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10356 Rapporto del Consiglio federale all'Assemblea federale sull'iniziativa popolare per il diritto all'abitazione e la protezione della famiglia (Del 3 settembre 1969) Onorevoli signori, presidente e consiglieri.
Il Comitato d'azione svizzero per il diritto all'abitazione con sede a Losanna ha deposto I'll ottobre 1967 alla Cancelleria federale un'iniziativa popolare per il diritto all'abitazione e la protezione delle famiglie, che ha raccolto 83 526 firme valide. Il 21 novembre 1967 il Consiglio federale ha dichiarato formalmente riuscita questa iniziativa. Essa è presentata come un progetto elaborato, del seguente tenore: I L'articolo 34 quinquies capoverso 3 della Costituzione federale viene modificato come segue: le parole «di alloggi e» 11 sono abrogate.
II La Costituzione federale viene completata con l'inserimento di un articolo 34 sexies nuovo del seguente tenore: La Confederazione riconosce il diritto all'alloggio e a tale scopo prende le misure necessarie affinché le famiglie e le persone sole possano ottenere un alloggio rispondente ai loro bisogni e la cui pigione o il cui costo non ecceda la loro capacità finanziaria. Le leggi emanate in virtù di questo paragrafo saranno eseguite con il concorso dei Cantoni; si potrà fare appello alla collaborazione di corporazioni di diritto pubblico e pri¬ vato.
Se nondimeno vi sarà penuria di alloggi in un Cantone o in un'agglo¬ merazione, la Confederazione prenderà, in collaborazione con il Cantone interessato, le misure temporaneamente necessarie per proteggere tutte le famiglie e le persone locatarie contro ogni disdetta dei contratti locativi « I) La cancellazione indicata risulterebbe insufficiente; ovviamente trattasi delle parole «la costruzione di alloggi e».
278 senza giusti motivi, la fissazione delle pigioni a un livello eccessivo e contro ogni altra esigenza abusiva.
III Le leggi ed i decreti di applicazione entreranno in vigore il 1° gennaio 1970.
Il testo francese è determinante.
Fra il testo francese originale ed il testo tedesco del nuovo articolo costituzionale 34sexies, intercorre una differenza: le parole «...il cui ' costo...» mancano nel testo tedesco. L'articolo 22 paragrafo 4 della legge sui rapporti fra i consigli prescrive che, nel caso in cui i diversi testi di un'iniziativa presentano divergenze, il Consiglio federale li deve adat¬ tare al testo determinante. L'errore di traduzione è stato corretto nel testo tedesco dell'iniziativa.
La domanda d'iniziativa contiene una clausola di ritiro, a favore di un controprogetto dell'Assemblea federale, conforme alle esigenze legali.
Ci pregiamo di sottoporvi il nostro rapporto1) su questa iniziativa po¬ polare.
1. Situazione iniziale 1.1 Politica finora adottata in materia di abitazioni a. Dopo l'estinzione delle prescrizioni dell'economia di guerra sul con¬ trollo dei prezzi, cioè dopo il 1° gennaio 1953, le disposizioni d'ecce¬ zione in materia di abitazioni si son potute legalmente mantenere solo sulla base di aggiunte costituzionali. Nel messaggio del 2 maggio 1952 sul mantenimento temporaneo del controllo dei prezzi (aggiunta costi¬ tuzionale del 26 settembre 1952), il Consiglio federale affermava già che fine ultimo della politica in materia di pigioni fosse la restituzione graduale della libertà al mercato degli appartamenti per far sì che le pigioni potessero corrispondere al valore effettivo della cosa data a pi¬ gione. L'iniziativa concernente la protezione dei locatari e dei consuma¬ tori del 16 dicembre 1954 è stata accettata a debolissima maggioranza in votazione popolare il 13 marzo 1955, ma è però stata respinta dai Cantoni. Le aggiunte costituzionali del 22 dicembre 1955, 24 marzo 1960 e 9 ottobre 1964, adottate dopo questa votazione, dovevano per¬ mettere un graduale passaggio da una situazione in cui le pigioni erano disciplinate a quella caratterizzata dall'economia di mercato. L'obiet¬ tivo prefisso, e cioè l'incorporazione del settore delle abitazioni nell'eco¬ nomia di mercato, è chiaramente indicato nell'aggiunta costituzionale del 9 ottobre 1964 (RU 1964 1469, FF 1964 I 645), ed è stato accettato 11
In questo rapporto e nel disegno di decreto allegato la parola «logement» è stata correttamente tradotta con «abitazione».
279 a forte maggioranza dai cittadini e da tutti i Cantoni nella votazione popolare del 6 dicembre 1964. Questa aggiunta autorizza la Confedera¬ zione, nel periodo che va fino al 31 dicembre 1969, ad emanare prescri¬ zioni sulle pigioni, sui fitti non agricoli e sulla protezione dei locatari.
Contemporaneamente il legislatore ha ricevuto mandato imperativo di allentare gradualmente le prescrizioni sulle pigioni, facendo però in mo¬ do di evitare turbamenti all'economia generale, e conseguenze sociali troppo rigide. Inoltre, l'aggiunta costituzionale stabilisce che il con¬ trollo delle pigioni sia sostituito con una sorveglianza sulle pigioni entro la fine del 1966 al più tardi, nelle grandi città di Zurigo, Berna, Basilea, Losanna e Ginevra e nei Comuni degli agglomerati di queste città e, a contare dal 1" gennaio 1965, negli altri Comuni. Le misure prese in ma¬ teria di pigioni erano ancora accompagnate da una limitazione del di¬ ritto di disdetta. In virtù dell'aggiunta costituzionale attualmente in vi¬ gore, questa limitazione si applica a tutti gli immobili sottoposti al con¬ trollo delle pigioni, e perciò ora a tutti gli immobili sottoposti al regime di sorveglianza, come pure a tutti gli appartamenti che hanno usufruito di un sussidio dopo il 1942.
b. Il passaggio dal controllo delle pigioni al regime di sorveglianza, e da ultimo l'abrogazione di qualsiasi prescrizione in materia di pigioni entro la fine del 1969 dovevano essere facilitati con misure stimo¬ lanti la costruzione di abitazioni. Gli elementi principali del pro¬ gramma in dieci punti proposto dalla Commissione consultiva per la costruzione di abitazioni erano appunto la liquidazione del regime di eccezione nel settore delle pigioni da un lato e una accresciuta disponi¬ bilità di nuovi appartamenti dall'altro --- con una promozione nel con¬ tempo della costruzione di abitazioni a carattere sociale --. Adat¬ tando il tenore dell'aggiunta costituzionale vigente a questo program¬ ma, si sostituì la vecchia politica in materia di pigioni con una nuova politica, di più ampio respiro, tendente a sviluppare il mer¬ cato dell'abitazione. Questa politica si è concretizzata in questa ag¬ giunta, nelle disposizioni di applicazione e nella legge del 19 marzo 1965 concernente la promozione della costruzione di abitazioni (RU 1966 449). .
12 Stato attuale del mercato dell'abitazione Il seguente breve compendio, che tratta del regime attuale di prote¬ zione dei locatari, delle pigioni, della produzione di abitazioni, dei bisogni di abitazioni e delle spese di costruzione, vuole caratterizzare la situazione attualmente vigente sul mercato dell'abitazione.
Protezione dei locatari Quando l'aggiunta costituzionale sulle pigioni entrò in vigore il 1® gennaio 1965, il controllo o la sorveglianza delle pigioni era applicato an-
280 cora in 1489 Comuni. Con l'accordo dei Governi cantonali, le prescrizioni sulle pigioni, in applicazione dell'aggiunta costituzionale, furono abrogate in buona parte dei Comuni. Il controllo è stato abolito ovunque: solo 419 Comuni, appartenenti a 18 Cantoni diversi, su un totale di 3087 Comuni, sono ancora sottoposti al regime della sorveglianza delle pigioni. Nel 1960, il 59 per cento circa di tutta la popolazione abitava in questi 419 Comuni.
