Verifica riguardante l'ispezione «Legge sul personale federale: direzione della politica del personale e conseguimento degli obiettivi» Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale del 25 novembre 2011

2011-2822

3687

Indice Elenco delle abbreviazioni

3689

1 Introduzione

3690

2 Valutazione dei progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni della CdG-N 2.1 Parere del Consiglio federale del 21 aprile 2010 2.2 Strategia del Consiglio federale in merito all'attuazione della legge sul personale federale/ Determinazione dei parametri e degli indicatori (Raccomandazione 1) 2.3 Inserimento della strategia per il personale nella strategia generale del Consiglio federale (Raccomandazione 2) 2.4 Coinvolgimento della parti sociali (Raccomandazione 3) 2.5 Rapporto annuale all'Assemblea federale sulle misure adottate dal Consiglio federale (Raccomandazione 4) 2.6 Analisi dei processi e delle prestazioni/ Centralizzazione della politica del personale federale (Raccomandazione 5) 2.7 Ruolo della Conferenza delle risorse umane (Raccomandazione 6)

3690 3690

3691 3692 3693 3693 3694 3695

3 Orario di lavoro basato sulla fiducia 3.1 Introduzione del modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia all'interno dell'Amministrazione federale 3.2 Regolamentazione dell'orario di lavoro basato sulla fiducia per il personale federale 3.3 Ruolo esemplare della politica della Confederazione in materia di personale: aspettative e realtà nell'ambito dell'orario di lavoro basato sulla fiducia 3.3.1 Parere legale del professor Thomas Geiser 3.3.2 Prassi seguita nei dipartimenti e nella Cancelleria federale 3.4 Valutazione da parte della CdG-N 3.5 Raccomandazioni e misure

3696 3696 3698 3701 3703

4 Interessi dei quadri della Confederazione

3704

5 Conclusioni e proseguimento dei lavori

3705

Allegati 1­3: Perizia concernente l'orario di lavoro basato sulla fiducia nell'Amministrazione federale all'attenzione della CdG-N dell'Assemblea federale Verifica riguardante l'ispezione «Legge sul personale federale: direzione della politica del personale e conseguimento degli obiettivi» Parere relativo alle obiezioni sollevate dal DFF sul progetto di rapporto relativo all'OLF

3688

3695 3695 3695

3706 3726 3727

Elenco delle abbreviazioni CdG CdG-N CO CPA CRU DFAE DFF FF LL LPers OLF O-OPers O-OPersDFAE OPers UFPER

Commissioni della Gestione Commissione della Gestione del Consiglio nazionale Legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni; RS 220) Controllo parlamentare dell'amministrazione Conferenza delle risorse umane Dipartimento federale degli affari esteri Dipartimento federale delle finanze Foglio federale Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro; RS 822.11) Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (RS 172.220.1) Orario di lavoro basato sulla fiducia Ordinanza del DFF del 6 dicembre 2001 concernente l'ordinanza sul personale federale (RS 172.220.111.31) Ordinanza del DFAE del 20 settembre 2002 concernente l'ordinanza sul personale federale (RS 172.220.111.343.3) Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (RS 172.220.111.3) Ufficio federale del personale

3689

Rapporto 1

Introduzione

Il 23 ottobre 2009 la Commissione della gestione del Consiglio nazionale (CdG-N) ha concluso la sua ispezione «Legge sul personale federale: direzione della politica del personale e conseguimento degli obiettivi»1. Nel rapporto rivolge sei raccomandazioni al Consiglio federale che, il 21 aprile 2010, ha espresso il proprio parere sul rapporto, sulle raccomandazioni della CdG-N e sulla relativa valutazione del Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA)2.

Nel corso del 2010 la CdG-N ha trattato il summenzionato parere del Consiglio federale e, in base ai lavori e agli sviluppi in atto nell'ambito della politica del personale federale, ha deciso di procedere a una verifica dell'ispezione all'inizio del 2011. Nel corso di questi lavori la CdG-N ha affrontato altri due aspetti della politica del personale federale: il modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia e la considerazione degli interessi dei quadri nella politica del personale federale. Sul primo aspetto ha chiesto un parere legale al professor Thomas Geiser dell'Università di San Gallo3. La seconda tematica è stata approfondita con diverse audizioni svolte dalla CdG-N.

Il presente rapporto della CdG-N valuta il parere del Consiglio federale del 21 aprile 2010, i progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni formulate dalla CdG-N e i due importanti aspetti che si sono aggiunti e conclude così la verifica della CdG-N. Il rapporto è stato sottoposto per consultazione al DFF e ai responsabili del personale dei dipartimenti e della Cancelleria federale.4

2

Valutazione dei progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni della CdG-N

2.1

Parere del Consiglio federale del 21 aprile 2010

Nel corso dell'estate 2010 la CdG-N si è occupata del parere del Consiglio federale del 21 aprile 2010 in merito all'ispezione oggetto del presente rapporto, prendendo atto che il Consiglio federale condivideva le valutazioni della CdG-N ed era disposto a mettere in pratica tutte le raccomandazioni. Nelle proprie verifiche la CdG-N ha

1

2

3 4

Legge sul personale federale: direzione della politica del personale e conseguimento degli obiettivi, rapporto della CdG-N del 23 ottobre 2009 (FF 2010 2517); Valutazione della direzione della politica del personale della Confederazione. Rapporto di sintesi del Controllo parlamentare dell'amministrazione alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale del 17 luglio 2009 (allegato al rapporto della CdG-N) (FF 2010 2531).

Legge sul personale federale: direzione della politica del personale e conseguimento degli obiettivi, parere del Consiglio federale del 21 aprile 2010 sul rapporto della CdG-N del 23 ottobre 2009 (FF 2010 2573).

Cfr. allegato.

In questo stadio della procedura la consultazione mira a identificare eventuali errori materiali e formali nel progetto di rapporto e a identificare interessi giustificati per il mantenimento della segretezza. La presa di posizione del DFF del 9 novembre 2011 è pubblicata nell'allegato 2 e il parere del prof. Thomas Geiser in materia è all'allegato 3.

3690

inoltre constatato che il Consiglio federale e le competenti unità amministrative avevano già adottato una prima serie di provvedimenti.

In particolare la CdG-N ha accolto con soddisfazione il fatto che il Consiglio federale fosse disposto a elaborare una strategia per il personale federale prima di procedere alla revisione delle pertinenti disposizioni legali, come richiesto dalla stessa Commissione.

In generale la CdG-N ha notato che, nel proprio parere, il Consiglio federale aveva espresso l'intenzione di attuare le raccomandazioni in futuro, mentre considerava alcune di esse già realizzate. Il Consiglio federale prevedeva di adottare la propria strategia relativa al personale alla fine del 2010, pertanto la CdG-N aveva fissato l'avvio della consueta verifica per l'inizio del 2011 e invitato il Consiglio federale a informarla, entro la fine di gennaio dello stesso anno, sui progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni.

2.2

Strategia del Consiglio federale in merito all'attuazione della legge sul personale federale/ Determinazione dei parametri e degli indicatori (Raccomandazione 1)

Il 10 dicembre 2010 il Consiglio federale ha approvato la strategia per il personale dell'Amministrazione federale nel quinquennio 2011­2015, nella quale sono definiti anche i parametri strategici e gli indicatori che consentono di misurare il grado di realizzazione degli obiettivi. Il Consiglio federale ha fissato quantitativamente tali parametri il 22 giugno 2011.

