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FOGLIO FEDERALE Anno XXXV Berna, 1° maggio 1952. Volume I Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento: anno fr. 11.-- ; seme¬ stre fr. 6.50, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi all'Ammini¬ strazione delle pubblicazioni federali -- S.A. Arti grafiche Grassi e Co. a Bellinzona (Telefono 5 18 71) - Conto chèques postali XI 600.

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MESSAGGIO del

Consiglio federale all'Assemblea federale concernente un'aggiunta alla legge sulla polizia delle acque nelle regioni elevate ^Del 9 aprile 1952)

Onorevoli Signori Presidente e Consiglieri, Conformemente all'articolo 3 della legge del 22 giugno 1877 sulla polizia delle acque nelle regioni elevate, il Consiglio federale « invigila ln generale acciocché le acque sottoposte alla superiore sorveglianza ae Ha Confederazione non vengano volte ad alcun uso pregiudizi oso al Pubblico interesse. Le acque sulle quali furono eseguite opere di corre¬ tene, di ripari o di arginature con sussidi della Confederazione, non Possono essere adoperate al servizio di imprese industriali se non sotto condizioni protettrici da fissarsi dal Consiglio federale. Questo ha ü ltto d'interdire i lavori che potessero avere effetti pregiudicanti, o ergerne la rimozione laddove già fossero fatti ».

Quantunque la legge del 1877 sulla polizia delle acque sia conceC011 spirìto bra^ eia saggia previggenza, mollo generali, semgiunto ildi momento opportuno in pertermini completarla, allo scopo di r con

^° della grande evoluzione tecnica operatasi nel campo della mia idrica, La costruzione di sbarramenti per l'invaso di enormi

lenz d'acqua esige che siano conferite alla Confederazione compecor® ln di sicurezza molto più vaste di quelle necessarie nel 6eco ecorso m d'otto"^ ^° l'ultimo - servizio Il Consiglio federale è stato per diconseguenza.

' durante attivo, a. ordinare misure protezione m j.

minte un decreto preso in virtù dei poteri straordinari.

*1

ef ecre*0' non t eoribre 1943

pubblicato, che ildegli Consiglio federaleidrici ha promulgato sulla protezione sbarramenti - in appli-

Foglìo Federale, 1952.

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370 cazione dell'articolo 3 del decreto federale del 30 agosto 1939 su le mi¬ sure da prendere pea* la sicurezza del paese e il mantenimento della sua neutralità - contiene segnatamente, oltre a disposizione sulla pro¬ tezione attiva e passiva degli .sbarramenti contro le operazioni di guer¬ ra prescrizioni sullo sfruttamento e l'abbassamento del livello dei bacini d'accumulazione, come pure sulla sistemazione d'impianti d'allarme per le valli minacciate. In pari tempo, esso disciplina la competenza di pren¬ dere misure di protezione rese indispensabili in ogni singolo caso e contiene le disposizioni penali contro l'inosservanza degli ordini impar¬ titi dalle autorità competenti. Con decreto del 29 giugno 1645, abbiamo autorizzato il Dipartimento militare federale, in seguito alla cessazione del servizio attivo, a rendere meno rigida l'applicazione del nostro de¬ creto del 7 settembre 1943, tuttora in vigore. Le istruzioni concernenti il controllo delle forze idriche furono abrogate. D'altra parte è stato prescritto che gli sbarramenti debbono essere costruiti in modo da of¬ frire la massima resistenza possibile alle distruzioni. I provvedimenti difensivi contro le distruzioni e quelli per la protezione degli abitanti delle vallate devono poter essere applicati rapidamente e in ogni mo¬ mento.

Le competenze della Confederazione, ohe sono ancor oggi quelle fondate sulle disposizioni emanate in virtù dei poteri straordinari, devono essere inserite nella legislazione ordinaria. Quando, nei mesi di giugno e settembre del 1950, è stata discussa la mozione Germanier, le Camere hanno particolarmente ammesso tale necessità per le misure protettive degli sbarramenti. Il Consiglio nazionale ha accettato questa mozione e ha quindi invitato il Consiglio federale a sottoporre all'As¬ semblea federale un disegno di legge sugli sbarramenti idrici, tale da conciliare gl'interessi della difesa nazionale e quelli delle popolazioni minacciate, con un ben intenso sviluppo delle nostre industrie elettriche.

