Pilotaggio delle assicurazioni sociali da parte del Consiglio federale Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 30 marzo 2012
2012-0840
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Indice Elenco delle abbreviazioni
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1 Introduzione 1.1 La nozione di pilotaggio strategico 1.2 Scopo del pilotaggio strategico
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2 Constatazioni e raccomandazioni 2.1 Constatazioni generali 2.2 Analisi strategica 2.3 Pianificazione strategica 2.4 Informazione concernente l'analisi e la pianificazione strategica 2.5 Emanazione di disposizioni d'esecuzione 2.6 Ruolo del Consiglio federale
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3 Osservazioni conclusive
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Allegato Pilotaggio delle assicurazioni sociali da parte del Consiglio federale.
Rapporto del Controllo parlamentare dell'amministrazione a destinazione della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati
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Elenco delle abbreviazioni AD AI AINF AM AMal AVS CdG CdG-S CPA DATEC DFI IPG PC SG UFAS
Assicurazione contro la disoccupazione Assicurazione per l'invalidità Assicurazione contro gli infortuni Assicurazione militare Assicurazione malattie Assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti Commissioni della gestione Commissione della gestione del Consiglio degli Stati Controllo parlamentare dell'amministrazione Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni Dipartimento federale dell'interno Indennità per perdita di guadagno Prestazioni complementari all'AVS e all'AI Segreteria generale Ufficio federale delle assicurazioni sociali
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Rapporto 1
Introduzione
Nel gennaio del 2010 le Commissioni della gestione (CdG) hanno incaricato il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione del pilotaggio delle assicurazioni sociali da parte del Consiglio federale. La motivazione della richiesta sottolineava la notevole importanza che questo settore riveste sul piano finanziario e politico per la Confederazione e le significative sfide che si profilano all'orizzonte in questo ambito. L'esecuzione della valutazione è stata affidata alla Sottocommissione DFI/DATEC della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S).
Nell'ottobre del 2010 la Sottocommissione ha deciso di fondare essenzialmente la propria inchiesta su uno studio di casi relativi all'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (AVS), all'assicurazione per l'invalidità (AI), alla previdenza professionale e all'assicurazione malattie (AMal). Quest'analisi, che è poi stata completata da un esame sommario delle altre assicurazioni sociali1, ha fatto seguito alle conclusioni cui sono giunte le precedenti ispezioni eseguite dalle CdG e dal CPA e incentrate sulla gestione strategica del Consiglio federale2. Il 28 ottobre 2011 il CPA ha adottato il rapporto concernente il pilotaggio delle assicurazioni sociali da parte del Consiglio federale e lo ha trasmesso alla CdG-S3.
La valutazione effettuata dal CPA si prefiggeva di vagliare il pilotaggio politicostrategico delle assicurazioni sociali messo in atto dal Consiglio federale nel corso delle ultime due legislature (dal 1° dicembre 2003 al 31 marzo 2011). L'esame è stato incentrato sull'analisi e la pianificazione strategica delle singole assicurazioni sociali eseguite dal Consiglio federale nell'ambito del processo generale di conduzione politica. Accanto all'elaborazione di basi per l'evoluzione della legislazione vigente in questo settore, si è proceduto a esaminare le modalità con cui il Consiglio federale ha fatto uso del proprio margine di manovra nell'ambito dell'emanazione delle disposizioni d'esecuzione di rilevanza strategica di sua competenza (ordinanze e direttive).
Nel periodo successivo a quello esaminato dal CPA sono stati operati vari interventi nell'ambito del pilotaggio delle assicurazioni sociali. Nel limite del possibile, questi interventi sono stati integrati nel rapporto del CPA come esempi di ulteriore svilup-
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Assicurazione contro la disoccupazione (AD), indennità per perdita di guadagno (IPG), prestazioni complementari all'AVS e all'AI (PC), assegni familiari, assicurazione contro gli infortuni (AINF) e assicurazione militare (AM).
Ad es. «La gestione politico-strategica del Consiglio federale», rapporto del CPA all'attenzione della CdG-N del 15 ott. 2009.
«Pilotaggio delle assicurazioni sociali da parte del Consiglio federale», rapporto del Controllo parlamentare dell'amministrazione del 28 ottobre 2011 a destinazione della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (di seguito: «Valutazione del CPA»), allegato 1, e relativa documentazione, 314 pagg.
