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MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant l'approbation du protocole, du 1er juin 1933, portant modification du traité de conciliation, de règlement judiciaire et d'arbitrage conclu, le 9 décembre 1928, entre la Suisse et la Turquie.

(Du 14 juillet 1933.)

Monsieur le Président et Messieurs, Le traité de conciliation, de règlement judiciaire et d'arbitrage conclu, le 9 décembre 1928, entre la Suisse et la Turquie et entré en vigueur le 7 août 1930 ne nous donnait pas, on s'en souvient, entière satisfaction.

Son article premier, 2e alinéa, était grevé d'une réserve qui en diminuait sensiblement la valeur. Il était stipulé, en effet, que « chacune des parties contractantes demeurera libre de soustraire à une procédure de conciliation et à une procédure de règlement judiciaire ou arbitral tout différend qui, à son avis, porterait sur des questions affectant des principes de sa constitution ou ses intérêts vitaux ou sur des questions que le droit international laisse à la compétence exclusive des Etats ».

« Le traité avec la Turquie, exposions-nous dans notre message du 11 mars 1929 (*), gagnerait évidemment en valeur s'il ne laissait pas à chaque partie le droit d'opposer souverainement l'une de ces trois réserves à toute demande de règlement pacifique. Tel qu'il est, il n'offre pas de garanties déterminées contre le refus même injustifié d'un gouvernement de porter le différend devant une instance impartiale. Dès l'instant où une partie écarte une procédure de règlement en faisant valoir que la question litigieuse affecte des principes constitutionnels, touche à des intérêts vitaux ou relève de sa compétence exclusive, sa décision est sans appel. Nous avions tenté d'obtenir que la légitimité d'une réserve invoquée dans un cas particulier pût, en cas de contestation, être soumise à l'appréciation de la cour permanente de justice internationale ou d'un tribunal arbitral, mais le gouvernement turc déclara ne pas être actuellement en mesure de signer un accord qui ne laisserait pas à chacune des parties contractantes la faculté de décider en dernier ressort si elle est fondée à se prévaloir de l'une ou l'autre des réserves prévues par le traité ».

(*) FF 1929, I, 321 s.

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Le gouvernement turc modifia dans la suite sa manière de voir à l'égard des réserves restrictives de l'arbitrage. Il signa, en particulier, avec la France, le 3 février 1930, un traité d'amitié, de conciliation et d'arbitrage qui prévoyait, à son article 2, le renvoi à la cour permanente de justice internationale des différends « au sujet desquels les parties se contesteraient réciproquement un droit, notamment les différends ayant pour objet: 1° l'interprétation d'un traité; 2° tout point de droit international; 3° la réalité de tout fait qui, s'il était établi, constituerait la rupture d'une obligation internationale; 4° l'étendue ou la nature de la réparation due pour une telle rupture ». Le même article stipulait que cet engagement ne s'appliquerait pas « aux différends qui, de l'avis de l'une des parties, relèveraient, d'après les principes du droit international, exclusivement de sa souveraineté ou rentreraient, d'après les traités en vigueur entre elles, dans sa compétence exclusive », mais il ajoutait aussitôt qu'en cas de contestation sur la légitimité de la réserve, chacune des parties pourrait «faire décider préalablement par la cour si le différend est de la compétence de celle-ci ».

Il sautait aux yeux qu'avec un article premier semblable à l'article 2 du traité franco-turc', notre traité avec la Turquie serait considérablement amélioré. Aussi bien avons-nous demandé au gouvernement turc s'il serait disposé à modifier dans ce sens l'article premier du traité du 9 décembre 1928. Il ne paraissait pas nécessaire, en effet, de procéder à une revision complète d'un accord à peine entré en vigueur.

Le gouvernement turc ayant accueilli favorablement nos ouvertures, notre représentant en Turquie put signer, après quelques délais, soit le 1er juin dernier, le protocole dont on trouvera le texte à l'annexe.

Le protocole n'affecte que les alinéas 1 et 2 de l'article premier du traité de 1928. A part ces deux alinéas, l'accord qui nous lie déjà avec la Turquie en matière de règlement pacifique demeurerait intégralement en vigueur.

Le texte revisé s'inspire, comme nous l'avons dit, de l'article 2 du traité franco-turc. Il n'appelle pas de longs commentaires. La réserve des intérêts vitaux a disparu. Quant à la réserve de la constitution, elle a été remplacée par la réserve de la souveraineté. Mais cette dernière réserve fait un peu double emploi avec la réserve qui subsiste de la « compétence exclusive », car entre les différends qui relèvent, d'après le droit international, exclusivement de la souveraineté d'une des parties et les différends qui rentreraient, d'après les traités en vigueur, dans sa compétence exclusive, la différence est plus verbale que réelle. La réserve de la souveraineté ou de la compétence exclusive interprétée à la lumière des engagements internationaux ne soulève aucune objection de notre part. Elle se trouve déjà incorporée au pacte de la Société des Nations (art. 15, alinéa 8). Comme nous le disions dans notre message précité du 11 mars 1929, « elle procède de cette idée très simple qu'un Etat n'a pas de compte à rendre sur ce qu'il fait dans

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un domaine où sa liberté d'action n'est limitée ni par le droit international ni par ses engagements conventionnels. Ce principe, ajoutions-nous, va, en réalité, de soi et il ne se trouverait guère de tribunal d'arbitrage pour condamner un Etat à faire ce à quoi il n'est juridiquement pas tenu ».