Il Consiglio degli Stati respinse invece la mozione considerando non essere necessaria la promulgazione di una legge speciale laddove pud bastare un complemento deLla legge sulla polizia delle acque. Esso adottò un postulato del seguente tenore: « Il Consiglio federale è invitato a presentare un rapporto 0 a fare
proposte sul modo nel quale si potrebbe completare la legg° del 1-877 sulla polizia delle acque, nell'intento di conciliare gli inte¬ ressi della difesa nazionale e della popolazione esposta a pericolo dalla costruzione di sbarramenti con la necessità di sviluppare la nostra economia elettrica».

Nella sua sentenza del 19 maggio 1949 concernente lo sbarramento di CleuBon, il Tribunale federale ha invero ammesso che il Consigli0 federale può esercitare la sua vigilanza anche sugli sbarramenti in virtù dell'articolo 3 della legge sulla polizia delle acque. Resta poi sem¬ pre in sospeso la questione di sapere se detto articolo 3 possa coprire °

371 giustificare tutti i provvedimenti che il Consiglio federale reputa utili in determinate circostanze, in materia di costruzione ed esercizio di flbarramienti, segnatamente le misure protettive che esso ha fin quii ordi¬ nato fondandosi sui poteri straordinari. Dopo aver esaminato attenta¬ mente la questione, crediamo sia indicato completare la legge sulla polizia delle aoque.

Già da parecchio tempo questa modificazione della legge ha formato oggetto di discussione fra i Dipartimenti federali competenti, come pure tra questi e i circoli interessati dell'economia elettrica svizzera.

Il disegno di legge è stato sottoposto, per preavviso, a tutti i Cantoni, alla Commissione federale dell'economia delle acquei e a certe associa¬ zioni, come 1' Unione delle centrali svizzere d'elettricità, la Società sviz¬ zera degli elettrotecnici e l'Associazione svizzera per la sistemazione delle acque. I Cantoni, la commissione sopra nominata e le associa¬ zioni interessate ebbero inoltre modo, per quanto-ciò sia stato reputato necessario, di motivare verbalmente e più particolareggiatamente il loro Biodo di vedere. L'aggiunta che noi vi proponiamo tiene conto del desi¬ derio espresso dai Consigli legislativi e, per conseguenza, della necessità di proteggere gli abitanti della zona pericolosa degli sbarramenti. Resta ben inteso che per soddisfare all'esigenza di creare la massima sicu¬ rezza possibile, non si potrebbe trascurare l'importanza economica degli impianti idrici. Nel nostro disegno di legge abbiamo perciò cercato di tener conto di questo aspetto del problema nel sensoi e nello spirito del Postulato e di dissipare i timori delle aziende elettriche relativi a esi¬ genze esagerate. Ci preme in modo particolare sottoporvi un disegno di ^gge che abbia infine l'approvazione anche di queste aziende.

Al momento della discussione del disegno di legge, qualcuno cri¬ ticò il fatto che i provvedimenti di cui si tratta sono limitati alle aziende elettriche. Si eccepì che il bombardamento di una grande officina del o di una stazione importante può parimente causare enormi danni.

e ciò è perfettamente vero, si deve tuttavia osservare che la distru^lone di uno sbarramento comporta pericoli di particolare gravità e Bin tali da rappresentare una vera catastrofe. È inoltre possibile, ove a ' creare mediante semplice aggiunta alla legislazione ordinaria, la vrPa &e che permetta d'istituire in modo ineccepibile le misure protet-

v'tà neces®arie, cosa che non si può invece fare in altri campi dell'attidei 1Bdustriale. Ricordiamo anche, per esempio, che in considerazione ^ sempre maggiori pericoli cui è esposto il loro esercizio, le ferrovie e impianti a corrente forte sono soggetti a prescrizioni speciali in Biateria di sicurezza.