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po del settore4. Il presente rapporto si fonda sulla valutazione effettuata dal CPA e prende quindi in esame il periodo considerato da quest'analisi. La CdG-S è consapevole del fatto che il settore delle assicurazioni sociali evolve costantemente e che dopo la valutazione del CPA si sono registrati ulteriori sviluppi5. Nell'ambito del presente rapporto essa non ha però potuto esprimersi su tutti gli elementi di tale evoluzione.
Le conclusioni elaborate dalla CdG-S in base alla valutazione del CPA tengono conto del fatto che il settore si trova in continua evoluzione e non mirano a presentare una panoramica della situazione attuale, ma rappresentano piuttosto un contributo a lunga scadenza a favore di uno sviluppo sistematico e coerente di tutte le assicurazioni sociali.
Per evitare di ripetere i contenuti della valutazione del CPA, nel presente rapporto la CdG-S si limita a presentare le principali considerazioni, le conclusioni e le raccomandazioni emerse dal proprio lavoro. La CdG-S ha deciso di pubblicare sia le sue conclusioni e raccomandazioni sia il rapporto di valutazione elaborato dal CPA.
1.1
La nozione di pilotaggio strategico
La nozione di pilotaggio strategico su cui si è fondata la valutazione del CPA si compone di tre elementi principali: analisi strategica, pianificazione strategica e attuazione6.
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Analisi strategica: identificazione delle sfide a carattere politico che si pongono nel settore e valutazione degli effetti delle misure previste o proposte (analisi prospettica) e di quelle attuate (analisi retrospettiva).
Pianificazione strategica (molteplici processi decisionali interdipendenti): determinazione di obiettivi strategici in base ai risultati dell'analisi strategica. Gli obiettivi strategici descrivono la situazione che il Consiglio federale intende conseguire nel settore a media e lunga scadenza7; definizione di una strategia idonea ad affrontare le sfide che definisce la direzione in cui si intende operare e le misure da adottare a media e lunga scadenza per conseguire gli obiettivi prefissati8.In particolare bisogna chiarire se le misure possono essere attuate mediante disposizioni Ad es. l'incremento dei progetti di ricerca dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) concernenti l'AVS a partire dalla metà del 2011 (valutazione del CPA n. 3.1 nota 25, n. 3.2 nota 34); la «Stratégie du Conseil fédéral en matière de politique de la santé» (in ted. e franc.), SG DFI, 22 giu. 2011 (valutazione del CPA, n. 5 nota 62); la piattaforma d'informazione dell'UFAS in materia di AVS: www.ahv-gemeinsam.ch; l'informazione orale del capo del DFI concernente i premi dell'assicurazione malattie per il 2012 «Les primes 2012: une hausse modérée pour mieux préparer les réformes»; la panoramica «Priorità della politica sanitaria» del 30 set. 2011. Tutti questi documenti sono pubblicati nel sito www.edi.admin.ch.
Ad es. il rapporto concernente il futuro del secondo pilastro, in consultazione dal 4 gen. 2012.
Valutazione del CPA, n. 1.1, in particolare la figura «Pilotaggio politico-strategico».
Ad es. finanziamento a media e lunga scadenza delle assicurazioni sociali e flessibilizzazione dell'età di pensionamento (valutazione del CPA, n. 1.1).
Ad es. finanziamento a lunga scadenza dell'AVS mediante incremento dell'IVA oppure delle ritenute salariali (valutazione del CPA, n. 1.1).
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d'esecuzione che possono essere emanate dal Consiglio federale9 oppure è necessario procedere a revisioni di legge. In questo ambito bisogna tener conto del margine di manovra attribuito al Consiglio federale dal diritto vigente; Pianificazione politica: la pianificazione politica concretizza la strategia attraverso la determinazione delle misure da adottare e una pianificazione temporale della loro attuazione, tenendo pure conto del contenuto dei dibattiti e dei mandati del Parlamento. La pianificazione politica comprende la programmazione degli elementi di carattere politico (revisioni legislative, disposizioni d'esecuzione)10 e la preparazione delle revisioni di legge da sottoporre alle Camere e deve essere costantemente aggiornata11.
La pianificazione strategica si concretizza attraverso l'emanazione di norme generali e astratte; in questo ambito il Consiglio federale è responsabile dell'emanazione delle disposizioni d'esecuzione.
In tutti e tre gli elementi del concetto di pilotaggio strategico assume un ruolo importante l'informazione dei singoli gruppi interessati (Parlamento, Cantoni, opinione pubblica) in merito ai fondamenti e alle decisioni relative al pilotaggio strategico.