Tuttavia, in questi Comuni ancora sottoposti al regime della sorveglianza, certi tipi di immobili, designati esattamente nelle prescrizioni d'applica¬ zione, non sono sottoposti alle disposizioni concernenti la sorveglianza. Si tratta più particolarmente delle nuove costruzioni, che erano pronte per essere occupate dopo il 31 dicembre 1946. Grazie alla demolizione di vec¬ chie abitazioni ed all'intensa attività che caratterizza il settore delle costru¬ zioni, il numero delle abitazioni sotto sorveglianza diminuisce continua¬ mente: secondo le ultime stime solo il 24% dell'insieme delle abitazioni è ancora oggi sotto sorveglianza. La limitazione del diritto di disdetta, fino alla fine di quest'anno, si applica a questa proporzione di abitazioni ed in più alle abitazioni sussidiate. Da tutto ciò risulta che il mercato libero delle abitazioni tocca ormai già la maggior parte della nostra popolazione. Le leggi del mercato si applicano dunque più diffusamente di quanto general¬ mente non si sia disposti ad ammettere al settore dell'abitazione.
Pigioni a. L'allegato I dà un'idea sull'evoluzione delle pigioni dal 1939 alla fine del 1968. Le pigioni delle vecchie abitazioni (costruite prima del 1° gen¬ naio 1947) hanno subito un rialzo del 93,6 per cento nel corso di questo periodo, mentre la media delle pigioni di tutte le abitazioni è aumentata del 146,3 per cento. Nello stesso periodo, l'indice zurighese del costo della costruzione è aumentato del 224,2 per cento ed il salario orario di operai qualificati e semi-qualificati del 362 per cento (vedi allegati II e III).
L'aumento dell'indice delle pigioni non è dovuto all'aumento delle pigioni stesse ma all'aumento costante del numero di nuove abitazioni nel totale delle abitazioni.
b. L'incidenza media della pigione sul bilancio familiare è rimasta pratica¬ mente costante nel corso di questi ultimi anni
ed è sicuramente più tol¬ lerabile che non prima della guerra (v. allegato IV). Anzi, tenuto conto delle accresciute comodità e dell'aumento della superficie abitabile, si constata che l'incidenza delle pigioni è relativamente diminuita in que¬ sti ultimi anni. I risultati delle inchieste dell'Ufficio federale dell'indu¬ stria, delle arti e mestieri e del lavoro sono stati verificati da differenti analisi del mercato delle abitazioni, analisi svolte da istituti privati. Evi¬ dentemente un vero apprezzamento della situazione non può basarsi sui valori medi che si son così ottenuti. Occorre prendere in considerazione anche le fluttuazioni. Secondo due inchieste condotte separatamente da
281 istituti privati, solo il 13 per cento delle famiglie spende più di un quinto delle entrate familiari per l'abitazione e solo il 4 per cento spende più di un quarto.
L'impegno più forte per l'abitazione è sopportato soprattutto dalle nuove coppie e dalle persone sole (pensionati, vedove, ecc.). Il basso livello a cui si situano le entrate di queste categorie di persone spiega in questi casi l'elevata incidenza della pigione. In ogni modo aliquote estre¬ me non possono essere prese in considerazione come base per adottare misure nel settore dell'abitazione. In simili casi si devono prendere prov¬ vedimenti che permettano di raggiungere un certo obiettivo.
Produzione di abitazioni a. La penuria di abitazioni stimata dalla Commissione per la costruzione di abitazioni nel suo rapporto del 1963 sul mercato locativo e la po¬ litica in materia di abitazioni è stata largamente colmata dalla produ¬ zione effettiva (vedi allegato V). Nell'ultimo decennio si son costruiti più di 53 000 abitazioni in media all'anno, di cui più di 6000 con l'aiuto dei poteri pubblici. Se si tien conto dei progetti di costruzione annun¬ ciati, bisognerà aspettarsi una produzione elevata anche nell'anno in corso. Il valore di questi progetti ammonta a 5,6 miliardi di franchi circa, con un aumento di 900 milioni o del 19 per cento rispetto al va¬ lore delle abitazioni costruite nell'anno precedente. Ciò significa una produzione annua di più di 9 abitazioni per 1000 abitanti. Se si considera anche la superficie abitabile a disposizione e il grado di comodità, il nostro paese, sul piano internazionale, figura nel gruppo di testa, fra i paesi più progrediti. Nessun altro paese ha investito una parte così co¬ spicua del proprio prodotto nazionale lordo, nella costruzione di abita¬ zioni (v. allegato VI).
b. La capacità dell'industria delle costruzioni, il mercato dei capitali e l'interesse dimostrato dagli accomandanti avrebbero anche permesso, negli ultimi anni, di edificare un numero ancor più elevato di abitazioni solo se vi fosse stato sufficiente terreno sistemato per l'edificazione e solo se l'esame dei permessi di costruzione si fosse svolto con una pro¬ cedura più rapida. La costruzione di abitazioni richiede certe presta¬ zioni da parte dei poteri pubblici (infrastrutture). I circoli economici . che si interessano
della costruzione si lamentano sovente della carenza di condizioni che permettono una produzione razionale delle abitazioni; deplorano pure la lentezza con cui si svolge sia la pianificazione, sia la procedura di autorizzazione. Le condizioni che permetterebbero una maggior produzione di abitazioni mancano anche là dove regna una penuria di abitazioni e là dove le autorità vorrebbero che la Confede¬ razione prendesse più ampie misure nel settore dell'abitazione. Man¬ cando queste condizioni, le misure che la Confederazione vorrebbe pro-
282 porre per promuovere la costruzione di abitazioni, perderebbero gran parte del loro valore. Le condizioni possono essere migliorate, solo se i Comuni ed i Cantoni interessati --- dato che la Confederazione non dispone di alcuna sovranità territoriale diretta -- sanno creare nell'am¬ bito delle loro competenze le basi appropriate per permettere lo svi¬ luppo edilizio.
Bisogno di abitazioni L'aumento dei bisogni di superficie abitata per abitante, in altri termini la diminuzione della densità residenziale e la crescita superiore alla media della nostra popolazione residente (v. allegati VII e Vili) non hanno per¬ messo di ottenere un numero sufficiente di abitazioni vuote, nonostante la elevata produzione. L'aumento dei bisogni di superficie destinata all'abita¬ zione è la conseguenza del continuo miglioramento delle condizioni di vita e della disintegrazione della famiglia. Nel corso dell'ultimo decennio la po¬ polazione residente è cresciuta in media di più di 95 000 persone all'anno.
Il saggio di una crescita normale sarebbe stato del 0,8 per cento, ciò che equivale più o meno a 45 000 persone. La metà circa del bisogno demogra¬ fico di abitazioni è perciò dovuta alla straordinaria crescita della popola¬ zione. Le misure tendenti a fissare l'effettivo dei lavoratori stranieri frene¬ ranno anche l'afflusso di popolazione estera, per cui, nel prossimo futuro, potremo rispettare il saggio di crescita naturale. In queste condizioni, se la produzione di abitazioni rimane costante come ora, dovremmo constatare una diminuzione del bisogno demografico di abitazioni e di conseguenza una certa distensione nel mercato dell'abitazione. Le pigioni bloccate ben al di sotto del valore di mercato al tempo del controllo e della sorveglianza delle pigioni, hanno prodotto bisogni supplementari artificiali di superficie abitate e condotto ad una forte diminuzione del saggio d'occupazione delle abitazioni al centro degli abitati; la liberazione del (mercato in questo set¬ tore opererà dunque nel senso di un allentamento della tensione esistente sul mercato.