I

}ai10 Provvedimenti da prendere in virtù del nuovo articolo 3 bis si sull'articolo 24 della Costituzione federale, per quanto siano relazione con la polizia delle acque. Ma per il fatto che la revisione

372 della legge mira anche a istituire misure protettive contro le opera¬ zioni belliche per le quali l'articolo 24 non offrirebbe una base suffi¬ ciente, per esempio per la posa di condutture aeree e di reti di prote¬ zione, noi le abbiamo dato una base costituzionale più ampia citando l'articolo 85, numero 6 della Costituzione federale. Poiché, in relazione con la questione della sicurezza, si deve tener conto dell'utilizzazione economica delle forze idriche, abbiamo pure citato nel preambolo l'arti¬ colo 24 bis della Costituzione.

L'invaso d'elle acque comporta certi pericoli che possono, segnata¬ mente in caso di distruzione e di danneggiamento gravo degli sbarra¬ menti, avere conseguenze catastrofiche. È per conseguenza d'interesse pubblico generale che la Confederazione abbia la competenza di pren¬ dere tutti i provvedimenti atti a. prevenire nella maggior misura possi¬ bile pericoli e danni. Già al momento dell'allestimento dei progetti e della costruzione d'impianti idrici, le opere d'invaso devono essere pre¬ viste ed eseguite in modo da soddisfare, non soltanto dal lato tecnico, alle esigenze normali dell'esercizio, ma da presentare la maggior sicu¬ rezza possibile, soprattutto per la popolazione che abita a valle degli sbarramenti, contro la distruzione ad opera di elementi estranei al loro esercizio. La massima attenzione dev'essere inoltre dedicata alla buona manutenzione delle opere. Una volta costruiti, gl'impianti idrici devono essere protetti nei miglior modo possibile contro le operazioni belliche.

Misure speciali di sicurezza, come la posa di condutture aeree e di reti di protezione, così pure la sistemazione d'impianti d'allarme, devono essere ordinate in tempo utile e continuamente adeguate ai progressi della tecnica.

I pericoli che gli sbarramenti comportano aumentano considerevol¬ mente in caso di tensioni internazionali o in tempo di guerra. Per pro¬ teggere la popolazione che abita a valle delle opere d'invaso, le strade e le ferrovie minacciate, le reti di vie di comunicazione e infine le opere di carattere puramente militare, s'impone pure una misura efficace e cioè l'abbassamento; del livello dei bacini d'accumulazione. A tale pro¬ posito, è inutile nascondere che, malgrado la più grande vigilanza, è molto difficile determinare il momento in, cui si deve procedere
all'ab¬ bassamento. Nella maggior parte dei casi, l'abbassamento del livello dell'acqua richiederà parecchi giorni, talvolta anche settimane, di modo che non sempre potrà essere eseguito in tempo. Non si deve neppu¬ re dimenticare che un abbassamento ordinato come misura precauzio¬ nale comporta gravi inconvenienti economici e che a tale misura e possibile ricorrere soltanto con grande prudenza. L'abbassamento del livello delle acque ad opera dei dispositivi di scarico priverebbe ü paese dell'energia necessaria nel momento in cui le importazioni di combustibili sarebbero paralizzate, in cui l'industria lavorerebbe in.

pieno e la capacità di rendimento dovrebbe essere mantenuta nel su-

373 premo interesse del paese. Più una diga è sicura e minore è la neces¬ sità di ricorrere all'abbassamento precauzionale delle acque, corri¬ spondente sempre a una perdita di energia. Per tale motivo, oltre ai prepartivi per un tempestivo abbassamento del livello delle acque, de¬ vono essere usati tutti gli accorgimenti, nel momento della costruzione di nuovi sbarramenti, per aumentarne la sicurezza e garantirne la pro¬ tezione.

Il postulato adottato dal Consiglio degli Stati era inteso a tutelare gl'interessi della difesa nazionale e della popolazione contro i possibili danni degl'impianti di. accumulazione e segnatamente delle loro opere di sbarramento. Noi siamo tuttavia del parere che la revisione della legge dovrebbe estendersi non soltanto agl'impianti di accumulazione veri e propri, ma a tutte le officino idriche comportanti opere d'invaso.