Il pilotaggio strategico quale è definito in questa sede deve essere inteso come un processo politico continuo: i singoli elementi sono interdipendenti e danno vita a un ciclo di gestione. Non devono quindi essere concepiti unicamente come una catena lineare di cause ed effetti.
1.2
Scopo del pilotaggio strategico
Il pilotaggio strategico è influenzato da fattori esterni, come ad esempio l'andamento dell'economia e l'evoluzione demografica, e mira essenzialmente a individuare le modalità adeguate che consentono di affrontare l'evoluzione del settore. L'analisi strategica si prefigge di monitorare l'evoluzione del quadro di riferimento e di individuare modalità d'azione adeguate e misure concrete.
Il pilotaggio strategico corrisponde essenzialmente alla funzione di governo che compete al Consiglio federale e mira a favorire uno sviluppo della politica federale orientato alla lunga scadenza, al coordinamento, agli obiettivi e all'efficacia. In questo contesto il Consiglio federale e l'Amministrazione hanno il compito individuare le sfide del momento e del futuro, di elaborare strategie per affrontare tali sfide e di impostare misure d'intervento adeguate. In questo contesto la strategia non deve quindi essere intesa come una pianificazione di dettaglio e a lunga scadenza che conduce a un processo di attuazione meccanico. Deve invece essere considerata come un continuo processo di definizione di obiettivi, linee d'azione e misure che 9
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Ad es. per quanto concerne le tariffe e i prezzi relativi ai medicamenti, ai mezzi ausiliari, agli apparecchi e alle analisi di laboratorio nell'ambito dell'AMal (valutazione del CPA, n. 1.1).
La pianificazione politica si concretizza nel piano di legislatura con le pertinenti direttive, nel piano finanziario di legislatura, negli obiettivi annuali ecc. (valutazione del CPA, n. 1.1).
Ad es. dopo che l'11a revisione dell'AVS è stata respinta, il Consiglio federale ha tempestivamente elaborato un progetto legislativo adeguato alla nuova situazione (valutazione del CPA, n. 1.1 e 3.2).
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possa consentire un adeguamento costante fondato su analisi aggiornate e dinamiche politiche.
La possibilità di fare riferimento a un quadro strategico orientato alla lunga scadenza ma comunque flessibile rappresenta un importante fattore di successo in un ambiente caratterizzato da complessità, incertezza e dinamica. Un pilotaggio strategico con le caratteristiche menzionate è ancora più necessario nell'ambito di condizioni quadro istituzionali e politiche particolarmente complesse, come nell'ambito delle assicurazioni sociali (subordinazione a decisioni del Parlamento e votazioni popolari nonché interdipendenza con evoluzioni in ambito economico e sociale ecc.)12.
La CdG-S è convinta dell'utilità di adottare un pilotaggio strategico e giudica importante che gli strumenti esistenti vengano applicati, perfezionati e completati. Il pilotaggio strategico non andrebbe considerato principalmente come un elemento dei progetti di revisione, ma dovrebbe invece rappresentare il punto di partenza di tali processi. Un arricchimento dei contenuti degli strumenti di pianificazione esistenti (p. es. il piano di legislatura) potrebbe condurre a una gestione previdente delle problematiche, pronta ad affrontare i cambiamenti del quadro di riferimento, che consentirebbe quindi di reagire tempestivamente. Il pilotaggio delle singole assicurazioni sociali dovrebbe essere fondato su una visione complessiva del settore che consentirebbe ai vari attori, tra cui il Parlamento, di disporre più facilmente di un quadro di riferimento generale.
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Constatazioni e raccomandazioni
2.1
Constatazioni generali
In base ai risultati della valutazione eseguita dal CPA, la CdG-S esprime un giudizio positivo sul pilotaggio delle assicurazioni sociali da parte del Consiglio federale ed evidenzia in particolare i seguenti punti forti del pilotaggio strategico delle assicurazioni sociali esaminate:
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per quanto concerne l'analisi strategica, tutte le assicurazioni esaminate dispongono di un'ampia e coerente gamma di strumenti adeguati13 che è stata costantemente arricchita e perfezionata14. Gli attori del settore sono stati ampiamente coinvolti nel processo di analisi (il DFI ha indicato che in futuro tale coinvolgimento sarà ulteriormente intensificato soprattutto nei settori dell'AVS e dell'AMal). Inoltre la maggior parte delle sfide di carattere strategico15 sono state tempestivamente riconosciute in modo adeguato16;
Valutazione del CPA, n. 1.1.
