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10398 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente il completamento della legge sui rapporti fra i Consigli mediante gli articoli 456i' e 45'er sulle linee direttive della politica governativa (Del 12 novembre 1969) Onorevoli signori, presidente e consiglieri, ci pregiamo sottoporvi, col presente messaggio, un disegno di legge che modifica quella concernente la procedura dell'Assemblea federale e la forma, la pubblicazione, l'entrata in vigore dei suoi atti (legge sui rapporti fra i Cônsigli).

Il presente messaggio propone, esaudendo la mozione Schürmann trasmessaci dalle Camere federali, d'inserire nella legge sui rapporti fra i consigli l'obbligo del Consiglio federale di fissare periodicamente le linee direttive della politica governativa e di presentare un rapporto consuntivo sui risultati conseguiti alla fine della legislatura.

I. Cenni storici Durante la sessione primaverile 1967, il consigliere nazionale Schür¬ mann depose una mozione del seguente tenore: «Es wird den beiden Kammern beantragt, eine Revision des Geschäftsverkehrs¬ gesetzes (Artikel 45 ff.) nach folgender Richtung an die Hand zu nehmen: a) Zu Beginn einer neuen Legislaturperidde legt der Bundesrat den beiden Kammern Richtlinien für die zu befolgende Politik und eine Dringlichkeits¬ ordnung für die zu lösenden Aufgaben vor. In beiden Kammern findet eine Diskussion hierüber statt. , b) Zu Ende einer Legislaturperiode erstattet der Bundesrat Bericht über die hauptsächlichen Ergebnisse der Arbeiten der .eidgenössischen Behörden. Auch hierüber wird eine Diskussion in beiden Kammern durchgeführt.» ' Nella sessione autunnale del 1967, il Consiglio nazionale adottava la mozione dopo ampia discussione, sentite le motivazioni esposte dallo stesso consigliere Schürmann e sentito il nostro parefe in via di massima positivo. Il Consiglio degli Stati trattò quest'oggetto durante la sessione invernale 1967 approvandone pure la trasmissione al Consiglio federale.

1028 Senza attendere che l'auspicata base legale fosse apprestata, abbiamo pre¬ sentato all'Assemblea federale, in un rapporto approfondito del 15 maggio 1968, le nostre riflessioni sui più importanti problemi politici del momento, un indirizzo della politica governativa per gli anni 1968-1971 ed un ordine di priorità per l'esecuzione dei compiti.

Si può in via di massima affermare che gli indirizzi della politica go¬ vernativa furono accolti, nonostante diverse riserve ed obiezioni (che esa¬ mineremo poi in seguito), molto favorevolmente e furono apprezzati in modo assai positivo sia alle Camere, nel corso della sessione estiva 1968, sia nell'opinione pubblica.

II. Argomenti pro e contro un indirizzo della politica governativa Coloro che sono favorevoli alla presentazione di linee direttive per la politica governativa hanno sovente ribadito che l'aumento e la complessità crescente dei compiti dello Stato rendono difficile l'attività di governo e l'amministrazione pubblica. La vastità dei compiti pubblici e la pochezza dei mezzi a disposizione esigono che anche nel settore pubblico si operi con metodo, sistematicamente. Per assolvere razionalmente ed a tempo debito i compiti numerosi ed urgenti che spettano ai poteri pubblici, è indispensabile adottare un metodo di lavoro maggiormente prospettico ed una pianifica¬ zione a lunga scadenza. Pianificare l'attività dello Stato significa soprattutto pianificare le attività che si esercitano a livello costituzionale e legislativo.

Un programma di lavoro elaborato per la legislatura è prima di tutto una visione panoramica dei compiti principali posti allo Stato durante un pe¬ riodo di tempo determinato. L'elenco dei compiti da svolgere può offrire indicazioni utili per la pratica politica solo se contempla tra l'altro un ordine, un'indicazione delle priorità e dei settori in cui deve essere operato lo sforzo principale. Valutare i compiti e dilazionarli secondo un ordine prioritario d'urgenza è un impegno eminentemente politico che spetta in primo luogo al Consiglio federale, «suprema autorità esecutiva e direttoriale della Confe¬ derazione» a norma di Costituzione.

Fruttuosi son poi gli sforzi e le discussioni in comune richiesti ai mem¬ bri del Consiglio federale per elaborare un programma politico; tutto ciò è un mezzo privilegiato per rafforzare
il carattere collegiale del Consiglio fe¬ derale, contribuisce a sostenere ed a sviluppare una volontà dirigente co¬ mune e rende più efficace l'attività governativa.