In caso di bisogno, le misure di protezione dovrebbero poter essere estese, per tali officine, non soltanto alle opere d'invaso, ma anche ad ft ltri impianti idrici, come le condotte sotto pressione e i loro sistemi di chiusura. Le disposizioni da prendere dal Consiglio federale, d'intesa c on i Cantoni e i circoli interessati,'indicheranno le opere alle quali sarà applicabile il primo capoverso del nuovo articolo di legge. Non Possiamo raccomandarvi, nei limiti dell'aggiunta da fare alla legge sulla Polizia delle acque, di estendere l'applicazione di questo capoverso ad altri impianti che non sono di carattere puramente idrico, come per esempio, i trasformatori. Le misure di protezione che potrebbero essere Previste, ove occorra, per gl'impianti elettrici veri e propri, dovrebbero avere altre basi legali, già esistenti o da creare. Rimandiamo a questo Proposito alla logge federale del 24 giugno 1902 concernente gl'impianti elettrici e alle sue disposizioni esecutive.

Affinchè la Confederazione sia sufficientemente' in grado di proteg¬ gere gli sbarramenti, è opportuno conferire al Consiglio federale, nella legge stessa, il diritto di prendere le disposizioni necessarie. Esso potrà incaricare i Cantoni della loro esecuzione. In considerazione dell'im¬ portanza delle misure di protezione e delle difficoltà che potrebbe in¬ contrare la loro esecuzione, è necessario dare anche alla Confederazione a Possibilità di esercitare da sè, ove occorra, e per il
tramite dei suoi 0r gani, ii controllo e la vigilanza delle opere di cui si tratta.

Inoltre, la legge deve prevedere l'obbligo generale dell'approvazione l1 Plani. Sembra opportuno l'espressa imposizione di tale obbligo, visto e«e l'articolo 21, terzo capoverso, della legge federale del 22 dicembre . sull'utilizzazione delle forze idriche lo prevede soltanto per gli im¬ pianti da costruirsi sui corsi d'acqua la cui correzione sia stata eseguita iPadiante sussidi federali, e che, d'altra parte, la legge federale sulla 1Zl a delle acque non prescrive nessun obbligo generale dell'approvalone dei piani. Fino ad oggi, un tale obbligo ha dovuto essere dedotto iante Interpretazione del diritto d'alta vigilanza della Confederazione

374 sulla polizia delle acque, diritto che si estende a tutti i corsi d'acqua della Svizzera. Ma tale concezione presta sempre il fianco alla discus¬ sione.

Durante l'ultimo servizio attivo, parve opportuno delegare al co¬ mando dell'esercito la competenza di ordinare misure per la protezione degli sbarramenti contro le operazioni belliche. Tale delega dovrebbe essere nuovamente prevista per il caso in cui la sicurezza, l'indipenden¬ za e la neutralità della Svizzera fossero messe in pericolo. Il provvedi¬ mento radicale di abbassare il livello dei bacini d'accumulazione, può essere ordinato, prima dell'apertura delle ostilità, soltanto dal Consiglio federale dopo ponderato apprezzamento della situazione militare ed eco¬ nomica. Nel caso in cui la Svizzera fosse coinvolta in una guerra, il Con¬ siglio federale potrebbe delegare' anche questa competenza al comando dell'esercito o al comandante in capo dell'esercito.

Il grado di sicurezza a cui devono corrispondere gl'impianti idrici dev'essere determinato secondo l'ampiezza dei danni che potrebbero es« sere cagionati dalla distruzione di un'opera e secondo le spese suppleto¬ rie che richiedono i lavori intesi ad aumentarne la sicurezza stessa.

Quest'ultima non può tuttavia essere assoluta. Fra le diverse soluzioni possibili, si dovrà quindi determinare quella che offre la maggior sicu¬ rezza relativa. Poiché gran parte degli sbarramenti sono di grande im¬ portanza economica, tale condizione di sicurezza dev'essere esaminata in relazione con l'utilizzazione economica delle forze idriche. La valu¬ tazione degl'interessi economici che mai va disgiunta dalla costruzione degli sbarramenti, è sempre stata determinante per le misure ordinate dalle autorità federali. Si è pur sempre riusciti, fino ad oggi, a ottenere un grado massimo di sicurezza compatibile con il rendimento dell'opera.

Anche nel caso di Cleuson, periti di grido hanno dichiarato possibile, con spese uguali e financo inferiori, costruire un'opera di maggior si¬ curezza che non quella precedentemente prevista dal suo proprietario.