Ad es. statistiche, monitoraggio, modellizzazioni, ricerche, analisi e rapporti interni, rapporti e sistemi di indicatori internazionali, interventi parlamentari, decisioni dei tribunali, riscontri provenienti dall'amministrazione ecc. (valutazione del CPA, n. 3.1).
Ad es. fondamenti statistici relativi alla previdenza professionale e all'assicurazione malattie; monitoraggio, evoluzione dei costi, modelli di previsione dei costi e indicatori relativi alla qualità nell'ambito dell'assicurazione malattie; calcoli prospettici relativi all'AVS; attività di ricerca nei settori dell'AI e dell'AMal (valutazione del CPA, n. 3.1).
Ad es. l'evoluzione demografica per quanto concerne l'AVS e l'AMal, le sfide di carattere finanziario che riguardano l'AI, l'incremento dei costi nel settore dell'AMal (valutazione del CPA, n. 3.2).
Valutazione del CPA, n. 3 e 5.
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nell'ambito della pianificazione e preparazione di revisioni di legge, il Consiglio federale ha reagito tempestivamente di fronte ai nuovi sviluppi del settore17, esercitando attivamente un grande influsso sull'impostazione, i contenuti e la strutturazione delle fasi inerenti ai singoli progetti (soprattutto nei settori dell'AMal e dell'AVS) e integrando adeguatamente gli attori coinvolti18. I progetti di revisione corrispondevano agli obiettivi prefissati, assumevano quale base i progetti realizzati in precedenza, si integravano adeguatamente con altri progetti di riforma e contenevano precisazioni relative alle ripercussioni di carattere finanziario19;
in questo ambito il Consiglio federale ha informato e comunicato in modo sistematico, presentando i risultati e le decisioni anche mediante comunicati stampa e articoli specifici, pubblicando sistematicamente le basi delle analisi strategiche e dei progetti di legge20 e curando i contatti diretti21 con gli attori importanti22. I Cantoni hanno apprezzato questo modo di procedere e hanno chiesto di essere coinvolti in modo ancora più stretto.
La CdG-S reputa che in generale il Consiglio federale abbia assunto le proprie responsabilità di pilotaggio nei settori importanti e che abbia utilizzato in modo adeguato il proprio margine di manovra nell'ambito dello sviluppo della legislazione. Essa apprezza i positivi sviluppi registrati in particolare negli ultimi anni e ritiene importante che le misure adottate dal Consiglio federale possano protrarsi anche nel futuro ed essere il più possibile oggetto di una sistematizzazione e di un rafforzamento mirato.
Accanto a questo giudizio sostanzialmente positivo, la valutazione del CPA consente però alla CdG-S di individuare anche determinati punti deboli del pilotaggio strategico. Le raccomandazioni che seguono sono incentrate sul relativo potenziale di ottimizzazione.
2.2
Analisi strategica
La CdG-S esprime un giudizio complessivamente positivo in merito all'analisi strategica (n. 2.1). La valutazione del CPA consente però anche di individuare un margine di miglioramento nei seguenti ambiti23:
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nell'ambito di tutte assicurazioni sociali sussiste ancora un potenziale di miglioramento per quanto concerne le raccolte di dati e la ricerca. Nel settore della previdenza professionale le attività di ricerca e di valutazione sono state state generalmente effettuate solo ad hoc e in contesti puntuali24, nonAd es. la bocciatura dell'11a revisione dell'AVS da parte del Parlamento (1° ott. 2010) e gli effetti dell'evoluzione economica sulla previdenza professionale (valutazione del CPA, n. 4.1.2).
Ad. es.: interventi parlamentari, commissioni peritali (soprattutto nella previdenza professionale), Commissione federale AVS/AI, Commissione federale LPP e vari attori del settore sanitario nell'ambito dell'AMal (valutazione del CPA, n. 4.1.4).
Valutazione del CPA, n. 4.1.2, 4.2.1 seg. e 5.
Soprattutto statistiche, monitoraggi, analisi, rapporti e messaggi.
Ad es. nell'ambito di deliberazioni parlamentari, audizioni e dialoghi.
Valutazione del CPA, n. 3.2, 4.1.5 e 5.