Per la sua stessa natura una strategia contiene affermazioni di principio, che devono poi concretizzarsi nella fase di attuazione. Il 6 luglio 2011 il Consiglio federale ha deciso il relativo modello di attuazione, che comprende anche uno scadenziario.

In primo luogo la CdG-N constata che il Consiglio federale, elaborando una strategia per il personale e il relativo modello di attuazione con parametri strategici e indicatori, ha compiuto un passo significativo verso l'assunzione della propria responsabilità in questo ambito. Nel delicato equilibrio tra centralizzazione e decentralizzazione della politica del personale, queste misure rappresentano un'importante pietra miliare per una gestione centralizzata della politica del personale.

La CdG-N riconosce che, in alcuni ambiti, specifiche soluzioni decentralizzate possono essere indicate, tuttavia è convinta che, almeno nei suoi aspetti fondamentali, la politica del personale federale debba essere gestita in modo centralizzato.

Alcune disposizioni problematiche, come la decentralizzazione della formazione continua nell'Amministrazione federale, annullata nel 2010, sono state nel frattempo corrette.

La CdG-N ritiene che la strategia del Consiglio federale per il personale possa servire come linea guida per l'attuazione della legge sul personale federale5. La concreta utilità di tale strategia può essere tuttavia valutata solo a condizione che siano stabiliti parametri di riferimento e un progetto di qualità per la realizzazione.

Per quanto riguarda i parametri di riferimento, che il Consiglio federale ha approvato 5

Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers; RS 172.220.1).

3691

nel mese di giugno del 2011, la CdG-N li ritiene completi, ai sensi dell'articolo 4 della legge sul personale federale, e crede che produrranno i loro effetti sui responsabili dell'attuazione.

La CdG-N non valuta invece altrettanto positivamente il progetto di attuazione.

Molte misure, che costituiscono gran parte del progetto di attuazione, sono formulate in modo molto sommario, così come la strategia per il personale, o contemplano solo un incarico generico per l'elaborazione di un programma o di qualcosa di analogo.

La CdG-N lo ritiene un segnale che, in diversi ambiti, non è stato possibile trovare un consenso su misure più concrete tra i dipartimenti e l'Ufficio federale del personale (UFPER). A questo punto è importante, dal punto di vista della CdG-N, che il progetto di attuazione e, di conseguenza, la strategia del Consiglio federale siano concretizzati al più presto e il Consiglio federale stesso assuma il ruolo di guida che gli compete.

Nonostante le critiche, la CdG-N riconosce comunque che, rispetto alle risorse disponibili, l'UFPER e i servizi del personale dei dipartimenti e della Cancelleria federale hanno già svolto un notevole lavoro. Nell'elaborazione della strategia i servizi coinvolti hanno identificato i contesti attuali e futuri, su cui basarsi.

Dal punto di vista della CdG-N, la prima raccomandazione è stata, sinora, messa in atto solo parzialmente. Infatti, solo quando gli elementi formulati in modo generico del progetto di attuazione saranno concretizzati e produrranno i propri effetti in sintonia con la strategia, si potrà ritenere che l'obiettivo fondamentale della prima raccomandazione sia stato debitamente considerato. Le Commissioni della gestione dedicheranno particolare attenzione allo sviluppo delle misure concrete nell'ambito dei dibattiti annuali concernenti i rapporti sul personale.

2.3

Inserimento della strategia per il personale nella strategia generale del Consiglio federale (Raccomandazione 2)

Con la seconda raccomandazione la CdG-N invitava il Consiglio federale a inserire la strategia per il personale della Confederazione nella strategia generale di adempimento dei compiti del Consiglio federale. Quest'ultimo ha annunciato che le priorità e gli obiettivi definiti nella strategia per il personale saranno integrati nelle strategie sovraordinate, in particolare la pianificazione della legislatura, la pianificazione finanziaria e quella annuale.

La CdG-N accoglie favorevolmente questo annuncio del Consiglio federale e constata che l'ha già parzialmente realizzato, con il suo obiettivo 3 fissato per il 2011.

Tuttavia la seconda raccomandazione della CdG-N auspica anche un legame più stretto tra la politica relativa al personale federale e le strategie sovraordinate del Consiglio federale per l'adempimento dei suoi compiti. In altri termini vuole rafforzare il legame tra le priorità e la direzione stabilite dal Consiglio federale e i dipartimenti per l'adempimento dei compiti, da un lato, e le priorità da attribuire all'impiego delle risorse e all'ottimizzazione delle condizioni generali nelle quali si inquadra la politica del personale, dall'altro.

In questo ambito emergono convergenze con l'obiettivo del Consiglio federale che intende rafforzare la pianificazione delle esigenze e dei costi del personale (n. 3.2 della strategia per il personale dell'Amministrazione federale nel quinquennio 2011­ 3692

2015). Dal punto di vista della CdG-N si creano così le premesse per consentire il summenzionato legame a livello strategico tra l'adempimento dei compiti e le risorse del personale.

Anche in questo ambito la CdG-N seguirà l'attuazione della seconda raccomandazione nel quadro della sua regolare attività di alta vigilanza parlamentare.

2.4

Coinvolgimento della parti sociali (Raccomandazione 3)

Nella sua terza raccomandazione la CdG-N ha esortato il Consiglio federale a coinvolgere le parti sociali, in conformità all'articolo 33 della legge sul personale federale, nell'elaborazione della strategia per il personale.

Ascoltando la direttrice dell'UFPER la Commissione ha potuto constatare che la propria raccomandazione era stata recepita. Nel corso della verifica ha inoltre ottenuto conferma che la nuova responsabile del Dipartimento federale delle finanze attribuisce un'importanza maggiore al partenariato sociale, com'è auspicabile.

Constatando che l'attuazione della strategia per il personale da parte del Consiglio federale comporta altri importanti lavori di concretizzazione, la CdG-N invita il Consiglio federale a continuare a coinvolgere adeguatamente le parti sociali. In occasione dell'esame annuale del rapporto del Consiglio federale sul personale, la CdG-N vorrà essere informata anche sulla collaborazione tra la Confederazione come datore di lavoro e le parti sociali.

2.5

Rapporto annuale all'Assemblea federale sulle misure adottate dal Consiglio federale (Raccomandazione 4)

Prima della conclusione dell'ispezione condotta dalla CdG-N, il Consiglio federale prendeva semplicemente atto del rapporto annuale concernente la politica del personale della Confederazione, sottoposto alla sua attenzione e a quella dell'Assemblea federale. L'alta vigilanza parlamentare non era dunque in grado di sapere se il Consiglio federale avesse adottato misure, ed eventualmente quali, per dare seguito al rapporto.

Dal 27 gennaio 2010 il Consiglio federale e le commissioni di vigilanza delle Camere federali hanno convenuto che il Consiglio federale si sarebbe impegnato a fornire una valutazione globale della politica del personale nel quadro del rapporto annuale.

Da allora l'accordo è stato sempre rispettato. In linea di principio, dal 2010 le CdG esaminano il rapporto annuale sulla gestione del personale in presenza del o della responsabile del DFF. La quarta raccomandazione della CdG-N è stata così messa in atto.