Spese di costruzione Negli ultimi quattro anni, le spese di costruzione propriamente dette ed il costo dei terreni sono rimasti in gran parte stabili, salvo nei grandi centri della Svizzera tedesca. Questa favorevole evoluzione è stata possibile da un Iato
grazie al perfezionamento della produzione (razionalizzazione della costruzione) e dall'altro grazie alla più forte concorrenza fra le imprese edili. L'aumento della domanda nel settore della costruzione e l'evoluzione generale della domanda nell'economia hanno tuttavia liberato nuove forze in espansione in questi ultimi mesi, per cui bisognerà aspettarsi un rincaro nella produzione di abitazioni. Gli sforzi per razionalizzare la produzione assumono a questo riguardo una importanza particolare. L'evoluzione ulte¬ riore del costo dei terreni edificabili dipenderà dalla domanda e dall'offerta
283 di parcelle con la necessaria infrastruttura. Occorre anche dire che le tasse e le imposte ufficiali incidono notevolmente sul costo dei terreni edificabili (secondo i posti fino al 50%). Succede anche spesso, soprattutto quando si costruiscono grandi insiemi immobiliari rispondenti a considerazioni di ordine economico, che si richiedono al costruttore prestazioni supplemen¬ tari che annullano i vantaggi ottenuti con la razionalizzazione della costru¬ zione di questi insiemi.
13 Tenore dell'iniziativa popolare a. La prima esigenza è di carattere formale e tende ad ottenere una mo¬ difica dell'articolo 34 quinquies capoverso 3 della Costituzione federale.
Questa disposizione è del seguente tenore: «La Confederazione può ap¬ poggiare provvedimenti per la costruzione di alloggi e la colonizzazione interna a favore delle famiglie con numerosa prole. Una legge federale preciserà le condizioni alle quali la Confederazione può vincolare la sua partecipazione finanziaria; essa riserverà le disposizioni cantonali in materia di polizia edile». Le parole «la costruzione di alloggi e» devono essere abrogate perché sarebbero superflue nel caso in cui si accettasse la proposta del nuovo articolo 34sexies.
b. Questo nuovo articolo 34 sexies è il punto nodale dell'iniziativa popo¬ lare. Esso fissa nella Costituzione il diritto air abitazione e obbliga la Confederazione a prendere le misure necessarie affinché questo diritto venga garantito. In un commento all'iniziativa redatto dal Comitato promotore non si precisa se questo diritto all'abitazione conferisce al¬ l'individuo un diritto soggettivo che gli permetta di far valere eventuali sue pretese nei riguardi dello Stato o, piuttosto, se lo si debba intendere come un obbligo per lo Stato di rispettare un certo programma nel settore della costruzione di abitazioni. Secondo l'iniziativa in ogni modo le misure che lo Stato dovrebbe assumere sono estremamente estese.
Anche se non si intende il diritto all'abitazione come pretesa che permetta al singolo di adire le vie legali, questo diritto, tuttavia è, secondo i termini dell'iniziativa, ottenuto solo quando «le famiglie e le persone sole» posso¬ no «ottenere un alloggio rispondente ai loro bisogni e la cui pigione o il cui costo non ecceda la loro capacità finanziaria». Non vien detto se si tratti di soddisfare
bisogni soggettivi o se i bisogni, come pure la capacità finanziaria, possono essere chiaramente definiti nella legislazione d'appli¬ cazione. Nella lettera acclusa all'iniziativa, il Comitato afferma che oc¬ corre ristabilire l'equilibrio del mercato dell'abitazione e permettere a larghi strati della popolazione di disporre di abitazioni con pigioni acces¬ sibili. Ciò costituirebbe un compito permanente della Confederazione.
Invece, le misure che il capoverso 2 del nuovo articolo costituzionale chiede per proteggere i locatari contro ogni disdetta dei contratti locativi senza giusti motivi, contro la fissazione delle pigioni a un livello eccessivo
284 e contro ogni altra esigenza abusiva sono limitate nel tempo e devono essere prese solo nel caso di penuria di abitazioni, cioè in tutti quei casi in cui il diritto all'abitazione, di fatto, non è più temporaneamente garantito. Nella comunicazione citata poco fa, le misure finora adottate, fondate su un'ag¬ giunta costituzionale di durata limitata (sorveglianza dei prezzi e protezione dei locatari contro la disdetta dei contratti locativi), sono considerate assolu¬ tamente insufficienti.
L'ultimo punto dell'iniziativa domanda che la legislazione di applica¬ zione entri in vigore il 7° gennaio 1970. Questa esigenza è logica perché l'aggiunta costituzionale attualmente in vigore scadrà proprio a quel mo¬ mento. Praticamente però già al momento del deposito dell'iniziativa era impossibile rispettare queste condizioni. Non basta infatti che il Parlamento deliberi sull'iniziativa e che l'iniziativa stessa sia sottoposta a votazione; qualora fosse accettata, occorre elaborare la legislazione d'applicazione se¬ guendo la procedura parlamentare che implica anche la possibilità di un referendum. Vista l'evidente impossibilità di rispettare il termine previsto per l'entrata in vigore della legislazione d'applicazione, ci si può anche interrogare sulla validità dell'iniziativa stessa. Spetta all'Assemblea federale pronunciarsi su questo punto, secondo l'articolo 24 della legge sui rapporti fra i consigli (RU 1962 831). La Divisione federale di giustizia dà un preavviso negativo per il caso in cui la domanda sotto la cifra III dell'inizia¬ tiva popolare non possa realizzarsi, cioè se la legislazione di esecuzione non possa entrate in vigore il 1° gennaio 1970, come previsto dall'inizia¬ tiva; questa richiesta è una parte integrante dell'iniziativa. Poiché è impos¬ sibile rispettarla, l'iniziativa risulta nulla nel suo insieme. Il 15 dicembre 1955, le Camere federali hanno dichiarato nulla l'iniziativa popolare per una riduzione temporanea delle spese militari (FF 1955 II 996) senza darne una motivazione nel corrispondente decreto. Tuttavia uno dei motivi di questa nullità fu senz'altro l'impossibilità di mettere in atto l'ini¬ ziativa nel tempo voluto (B st. CSt 1955, 152/187; decisione del Consiglio degli Stati del 22 settembre 1955, considerando cifra 4; cfr. B st. CSt 1952, 269). Per quanto riguarda
l'iniziativa in questione, occorre notare che la scadenza fissata, presente sotto la cifra III, per l'entrata in vigore della legislazione d'esecuzione, pur essendo parte integrante dell'iniziativa non figura nel testo dell'articolo 34 sexies che si vuol inserire nella Costituzione, mentre nell'iniziativa popolare, sopra menzionata, per una riduzione tem¬ poranea delle spese militari, l'entrata in vigore era indicata direttamente nel testo stesso dell'iniziativa concepita in termini di portata generale (FF 1954 II 843). Inoltre, nel caso in cui l'iniziativa popolare fosse accet¬ tata, non sarebbe giuridicamente impossibile mettere in vigore la legisla¬ zione d'esecuzione a titolo retroattivo, anche se questa applicazione retro¬ attiva presenta serie difficoltà. Da questo punto di vista, non si può soste¬ nere che ci siano difficoltà materiali nell'applicazione dell'iniziativa. Anche se si possono avere seri dubbi, riteniamo tuttavia valida questa iniziativa.
285 Siamo pure convinti, pur non attribuendo particolare importanza a questo aspetto, che gli estensori dell'iniziativa erano consapevoli del fatto che l'esi¬ genza presente sotto il numero III non poteva essere rispettata; sicuramente però non ritenevano che l'iniziativa per questo motivo, avrebbe potuto anche restare senza oggetto.