Le associazioni consultate sono del parere che le spese suppletive, considerate come necessarie per garantire la protezione, in tempo di guerra, della popolazione abitante a valle degli sbarramenti, dovrebbero essere sopportate dalle autorità che ordinano le
costruzioni accessorie.

Conformemente a quanto reputa anche la Commissione federale della economia delle acque, sarebbe opportuno che tali spese suppletive non diminuiscano il reddito delle centrali elettriche da costruire e che, per conseguenza, quelle non coperte siano messe a. carico dei poteri pubblici.

Per le opere già costruite come pure per quelle progettate e i cui piani d'esecuzione sono stati approvati, tutte le spese cagionate dalle misure speciali di protezione dovrebbero, secondo le associazioni e la Commis¬ sione sopra menzionata, essere assunte dai poteri pubblici. Sarebbe dar prova di malafede, mettere posticipatamente a carico delle centrali le

375 spese derivanti da tali provvedimenti di sicurezza, poiché il proprietario dell'opera deve poter attenersi all'autorizzazione che gii era stata con¬ cessa. La Commissione federale dell'economia delle acque ha fatto per conseguenza proposte in questo senso.

Da parte nostra, non possiamo condividere tale modo di vedere, e ciò segnatamente per i seguenti motivi: 0- le misure di protezione sono prese tanto nell'interesse delle offi¬ cine quanto in quello della collettività, poiché esse diminuiscono il pericolo di danneggiamento delle opere e il rischio di un abbas¬ samento preventivo del livello delle acque, con una corrispondente perdita di entrate; b. per tali lavori, lo Stato ha diritto, in modo generale, di esigere che offrano la maggior sicurezza possibile, anche quend'esso non abbia partecipato finanziariamente alla loro costruzione; c - le esigenze poste fin qui non hanno ancora mai avuto effetti deter¬ minanti sul rendimento delle aziende; d'altra parte, l'utilizzazione economica delle forze idriche dev'essere presa per quanto possibile in considerazione, conformemente all'articolo 3 bis, quinto capo¬ verso ; d- in generale, le aziende elettriche sono perfettamente in grado di prendere eventualmente a loro carico una spesa suppletiva cagio¬ nata da misure di sicurezza.

Siamo inoltre del parere che l'applicazione delle nuove disposizioni lle officine già esistenti risponde al principio legale della parità di attamente e non contravviene per nulla alle norme della buona fede.

°ni possiamo quindi, a questo proposito condividere il modo di vedere Agl'interessati.

Per tali motivi, reputiamo che le spese cagionate dai provvedimenti speciali di protezione che fossero ordinati possano, di massima., essere essate ai proprietari deille opere. Ciò è conforme al decreto del settembre 1943, preso in virtù dei poteri straordinari, tuttora in vigore,

a

>Ure a a raeiS] ha *1G *dovere ^ di P'aumentare seguita altri casi in assumersi cui chi crea pericolo la in vigilanza e di unaunmaggiore ^sponsabilità., moz; 011 e ' ' Germanier, accettata u cre^°ft 'lat° adottato dal Consiglio 10ne

il

dal Consiglio nazionale, come pure degli Stati, mirano ambedue alla dif ^ nuove disposizioni che conciliano gl'interessi della nostra ine a naz^0na^e e della popolazione minacciata con la necessità di dare ovvio'01'611*0 a^a no8
376 La, legge deve parimente contenere la disposizione secondo la quale la Confederazione non versa al proprietario dell'opera indennità alcuna per una diminuzione delle entrate derivantegli dall'abbassamento del livello di un bacino d'accumulazione o per altri danni. Infatti, l'abbas¬ samento del livello dev'essere considerato come uno dei provvedimenti che il proprietario è tenuto a prendere per proteggere le regioni situate a valle dell'opera e per le quali l'opera stessa, rappresenta, in caso di guerra, una continua minaccia.