3693

2.6

Analisi dei processi e delle prestazioni/ Centralizzazione della politica del personale federale (Raccomandazione 5)

Dalla valutazione svolta dal CPA il 17 giugno 20096, sulla quale la CdG-N ha basato il proprio esame, sono emersi aspetti non chiari soprattutto nella ripartizione delle competenze tra i diversi gradi gerarchici e un'assenza di coerenza nell'attuazione della LPers. Il quadro della suddivisione dei compiti e delle responsabilità nei dipartimenti è apparso quindi alquanto eterogeneo. A seconda del dipartimento, compiti identici erano attribuiti a gradi gerarchici diversi e questa attribuzione non si basava, sinora, su un'analisi dei processi e delle prestazioni.

Nella quinta raccomandazione la CdG-N ha dunque invitato il Consiglio federale a procedere a un'analisi dei processi e delle prestazioni nell'elaborazione della propria strategia di attuazione della legge sul personale federale, in modo da attribuire i processi nell'ambito della politica del personale agli opportuni livelli gerarchici.

Nella stessa raccomandazione la Commissione ha esortato il Consiglio federale a rafforzare il ruolo e la posizione dell'UFPER in prospettiva di una politica centralizzata del personale.

Nel suo parere del 21 aprile 2011 il Consiglio federale ha indicato che i compiti, le competenze e le responsabilità nell'ambito del personale sono stati oggetto di verifica nel quadro della riforma dell'Amministrazione federale 2005/2007, procedendo a una loro riorganizzazione. Come ha confermato la valutazione effettuata dal DFF nell'autunno del 2009, le decisioni prese sono state messe in atto. Il Consiglio federale ha inoltre precisato che una delle responsabilità permanenti dei dipartimenti consiste nel verificare e, se necessario, ottimizzare i compiti e i processi relativi al personale della Confederazione in collaborazione con l'UFPER. Lo stesso vale per l'elaborazione e l'attuazione della strategia per il personale.

Queste spiegazioni non hanno pienamente soddisfatto la CdG-N per diversi motivi.

La riforma dell'Amministrazione federale in questo ambito è stata attuata dal novembre del 2006 sino alla fine del 2008, quindi era già stata considerata nella valutazione del CPA. La valutazione da parte del DFF, menzionata nel parere del Consiglio federale, ha precisato tra l'altro che i compiti, le competenze e le responsabilità dell'UFPER nel quadro della riforma dell'Amministrazione federale 2005/2007 sono stati chiariti
e accettati. Il DFF ha inoltre constatato che l'organizzazione dell'UFPER era ragionevole e adeguata e rispondeva alle mansioni contemplate dai processi relativi alle risorse umane.

D'altro canto, le lacune evidenziate dalla CdG-N nella ripartizione dei compiti e delle competenze nell'ambito della politica del personale all'interno dei dipartimenti non sono state oggetto della valutazione, che non ha approfondito neppure il rafforzamento del ruolo dell'UFPER in vista di una centralizzazione della politica del personale.

Sulla scorta di questa analisi la CdG-N non può fare a meno di considerare in gran parte non attuata la sua quinta raccomandazione.

6

Cfr. nota 1.

3694

2.7

Ruolo della Conferenza delle risorse umane (Raccomandazione 6)

Nel suo parere il Consiglio federale concorda sul fatto che la Conferenza delle risorse umane (CRU) debba trovare il giusto ruolo nella politica del personale della Confederazione. Per quanto riguarda la richiesta di riesame del ruolo della CRU, il Consiglio federale non ha tuttavia preso posizione. La CdG-N ritiene comunque che il Consiglio federale intenda rafforzare concretamente la posizione della CRU, mettendo in atto la sesta raccomandazione. La CRU è stata dunque giustamente coinvolta nell'elaborazione della strategia per il personale da parte del Consiglio federale e nel relativo progetto di attuazione.

3

Orario di lavoro basato sulla fiducia

3.1

Introduzione del modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia all'interno dell'Amministrazione federale

Il modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia (OLF) è stato testato come progetto pilota in alcune unità amministrative nel 2001, prima di essere esteso all'intera Amministrazione federale. L'OLF ha tuttavia vissuto una maggiore diffusione solo quando l'allora responsabile del DFF ha considerato che il modello rappresentasse una soluzione adeguata ai rischi finanziari per la Confederazione, nella sua qualità di datore di lavoro, connessi ai saldi orari positivi, talora considerevoli, di alcuni quadri (vacanze non godute e ore straordinarie non recuperate). In seguito a ciò il Consiglio federale ha reso obbligatorio, molto rapidamente e per via di ordinanza, il modello dell'OLF per i quadri superiori e dei massimi livelli gerarchici (a partire dalla classe di stipendio 30)7. I cosiddetti quadri medi (classi di stipendio 24­ 29) possono optare per l'OLF d'intesa con il proprio superiore gerarchico.

3.2

Regolamentazione dell'orario di lavoro basato sulla fiducia per il personale federale

Le modalità dell'OLF sono precisate nell'articolo 64a dell'ordinanza sul personale federale, in base al quale gli impiegati che l'applicano sono esonerati dalla registrazione degli orari di lavoro e non possono compensare il lavoro aggiuntivo, il lavoro straordinario e i saldi attivi dell'orario flessibile. La disposizione dell'ordinanza prevede d'altro canto, a titolo di compensazione, un'indennità annuale in contanti pari al 5 per cento della retribuzione annua. In via eccezionale e d'intesa con il superiore gerarchico, gli impiegati che applicano l'OLF possono sostituire l'indennità facendosi accreditare dieci giorni di compensazione oppure 100 ore su un «conto di congedo sabbatico». Al modello dell'OLF si applicano anche altre disposizioni legislative di carattere generale, che approfondiremo in seguito.

Il Consiglio federale e l'UFPER hanno presentato il modello dell'OLF, in vigore all'interno dell'Amministrazione federale dal 1° gennaio 2009, agli impiegati interessati solo in modo sommario: la sua introduzione è stata descritta in un comunicato stampa che 7

Art. 64a dell'ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers; RS 172.220.111.3).

3695

il Consiglio federale ha pubblicato il 5 dicembre 2008. Per la relativa revisione dell'ordinanza sul personale federale, l'UFPER ha redatto delle spiegazioni all'attenzione del Consiglio federale. Tali spiegazioni riguardano in particolare la riduzione dei saldi orari attivi degli impiegati della Confederazione e i conseguenti aspetti finanziari.

3.3

Ruolo esemplare della politica della Confederazione in materia di personale: aspettative e realtà nell'ambito dell'orario di lavoro basato sulla fiducia

3.3.1

Parere legale del professor Thomas Geiser

L'articolo 4 della legge sul personale federale definisce i moderni obiettivi per una politica del personale federale all'avanguardia ed esemplare. Nel messaggio del Consiglio federale del 14 dicembre 1998 concernente la legge sul personale federale (LPers) la Confederazione si prefiggeva già l'obiettivo di «espletare una certa funzione di modello di politica sociale»8. Giustamente questa intenzione si riflette anche nella visione del Consiglio federale, dove viene sottolineato che l'Amministrazione federale è un datore di lavoro esemplare e rispetta elevati standard etici9.

Secondo la CdG-N l'Amministrazione federale deve pertanto adottare una linea esemplare in materia di protezione dei lavoratori.