2. Esame critico dell'iniziativa 2.1 Introduzione L'esame dell'iniziativa offre lo spunto per alcune brevi considerazioni di carattere fondamentale sull'abitazione. L'abitazione è profondamente condizionata dalla vita individuale, dalla vita sociale ed economica In tutti i suoi aspetti. I problemi posti dall'abitazione ed i compiti che ne derivano possono essere risolti solo nell'ambito della nostra organizzazione sociale ed economica. Ora questa organizzazione contempla il massimo possibile di libertà e d'indipendenza personale, di responsabilità individuale e di sicurezza sociale. La nostra politica nel settore dell'abitazione non deve dunque lasciare allo Stato tutta l'iniziativa. Lo Stato non dev'essere uno Stato-Provvidenza» nel campo dell'abitazione. La politica nel settore del¬ l'abitazione dovrebbe invece maggiormente preoccuparsi di fare in modo che col passar del tempo un numero sempre più grande di membri della società possa rendersi indipendente per quel che concerne l'abitazione, senza dover ricorrere a sussidi di carattere sociale. Perciò, compito principale dei poteri pubblici nel settore dell'abitazione è la creazione di condizioni che permettano una sana evoluzione, aiutando gli interessati a trarsi d'impaccio con l propri mezzi.
Al contrario, la costruzione di abitazioni dipende così strettamente da prestazioni antecedenti del potere pubblico, da non potersi sviluppare senza il suo aiuto. Inoltre, uno dei compiti del nostro Stato sociale è ap¬ punto quello di garantire all'individuo un certo minimo vitale nel settore dell'abitazione. Tuttavia, per difendere il più possibile la libertà personale, occorre limitare allo stretto necessario l'intervento dello Stato.
Sulle principali esigenze esposte nell'iniziativa, si possono presentare le seguenti osservazioni: 2.2 Bisogno di abitazioni Gli autori dell'iniziativa esigono che le famiglie e le persone sole pos¬ sano ottenere un'abitazione corrispondente ai loro bisogni. Ci si può subito chiedere come stabilire i differenti criteri che devono essere presi in consi¬ derazione.
, a. Una funzione essenziale nel campo della protezione della famiglia è
286 rappresentata dalla dimensione deWabitazione. Le varie esigenze nascono dalle dimensioni dell'economia domestica, della struttura fimiliare e del modo con cui le famiglie crescono. Grosso modo lo sviluppo di una fa¬ miglia si svolge secondo tre differenti fasi: crescita, ristagno, regressione.
Il bisogno di spazio cambia con il tempo. Inoltre i bisogni individuali dei vari membri della famiglia sono molto diversi in funzione della pro¬ fessione, dell'orario di lavoro, ecc.
b. Come criterio in base al quale conviene valutare le esigenze minime alle quali deve soddisfare un'abitazione, occorre prendere in conside¬ razione non solo la dimensione dell'abitazione ma anche un arreda,mento interno appropriato con un minimo di comodità. Il posto in cui si trova l'abitazione e le condizioni ambientali sono pure elementi molto importanti nella composizione di un certo bisogno. Le svariate abitazioni costituiscono sempre una parte integrante di un insieme d'abitazioni, e quindi di un certo abitato la cui struttura generale esercita un'influenza molto sensibile sulle condizioni d'abitabilità. Un altro criterio che permette di determinare se le esigenze minime in ma¬ teria di abitazione sono soddisfatte o meno è costituito dal tipo di col¬ legamenti esistenti tra la zona abitata ed i centri culturali, i luoghi di lavoro, i centri amministrativi, gli ospedali, le zone di ricreazione e di riposo. Essere sufficientemente protetti contro i rumori e gli sguardi ·indiscreti è pure, infine, un altro bisogno vitale dei locatari.
Non ci sono criteri validi per poter determinare i bisogni d'abitazione.
Questi bisogni ed il modo con cui possono essere soddisfatti sono molto differenti, sono diversi a seconda dei casi e variano continuamente. Si può solo giudicare concretamente caso per caso le trasformazioni nella composizione delle famiglie, i cambiamenti di situazione professionali o di impiego, l'ascesa sociale, l'evoluzione tecnica ed economica trasformano le esigenze per un'abitazione, per quanto riguarda il genere, la grandezza, l'arredamento, la situazione. Alla luce di quanto detto, risulta che per Io Stato è molto difficile poter garantire ad ognuno un'abitazione corrispon¬ dente ai bisogni reali. Ciò sarebbe attuabile solo se lo Stato esercitasse un influsso diretto sulla distribuzione delle
abitazioni. Occorrerebbe allora fon¬ dare un sistema centralizzato di attribuzioni; il tipo ed i bisogni d'abita-* zione dovrebbero essere ufficialmente definiti. Una simile politica in ma¬ teria di abitazioni sarebbe inconciliabile con il nostro ordinamento sociale ed economico e sarebbe assolutamente inopportuna sul piano materiale.
La politica liberale che il nostro paese ha adottato nel campo delle abita¬ zioni ci ha posti, nell'ambito internazionale, nel gruppo dei paesi avanzati per quel che concerne sia la produzione di abitazioni, sia l'arre¬ damento e le comodità. Nei paesi, dove la costruzione e l'economia della abitazione è soprattutto nelle mani dello Stato, le condizioni sono molto meno favorevoli.
287 23 Pigioni eque L'iniziativa domanda anche che la pigione od il costo delle abitazioni conformi ai bisogni dei locatari non superi le possibilità finanziarie di que¬ sti ultimi. In linea di massima, secondo le concezioni alla base del nostro Stato sociale, a tutti i cittadini dovrebbe essere garantita la possibilità di procurarsi un'abitazione rispondente ad esigenze minime. Tuttavia anche quando ci fosse un mercato dell'abitazione che assolva le sue funzioni, può benissimo succedere che ci siano persone non in grado di pagare con le sole proprie forze una pigione fissata secondo le regole del mercato.
In simili casi occorre concedere un contributo che permetta di abbassare le pigioni, contributo stabilito sulla base della differenza esistente fra il costo effettivo dell'abitazione ed il totale delle spese socialmente ammissibDL Un simile contributo, con un obiettivo ben determinato, è conforme alle leggi del mercato e non disturba i meccanismi del mercato. Permette anche di prestare un aiuto equo ed adeguato secondo i bisogni e le condi¬ zioni dell'economia domestica, aiuto che può sempre essere modificato in funzione della situazione del beneficiario.
La legge del 19 marzo 1965 sulla promozione della costruzione di abita¬ zioni, legge sempre in vigore, ha istituito il sistema della riduzione delle pigioni a favore delle economie domestiche con deboli risorse finanziarie.
Se si prorogano queste disposizioni, come se ne ha l'intenzione, sarà pos¬ sibile continuare a mettere a disposizione delle classi meno favorite circa il 10 per cento della produzione di abitazioni. Spetterà poi alla nuova le¬ gislazione in materia di abitazioni determinare fino a che punto sarà possibile mantenere questo sistema e migliorarlo. Sulla base però del modo col quale concepiamo la nostra politica nel settore delle abitazioni, dob¬ biamo anche precisare che un simile aiuto deve essere accordato solo nella misura in cui il singolo, senza propria colpa, si trovi nell'impossibilità di pagare una pigione conforme alle leggi del mercato.
2.4 Penuria di abitazioni ed urbanesimo L'iniziativa popolare esige anche, infine, che le autorità prendano, nelle regioni in cui c'è grave penuria di abitazioni, le misure temporanea¬ mente necessarie per proteggere i locatari. Per poter giudicare questa ri¬ chiesta occorre prima
di tutto valutare le tendenze che caratterizzano l'evo¬ luzione nel settore in discussione.