Valutazione del CPA n. 3 e 5.
Ad es. i costi amministrativi sono stati analizzati con grande ritardo e solo dopo che il Popolo aveva rifiutato la riduzione del tasso di conversione (valutazione del CPA, n. 3.2).
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ché in modo poco sistematico e non sufficientemente approfondito. Nel settore dell'AVS, ad esempio, fra il 2004 e il 2010 sono stati svolti solo pochissimi progetti di ricerca. A partire dall'inizio del 2011 la situazione è però cambiata25. Per quanto concerne l'assicurazione malattie, l'analisi dei costi e della qualità delle prestazioni si scontra con una carenza di dati, soprattutto nel settore ambulatoriale. Inoltre i dati disponibili sono troppo frammentari e non consentono quindi di allestire una panoramica complessiva dell'evoluzione dei costi26. Il settore dell'AI presenta lacune in particolare per quanto concerne la registrazione sistematica dell'efficacia delle misure di integrazione;
è necessario incrementare le analisi prospettiche mirate concernenti l'efficacia di misure concretamente pianificate o prese in considerazione a lungo termine27. La necessità di disporre di tali analisi può essere dedotta ad esempio dalle richieste di rapporti supplementari concernenti le ripercussioni di misure previste, formulate dalle commissioni parlamentari nell'ambito della trattazione di revisioni di legge e messaggi del Consiglio federale relativi soprattutto al settore AVS e AMal28;
nell'ambito dell'elaborazione di analisi strategiche, gli attori più importanti potrebbero essere integrati in modo ancora più completo e sistematico. Ciò consentirebbe di promuovere il dialogo, di elaborare un'analisi strategica su basi consensuali e quindi anche di disporre di un'ampia base condivisa per l'elaborazione di revisioni legislative. Anche se attualmente gli attori più importanti vengono già integrati più intensamente nell'elaborazione degli elementi di base delle analisi strategiche (e il DFI ha espresso l'intenzione di proseguire con tale prassi anche in futuro29), nell'ambito di alcune assicurazioni sociali la CdG-S reputa che questo aspetto dovrebbe ancora essere migliorato30.
La CdG-S constata che non è ancora stata elaborata una concezione sistematica per l'esecuzione dell'analisi strategica delle varie assicurazioni sociali31. Essa ritiene essenziale che gli strumenti utilizzati per questo genere di analisi vengano ulteriormente perfezionati poiché ciò consente alle autorità di analizzare in modo più preciso e completo le problematiche e le ripercussioni connesse con determinate misure.
La CdG-S è soddisfatta dei passi che finora sono stati fatti in questa direzione, anche
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L'UFAS ha pianificato e in parte già attribuito i mandati relativi ad alcuni progetti (valutazione del CPA, n. 3.2).
La revisione della LAMal concernente il finanziamento degli ospedali ha sensibilmente migliorato le possibilità di colmare in futuro queste lacune (progetto approvato dal Parlamento il 21 dic. 2007 in forma modificata rispetto alla proposta del Consiglio federale) (valutazione del CPA n. 3.2). Non è però ancora possibile valutare gli effetti della revisione.
Ad es. le possibili ripercussioni delle nuove modalità di finanziamento degli ospedali non sono state preventivamente esaminate in modo soddisfacente (valutazione del CPA, n. 3.2 e 4.2.2, e studio di casi relativi all'AMal, n. 3.11).
Valutazione del CPA, n. 3.2.
In particolare nell'ambito dell'AMal e della prevista riforma dell'AVS (valutazione del CPA, n. 3.1.).
Concerne in particolare il coinvolgimento degli operatori attivi nell'AMAl (Cantoni, assicurazioni, fornitori di prestazioni) (valutazione del CPA, n. 3.2).
Valutazione del CPA, n. 3.2.
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se alcune misure non sono ancora state attuate in modo completo32 e quindi le relative ripercussioni non possono ancora essere valutate.
Raccomandazione 1
Analisi strategica sistematica
La CdG-S invita il Consiglio federale a continuare anche in futuro e a perfezionare in modo mirato gli attuali approcci di miglioramento e di sistematizzazione dell'analisi strategica. Disponendo di una concezione generale relativa agli strumenti, all'organizzazione e alle risorse dell'analisi strategica nel settore delle assicurazioni sociali, il Consiglio federale può perfezionare le raccolte di dati, effettuare più spesso analisi prospettiche e rafforzare ulteriormente l'integrazione degli attori importanti nell'elaborazione dell'analisi strategica.