Anche i Cantoni si orientano, almeno parzialmente, alle disposizioni legali applicate alla gestione del personale dall'Amministrazione federale, soprattutto quando si tratta di introdurre nuovi strumenti, tra cui l'OLF10.

In questo contesto e in considerazione del fatto che la regolamentazione dell'OLF nell'articolo 64a dell'ordinanza sul personale federale11 appare piuttosto limitata e 8 9 10

11

FF 1999 1343 Strategia per il personale dell'Amministrazione federale 2011­2015, p. 9.

Cfr. ad es. il rapporto finale del 2 novembre 2011 della Commissione di alta vigilanza del Cantone di Berna all'indirizzo del Gran Consiglio sui saldi orari e sulle convenzioni in materia di interruzione del rapporto di lavoro per i quadri dell'amministrazione cantonale nonché il relativo comunicato stampa del Consiglio di Stato del Cantone di Berna dell'8 novembre 2010 sul rapporto della Commissione di alta vigilanza in materia di saldi orari ­ Le verifiche forniscono una base oggettiva al dibattito.

Art. 64a Orario di lavoro basato sulla fiducia (art. 17 LPers) 1 Gli impiegati che hanno convenuto l'orario di lavoro basato sulla fiducia sono dispensati dal rilevamento del tempo di lavoro. Essi non possono compensare alcun lavoro aggiuntivo, lavoro straordinario e saldi attivi dell'orario flessibile.

2 Per gli impiegati assegnati alle classi di stipendio 30­38 l'orario di lavoro basato sulla fiducia è obbligatorio.

3 Gli impiegati assegnati alle classi di stipendio 24-29 possono convenire con il loro superiore l'orario di lavoro basato sulla fiducia.

4 Gli impiegati che svolgono una delle funzioni di cui all'articolo 34 capoverso 2 non possono convenire l'orario di lavoro basato sulla fiducia.

5 In luogo della compensazione per lavoro aggiuntivo, lavoro straordinario e saldi attivi dell'orario flessibile, gli impiegati che hanno convenuto l'orario di lavoro basato sulla fiducia ricevono una compensazione annua sotto forma di indennità in contanti pari al 5 per cento del salario annuo. In luogo dell'indennità in contanti e d'intesa con il superiore, gli impiegati possono prendere dieci giorni di compensazione oppure, a titolo eccezionale, chiedere l'accreditamento di 100 ore sul conto di congedo sabbatico.

6 I giorni di compensazione devono essere presi nel corso dell'anno civile in cui nasce il diritto agli stessi. Ove ciò non fosse possibile per ragioni di malattia, infortunio o congedo di maternità, essi devono essere presi nel corso dell'anno successivo. I giorni di compensazione non presi per qualsiasi altro motivo decadono senza indennità.

3696

che il Consiglio federale intende adeguare le disposizioni legali relative al personale della Confederazione a quelle vigenti nel settore privato, la CdG-N ha incaricato il professor Thomas Geiser dell'Università di San Gallo, esperto riconosciuto in materia di diritto del lavoro, di chiarire i seguenti aspetti giuridici: 1.

se le attuali disposizioni che disciplinano il modello dell'OLF applicato all'Amministrazione federale offrono un livello di protezione equivalente rispetto al diritto privato, in particolare per quanto riguarda la legge sul lavoro;

2.

come deve essere interpretato il modello dell'OLF alla luce dell'articolo 17 della legge sul personale federale12.

Il parere del 7 giugno 2011 contribuisce a chiarire la situazione legale e giunge a importanti conclusioni, di conseguenza il documento è allegato al presente rapporto.

Qui di seguito sono presentati solo i contenuti principali, che in parte valgono anche per altri modelli di orario di lavoro all'interno dell'Amministrazione federale:

12

13 14 15 16

­

la situazione giuridica all'interno della Confederazione, in particolare per quanto riguarda l'OLF, è molto complessa a causa dei diversi atti normativi applicabili e dei numerosi riferimenti incrociati;

­

di regola il rapporto di lavoro dei quadri della Confederazione si basa su un contratto di diritto pubblico. Ciò comporta che ogni modifica, ad esempio l'introduzione dell'OLF, necessita dell'accordo dei due contraenti;

­

a causa della delega delle competenze del legislatore, la determinazione della durata massima del lavoro spetta unicamente al Consiglio federale, che la disciplina per via di ordinanza (ordinanza sul personale federale) oppure la delega a sua volta parzialmente al DFF (ordinanza del DFF concernente l'ordinanza sul personale federale13). Nel diritto privato la durata massima della settimana lavorativa è invece sancita dalla legge (art. 9 della legge sul lavoro14);

­

ai sensi dell'articolo 8 dell'ordinanza quadro relativa alla legge sul personale federale15, le disposizioni della LL che disciplinano l'orario di lavoro si applicano in linea di principio ai rapporti di lavoro degli impiegati della Confederazione, fatte salve disposizioni contrarie sancite da atti normativi che disciplinano il diritto del personale federale;

­

in base al punto precedente gli impiegati hanno diritto a pause che superano quanto sancito dall'ordinanza del DFF concernente l'ordinanza sul personale federale16; Art. 17 Tempo di lavoro, vacanze e congedi 1 Le disposizioni d'esecuzione disciplinano la durata del tempo di lavoro nonché le vacanze e i congedi; stabiliscono inoltre l'entità e la compensazione del lavoro aggiuntivo e delle ore supplementari.

2 Il Consiglio federale stabilisce la durata massima del tempo di lavoro normale, il numero minimo dei giorni di vacanza e il congedo di maternità.

Ordinanza del DFF del 6 dicembre 2001 concernente l'ordinanza sul personale federale (O-OPers; RS 172.220.111.31).

Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio (Legge sul lavoro, LL; RS 822.11).

Ordinanza quadro del 20 dicembre 2000 relativa alla legge sul personale federale (Ordinanza quadro LPers; RS 172.220.11).

Pausa meridiana di almeno 30 minuti (art. 28 cpv. 3 O-OPers).

3697

­

anche per il modello dell'OLF la durata massima della settimana lavorativa è di 45 ore. In caso di superamento, l'impiegato ha diritto a compensare il lavoro straordinario conformemente alla legge sul lavoro;

­

nell'economia privata il datore di lavoro deve tenere a disposizione delle autorità d'esecuzione e di vigilanza gli elenchi e gli altri atti, da cui risultano le indicazioni necessarie all'esecuzione della presente legge e delle relative ordinanze17. Queste disposizioni non si applicano tuttavia all'Amministrazione federale. Il quadro normativo che disciplina il personale della Confederazione non contiene alcuna disposizione analoga ma, per qualunque modello di lavoro, anche la Confederazione è giuridicamente tenuta, in qualità di datore di lavoro, ad attuare sistemi che permettano di garantire e controllare il rispetto delle disposizioni in materia di orario di lavoro;

­

ai sensi dell'articolo 341 del Codice delle obbligazioni18, le disposizioni generali in materia di prescrizione si applicano al rapporto di lavoro nell'economia privata. La legge sul lavoro prevede addirittura che il datore di lavoro è punibile se i lavoratori non compensano lo straordinario entro un anno. La corrispondente protezione degli impiegati dell'Amministrazione federale è peggiore rispetto al settore privato a causa dei brevi termini di prescrizione e dell'impossibilità di infliggere sanzioni alla Confederazione nella sua veste di datore di lavoro.