Sarebbe tuttavia eccessivo, secondo noi, rendere il proprietario del¬ l'opera responsabile dei danni subiti da terzi in seguito all'abbassamento del livello di un bacino d'accumulazione che comporta l'evacuazione spas¬ so rovinosa di grandi quantitativi d'acqua e la conseguente riduzione di energia elettrica Di massima, un abbassamento conforme alle istruzioni delle autorità non cagionerà danni irriparabili a valle dello sbarramento, poichò il volume massimo dell'acqua evacuata è fissato in modo che, malgrado inevitabili inconvenienti, si potranno prevenire distruzioni e danneggiamenti particolarmente gravi. Per conseguenza, non crediamo necessario, come avrebbero desiderato le associazioni interessate, preve¬ dere, nel settimo capoverso del disegno di legge, che il proprietario del¬ l'opera possa procedere liberamente, per misura precauzionale, a un abbassamento del livello delle acque senza assumersi la responsabilità dei danni che ne potessero derivare. Il testo del capoverso gli permette di chiedere senz'altro alle autorità, nell'interesse della sicurezza del¬ l'opera, di autorizzarlo ad abbassare il livello delle acque conforme¬ mente alle istruzioni. Nè si deve dimenticare che in caso di pericolo l'abbassamento sarebbe ordinato nell'interesse del paese. Sembra quindi equo che il colpiti sopportino una parte dei danni o delle spese occor¬ renti per ripararli. Per quanto concerne la riparazione dei danni cagio¬ nati ai corsi d'acqua in seguito all'abbassamento eseguito contormemente alle istruzioni, sarà possibile sussidiarla in applicazione delle disposizioni vigenti della legge sulla polizia delle acque. In caso di dan¬ ni considerevoli, non particolarmente limitati ai corsi d'acqua, sembra giustificato prevedere che l'Assemblea federale abbia facoltà di con¬ cedere
un sussidio a chi ne è stato colpito, con la riserva di una parte¬ cipazione dei Cantoni che entrano in considerazione.

Quando, in un determinato caso, il proprietario dell'opera tralascia di prendere le misure urgenti e improrogabili, il Consiglio federale può senz'altro obbligarvelo.

L'articolo 9, primo capoverso, della legge del 22 giugno 1877 sulla polizia delle acque dispone che la Confederazione prende parte ai lavori previsti dalla legge mediante sussidi della cassa federale. Tale dispo¬ sizione è giustificata quando si tratta della correzione di torrenti e dell'esecuzione di opere di protezione. Nessun sussidio federale dev'es-

377 sere assegnato per impianti idrici che sono in realtà aziende esercitate a scopo lucrativo. Le opere menzionate nell'articolo 3 bis devono per conseguenza essere espressamente escluse dalle disposizioni del capo III della legge sulla polizia delle acque. Queste disposizioni dovramio tut¬ tavia essere applicabili - come abbiamo già detto - alla riparazione di danni »cagionati nei fiumi e torrenti dall'immissione eccezionale di acque provenienti da un abbassamento del livello dei bacini d'accu¬ mulazione.

Visto l'importanza delle misure protettive delle opere d'invaso, il decreto a cui abbiamo accennato in principio, preso in virtù dei poteri straordinari, per la protezione degli sbarramenti, subordinava già alla giurisdizione militare le persone che contravvengono al decreto stesso e alle sue disposizioni esecutive o che ne ostacolano, rinviano o impe¬ discono l'applicazione. Per i contravventori prevedeva la detenzione o la inulta e, nei casi più gravi, la reclusione. Per le infrazioni di minor entità erano previste sanzioni disciplinari. Tali disposizioni penali erano operanti durante il servizio attivo, e non devono essere riprese inte¬ gralmente nella legge. È tuttavia necessario istaurare un regime penale speciale. Le pene previste sono la detenzione e la multa; esse appaiono come le più adeguate alle circostanze. Sarà inoltre necessario discipli¬ nare l'istruzione dei casi penali, il loro giudizio e, ove occorra, il loro Perseguimento, conformemente al Codice penale svizzero e al Codice Penale militare.

Il disegno di legge che vi proponiamo è concepito in modo da per¬ mettere al Consiglio federale di emanare in ogni tempo ile disposizioni esecutive necessarie, ispirandosi ai progressi della tecnica in materia.

Viste le considerazioni che precedono vi proponiamo di adottare il ls egno di legge qui allegato che completa la legge federale sulla poli¬ po delle acque nelle regioni elevate.

Vogliate gradire, onorevoli signori Presidente e Consiglieri, l'espres¬ sone della nostra alta considerazione.

Berna, 9 aprile 1952.

In nome del Consiglio federale svizzero.

Il Presidente della Confederatone: Kobolt.

Il Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser.

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01.05.1952

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