2.3
Pianificazione strategica
La CdG-S esprime un giudizio essenzialmente positivo in merito alla pianificazione strategica messa in atto dal Consiglio federale. In particolare essa apprezza il documento del DFI concernente la strategia del Consiglio federale in materia di politica sanitaria del 22 giugno 201133 e reputa che si tratta di un importante passo nella giusta direzione, in particolare verso un incremento della trasparenza. Il documento indica ad esempio alcune misure che andrebbero prese nell'ambito delle disposizioni d'esecuzione e precisa in quali direzioni si potrebbe quindi agire. La CdG-S reputa però che il documento relativo alla strategia potrebbe essere ulteriormente perfezionato: esso infatti non definisce gli obiettivi con grande chiarezza e non contiene indicazioni relative alle priorità, alle misure concretamente previste e alle scadenze.
Per quanto concerne la pianificazione strategica, la CdG-S ha individuato le seguenti possibilità di perfezionamento34.
Obiettivi strategici Si è potuto constatare che nel periodo in esame gli obiettivi strategici fissati dal Consiglio federale erano strutturati in modo coerente e corrispondevano effettivamente alle problematiche da affrontare. Nell'ambito di tutte le assicurazioni sociali prese in esame, si deve però rilevare che gran parte degli obiettivi sono stati formulati in modo generico, non sono stati ulteriormente concretizzati e contengono solo poche indicazioni relative alle priorità35. Gli obiettivi strategici devono precisare la situazione auspicata per ogni singolo settore (cfr. n 1.1). La CdG-S ritiene quindi
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Ad es. i progetti di ricerca pianificati e commissionati dall'UFAS (cfr. nota 31); l'intenzione espressa dal DFI di rafforzare ulteriormente l'integrazione degli attori politici (cfr. note 21 e 36) in particolare nell'ambito della prevista nuova riforma dell'AVS e in generale dell'AMal (valutazione del CPA, n. 3.1).
«Strategie du Conseil fédéral en matière de politique de la santé» del 22 giu. 2011, pubblicato dalla SG DFI (disponibile in ted. e franc.), www.edi.admin.ch.
Valutazione del CPA, n. 4.1.1, 4.2.1 e 5.
Ad es. nell'ambito della previdenza professionale non è stata elaborata una chiara linea d'azione strategica. Nel settore dell'AI non sono stati definiti obiettivi d'efficacia, ad esempio per quanto riguarda il livello di prestazioni che si intende raggiungere e la situazione auspicata per i beneficiari (valutazione del CPA, n. 4.2.1).
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importante che in futuro vengano formulati obiettivi strategici più concreti e che le priorità vengano definite più chiaramente.
Strategie La CdG-S ha inoltre constatato che per la maggior parte le priorità a breve e media scadenza sono indicate chiaramente, mentre le strategie concernenti l'ulteriore sviluppo a lunga scadenza della legislazione non sono sempre precisate (soprattutto nell'AVS, p. es. per quanto concerne il finanziamento a lunga scadenza). La CdG-S reputa che in questo ambito il Consiglio federale possa ulteriormente perfezionare la propria attività di conduzione.
I documenti di carattere strategico (p. es. programma di legislatura, decisioni di fondo e messaggi) dovrebbero indicare in modo più approfondito gli obiettivi da perseguire e le misure da attuare mediante disposizioni di esecuzione per le quali esiste già una base legale nella legislazione vigente36. Il Consiglio federale ha concentrato la propria attenzione principalmente sullo sviluppo della legislazione (giudicato positivamente, v. n. 2.1).
Pianificazione politica Contrariamente a quanto si è potuto constatare nell'ambito delle revisioni legislative, la pianificazione relativa alle disposizioni d'esecuzione effettuata dal Consiglio federale presenta alcuni punti deboli. Infatti il Consiglio federale ha provveduto a emanare nuove disposizioni unicamente in correlazione con le revisioni delle disposizioni legislative37. Al di fuori di questi interventi specifici, esso ha invece spesso assunto un profilo passivo e ha reagito soprattutto in seguito alle pressioni politiche esercitate dal Parlamento38. Alcuni segnali di attività pianificatoria relativa alle disposizioni d'esecuzione si possono rilevare soprattutto nell'ambito dell'AMal e della LADI39, anche se nell'AMAl il Consiglio federale non ha ancora fatto uso in modo sistematico del proprio margine di manovra.