Per quanto riguarda la prima delle due domande poste all'esperto dalla CdG-N, il professor Thomas Geiser conclude che il quadro normativo concernente la protezione degli impiegati dell'Amministrazione federale soggetti all'OLF è peggiore rispetto a quello vigente nel settore privato.

D'altro canto conferma che le disposizioni relative all'OLF sono conformi all'articolo 17 della legge sul personale federale.

3.3.2

Prassi seguita nei dipartimenti e nella Cancelleria federale

Dopo la valutazione critica del quadro normativo da parte del professor Thomas Geiser, in particolare per quanto riguarda l'OLF, rispetto alle disposizioni che vigono nel settore privato, la CdG-N desiderava farsi un'idea dell'interpretazione delle disposizioni che disciplinano l'OLF da parte dell'UFPER, dei dipartimenti e della Cancelleria federale e della prassi da loro seguita. Nell'agosto del 2011 la Commissione ha dunque sentito la direttrice dell'UFPER e i responsabili del personale dei dipartimenti e della Cancelleria federale sottoponendo loro una serie di domande sostanzialmente uguali.

Definizione della prestazione lavorativa Nel suo parere il professor Thomas Geiser afferma che l'entità della prestazione lavorativa dev'essere sufficientemente precisata nel contratto di lavoro. Se ciò non avviene con l'indicazione della durata del lavoro, è necessario descrivere la portata 17 18

Art. 46 LL Legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni, CO; RS 220).

3698

dei compiti da svolgere. Alla corrispondente domanda della CdG-N, gli interpellati hanno risposto che, per le persone soggette all'OLF, il contratto di lavoro stabilisce il grado di occupazione e non il tempo di lavoro. Alcuni hanno inoltre aggiunto che i compiti assegnati agli impiegati sono precisati nella descrizione delle mansioni.

Flessibilità degli orari degli impiegati soggetti all'OLF La CdG-N ha inoltre chiesto ai rappresentanti dei dipartimenti e della Cancelleria federale a partire da quale durata un'assenza non rientra più nel grado di autonomia di cui l'impiegato gode nella gestione del proprio orario di lavoro e deve quindi essere registrata come vacanza. Le risposte sono risultate molto diverse: in alcuni casi gli impiegati soggetti all'OLF non hanno alcuna possibilità di prendere un congedo, se non deducendolo dalle vacanze. Diversi dipartimenti consentono invece di prendere mezza giornata di congedo senza dedurlo dalle vacanze maturate. In almeno uno di questi dipartimenti gli impiegati soggetti all'OLF hanno la facoltà di decidere come gestire le assenze non superiori alla giornata intera. In un altro dipartimento anche le assenze inferiori alla mezza giornata devono essere convenute con il superiore. Un dipartimento esclude infine che questo tipo di assenza possa essere utilizzata per prolungare il fine settimana, pertanto il congedo di lunedì o venerdì non è ammesso.

Disposizione legale che fissa una durata media massima del lavoro Tra i responsabili del personale interpellati, cinque ritengono che non ci sia alcuna disposizione legale in merito alla durata media massima del lavoro, anche se alcuni considerano almeno un valore di riferimento interno al dipartimento pari a una media di 44 ore la settimana. Tuttavia è stato anche ammesso che questo parametro viene spesso superato. Altri tre responsabili del personale si basano invece su una durata media massima del lavoro di 45 ore settimanali, ma in uno dei dipartimenti questo limite non si applica ai direttori degli uffici. Gli interpellati hanno inoltre informato la CdG-N che tale durata massima del lavoro è regolarmente superata.

Uno dei responsabili del personale ha spiegato che l'obbligo di timbrare era stato abrogato per gli impiegati soggetti all'OLF proprio perché questi lavorano normalmente più a lungo. La direttrice
dell'UFPER parte dal principio che la durata media massima del lavoro corrisponda alle 45 ore settimanali stabilite dalla legge sul lavoro.

La CdG-N non ha potuto approfondire fino a che punto e come questa durata media massima del lavoro sia stata comunicata al momento dell'introduzione dell'OLF.

Solo uno degli interpellati ha menzionato che il parametro di riferimento era stato notificato agli impiegati in questione. Né la proposta del DFF al Consiglio federale né il comunicato stampa del Consiglio federale del 5 dicembre 2008 contiene indicazioni su una durata media massima del lavoro da applicare al modello dell'OLF.

Diritti di compensazione nel modello dell'OLF La CdG-N ha chiesto ai responsabili del personale se la loro unità amministrativa avesse fissato una durata media massima del lavoro settimanale, applicabile agli impiegati soggetti all'OLF, e il cui superamento comportava un diritto di compensazione non coperto dalla compensazione di cui all'articolo 64a capoverso 5 OPers. La risposta unanime è stata negativa, anche da parte delle persone che presuppongono l'esistenza di una disposizione legale relativa alla durata media massima del lavoro.

3699

Regolamentazione delle pause Le persone interpellate partono dall'idea che tutti gli impiegati hanno diritto a due pause di 15 minuti, una al mattino e una al pomeriggio. Alcuni si sono lamentati del fatto che queste pause non siano più contemplate dall'ordinanza sul personale federale.

Adeguamento dei contratti di lavoro in seguito all'introduzione dell'OLF In sostanza i contratti di lavoro non sono stati adeguati. La maggior parte dei dipartimenti e la Cancelleria federale hanno stipulato una convenzione, rinnovabile di anno in anno, con le persone che hanno optato per l'OLF (classi di stipendio 24­29).

Concretizzazione dell'OLF nei dipartimenti Il modello dell'OLF è stato precisato in alcuni dipartimenti. La maggior parte delle persone interpellate ritiene comunque sufficienti le disposizioni generali.

Abrogazione dell'obbligo di timbrare La maggior parte degli impiegati soggetti all'OLF non rileva più gli orari di lavoro.

Controllo e rispetto delle disposizioni del diritto del lavoro relative al tempo di lavoro Ad eccezione della Cancelleria federale, che in proposito non può essere direttamente paragonata con i dipartimenti a causa delle sue dimensioni ridotte, non viene applicato alcun sistema di controllo comune all'intero dipartimento e il rilevamento dei parametri di riferimento si limita alle assenze registrate (malattia, vacanze ecc.).

Tutte le persone interpellate attribuiscono questa competenza ai superiori gerarchici diretti degli impiegati soggetti all'OLF (responsabilità del superiore gerarchico in materia di conduzione). È stato inoltre più volte ribadito che il controllo sociale esercitato impedisce che gli impiegati soggetti all'OLF lavorino troppo poco.

Secondo l'UFPER il controllo riguarda chiaramente l'attuazione, quindi esula dalle proprie competenze e rientra in quelle dei dipartimenti e della Cancelleria federale.

Plusvalore dell'OLF/Modifiche necessarie Tutte le persone interpellate ritengono che il modello dell'OLF apporti un chiaro plusvalore alla Confederazione nella sua qualità di datore di lavoro (in particolare perché impedisce l'accumulo di saldi orari supplementari e l'abrogazione dell'obbligo di timbrare riduce il lavoro amministrativo). Non è stato possibile approfondire fino a che punto questo modello renda l'Amministrazione federale più competitiva sul
mercato del lavoro: tra i quadri di livello superiore e ai massimi livelli gerarchici sembra che l'OLF accresca l'interesse. Tra i quadri di livello base e medio, che possono scegliere se aderire all'OLF, prevale l'idea che altri modelli di orari di lavoro applicati dalla Confederazione siano più allettanti. Per quest'ultima categoria di impiegati i vantaggi dell'OLF sono ritenuti secondari.