Tendenza a costituire agglomerati a. Le profonde trasformazioni della nostra struttura economica e sociale provocano una concentrazione della popolazione in certi punti del territorio, mettono in moto un processo di urbanesimo. Questo fenome¬ no si manifesta ovunque, in tutto il mondo, ed è una caratteristica del-
« 288 l'evoluzione della società moderna. Questa tendenza alla concentrazione della popolazione si constata soprattutto nelle zone circostanti i prin¬ cipali centri urbani del nostro paese. Questi centri attirano perchè of¬ frono considerevoli vantaggi economici e sociali. In queste zone d'at¬ trazione sono offerte attività molto più differenziate che non altrove, e quindi una maggiore libertà nella scelta dei posti di lavoro. Inoltre in questi grandi centri ci sono migliori istituzioni di carattere culturale, scolastico, medico e sociale, per cui le possibilità sociali e culturali degli abitanti finiscono per essere molto superiori. Nei centri, le spese di trasporto sono generalmente meno elevate, i tragitti meno lunghi, le prestazioni sociali più sostanziose e le possibilità di acquisto più inte¬ ressanti.
b. La tendenza alla formazione di agglomerati sempre più grandi im¬ plica un indebolimento progressivo delle regioni poco popolate ed economicamente meno sviluppate, regioni che perdono sempre più il loro potere d'attrazione. I servizi pubblici esistenti in queste regioni non possono più essere utilizzati pienamente e spesso mancano anche i mezzi finanziari che permetterebbero un adattamento delle attrezzature collet¬ tive alle nuove condizioni. Nei grandi centri invece sono necessarie spese sproporzionate per il traffico e tutti i vari servizi pubblici. Que¬ st'evoluzione provoca una struttura dello spazio alquanto problematica anche dal punto di vista economico. Questa crescita sproporzionata dei grandi centri, favorita dai vantaggi economici e sociali che lì possono essere offerti, produce però anche bisogni straordinari di abitazioni.
La disponibilità, di sufficiente spazio abitabile è un problema a lunga sca¬ denza che può essere risolto solo sul piano regionale e nazionale. Un mercato dell'abitazione che assolva pienamente le sue funzioni è dun¬ que possibile solo nei massimi centri residenziali. Le zone situate fuori dai grandi centri devono essere rianimate economicamente e cultu¬ ralmente con infrastrutture più adeguate e complete, in modo da poter ridurre il vantaggio della grande città e poter migliorare in cambio la situazione del mercato dell'abitazione in questi centri urbani..
c. Una saggia politica dell'abitazione può dunque essere realizzata solo nell'ambito di una politica
tendente alla sistemazione degli spazi.
La creazione delle basi necessarie per una sana evoluzione mediante una chiara sistemazione del territorio costituisce senza dubbio uno dei compiti dello Stato sociale. Siccome l'offerta di abitazioni nelle zone centrali è ridotta, si devono creare nuove zone residenziali e collegarle con i centri. Questa evoluzione esige un radicale miglioramento delle condizioni di trasporto, particolarmente della rete stradale urbana e dei mezzi di trasporto pubblici. Solo questi ultimi possono collegare in modo efficace i nuovi settori residenziali, che dobbiamo creare, con i centri. Poiché in questi centri c'è un'offerta eccedente e per di più sem¬ pre più forte di posti di lavoro (soprattutto nel settore terziario), si
289 deve provvedere a collegare nel modo migliore le nuovi zone residen¬ ziali con le sedi di lavoro. Per non accentuare lo svantaggio delle zone residenziali periferiche nei confronti delle zone centrali, è importante considerare anche le spese di trasporto e la durata dei percorsi.
Misure protettive a favore dei locatari Come è già stato detto, l'iniziativa popolare esige che la Confedera¬ zione prenda, nelle regioni che soffrono di una certa penuria di abitazioni, misure temporanee per la protezione dei locatari (controllo delle pigioni, protezione contro la disdetta ingiustificata dei contratti, ecc.). Per i motivi esposti più sopra, con il fenomeno dell'urbanesimo non è più possibile soddisfare la domanda di abitazioni nei grandi centri. Nel centro di queste estese zone urbane non sarà praticamente più possibile trovare abitazioni vuote, per cui l'applicazione delle misure richieste non solo non potrebbe essere provvisoria, ma dovrebbe anzi perpetuarsi. Le esperienze fatte in tutti i paesi dell'Europa occidentale mostrano che il sistema del controllo e della sor¬ veglianza dei prezzi non può offrire una soluzione al problema dell'abitazio¬ ne. Questo sistema produce squilibri fra i costi per prestazioni uguali in ma¬ teria di abitazioni e serie ingiustizie sociali. La protezione ha un carattere arbitrario ed aleatorio; finisce per essere accordata anche a quei locatari che non ne hanno bisogno e che potrebbero procurarsi da soli, senza aiuti, l'abitazione di cui hanno bisogno. Inoltre gli interventi dello Stato nel settore dell'abitazione hanno paralizzato l'iniziativa privata nelle co¬ struzioni di abitazioni; lo Stato, in questi casi, ha perfino dovuto stimolare gli investimenti stanziando sussidi. Questi mezzi finanziari sono però, alla fine dei conti, messi a disposizione dai contribuenti ed in ultima analisi dai locatari stessi.
Da noi, fino ad oggi, la produzione di abitazioni è stata praticamente di competenza della sola economia privata. A causa della struttura della no¬ stra industria delle costruzioni, del nostro mercato, molto frazionato, della costruzione e della struttura federalista del nostro Stato, l'intralcio dell'iniziativa privata produrrebbe una paralisi completa nella produ¬ zione di abitazioni. Sarebbe, poi impossibile,. almeno a breve scadenza, porvi rimedio con misure
prese dal potere pubblico. E' chiaro che oggi non si può ammettere un intervento dello Stato nel settore dell'abitazione, in¬ tervento che intralcerebbe la produzione di abitazioni ed attenuerebbe il desiderio di costruire, a tutto scapito dei locatari. Le misure che l'inizia¬ tiva suggerisce per risolvere la crisi delle abitazioni darebbero un effetto contrario di quello previsto. Invece di stimolare la costruzione di un nume¬ ro sufficiente di abitazioni -- unico modo per risolvere a lunga scadenza il problema dell'abitazione -- queste misure provocherebbero un regresso nella produzione. Dando a pigione abitazioni al di sotto del prezzo di mercato, si aumenterebbe artificialmente la' domanda di abitazioni e si stimolerebbe anche l'afflusso di popolazione verso i grandi centri. Non Foglio Federale, 1969, Voi. Il
18
290 verrebbero affatto favorite le persone che stanno cercando un'abitazione, in particolare le giovani coppie e le vecchie persone desiderose di trovare un appartamento meglio adattato ai propri bisogni. Per soddisfare la ri¬ chiesta dell'iniziativa, di accordare alla Confederazione la competenza di prendere, in collaborazione con i comuni ed i Cantoni interessati, le misure necessarie per assicurare la produzione di un numero sufficiente di abitazioni, si dovrebbe fare in modo che essa fosse in grado di dirigere la domanda e che potesse -- obbligare i comuni a preparare i terreni edificabili con le necessarie infrastrutture e ad approvare i progetti di costruzione di abitazioni.
-- esercitare un'influenza diretta nella stesura dei piani di sistemazione regionale e locale per poter delimitare le zone residenziali necessarie e per poter organizzare una rete di collegamenti adeguati, -- espropriare, se fosse il caso, i terreni necessari alla costruzione di abita¬ zioni, -- dirigere la domanda e perciò la crescita e lo sviluppo dei grandi centri (utilizzazione del suolo, insediamento di industrie e di imprese del set¬ tore dei servizi, ecc.).