In linea di massima il Consiglio federale elabora la propria pianificazione nell'ambito dei programmi di legislatura, che menzionano le revisioni legislative in corso e quelle previste, e successivamente nei conseguenti elenchi annuali degli obiettivi presentati insieme a quelli dei dipartimenti. Finora i programmi di legislatura si sono però in genere limitati a definire obiettivi generici e non soddisfano quindi i requisiti che devono essere rispettati
nell'ambito di una pianificazione orientata agli obiettivi e all'efficacia. Essi comprendono inoltre poche indicazioni relative alle disposizioni d'esecuzione e alle misure cui dare la priorità40. Secondo la CdG-S tali 36 37
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Valutazione del CPA, n. 4.2.1.
Ad es. l'attuazione degli strumenti e delle prescrizioni introdotte nell'ambito della 4a e della 5a revisione dell'AI e l'adeguamento del tasso d'interesse minimo nel settore della previdenza professionale (valutazione del CPA, n. 4.2.3).
Ad es. per quanto concerne i prezzi dei medicamenti, l'assicurazione della qualità e la trasparenza dell'attività di vigilanza nell'ambito dell'AMal, nonché l'elaborazione di una strategia globale per il rafforzamento della vigilanza nel settore dell'AI (valutazione del CPA, n. 4.1.4).
Ad es. gli obiettivi annuali elaborati dal Consiglio federale e dal DFI che comprendono disposizioni a livello di ordinanza che mirano a contenere i costi, a salvaguardare la solidarietà fra gli assicurati e ad assicurare la qualità (valutazione del CPA, n. 4.1.1).
Cfr. anche «La gestione politico-strategica del Consiglio federale», rapporto del CPA del 15 ott. 2009 all'attenzione della CdG-N e corapporto della CdG del 27 gen. 2011 concernente l'affare 01.080 (messaggio complementare sulla riforma del Governo), n. 2, ultimo paragrafo.
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indicazioni sono necessarie per fare in modo che il programma di legislatura possa concretizzare e pianificare il pilotaggio strategico. D'altro canto con ciò non si intende affermare che i progetti in corso debbano essere tutti pianificati in modo dettagliato ed esaustivo.
Raccomandazione 2
Pianificazione strategica
La CdG-S invita il Consiglio federale a definire per tutti gli ambiti della assicurazioni sociali obiettivi a più lunga scadenza che mirino a realizzare la situazione auspicata e una strategia esplicita e aggiornata che tenga conto anche degli aspetti finanziari. A tale scopo il Consiglio federale deve concretizzare e priorizzare gli obiettivi strategici, in particolare nel programma di legislatura. Inoltre deve considerare in modo esplicito le disposizioni d'esecuzione nell'ambito della pianificazione strategica.
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Informazione concernente l'analisi e la pianificazione strategica
La CdG-S constata che fino al 2011 il Consiglio federale non disponeva di nessun documento pubblico a carattere esplicitamente strategico, comprendente obiettivi in termini di contenuto, linee d'azione e misure periodicamente adeguati all'evoluzione del quadro di riferimento. Neanche il Parlamento disponeva di simili documenti. A questo riguardo la CdG-S auspica una maggiore trasparenza affinché chi volesse individuare la strategia del Consiglio federale nel settore delle assicurazioni sociali non debba passare al vaglio diversi documenti (p. es. i messaggi concernenti singole revisioni di legge)41.
La CdG-S ritiene auspicabile procedere periodicamente all'elaborazione di una panoramica sistematica relativa alla pianificazione strategica e anche ai risultati dell'analisi strategica corrispondente (p. es. nell'ambito di un ulteriore sviluppo del rapporto annuale concernente le assicurazioni sociali, art. 76 LPGA).
Una panoramica completa del settore che provveda anche a indicare le connessioni esistenti fra le singole assicurazioni sociali e con altri settori dell'attività politica dovrebbe facilitare al Consiglio federale e ad altri operatori interessati il compito di tenersi costantemente informati sull'evoluzione delle sfide a carattere strategico e sulle ripercussioni delle misure adottate e pianificate. In questo contesto il Consiglio federale può fare riferimento al documento concernente la strategia in ambito sanitario42.
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Valutazione del CPA, n. 4.1.1 e 4.2.1.
«Strategie du Conseil fédéral en matière de politique de la santé» del 22 giu. 2011, pubblicata dalla SG DFI (disponibile in ted. e franc.), www.edi.admin.ch.