Tutti i responsabili del personale interpellati sono sostanzialmente favorevoli al modello dell'OLF, pur con opinioni discordanti per quanto riguarda l'opportuno campo di applicazione: i rappresentanti di alcuni dipartimenti desiderano collegare l'OLF alla funzione e non alla classe di stipendio, in modo da poterlo applicare

3700

anche a funzioni specifiche con una classe di stipendio inferiore alla 2419. Altri sono dell'avviso che l'applicazione dell'OLF tra i quadri medi sia opportuna solo in casi specifici.

Diversi responsabili del personale ritengono che la garanzia del finanziamento del modello dell'OLF possa costituire un problema.

3.4

Valutazione da parte della CdG-N

Le principali conclusioni a cui è giunta la CdG-N in merito all'OLF possono essere così sintetizzate:

19

­

il modello dell'OLF, nella forma in vigore dal 2009, è stato introdotto essenzialmente nell'intento di ridurre i saldi orari supplementari dei quadri e il conseguente rischio finanziario per l'Amministrazione federale. In base alla perizia del professor Thomas Geiser, gli impiegati che hanno aderito all'OLF hanno tuttavia legalmente diritto, per le prestazioni lavorative superiori alla media di 45 ore settimanali, a una compensazione superiore all'indennità forfetaria del 5 per cento dello stipendio annuale. In considerazione di questi aspetti, la CdG-N ritiene che l'obiettivo finanziario del modello dell'OLF contraddica le basi legali, pertanto la realizzazione di questo obiettivo è problematica;

­

nella valutazione della CdG-N l'OLF applicato dalla Confederazione deve essere concepito come un moderno strumento di politica del personale, quindi non deve perseguire esclusivamente esigenze finanziarie. Dalle verifiche condotte dalla CdG-N presso l'Amministrazione federale è emerso che, nella prassi, l'OLF tiene conto anche degli obiettivi della politica del personale. Almeno tra i quadri superiori e quelli dei più alti livelli gerarchici sembra che il modello dell'OLF sia considerato un modello di lavoro moderno. In base agli elementi acquisiti la CdG-N ritiene comunque che siano necessari altri approfondimenti per rendere l'OLF uno strumento di politica del personale moderno e, quindi, ancora più interessante;

­

per quanto riguarda le modalità dell'introduzione del rivisto modello dell'OLF all'inizio del 2009 (obiettivo prima di tutto finanziario e intervallo di tempo molto breve tra la revisione dell'ordinanza e la sua entrata in vigore) non si può fare a meno di constatare che le condizioni quadro nelle quali si inserisce l'OLF non siano state sufficientemente analizzate. Per questo motivo il modello attualmente in vigore non convince pienamente;

­

nella prassi la CdG-N constata una forte discrepanza tra il rilevamento e il controllo delle informazioni sulle assenze degli impiegati soggetti all'OLF, da un lato, e sulle ore di lavoro prestate dall'altro: anche le assenze molto brevi devono essere registrate come vacanze e convenute con il superiore.

Non è ammessa la compensazione. Queste assenze, così come quelle dovute a malattia, formazione continua e altro, sono controllate. Altre disposizioni Il DFAE consente agli impiegati all'estero, che svolgono una funzione dirigente, di lavorare con il modello dell'OLF anche se appartengono a una classe di stipendio inferiore alla 24 (fondandosi sulla O-OPers e sull'ordinanza del DFAE del 20 settembre 2002 concernente l'ordinanza sul personale federale [O-OPers-DFAE; RS 172.220.111.343.3]).

3701

di carattere generale limitano ancora di più il grado di autonomia di cui l'impiegato soggetto all'OLF gode nella gestione del proprio tempo di lavoro (ad es. impossibilità di compensare le ore di lavoro il venerdì o il lunedì), senza che vi sia un'evidente esigenza operativa. D'altro canto l'orario di lavoro non è più rilevato e l'intera responsabilità di evitare tempi di lavoro eccessivi è affidata agli impiegati stessi soggetti all'OLF, mentre il controllo è delegato al superiore gerarchico che assume la responsabilità in materia di conduzione. In questo ambito la CdG-N constata un'anomalia, in contraddizione anche con la nozione di orario di lavoro basato sulla fiducia.

Secondo la CdG-N le attuali modalità di controllo del rispetto dei tempi di lavoro, in particolare della durata massima, non sono conformi né alle relative disposizioni della legge sul personale federale né al quadro normativo sancito dalla legge sul lavoro; ­

l'UFPER e i responsabili del personale dei dipartimenti e della Cancelleria federale non hanno una nozione omogenea delle disposizioni di legge, in particolare per quanto riguarda la durata media massima del lavoro. Sembrano non conoscere i diritti che scaturiscono dal superamento della durata media massima del lavoro. Questa constatazione è ancora più preoccupante perché è presumibile che anche i diretti superiori degli impiegati soggetti all'OLF conoscano solo in parte le basi giuridiche in materia, per quanto siano indispensabili ai fini del corretto svolgimento della loro funzione di conduzione;

­

il quadro giuridico è molto complesso, almeno per quanto riguarda le disposizioni sull'orario di lavoro applicabili al personale federale. Come hanno dimostrato le audizioni condotte dalla CdG-N, persino per gli specialisti dell'Amministrazione federale non è facile comprendere le disposizioni applicabili. Solitamente gli impiegati in questione non sono tuttavia esperti di diritto del lavoro. Gli impiegati, indipendentemente dal modello di orario di lavoro scelto, devono essere messi comunque in grado di comprendere le disposizioni che sono tenuti a osservare per poterle rispettare.

In proposito la CdG-N ritiene rilevante semplificare nel medio termine il quadro giuridico o, almeno, elaborare sufficienti spiegazioni in merito, che valgano per l'intera Amministrazione federale. È inoltre particolarmente importante che gli impiegati, soprattutto quelli soggetti all'OLF, siano sufficientemente informati della durata media massima del lavoro;

­

20

considerando l'obiettivo della Confederazione di assumere un ruolo esemplare come datore di lavoro, non è accettabile che il diritto applicabile al personale federale sia stato adeguato alle disposizioni che disciplinano il rapporto di lavoro nel diritto privato quando si è trattato di tutelare gli interessi della Confederazione, ma per quanto riguarda la protezione degli impiegati in materia di durata massima del lavoro e termini di prescrizione20 non raggiunga gli standard in vigore nell'economia privata.

Ad es. art. 31 O-OPers.

3702

3.5

Raccomandazioni e misure

Raccomandazione 1: Impostazione del modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia come moderno strumento di politica del personale La CdG-N invita il Consiglio federale a rielaborare l'attuale modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia, in sintonia con le conclusioni cui sono giunti la Commissione e l'esperto da questa incaricato, e a integrarlo nella propria strategia per il personale. Se necessario, il modello e la sua attuazione (ad es.

nell'ambito della compensazione delle prestazioni supplementari dell'impiegato) devono essere armonizzati a livello dell'Amministrazione federale. Occorre valutare anche l'opportunità di collegare l'orario di lavoro basato sulla fiducia non alla classe di stipendio, bensì alla funzione.