2.5 Osservazioni e conclusioni L'attuazione degli scopi perseguiti con l'iniziativa condurrebbe al dirigismo nel settore degli alloggi. L'imposizione del diritto all'abitazione potrebbe svolgersi soltanto attraverso sensibili intromissioni nel nostro ordine sociale ed economico e notevoli limitazioni dell'autonomia can¬ tonale e comunale. Il sistema proposto non consentirebbe pertanto di conseguire un miglioramento della situazione del mercato delle abita¬ zioni. Lo spirito dell'iniziativa non è consono al nostro sistema liberale.
Allo Stato non devono infatti essere conferite mansioni arbitrali riguardo al fabbisogno in abitazioni; anzi, la sua collaborazione deve permanere sussidiaria e restringersi essenzialmente all'istituzione dei presupposti di un'economia razionale. In effetti, l'ingerenza dello Stato è unicamente giustificabile qualora il singolo cittadino, venutosi a trovare, senza sua colpa, in una situazione d'emergenza, non sia in grado, nonostante gli sforzi intrapresi, di procurarsi un'abitazione adeguata.
3. Elaborazione di una politica a lungo termine nel settore delle abitazioni Le ponderazioni conclusionali suesposte inducono logicamente
a proporvi di respingere l'iniziativa. Inoltre rinunciamo a presentarvi una controproposta poiché la Confederazione, non solo ha sempre operato in questo campo, fondandosi sulla vigente legge federale per promuovere la costruzione d'abitazioni, ma ha pure avviato numerosi studi intesi ad
291 approntare i principi di una politica a lungo termine, nel settore delle abitazioni. Illustreremo ora avantutto i principali provvedimenti.e, succes¬ sivamente, gli aspetti essenziali della nuova concezione politica.
3.1 Provvedimenti già adottati Tra i provvedimenti già in corso, vanno rilevati gli sforzi per la ra¬ zionalizzazione nelle costruzioni in generale e nelle costruzioni pubbliche in particolare, gli sforzi intesi ad assicurare la libera concorrenza nell'eco¬ nomia edilizia, come anche quelli intrapresi nel settore della pianifica¬ zione nazionale e per il perfezionamento delle indagini statistiche sul mer¬ cato degli alloggi.
Razionalizzazione dell'edilizia Le esigenze poste alla nostra edilizia continueranno ad aumentare, ancorché non si possa contare con un incremento dell'effettivo della manodopera. L'imperiosa necessità d'intensificare la produttività si mani¬ festa pertanto in tutta perspicuità; l'incremento della produttività deve essere precipuamente attuato mediante la razionalizzazione dell'edilizia.
Ove la produttività non venisse aumentata, insorgerebbe il pericolo che il volume di costruzioni richiesto non possa essere raggiunto e che pertanto la produzione delle abitazioni non sia più sufficiente. Da queste con¬ siderazioni economiche e sociali è facile rilevare la necessità di rivedere la concezione del processo edilizio d'istituire nuove basi per la produzio¬ ne delle abitazioni, di promuovere una pianificazione più adeguata alla produzione, di migliorare la preparazione dei lavori edilizi, di elaborare norme più funzionali, di semplificare ed uniformare i procedimenti lavo¬ rativi. .
Inoltre, la ricerca nel settore edilizio dovrebbe permettere una miglio¬ re accertamento delle tendenze per poter così fissare tempestivamente gli scopi corrispondenti.
Per meglio soddisfare queste esigenze, il 1° gennaio 1969 è stato fon¬ dato, presso la Scuola politecnica federale, un Istituto di ricerche nel set¬ tore dell'edilizia, il quale dovrebbe cooperare all'elaborazione dei principi d'una produzione ottimale di abitazioni. Inoltre, la Confederazione pro¬ muove le attività di ricerca volte ad aumentare la produttività in detto set¬ tore. Vengono soprattutto svolti lavori di sviluppo dei procedimenti e dei sistemi che consentono di normalizzare e standardizzare la costruzione
di edifici o la produzione di elementi di costruzione. Nelle norme sono espressi concisamente i risultati interpretati delle ricerche e delle esperienze. Senza norme, sarebbe inopinabile qualsiasi esecuzione in serie, e senza serie im¬ possibile qualunque industrializzazione e, conseguentemente, qualsiasi incre¬ mento della produttività. Sono pure in corso numerose disamine allo scopo di studiare le ripercussioni della nostra ampia legislazione sull'edilizia al fine di trasmettere adeguate raccomandazioni ai Comuni e ai Cantoni.
292 Con la continua evoluzione tecnica ed economica e le celeri trasformazioni della vita, muteranno ovviamente anche le esigenze poste all'abitazione e alla costruzione di città; ne consegue pertanto la necessità di proseguire co¬ stantemente le ricerche intese a razionalizzare l'edilizia. La futura politica dell'alloggio deve promuovere maggiormente i provvedimenti che consen¬ tano di costruire le abitazioni secondo principi economicamente migliori e più soddisfacenti per i locatari.
La responsabilità spettante allo Stato nel settore dell'edilizia diventa avantutto palese qualora si consideri che il 40 per cento dell'attività totale dell'edilizia è destinata a soddisfare le esigenze dei poteri pubblici (me¬ diante le leggi sull'edilizia, i procedimenti d'autorizzazione di costruire, la pianificazione, ecc., lo Stato esercita parimenti un notevole influsso sull'in¬ tera produzione edilizia). Una commissione peritale riscontra attualmente le attività edilizie federali per adeguarle allo sviluppo e alle esigenze di questo settore economico. Nondimeno, essendo i Cantoni, e segnatamente i Comuni i committenti più importanti nel settore delle costruzioni pub¬ bliche, e non la Confederazione, si tende ovviamente ad intensificare la collaborazione tra autorità federali, cantonali e comunali e a promuovere maggiormente il reciproco scambio d'informazioni sulle esperienze fatte.
Promovimento della libera competitività nell'edilizia 11 mantenimento, rispettivamente, l'istituzione della libera competiti¬ vità sul mercato edilizio, cui è subordinato il mercato delle abitazioni, è determinante per l'evoluzione dei prezzi di costruzione. Diverse associa¬ zioni del ramo hanno già abbandonato il sistema degli accordi sui prezzi.
La Confederazione sostiene la tendenza in favore della libera concorrenza in detto campo ed anche la commissione dei cartelli si è occupata di taluni settori dell'edilizia, auspicando l'introduzione di provvedimenti idonei ad assicurare ogni libertà di concorrenza.
Pianificazione nazionale Come già accennammo, una giudiziosa politica delle abitazioni esige una pianificazione sul piano locale, regionale e nazionale. Per assicurare la formazione degli specialisti e l'elaborazione dei principi basilari della pianificazione dello spazio, l'Istituto di pianificazione locale, regionale e
nazionale della SPF è stato considerevolmente potenziato. La Confedera¬ zione ha inoltre istituito un gruppo di lavoro incaricato di esaminare i provvedimenti che l'autorità federale deve prendere nel settore della pia¬ nificazione dello spazio.
Statìstica del mercato delle abitazioni Le rilevazioni statistiche finora eseguite riguardo al mercato delle abi¬ tazioni non rispondono ormai più alle esigenze della futura politica in detto settore. Conseguentemente, occorre migliorare l'analisi del mercato
293 per adattarla alle nuove esigenze. Sarà pertanto necessario tener conto delle nuove finalità già nel censimento della popolazione del 1970.