La presentazione periodica degli indirizzi della politica governativa è inoltre un mezzo significativo d'informazione del Parlamento e dell'opi¬ nione pubblica. Questa panoramica dei vari problemi, evidenziando le sva¬ riate e complesse relazioni ed interazioni presenti nella politica nazionale, soddisfa quell'esigenza ampiamente diffusa di giungere ad una migliore trasparenza degli affari pubblici e politici.

1029 Nel corso dei dibattiti suscitati sulle linee direttive è stato pure fatto osservare che questo documento sulla politica governativa era un corpo estraneo nel diritto pubblico della nostra democrazia diretta.

Il Consiglio federale, secondo la Costituzione federale, è un'autorità eletta per una durata di funzione fissa e non può perciò essere revocato nel corso della legislatura. Il Consiglio federale non è eletto sulla base di un programma di governo vincolante. Secondo la nostra Costituzione, il Con¬ siglio federale deve dirigere gli affari federali conformemente all'ordina¬ mento giuridico e in particolare proporre alle Camere federali i disegni di legge e di decreti necessari. Il fatto che il Parlamento ed i cittadini possono disporre di mezzi importanti per influenzare, determinare in parte od anche correggere le scelte del Governo non esclude la possibilità che il Consiglio federale indichi al Parlamento in quale direzione intenda indirizzare l'atti¬ vità governativa. In questo senso le direttive non si oppongono alla vita delle nostre istituzioni democratiche; son piuttosto un mezzo che permette di meglio assumere l'esecuzione dei compiti pubblici.

L'incertezza del futuro non può dispensare le autorità responsabili dallo stabilire, fondandosi su dati il più possibilmente sicuri, una linea po¬ litica da seguire nel futuro più prossimo. Occorre però tener presente che fatti di politica estera od interna, iniziative o decisioni delle Camere fede¬ rali, del Popolo e degli Stati potrebbero rendere necessarie modifiche alla linea politica iniziale.

Durante i dibattiti si è pure sostenuto che, essendo le linee direttive un atto unilaterale del Consiglio federale, la cooperazione delle Camere fe¬ derali non avrebbe effetti giuridici. Le linee direttive sono di fatto una di¬ chiarazione unilaterale di volontà del Consiglio federale. Un programma concordato fra i partiti rappresentati nell'Esecutivo ed il Consiglio federale non sarebbe invece compatibile con le particolarità d'ordine costituzionale del nostro sistema di governo. I diritti popolari poziori alle volontà del Go¬ verno ed alle decisioni del parlamento toglierebbero qualsiasi carattere d'ob¬ bligatorietà ad un accordo di questo tipo. Stendendo le linee direttive, il Consiglio federale resta ancora nell'ambito delle competenze che
gli sono attribuite dalla Costituzione e non intacca affatto le competenze tradizionali delle Camere. Il Consiglio federale potrebbe benissimo fissare le linee direttive per la propria politica e non pubblicarle poiché le ritiene uno strumento di lavoro interno. Si . è invece deciso a renderle pubbliche ed a porle in discussione davanti alle Camere perché convinto che il modo più efficace di dirigere gli affari dello Stato in una democrazia diretta implica una stretta collaborazione tra Governo e Parlamento.

La presentazione periodica di linee direttive da parte del Consiglio fe¬ derale non modifica d'una virgola i rapporti di forza esistenti tra l'Assem¬ blea. federale ed il Consiglio federale nella prassi e nel diritto costituzionale.

Le funzioni differenti e complementari dei due poteri, come pure le loro Foglio Federale 1969, Voi. Il

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1030 rispettive competenze, non subiranno modifiche. L'Assemblea federale avrà invece l'occasione di analizzare criticamente le intenzioni del Consi¬ glio federale e di proporre, se occorre, un ordine diverso di priorità op¬ pure di indicare, servendosi dei mezzi parlamentari, altre vie da seguire.

III. Considerazioni sulla revisione legale proposta Il compito affidato al Consiglio federale in virtù segnatamente degli articoli 95 e 102 numero 1 della Costituzione federale non si esaurisce nel¬ l'applicazione e nell'esecuzione degli atti legislativi; il centro di gravitazione del mandato è infatti insito nell'attività direttoriale dell'Esecutivo. In questo riguardo, nel rapporto della commissione peritale Hongler del novembre 1967 concernente i miglioramenti dell'attività governativa e della soprinten¬ denza amministrativa del Consiglio federale, la molteplicità dei compiti dell'Esecutivo è stata così definita: «Es ist die antreibende, schöpferisch lenkende und integrierende Staats¬ tätigkeit, die Ziele bestimmt und Mittel bezeichnet, die die staatliche Organisa¬ tion und ihre Betätigungen überschaut, die sich um die Zusammenführung der staatsgestaltenden Kräfte bemüht».

