni

1100 com plem entari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del riconoscim ento degli uffici di revisione secondo l'articolo 68 LAVS, del rico noscimento delle federazioni di riassicurazione e dell'autorizzazione per l'esercizio della riassicurazione secondo l'articolo 27 LA M I, del riconscim ento di stabilim enti per la cura della tubercolosi secondo l'articolo 19 bis, capoverso 6, LA M I, dell'approvazione di convenzioni sulle tariffe secondo l'articolo 22, capoverso 3, L A M I (contro la quale il ricorso di diritto am m i nistrativo neppure è ammissibile in virtù dell'art. 100, lett. e, dell'allegato d i segno, m entre esso è inammissibile contro la determ inazione dei limiti di red dito, secondo l'art. 22, cpv. 2, e delle tariffe, secondo gli art. 2 2 'bis e 22 quater, già per il fatto che si tratta di decreti cantonali e non di decisioni nel senso dell'art. 97); inoltre, si tratta delle istruzioni individuali per garantire la cura secondo l'articolo 22 ter L A M I e delle istruzioni individuali alle casse e delle sanzioni am m inistrative secondo gli articoli 72 LAVS e 33, ca poversi 1 e 2, e 51 della legge federale sull'assicurazione contro la disoccu pazione (R U 1951,1197-,A X V C 5).

D erogando all'articolo 99, lettera o, dell'allegato disegno, il num ero 7 ' am m ette, nel riveduto articolo 60 ter, capoverso 2, L A M I ( = art. 99, n. X OG ), il ricorso di diritto am m inistrativo contro le decisioni su ricorso em a nate dall'U fficio federale delle assicurazioni sociali in m ateria d 'assoggetta m ento all'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni. L 'occasione è colta per conferm are, nei riveduti articoli 65, capoverso 2, e 65 bis, capoverso 4, L A M I ( = art. 100, lett. i, del disegno), l'am missibilità del ricorso di diritto am m inistrativo contro le decisioni su ricorso em anate dall'U fficio federale delle assicurazioni sociali in m ateria di istruzioni tecniche o medicali per la prevenzione degli infortuni e delle m alattie e per am m ettere, nei nuovi arti coli 68, capoverso 4, 95, capoverso 2 bis, e 104, capoverso 3, L A M I, la n a tu ra definitiva delle decisioni em anate dall'IN S A I in m ateria di prestazioni facoltative, di riscatto di rendite e della ripartizione delle aziende assogget tate nelle classi della tariffa dei premi. L a
determ inazione della tariffa dei prem i da parte del consiglio di am m inistrazione dell'IN SA I, secondo l'arti colo 44, capoverso 1, lettera d, L A M I, non è a priori, quale atto autonom o, u na decisione soggetta al ricorso nel senso dell'articolo 97 del disegno. L 'am missibilità del ricorso di diritto am m inistrativo contro le analoghe decisioni dell'U fficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro, secondo gli articoli 5 ss. della legge federale sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel com mercio (F F 1964 I, 484), risulta dall'articolo 100, pream bolo e let tera i, del disegno e dall'articolo 55, capoverso 1, della predetta legge sul · lavoro, se si considerano le decisioni di assoggettam ento come decisioni prevalentem ente. tecniche e non cóm e decisioni di accertam ento, contro le quali il ricorso di diritto am m inistrativo è tacitam ente dato. D al mom ento che il ricorso di diritto am m inistrativo contro le. decisioni di assoggetta- m ento è ammissibile, nonostante la loro natu ra tecnica, non vediam o alcun

1101 m otivo per non am m etterlo parim ente contro le istruzioni tecniche o m edi cali dell'IN S A I e dell'U fficio federale dell'industria,, delle arti e mestieri e del lavoro.

I num eri 8 e 9 disciplinano a nuovo la giurisdizione di diritto am m ini strativo nel settore del monopolio dell'alcole. Nel riveduto articolo 47, ca poverso 1, della legge federale sull'alcole (LA), essi estendono la giurisdi zione della commissione di ricorso dell'alcole (che, secondo l'articolo 98, lettera d, del disegno, è istanza inferiore del Tribunale federale) a materie per le quali, secondo il vigente articolo 49 LA, il ricorso di diritto am m ini strativo è ammissibile direttam ente contro le decisioni della Regìa degli alcool e, inoltre, alle patenti cantonali per il com mercio al m inuto, contro le quali, secondo il vigente articolo 50, capoverso 1, lettere b e c, LA , è am m is sibile il ricorso al D ipartim ento delle finanze e delle dogane e in ultima istanza al Consiglio federale; tuttavia, contro le decisioni per la prestazione di garanzie em anate dalla Regìa degli alcool è ammissibile dapprim a, secon do il riveduto articolo 49 LA, il ricorso al D ipartim ento delle finanze e delle dogane e da ultimo, secondo il riveduto articolo 50, capoverso 1, LA, il ri corso di diritto am m inistrativo, ciò che vale parim ente per tutte le altre de cisioni su ricorso del D ipartim ento delle finanze e delle dogane nella misura in cui non siano comprese nella enum erazione negativa dell'articolo 100 dell'allegato disegno.

N um ero I V L 'adeguam ento al nostro disegno, auspicabile nell'interesse della sicu rezza giuridica, delle innumerevoli disposizioni di protezione giuridica disse m inate nel diritto am m inistrativo speciale si lim ita, nei numeri II e III, alla stretto necessario. Per giustificare questa lim itazione e per accertare che non ne deriverà alcun inconveniente al ricorrente, richiam iam o le nostre con siderazioni prelim inari generali (cap. VI). D 'altronde, secondo il num ero IV del disegno, le disposizioni di protezione giuridica devono essere adeguate al nuovo diritto, in occasione di una prossim a revisione del diritto am m inistra tivo speciale di cui si tratta. Per semplificare questa procedura e per elimi nare possibili divergenze nei confronti degli articoli 97 ss., il num ero IV pre
scrive a tale scopo un semplice rinvio agli articoli 97 ss.; da modello può servire l'articolo 50 LA, nel num ero III, 8 del disegno.

N um ero V Il principio qui sancito della non retroattività non abbisogna di alcun com m ento.

.

Vi proponiam o di approvare il disegno e di cancellare la mozione Glasson n. 7100 del 7 giugno 1957 e la mozione della com unità di lavoro per l'in dagine sull'affare dei Mirage n. 8947 del 7 ottobre 1964. Q uanto all'inizia-

tiva K önig-Zurigo n. 9073 del 24 settem bre 1964; riteniam o che il nostro di segno la renda senza oggetto.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 24 settem bre 1965.

In nom e del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione: Tschudi lì Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser

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Messaggio del Consiglio Federale all`Assemblea federale concernente l`estensione della giurisdizione amministrativa (Del 24 settembre 1965)

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Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1965

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

43

Cahier Numero Geschäftsnummer

9313

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23.10.1965

Date Data Seite

1029-1102

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