Raccomandazione 2: Base della gestione delle risorse della Confederazione La CdG-N invita il Consiglio federale a spiegarle come possa adeguatamente gestire le risorse in mancanza dei dati relativi al lavoro prestato, se le condizioni quadro di un settore amministrativo cambiano e il carico di lavoro aumenta notevolmente.

Raccomandazione 3: Informazione approfondita degli impiegati sulle disposizioni che disciplinano l'orario di lavoro La CdG-N invita il Consiglio federale a informare in modo approfondito gli impiegati della Confederazione sui tempi di lavoro vigenti (durata massima del lavoro, pause ecc.).

Raccomandazione 4: Armonizzazione dei termini di perenzione al diritto privato/rafforzamento della responsabilità del superiore gerarchico in merito alla compensazione di eventuali prestazioni supplementari dell'impiegato La CdG-N invita il Consiglio federale ad armonizzare i termini di perenzione alle disposizioni del CO e, contemporaneamente, ad adottare misure che consentano ai superiori gerarchici di assumere le proprie responsabilità di conduzione, ossia consentire agli impiegati in questione la compensazione delle prestazioni supplementari.

3703

Raccomandazione 5: Elaborazione di un sistema di controllo per il rispetto delle disposizioni sull'orario di lavoro La CdG-N invita il Consiglio federale a elaborare un sistema di controllo che garantisca l'osservanza delle disposizioni sulla durata del lavoro nell'ambito del modello dell'orario di lavoro basato sulla fiducia, senza rinunciare ai vantaggi che tale modello offre. In questo ambito l'UFPER deve assumere una funzione di controllo commisurata al proprio livello di competenze.

Raccomandazione 6: Garanzia del finanziamento dell'orario di lavoro basato sulla fiducia La CdG-N invita il Consiglio federale a garantire il finanziamento dell'orario di lavoro basato sulla fiducia anche nel medio e lungo termine.

Raccomandazione 7: Contratti di lavoro degli impiegati soggetti all'orario di lavoro basato sulla fiducia La CdG-N invita il Consiglio federale a interpellare un esperto di diritto del lavoro per adeguare gli attuali contratti delle persone soggette obbligatoriamente, ma anche facoltativamente, all'orario di lavoro basato sulla fiducia.

Nell'ambito della revisione in corso della legge sul personale federale la CdG-N chiederà inoltre di sancire nella legge la durata del lavoro regolamentare e la durata massima del lavoro per adeguare formalmente al diritto privato la protezione degli impiegati della Confederazione21.

4

Interessi dei quadri della Confederazione

In considerazione del fatto che, in passato, sono già state rilevate diverse circostanze sfavorevoli, da allora in parte corrette, per i quadri della Confederazione (ad es.

divario nelle retribuzioni a partire dalla classe di stipendio 24 con datori di lavoro analoghi e contributi troppo elevati alla cassa pensioni di alcune categorie di quadri dell'Amministrazione federale), la CdG-N ha deciso di approfondire anche questa tematica nell'ambito della presente verifica.

Le discussioni in merito con la direttrice dell'UFPER, i responsabili delle risorse umane di tutti i dipartimenti e della Cancelleria federale e un rappresentante dell'Associazione dei quadri della Confederazione hanno rivelato che l'attuale situazione è sostanzialmente soddisfacente e che non sono necessari interventi immediati per rappresentare meglio gli interessi dei quadri.

21

Cfr. anche n. 3.3.1.

3704

La CdG-N ritiene, tuttavia, che in futuro il Consiglio federale e l'UFPER debbano continuare ad accordare una particolare attenzione agli interessi dei quadri della Confederazione. In questo senso la CdG-N valuta positivamente lo studio comparativo tra gli stipendi dell'Amministrazione federale e quelli del settore privato, annunciato per il 2012, e la disponibilità da parte della direttrice dell'UFPER a esaminare l'inserimento di domande specifiche per i quadri nei periodici sondaggi svolti presso il personale22. Le misure che caratterizzano una moderna politica del personale, ad esempio la partecipazione alle spese di cura dei figli all'esterno della famiglia, dovrebbero essere offerte anche ai quadri intermedi e superiori della Confederazione, in modo che anche loro possano beneficiarne.

5

Conclusioni e proseguimento dei lavori

La CdG-N esprime soddisfazione per gli effetti prodotti dalla propria ispezione e per le misure da allora adottate dal Consiglio federale, ad esempio l'approvazione della strategia per il personale federale. I risultati della nuova strategia non possono ancora essere giudicati in modo esaustivo, perché in alcuni punti la sua attuazione si trova solo nello stadio iniziale. Al riguardo è importante che tutte le parti coinvolte confermino la propria volontà di attuare la strategia.

La CdG-N è sostanzialmente favorevole all'uso del modello dell'OLF nell'Amministrazione federale, tuttavia le verifiche effettuate dalla Commissione hanno rivelato che il modello deve essere esaminato con spirito critico e migliorato.

Anche in futuro il Consiglio federale dovrà tenere nel dovuto conto gli interessi dei quadri.

La CdG-N chiede al Consiglio federale di esprimere il proprio parere sulle presenti conclusioni e raccomandazioni entro il 7 marzo 2012. Inoltre lo invita a illustrare come, e con quali tempi, intende concretizzare le raccomandazioni summenzionate.

25 novembre 2011

In nome della Commissione della gestione: La presidente, Maria Roth-Bernasconi La segretaria, Beatrice Meli Andres La presidente della sottocommissione DFF/DFE, Brigitta M. Gadient Il segretario supplente, Christoph Albrecht

22

L'ultimo studio comparativo degli stipendi risale al 2005.

3705

Allegato 1

Gutachten zur Vertrauensarbeitszeit in der Bundesverwaltung zu Handen der GPK-N der Bundesversammlung Professor Thomas Geiser, 7. Juni 2011

3706

3707

3708

3709

3710

3711

3712

3713

3714

3715

3716

3717

3718

3719

3720

3721

3722

3723

3724

3725

Allegato 2

Nachkontrolle zur Inspektion «Bundespersonalgesetz: Steuerung der Personalpolitik und Zielerreichung» Stellungnahme des EFD vom 9. November 2011

3726

Allegato 3

Stellungnahme zu den Einwänden des EFD zum Berichtsentwurf VAZ Professor Thomas Geiser, 12. November 2011 Prof. Dr. iur. Thomas Geiser Forschungsinstitut für Arbeit und Arbeitsrecht FAA-HSG Guisanstrasse 92 9010 St. Gallen

I.

Ausgangslage

Mit Mail vom 11. November 2011 haben Sie mich gebeten zu den Einwänden des EFD zum Berichtsentwurf der GPK-N Stellung zu nehmen.

1. Im Berichtsentwurf heisst es: «Vorbehältlich abweichender Regelungen in den personalrechtlichen Erlassen des Bundes sind die Arbeitszeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes gemäss Artikel 8 Rahmenverordnung Bundespersonalgesetz auf die Arbeitsverhältnisse beim Bund grundsätzlich anwendbar.