La comunicazione e l'osservanza delle linee direttive devono per altro avvenire nell'ambito, di questi compiti di governo. Le esperienze in merito finora compiute, anche se non sempre schiuse a conclusioni di carattere ge¬ nerale, permettono al momento alcune deduzioni circa l'applicazione futura di questo nuovo istrumento: l'indirizzo proposto deve essere, in particolare, il frutto di un'attenta disamina collegiale da parte dell'Esecutivo, in riguardo a compiti, scopi e mezzi della politica futura; per il costrutto effettivo ci si deve maggiormente attenere a un criterio di ripartizione sostanziale, in ri¬ guardo alle problematiche più importanti; l'esposto deve essere più strin¬ gato. Le direttive della politica governativa appaiono quindi come un utile ed efficace istrumento di pianificazione e di guida, che per altro non offre obiezioni contro un suo ancoramento legale nella legge sui rapporti fra i Consigli (ed è quanto auspicato dalla mozione Schürmann).

IV. Disciplinamcnto istituzionale dell'indirizzo della politica governativa Qui accluso vi presentiamo un disegno di legge federale che modifica e completa, con gli articoli
451)18 e 45 ter, quella sui rapporti fra i Consigli.

Articolo 45hi* La prima frase del capoverso 1 fa obbligo al Consiglio federale di defi¬ nire, a intervalli regolari, l'indirizzo della sua politica e di presentare in merito un rapporto all'Assemblea federale. Questa frase sancisce il diritto del Parlamento di esigere la presentazione periodica di un rapporto sulle

1031 direttive della politica governativa e consacra pertanto questa nuova istitu¬ zione giuridica.

Come già espresso nelle osservazioni liminari del rapporto del 15 mag¬ gio 1968 (FF 1968 I 809) concernente Apolitica di governo per la legisla¬ tura 1968-1971, con la locuzione «direttive della politica governativa» noi intendiamo un esposto generale (non dunque analitico) dei principi e degli . intenti che, durante una legislatura, reggeranno la nostra attività di governo.

Tali direttive non ci vincolano tassativamente e non essendo definitiva¬ mente stabilite si potrà tener conto di eventuali mutazioni circostanziali.

Eventuali ineluttabili derogazioni saranno motivate nel resoconto od in singoli rapporti specifici.

Per garantire la completa efficacia dell'indirizzo proposto, la perti¬ nente disamina parlamentare dovrebbe pur sempre avvenire, e il più presto possibile, all'inizio di ogni periodo legislativo. Ed è quanto prevede il dise¬ gno allegato: «Dopo l'inizio di una nuova legislatura, il Consiglio federale presenta all'Assemblea federale un rapporto sulle direttive della politica governativa»; la tempestiva presentazione del rapporto esplicita dunque l'intenzione di cautelare il vaglio parlamentare al più tardi per la sessione estiva del primo anno della legislatura. Nel merito, non proponiamo la ses¬ sione primaverile dato che il rapporto richiederà certamente alcuni mesi di elaborazione; all'inizio della legislatura avvengono poi frequenti mutazioni quanto alla composizione dell'Esecutivo (elezione del Consiglio federale): ed è bene tenerne conto.

Nella seconda frase del capoverso 1 è definito l'oggetto delle linee di¬ rettive. Quest'ultime sono chiamate segnatamente a specificare: a. gli obiettivi fondamentali per i quali è intenzione dell'Esecutivo di adot¬ tare provvedimenti di politica governativa durante la legislatura; b. l'ordine di importanza e d'urgenza per l'assolvimento dei compiti.

Il concetto di «mandato costituzionale» si riferisce segnatamente, e lo ripetiamo, alle disposizioni degli articoli 95 e 102 della Costituzione fede¬ rale dove è prescritto che spetta al Consiglio federale dirigere, nell'ambito dell'ordinamento positivo, gli affari federali.

Nel capoverso 2 è disciplinato il procedimento per la disamina delle direttive. La procedura proposta, già per il
carattere peculiare dell'intento, deroga in parte alle norme prescritte nella legge sui rapporti fra i Consigli e nei Regolamenti dei Consigli legislativi. L'indirizzo della politica gover¬ nativa è inteso al ragguaglio del Parlamento. Esso sarà riscontrato con le vedute dei membri dei Consigli ed in questo procedere racconciato adegua¬ tamente. Sarebbe per contro incompatibile con la natura giuridica dell'istitu¬ zione emanare una decisione formale in riguardo all'accettazione o al ri¬ fiuto delle direttive proposte. La struttura parlamentare, con mezzi affatto efficaci (si pensi in particolare alla mozione), offre nondimeno ai membri

1032 dei Consigli legislativi un'ampia possibilità di intervento; si potranno dun¬ que secondare validamente opinioni discordi dall'indirizzo governativo. Per altro, il Consiglio federale non vuole e non può, anche senza deliberazione formale del Parlamento, soprassedere a obiezioni mosse contro le sue di¬ rettive; considerazioni e proposte, in quanto oggettivamente persuasive, sa¬ ranno tenute in debito conto.