3.2 Schema di una politica delle abitazioni a lungo termine Un comitato di lavoro della Commissione federale per la costruzione d'abitazioni sta elaborando le grandi linee di una politica delle abitazioni a lungo termine, le quali serviranno come base di discussione. Trattandosi di perseguire lo scopo di assicurare un mercato libero delle abitazioni, oc¬ corre avantutto esaminare i provvedimenti idonei a garantire la funziona¬ lità del mercato suddetto e, in secondo luogo, prevedere un adeguato inter¬ vento dello Stato nei casi rigorosi.
a. Già osservammo che la costruzione delle abitazioni è subordinata ad importanti prestazioni preliminari dei poteri pubblici. Devono segna¬ tamente essere migliorate le basi per la produzione delle abitazioni me¬ diante -- la pianificazione a lungo termine e l'urbanizzazione del terreno da costruzione, -- un razionale disciplinamento legale dell'edilizia, --« un miglioramento delle condizioni del traffico.
Fondamentalmente, trattasi di compiti spettanti ai Comuni e ai Can¬ toni. In molte regioni però mancano ancora i presupposti necessari, cosic¬ ché si pone la domanda a sapere se e come la Confederazione deve colla¬ borare, ove occorra, a risolvere siffatti compiti. Accenniamo, in partico¬ lare, al potenziamento dell'infrastruttura (traffico e urbanizzazione). I Comuni bénéficiant di un rapido sviluppo incorrono sovente in difficoltà finanziarie che occorre superare. Nel nostro messaggio concernente la pro¬ roga della vigente legge sulla costruzione di abitazioni, nonché nell'allegato disegno di legge, che vi sottoporremo con il presente rapporto, prevediamo pertanto che la Confederazione possa, accordare ai Comuni mutui destinati all'urbanizzazione delle zone destinate alla costruzione.
b. Anche nel caso di un mercato funzionale delle abitazioni, non mancano le persone che non sono in grado di pagare una pigione conforme alle condizioni del mercato. Orbene, in simili casi, la comunità, fondandosi sul principio della solidarietà, deve provvedere, mediante contributi per la diminuzione delle pigioni, affinché anche tali persone possano fruire di abitazioni rispondenti alle esigenze minime. A tale riguardo sarà necessario
esaminare la ripartizione della partecipazione agli oneri, tra · Comuni, Cantoni e Confederazione.
Per consentire alle cerchie meno agiate della popolazione di procu¬ rarsi, possibilmente con mezzi propri, un'abitazione confacente, entra par¬ ticolarmente in considerazione il promovimento delle associazioni di pub¬ blica utilità, le quali però, di principio, devono costruire in condizioni con¬ formi alle leggi del mercato; essendo nondimeno esclusa la ricerca del gua-
294 dagno, si potrebbe disporre con il tempo di un terminato numero d'abita¬ zioni a prezzi convenienti. Gli aumenti delle pigioni, considerati possibili, dovrebbero essere dedicati alla riduzione del prezzo degli edifici recenti.
Infine, occorrerebbe esaminare come i poteri pubblici potrebbero assistere determinati ceti della popolazione, allo scopo di alleggerire altri settori del mercato delle abitazioni e soddisfare talune esigenze sociali. Trattasi pre¬ cipuamente di creare abitazioni per persone anziane, invalidi, studenti e personale infermiero. Anche in questo settore si pone il problema della ripartizione degli oneri tra Confederazione, Cantoni e Comuni.
Siamo coscienti che le misure previste produrranno i loro effetti solo a lungo termine e che l'elaborazione di una politica delle abitazioni esige ancora un detcrminato periodo di tempo. Poiché i processi di pianificazione e di produzione nel settore della costruzione d'alloggi sono concepiti a lunga scadenza, i risultati non possono manifestarsi celermente. Le funzioni del «produttore» si ripartiscono in amministratore, committente, finanzia¬ tore, architetto, impresario, proprietario fondiario, ecc.; il «processo di pianificazione» e l'«esecuzione» esigono in media da 5 a 10 anni. Per que¬ sto motivo abbiamo elaborato due disegni di legge. Con il messaggio del 27 novembre 1968 vi abbiamo proposto l'inserimento, nel Codice delle ob¬ bligazioni, di talune disposizioni sulla limitazione della disdetta. Il disegno è già stato trattato dal Consiglio degli Stati ed è ora esaminato dalla Com¬ missione del Consiglio nazionale. L'incorporazione delle disposizioni sulla disdetta nel Codice delle obbligazioni deve assicurare una protezione dure¬ vole del locatario. Prorogando la legge intesa a promuovere la costruzione d'abitazioni, conformemente al corrispondente messaggio a sostegno di un disegno di legge federale, si potrà continuare ad assegnare il 10 per cento dell'intera produzione d'abitazione a prezzo modico e proseguire i lavori urgenti nel campo delle ricerche sull'edilizia e la pianificazione del terri¬ torio. Nel frattempo, sarà necessario condurre a termine gli studi sul nuovo sistema di provvedimenti suesposti ed elaborare un adeguato dise¬ gno.
Visto quanto precede, vi proponiamo di sottoporre l'iniziativa popo¬ lare per il diritto
all'abitazione e Io sviluppo della protezione delle famiglie al voto del popolo e dei Cantoni, senza alcun controprogetto e raccoman¬ dando di respingerla. Al presente rapporto, alleghiamo un corrispondente disegno di decreto federale.
Vogliate gradire, onorevole signori presidente e consiglieri, l'espres¬ sione della nostra alta considerazione.
Berna, 3 settembre 1969.
In nome del Consiglio federale svizzero, Il presidente della Confederazione: L. von Moos Il cancelliere della Confederazione: Iluber
Evoluzione delle pigioni negli edifici costruiti prima del (vecchie abitazioni) ed in tutte le abitazioni (aumento perc Dopo l'istituzione della vigilanza sulle pigioni l
Tipi di abitazioni
Vecchie abitazioni Media di tutte le abitazioni 1
ZH
BE
BS
CE
Altre città
Media generale
ZH
BE
26,9
21,4
30,2
39,7
23.4
27,4
84,2
65,3
26,0
23,6
31,5
40,7
28,8
29,1
115,1
105,0
A Zurigo e a Berna dal 29.6.1965.
A Basilea dal 20.11.1963.
Calcoli del controllo dei prezzi sulla base delle cifre pubblicate ogni anno nei quaderni économique».
296
Allegato II
Salario medio orario e settimanale per categorie d'operai nel 1939 e nel 1968
Categorie d'operai
Salario medio in franchi
Aumento tra il 1939 e il 1968 in assoluto %
1939 1
1949 1
19682
Salari orari Operai qualificati e semi-qualificati Operai non qualificati Operaie
1.40 1.08 0.73
2.60 2.19 1.62
6.53 5.53 3.83
5.13 4.45 3.10
366 412 424
Salari settimanali3 Operai qualificati e semi-qualificati Operai non qualificati Operaie
69.30 54.35 34.80
127.65 109.45 76.80
301.40 259.65 171.15
232.10 205.30 136.35
335 378 392
1 3 8
«La Vie économique» 1967, pag. 347.
Ibidem, 1969, pag. 340. Calcolati sulla base della durata del lavoro effettivamente prestato al momcnto dell'incidente da operai vittime dello stesso.
297
Allegato III
Indice del costo dì costruzione nelle città di Zurigo e Berna del 1958 al 1968 *)
Anni
Berna 1 1939 - 100
Zurigo s
1958 1959 1960 1961 ·· 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
221 '225 233 246 264 289 318 338 351 364 370
216 218 227 240 259 280 299 311 319 321 324
* Annuario statistico della Svizzera 1961, pag. 194.
·Annuario statistico della Svizzera 1968, pag. 185.
del 1961 : media annua.
1 Tipo di costruzione 1943/1944.
* Tipo di costruzione 1954.