Aufgrund der vorhergehenden Feststellung ergeben sich Ansprüche der Angestellten auf Pausen, die über die Pausenregelung der Verordnung des EFD zur Bundespersonalverordnung hinausgehen.» 2. Das EFD schreibt dazu in seiner Stellungnahme: «Wir möchten Sie auf einen materiellen Fehler im Bericht im Zusammenhang mit den Untersuchungen zur Vertrauensarbeitszeit aufmerksam machen. In Ziffer 3.3.1 des Berichts steht, dass vorbehältlich Abweichungen in den personalrechtlichen Erlassen des Bundes die Arbeitszeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes gemäss Artikel 8 Rahmenverordnung BPG auf die Arbeitsverhältnisse grundsätzlich anwendbar seien. Für das Bundespersonal gelangen aber nur die Arbeitszeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes betreffend Höchstarbeitszeit zur Anwendung (vgl. Art.

8 Abs. 1 Rahmenverordnung BPG). Eine weitergehende Ausdehnung der Arbeitszeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes auf das Bundespersonal ist aufgrund von Artikel 2 Absatz 1 Arbeitsgesetz und einer fehlenden entsprechenden gesetzlichen Grundlage im Bundespersonalrecht zu verneinen.»

II.

Fragestellung

Es geht folglich um die Frage, welche Bedeutung dem Verweis in Artikel 8 Absatz 1 Rahmenverordnung BPG beigemessen wird.

3727

III.

Stellungnahme

Für die Antwort auf die gestellte Frage ist die Auslegung von Artikel 8 Absatz 1 Rahmenverordnung BPG massgeblich.

1. Wortlaut Bei der Auslegung ist vom Wortlaut der Bestimmung auszugehen.

Die Bestimmung lautet: Art. 8

Arbeitszeit und Ferien

(Art. 17 BPG) Die Höchstarbeitszeit richtet sich nach dem Arbeitszeitgesetz vom 8. Oktober 1971 beziehungsweise nach den Artikeln 9 ff. des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 und den Artikeln 22 ff. der Verordnung 1 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz.

1

Der Mindestanspruch auf Ferien richtet sich nach den Artikeln 329 ff. des Obligationenrechts.

2

Der Wortlaut der Bestimmung präzisiert nur, dass die in den Artikel 9 ArG und folgenden enthaltenen Bestimmungen anwendbar sind. Er präzisiert aber nicht, bei welcher Bestimmung der Verweis endet. Eine Marginale «Höchstarbeitszeit» gibt es im Arbeitsgesetz nicht. Diesem Wortlaut am nächsten kommt der Randtitel von Artikel 9 ArG mit «Wöchentliche Höchstarbeitszeit». Dieser Randtitel zeigt allerdings auch, dass es offenbar weitere Bestimmungen geben muss, welche eine Höchstarbeitszeit regeln, die sich aber nicht auf die Woche bezieht.

2. Systematik Art. 9 ff. ArG stehen unter dem Haupttitel «III. Arbeits- und Ruhezeit», der in die Unterkapitel «1. Arbeitszeit» (Art. 9­14 ArG), «2. Ruhezeit» (Art. 15­22 ArG), «3.

Ununterbrochener Betrieb» (Art. 23 und 24 ArG) und «4. Weitere Vorschriften» (Art. 25­28 ArG) zerfällt.

Es liegt auf der Hand, dass nicht nur der erste Abschnitt mit der Bezeichnung Arbeitszeit diese regelt sondern ebenso die andern Teile, weil die Begriffe Arbeitszeit und Ruhezeit sich ergänzen. Etwas Drittes gibt es nicht, so dass alles was nicht zur Ruhezeit gehört, Arbeitszeit ist und umgekehrt. Die Begriffe umschreiben sich somit gegenseitig.

Auch die Systematik ergibt somit keine klare Antwort.

3. Teleologische Auslegung Es ist damit nach dem Zweck der Norm zu fragen. Da mir die Materialien zur Verordnung nicht zur Verfügung stehen, kann ich mich diesbezüglich nur darauf stützen, was nach dem gesamten Zusammenhang, in dem die Bestimmung steht, deren Sinn und Zweck sein muss.

Artikel 8 der Rahmenverordnung will offenbar die Arbeitsverhältnis bezogen auf die maximal zulässigen Arbeitszeiten an das private Arbeitsverhältnis angleichen. Dabei ist zu beachten, dass der Umfang der Arbeitszeiten nach verschiedenen Zeiteinheiten beschränkt werden kann: 3728

Es geht um die wöchentliche Höchstarbeitszeit. Schranken bestehen aber auch für das ganze Jahr und für den Tag.

Was innert eines Jahres an Arbeit maximal zulässig ist, ergibt sich ausdrücklich aus Artikel 12 ArG. Demgegenüber ist die Berechnung der täglich maximal zulässigen Arbeitszeit einiges komplexer. Hier müssen die Pausen einbezogen werden, weil diese die Möglichkeit, den in Artikel 10 ArG gesteckten Rahmen auszuschöpfen, einschränken. Sollen die Höchstarbeitszeiten gemäss ArG auch in der Verwaltung bezüglich der täglichen Arbeitszeit gelten, müssen somit auch die Bestimmungen des ArG über die Ruhezeit, namentlich die Pausenregelungen berücksichtigt werden.

Verkürzungen können sich zudem bei Nachtarbeit ergeben (vgl. Art. 17a ArG).

Sind aber Bestimmungen über die Pausen ohnehin zu berücksichtigen, weil sonst die maximal zulässigen Arbeitszeiten gar nicht berechnet werden können, sollten diese Bestimmungen wohl insgesamt zur Anwendung gelangen, sofern die Rahmenverordnung nicht ausdrücklich abweichende Regelungen aufstellt. Das gilt ebenfalls für die Lage der Arbeit. Die Bestimmungen über die Nacht und Sonntagsarbeit im ArG schränken nicht nur die tägliche sondern auch die wöchentliche Höchstarbeitszeit ausdrücklich ein. Eine Anwendung von Artikel 9 ArG ohne die Berücksichtigung entsprechender Bestimmungen lässt sich von daher nicht rechtfertigen.

IV.

Folgerung

Den Einwand des EFD kann ich nicht teilen. Zutreffend ist höchstens, dass innerhalb der sehr komplexen Arbeitszeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes mit Blick auf die Besonderheiten der Rahmenverordnung teilweise differenziert werden könnte. Weil die Rahmenverordnung eigene Bestimmungen aufstellt, sind möglicherweise gewisse Bestimmungen, welche im Zusammenhang mit den Entschädigungen und den Berechnungen des Ausgleichs stehen, etwas anders anzuwenden als im privaten Arbeitsrecht.

Der Berichtsentwurf trägt allerdings m.E. dieser Rechtslage vollständig Rechnung.

Heisst es doch dass «die Arbeitszeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes (...) grundsätzlich anwendbar» sind. Mit dem «grundsätzlich» wird zum Ausdruck gebracht, dass es sehr wohl Ausnahmen geben kann. Auch die Folgerung, dass es Ansprüche gibt, welche über die Pausenregelung der Verordnung des EFD hinausgehen, scheint mir vollständig zutreffend. Diese werden im Bericht ja nicht genau benannt. Es wird nicht behauptet, dass es sich zwingend um die gleichen Ansprüche wie in einem privaten Arbeitsverhältnis handeln wird.

Mit besten Grüssen Prof. Thomas Geiser

3729

3730