Cette double réserve -- et c'est ici que réside tout l'intérêt du protocole du 1er juin -- ne pourrait d'ailleurs jamais être invoquée arbitrairement par l'une des parties. Il n'appartient plus à un Etat d'exciper souverainement d'une réserve pour faire échec à une procédure de règlement pacifique.

L'exception d'incompétence qu'il soulèverait in limine litis pourrait, en effet, être déférée obligatoirement par la partie adverse à la cour permanente de justice internationale. Le traité revisé ne dépendrait plus, quant à son application, de la bonne volonté d'une des parties. Le progrès est essentiel.

Il est vrai que le nouvel accord ne visera plus que les litiges d'ordre juridique, alors que le traité actuellement en vigueur s'étend à tous les différends de quelque nature qu'ils soient. Les litiges d'ordre politique demeureraient désormais en dehors de la sphère d'application de l'acte remanié. C'est là évidemment une restriction, mais la restriction est plus théorique que pratique, puisque, sous le régime actuel, tous les différends sans exception auraient pu, en fin de compte, être soustraits à une procédure de règlement par le libre jeu des réserves. L'essentiel n'est pas de placer à l'extrême limite les bornes des arbitrages possibles; ce qui importe, c'est d'avoir la garantie que les procédures de règlement pacifique joueront effectivement, en cas de besoin, pour les catégories de différends conventionnellement prévues, même si ces catégories n'épuisent pas le catalogue des contestations internationales.

Le protocole du 1er juin 1933 répond à cette préoccupation. Il précisera la portée de l'accord de 1928. Il conférera au règlement judiciaire ou arbitral un caractère véritablement obligatoire. Il fera donc du traité qu'il modifie un traité plus parfait.

Nous ne doutons pas, dans ces conditions, que vous en approuverez la teneur en faisant vôtre le projet d'arrêté fédéral ci-joint.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 14 juillet 1933.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, SCHULTHESS.

Le chancelier de la Confédération, KAESLIN.

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(Projet.)

Arrêté fédéral approuvant

le protocole, du 1er juin 1933, portant modification du traité de conciliation, de règlement judiciaire et d'arbitrage conclu, le 9 décembre 1928, entre la Suisse et la Turquie.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA

CONFÉDÉRATION SUISSE, vu le message du Conseil fédéral du 14 juillet 1933, arrête : Article premier.

er

Le protocole, du 1 juin 1933, portant modification du traité de conciliation, de règlement judiciaire et d'arbitrage conclu, le 9 décembre 1928, entre la Suisse et la Turquie est approuvé.

Art.

2.

Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent arrêté.

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Protocole portant

modification du Traité de Conciliation, de Règlement Judiciaire et d'Arbitrage conclu, le 9 Décembre 1928, entre la Suisse et la Turquie.

LE CONSEIL FÉDÉRAL SUISSE ET LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE TURQUE, Ayant décidé de modifier le Traité de Conciliation, de Règlement Judiciaire et d'Arbitrage conclu le 9 Décembre 1928, ont désigné à cet effet leurs Plénipotentiaires, à savoir: Le Conseil fédéral suisse : Monsieur Henri Martin, Envoyé Extraordinaire et Ministre Plénipotentiaire de la Confédération Suisse en Turquie; Le Président de la RéjmJblique Turque : Menemenli Numan Bey, Ministre Plénipotentiaire de Ire Classe, SousSecrétaire d'Etat au Ministère des Affaires Etrangères, Lesquels, après s'être communiqué leurs pleins pouvoirs trouvés en bonne et due forme, sont convenus de ce qui suit: Article unique.

Les alinéas 1 et 2 de l'article premier du Traité du 9 décembre 1928 sont remplacés par les dispositions suivantes: « Les Parties Contractantes s'engagent à soumettre, à la demande de l'une d'entre Elles, à une procédure de conciliation et, le cas échéant, à une procédure de règlement judiciaire ou arbitral, les différends qui n'auraient pu être réglés par la voie diplomatique dans un délai raisonnable et au sujet desquels les parties se contesteraient réciproquement un droit, notamment les différends ayant pour objet: « 1 ° l'interprétation d'un traité ; «2° tout point de droit international;

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« 3° la réalité de tout fait qui, s'il était établi, constituerait la rupture d'une obligation internationale; « 4° l'étendue ou la nature de la réparation due pour une telle rupture.

« Les dispositions ci-dessus ne s'appliquent pas aux différends, qui, de l'avis de l'une des Parties, relèveraient, d'après les principes du droit international, exclusivement de sa souveraineté ou rentreraient, d'après les traités en vigueur entre Elles, dans sa compétence exclusive. Toutefois, l'autre Partie pourra, si Elle est d'un avis opposé, faire décider préalablement par la Cour Permanente de Justice Internationale si le différend est de la compétence de celle-ci, telle qu'elle résulte du présent Traité. » En foi de quoi, les Plénipotentiaires ci-dessus désignés ont apposé leurs signatures et leurs sceaux sur le présent Protocole qui sera ratifié et entrera en vigueur le jour où aura lieu à Berne l'échange des instruments de ratification.

Fait à Ankara, en double exemplaire, le 1er juin 1933.

L. S. (signé) Henri MARTIN.

L. S. (signé) M. NUMAN.

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19.07.1933

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