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Raccomandazione 3
Informazione concernente l'analisi e la pianificazione strategica
La CdG-S invita il Consiglio federale a informare periodicamente, nel contesto di una panoramica completa, in merito a tutti i risultati dell'analisi strategica e alla relativa pianificazione strategica.
2.5
Emanazione di disposizioni d'esecuzione
Nell'ambito delle diverse assicurazioni sociali, il Consiglio federale dispone di margini di manovra differenziati per quanto concerne l'emanazione di disposizioni d'esecuzione43. Il Consiglio federale dispone di ampie competenze in particolare nell'ambito dell'AMal (questo è anche il settore in cui è intervenuto con maggior frequenza). La valutazione del CPA indica però che il Consiglio federale ha sfruttato il proprio margine di manovra in modo poco attivo, non completo e poco tempestivo ed è inoltre spesso intervenuto solo in seguito a pressioni politiche44.
Diversamente da quanto è stato detto a riguardo delle revisioni di legge (n. 2.1), la CdG-S ritiene che per quanto concerne l'emanazione di disposizioni di esecuzione il Consiglio federale dovrebbe utilizzare per quanto possibile il proprio margine di manovra in modo più attivo, tempestivo e completo.
Raccomandazione 4
Margine di manovra concernente le disposizioni d'esecuzione
La CdG-S invita il Consiglio federale a utilizzare il proprio margine di manovra relativo all'emanazione di disposizioni d'esecuzione nel modo più attivo, sistematico e completo possibile.
2.6
Ruolo del Consiglio federale
La grande importanza che le assicurazioni sociali rivestono per la Confederazione dal punto di vista finanziario e politico impone al Consiglio federale di assumere un ruolo attivo nell'ambito del pilotaggio strategico del settore. Anche se il CPA non ha potuto analizzare in modo approfondito il ruolo assunto dal Consiglio federale, poiché non gli sono state attribuite le competenze necessarie per accedere a tutti i relativi documenti45, le informazioni assunte nell'ambito della valutazione indicano che il Consiglio federale, in veste di autorità collegiale, avrebbe potuto contribuire in modo più attivo all'evoluzione delle assicurazioni sociali esaminate. Sembrerebbe piuttosto che le discussioni di principio e le relative decisioni siano state operate 43 44 45
Il margine di manovra è molto ridotto nell'AVS, ridotto nella previdenza professionale, un po' più ampio nell'AI e il più esteso nell'AMAl (valutazione del CPA, n. 2).
Valutazione del CPA, n. 4.1.3, 4.2.3 e 5.
Una revisione della legge sul Parlamento in vigore dal 1° nov. 2011 ha attribuito alle commissioni della gestione un margine di manovra più ampio in materia di diritto all'informazione.
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soprattutto su proposta del capo del DFI, che ha assunto un ruolo importante in particolare per quanto concerne la pianificazione e l'elaborazione dei progetti di legge. In questo contesto il capo del DFI si è tenuto costantemente in contatto con gli uffici competenti e ha sottoposto al collegio governativo questioni di carattere strategico46.
Per la CdG-S il pilotaggio strategico delle assicurazioni sociali è un compito che deve essere assunto in modo attivo, costante e sistematico dal Consiglio federale in quanto autorità collegiale.
Raccomandazione 5
Ruolo del Consiglio federale in quanto collegio governativo
La CdG-S invita il Consiglio federale a comunicarle in che modo si adopera attualmente e come intende adoperarsi in futuro in quanto collegio governativo per assicurare un pilotaggio strategico delle assicurazioni sociali. La CdG-S chiede al Consiglio federale di spiegare come intende assumere la propria responsabilità di suprema autorità direttiva della Confederazione in questo settore basilare della politica federale.
3
Osservazioni conclusive
La CdG-S invita il Consiglio federale a esprimersi entro il 14 settembre 2012 in merito alle constatazioni e alle raccomandazioni formulate nel presente rapporto e alla valutazione effettuata dal CPA, precisando anche in che modo e entro quando intende attuare le raccomandazioni della Commissione.
30 marzo 2012
In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: Il presidente, Paul Niederberger La segretaria, Beatrice Meli Andres Il presidente della Sottocommissione DFI/DATEC, Claude Hêche La segretaria della Sottocommissione DFI/DATEC, Ines Stocker
46
Valutazione del CPA, n. 4.1.4 e 5.
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