Incidenze percentuali della pigione sul bilancio familiare d di salariati in Svizzera e nelle principali città dal I960 Famiglie d'operai Anni
1936/37 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1
Svizzera media generale 1 17,8 11,6 11,4 11,2 U.3 11.4 11,6 11,7 12,1 s
Città di Zurigo 2
Città di Berna
21,9 4 12,2 11,9' -- --7 11,3 10,77 10,4 -- ·
20,4 13,6 13,8 13,5 12,5 12,5 13,5 13,4 13,2 12,8
Canton . Ginevra -- s) 9,8 10,3 9,1 9,6 10,0 10,1 10,0 10,2 10
Svizzera media generale i 18,3 11.7 11.9 11,7 12,1 12,3 12,1 13,1 13,8 8
«La vie économique» 1967, pa g. 97 e segg.
* Statistisches Jahrbuch der Stadt Zürich 1967, pag. 287.
*4 Jahrbücher des statistichen Amtes der Stadt Bern 1960-1968, sotto prezzo al consumo, Annuaire statistique du Canton de Genève 1968, pag. 181 (impiegati) e pag. 182 (fam 1 Per il 1936/1937 non ci sono dati numerici nell'Annuario statistico del canton Ginevra *+· Disponibili i dati in per cento solo per le famiglie d'operai. Stat. Jahrbuch der Stad 7 Estratto dello Stat. Jahrbuch der Stadt Zürich 1961/1964/1965.
* Cifre attualmente non a disposizione.
· I dati sui bilanci familiari non sono stati ancora elaborati.
14 Le cifre per il 1968 non sono ancora a disposizione.
299
t
Allegato V
Nuove abitazioni ed abitazioni vuote in Svizzera dal 1959 al 1968
, Anni 1959 , 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
Media degli anni 1959/1968 (media di 10 anni) 1
Nuove abitazioni1 36.900 * 45.800 » 55.518» 57.590 ' 54.296 » 56.781 » 59.931 » 57.698 » 55.637 » 53.140» (533.291)
53.329
Abitazioni vuote in % * 0,25 0,62 0,26 0,18 0,15 0,21 0,49 0,61 0,56 0,37
0,3752
Nuove abitazioni, sulla base della stima dell'Ufficio federale di statistica, sezione del censimento aziende e abitazioni. Queste cifre sono presenti anche nelle statistiche dell'ONU, in «Annual Bulletin of Housing and Building Statistics for Europe» (dati comunicati dall'Ufficio federale di statistica)..
» Secondo l'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro: Abitazioni vuote, situazione al 1° dicembre, dati pubblicati nei fascicoli di febbraio dell'anno corrispondente (censimento delle abitazioni vuote nei comuni con più di 2000 abitanti). Situazione delle abitazioni libere nei comuni con meno di 2000 abitanti solamente negli anni 1950 e 1960 (cen¬ simento della popolazione e delle abitazioni). Cfr. anche lo specchietto 8.
·Tutti i comuni: abitazioni nuove, costruite e trasformate. Comuni con più di 1000 abitanti: censimento completo dell'Ufficio federale dell'industria, ' delle arti e mestieri e del lavoro.
Comuni con meno di 1000 abitanti: stime dell'Ufficio federale di statistica fino al 1966 compreso.
Dal 1967, i dati per i comuni con meno di 1000 abitanti sono pure raccolti dalla BIGA. '
300
Allegato VI Investimenti lordi destinati alla costruzione di abitazioni (a) e al settore della costruzione (b) in per cento del prodotto nazionale lordo
1958
I960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
a.
b.
3,9 12,8
6,9 15,7
7,5 17,3
7,1 17,7
7,2 18,9
7,7 20,1
7,3 18,7
6,8 17,6
16.6
a.
b.
5,0 10,7
4,7 10,2
4,8 10,7
4,8 10,8
5,2 11,2
6,2 12,4
6,7 13,1
6,3 13,0
Repubblica fede¬ a.
rale di Germania b.
4,8 10,7
5,3 11,8
5,5 12,3
5,6 12,8
5,6 13,1
5,9 13,9
5,7 13,5
5,5 13,4
11.2
Svezia
a.
b.
5,2 13,9
5,0 13,9
5,1 14,0
5,3 14,1
5,5 14,9
5,7 15,1
5,8 15,2
5,4 14,8
6.0 15.7
Austria
a.
b.
4,3 10,4
4,3 11.1
4,4 11,6
4,4 M.7
4,4 12,1
4,4 12,4
4,7 13,2
4,7 13,5
Danimarca
a.
b.
2,7 7,8
3,2 8,9
3,6 9,9
3,7 9,8
3,5 9,6
4,1 10,9
4,4 11,4
4,3 11,0
11,9
Gran Bretagna a.
b.
2,5 7,1
2,9 7,7
3,0 8,2
3,1 8,4
3,1 O8fém">
3,6 9,2
3,6 9,2
3,5 8,9
3.7 9.5
4,9 11,4
4,7 10,9
4,6 10,8
4,7 10,8
4,7 10,8
4,4 10,6
4,1 10,6
3,4 10,1
3.3 9,5
Svizzera Francia
Stati Uniti d'America
a.
b.
Fonti: Pubblicazione dcll'ONU, «Annual Bulletin of Housing and Building Statistics for Europe», 1967, pag. 82 segg.
Evoluzione del numero delle abitazioni vuote e deliïndice delle vuote secondo i tipi di città e nei Comuni rurali dal 1966
Tipi
19661
in assoluto 1967 3
1968 «
422.600 428.896 435.320 440.200 450.972 460.833 (862.800) (869.868) (896.153) 243.800 253.101 262.255 343.900 355.959 366.434
628 2.176 (2.804) 2.699 3.359
697 1.983 (2.680) 2.464 3.240
364 1.115 (1.479 1.549 2.591
1.450.500 1.488.928 1.524.842
8.862
8.384
5.619
1966 » 5 60 65 97 337
grandi città altre città città in tutto grandi comuni rurali4 piccoli comuni rurali * Totale
Abita
Numero di abitazioni al 1° dicembre 1967 *
1 «La Vie économique», febbraio 1967, pag. 50 seg.
'ibidem, febbraio 1968, pag. 116.
* ibidem, febbraio 1969, pag. 103.
* Comuni da 5000 a 10000 abitanti.
* Comuni da 2000 a 5000 abitanti.
1968 s
Movimento della popolazione in Svizzera dal 1959 a Stime delta media detta popal azione residente (a)
Svizzeri 2 (b)
Altra popolazione residente (stranieri) stima (c)
-- Dimin -(- Aume
1958
5.189.000
4.774.000
425.000
--
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 *
5.259.000 5.362.000 5.496.000 5.660.000 5.770.000 5.874.000 5.945.000 5.999.000 6.071.000 6.147.000 6.115.000
4.819.000 4.824.000 4.893.000 4.920.000 4.975.000 5.017.000 5.055.000 5.093.000 5.128.000 5.163.000
440.000 538.000 603.000 740.000 795.000 857.000 890.000 906.000 943.000 984.000
+ 60.000 +103.000 + 134.000 + 164.000 + 110.000 + 104.000 + 71.000 + 54.000 + 72.000 + 76.000
948.000
389.000
559.000
+948.000
94.S00
38.900
55.900
+ 94.800
Anno
Aumento 1958-1968 Aumento annuo medio
(a)
* Stime all'inizio del 1969.
Statistisches Jahrbuch der Schweiz 1968, pag. 37.
'Stime della polizia federale degli stranieri; dal 1965 dati raccolti dall'Ufficio federale cconomique»(quaderni mensili), alla voce dati economici di carattere generale (popolazio 1
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapporto del Consiglio federale all`Assemblea federale sull`iniziativa popolare per il diritto all`abitazione e la protezione della famiglia (Del 3 settembre 1969)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1969
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
37
Cahier Numero Geschäftsnummer
10356
Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum
19.09.1969
Date Data Seite
277-302
Page Pagina Ref. No
10 156 684
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