Dato che il rapporto sulle direttive non richiede deliberazione formale, sarebbe senz'altro superfluo esigere da un lato un esame commissionale preliminare e dall'altro l'argomentazione, per bocca di* un portavoce, di una proposta delle commissioni. Preliminarmente sarebbe indicata per contro una discussione nel novero dei gruppi parlamentari.

Dato il carattere e l'importanza della comunicazione delle direttive ai Consigli legislativi, il presidente della Confederazione deve, a nome del Consiglio federale, fare una dichiarazione introduttiva dinanzi all'Assem¬ blea federale radunata a Consigli uniti. E non è, a nostro modo di vedere, che l'articolo 92 della Costituzione (incombenze dell'Assemblea federale) si opponga a tale procedimento. Fermo resta comunque il principio che ciascun Consiglio delibera separatamente.

Ci sembra inoltre opportuno che l'indirizzo politico sia discusso dai Consigli nella stessa sessione; da un canto è ragionevole che i dibattiti si svolgano all'inizio della legislatura, dall'altro (come è il caso per esempio per la trattazione del rapporto sulla gestione, del bilancio di previsione e del consuntivo) si può ben rinunciare a una disamina in due diverse ses¬ sioni non trattandosi di un procedimento di composizione delle divergenze.

Articolo 45 ter Ancorché le linee direttive dell'attività governativa non ingenerino al¬ cun vincolo o pretesa giuridici, la pubblicazione, alla fine della legislatura, di un rapporto del Consiglio federale sui risultati conseguiti (come auspicato nella mozione Schürmann) appare, per varie ragioni, possibile ed opportuna.

Nel capoverso 1 si fa obbligo al Consiglio federale di presentare regolar¬ mente per la penultima sessione della legislatura (sessione estiva) un rapporto inteso a notificare i risultati di maggior importanza e gli sforzi intrapresi, fermo stante che il programma stabilito all'inizio della legislatura servirà come
metro e come termine di riscontro. Il rapporto specificherà inoltre i motivi di eventuali ritardi e protrazioni cagionati da coartazioni o decisi dall'Esecutivo per sua precisa competenza.

Capoverso 2: occorreva procedere o no alla separazione del resoconto sull'attuazione delle direttive governative dal rapporto di gestione del Con¬ siglio federale? Le opinioni divergevano. L'Esecutivo ha tenuto conto della opinione più invalsa, quella cioè fondata sul criterio di separazione. Quanto alla trattazione parlamentare del rapporto di resoconto è quindi opportuno

1033 prescrivere la medesima disciplina applicata nella disamina delle direttive Nel merito, è possibile per contro rinunciare a una seduta comune delle Camere. Il presidente della Confederazione dovrebbe infine rilasciare una dichiarazione dinanzi al Consiglio nazionale e al Consiglio degli Stati al momento della trattazione dell'oggetto su indicato.

V. Fondamento costituzionale L'ancoramento legale della presente proposta (all'inizio della legisla¬ tura, comunicazione delle direttive della politica governativa; alla fine, presentazione di un rapporto circa i risultati ottenuti) si fonda sull'articolo 85 numero 11 della Costituzione federale. Secondo questa disposizione l'alta sorveglianza sull'amministrazione federale è oggetto di attributo dei due Consigli. Il diritto di controllo esercitato dal Parlamento si esplicita segna¬ tamente nell'esame del rapporto annuo di gestione presentato dal Consiglio federale (art. 102 n. 16 cpv. 1 Cost.). Siamo del parere -- e qui vogliamo ancora ripeterci -- che la presentazione periodica delle direttive della po¬ litica governativa e del resoconto corrispondente sia un ottimo mezzo sup¬ pletivo di chiarimento e d'informazione circa la condotta e l'amministra¬ zione degli affari federali in un arco di tempo pluriennale.

VI Vi proponiamo dunque di entrare nel merito e di accettare il disegno allegato come pure di cancellare la mozione Schürmann concernente la de¬ terminazione della politica governativa (mozione n. 9660 del 1° marzo 1967).

Gradite onorevoli signori, presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

Berna, 12 novembre 1969.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il presidente della Confederazione: L. von Moos Il cancelliere della Confederazione: Ilubcr

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Messaggio del Consiglio federale all`Assemblea federale concernente il completamento della legge sui rapporti fra i Consigli mediante gli articoli 45bis e 45ter sulle linee direttive della politica governativa (Del 12 novembre 1969)

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