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Bundesblatt 114. Jahrgang

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8560

Bern, den 22. November 1962

Band II

Botschaft des

Bundesrates an die Bundesversammlung über den Vollzug von Artikel 72 der Bundesverfassung (Wahl des Nationalrates) (Vom 6. November 1962) Herr Präsident !

Hochgeehrte Herren!

Der Bundesbeschluss über die Änderung des Artikels 72 der Bundesverfassung, dem Sie am 15. Juni 1962 zugestimmt haben, ist in der Volksabstimmung vom 4. November 1962 mit 380 761 Stimmen gegen 188 605 (unter Vorbehalt der endgültigen Ergebnisse, welche die Kantone mitteilen werden), und von 13 Kantonen und 6 Halbkantonen gegen 6 Kantone angenommen worden.

Dieser Artikel setzt anstelle des bisherigen Wahlsystems eine bleibende Zahl von 200 Abgeordneten fest, die unter die Kantone im Verhältnis zu ihrer Wohnbevölkerung verteilt werden. Der Artikel lautet :

Art. 72 1

Der Nationalrat wird aus 200 Abgeordneten des schweizerischen Volkes gebildet.

2 Die Sitze werden unter die Kantone und Halbkantone im Verhältnis zu ihrer Wohnbevölkerung verteilt, wobei jeder Kanton und Halbkanton Anspruch auf mindestens einen Sitz hat.

3 Die Einzelheiten werden durch ein Bundesgesetz geregelt.

Wir beehren uns, Ihnen heute den Entwurf zu einem Bundesgesetz über diese Verteilung der Abgeordneten unter die Kantone vorzulegen.

Bundesblatt. 114. Jahrg. Bd. II.

77

1138 In seiner Botschaft vom 2. September 1930 über die Grundlage für die Wahl des Nationalrates führte der Bundesrat über das jetzt eingeführte System der festen Zahl aus, dass sowohl für die Berücksichtigung des Vorbehaltes zugunsten der kleinen Kantone als auch für die Zuweisung der Eestmandate verschiedene Verfahren in Frage kommen können. Wir werden diese verschiedenen Möglichkeiten im folgenden darstellen, wobei wir uns lediglich noch mit der Verteilung der Eestmandate befassen. Der Vorbehalt zugunsten der kleinen Kantone ist bereits im Verfassungsartikel geregelt.

  1. Methode d'Hondt

Dieses Verfahren liegt dem Bundesgesetz vom 14. Februar 1919 über die Wahl des Nationalrates für die Zuteilung der Sitze unter die verschiedenen Listen (Parteien) eines Wahlkreises (Kanton) zugrunde. Es ist beschrieben in der Botschaft vom 26. November 1918 betreffend die Wahl des Nationalrates (BB11918, V, 121) sowie im Bundesgesetz vom 14.Februar 1919.

  1. Zu Beginn des Verfahrens ist der Wahlquotient zu ermitteln. Er wird errechnet, indem die Gesamtzahl der Stimmen durch die um eins vermehrte Zahl der zu wählenden Abgeordneten geteilt und auf die nächsthöhere ganze Zahl, die auf den so erhaltenen Quotienten folgt, aufgerundet wird. Es ist die kleinste Verteilungszahl; sie ergibt nie zuviele Abgeordnete.
  2. Die Verteilung der Sitze erfolgt zuerst auf der Grundlage der vorläufigen auf diesem Wege ermittelten Verteilungszahl (die Stimmenzahlen jeder Liste werden durch den Quotienten geteilt).
  3. Wenn nach dieser Verteilung noch nicht alle Sitze vergeben sind, so wird die gesamte Stimmenzahl jeder Liste durch die um eins vermehrte Zahl der ihr schon zugewiesenen Sitze geteilt. Den ersten noch zu vergebenden Sitz erhält jene Liste, die den grössten Quotienten aufweist.
  4. Das unter Ziffer 3 beschriebene Verfahren wird wiederholt, solange noch Sitze zu vergeben sind.

Die erwähnte Botschaft fügt bei (S. 136), die Methode d'Hondt versehe die Funktion eines Quorums und vermeide damit eine allzugrosse Verzettelung der Stimmen.

Bei der Verteilung der Sitze unter die Kantone würde die Gesamtzahl der in Ziffer l genannten Stimmen durch die Gesamtzahl der Wohnbevölkerung ersetzt, die um eins vermehrte Zahl der zu wählenden Abgeordneten durch die Zahl 201, die Stimmenzahlen jeder in den Ziffern 2 und 3 erwähnten Liste durch die Bevölkerungszahl jedes Kantons und schliesslich die Liste (Ziffer 3) durch den Kanton.

Solange es sich um die Zuteilung von Mandaten unter die Parteien handelte, befriedigte dieses Verfahren vollständig. Es würde hingegen den Erfordernissen des neuen Artikels 72 nicht mehr genügen, der eine Verteilung unter den Kantonen im Verhältnis zu ihrer Wohnbevölkerung verlangt: Ein Verfahren, das

1139 darin besteht, nach erfolgter Hauptverteilung die Zahl der Bevölkerung jedes Kantons durch die um eins vermehrte Gesamtziffer der schon zugeteilten Sitze zu teilen, würde eindeutig die grossen Kantone bevorzugen. Ein einfaches Beispiel diene als Beweis bei der Annahme einer vorläufigen Verteilungszahl von 25 000, einer Einwohnerzahl von 50 000 eines Kantons und einer solchen von 500 000 eines zweiten Kantons.

Nach der ersten Verteilung wird der erste Kanton zwei und der andere Kanton zwanzig Sitze erhalten. Die zweite Verteilung der noch freien Sitze ergibt folgende Quotienten : 50 000: (2+1) 16666 2 / 3 500 000: (20+1) 23 809 u/2i Der neue Nenner wirkt sich für die Kantone mit grosser Bevölkerungszahl weit schwächer aus als für die kleinen Kantone ; der Quotient der grossen Kantone ist somit viel höher.

Eine auf der Grundlage der Volkszählung von 1960 angestellte Berechnung ergab, dass der Kanton Bern nach der Hauptverteilung zwei zusätzliche Sitze beanspruchen könnte, während mehrere Kantone mit ziemlich bedeutenden Eestzahlen leer ausgehen würden. Die Tabelle im Anhang zu dieser Botschaft zeigt die Verteilung der Mandate, falls die Methode d'Hondt zur Anwendung gelangen würde.

Die Einführung dieser Methode hätte noch eine andere Folge, nämlich eine ungebührliche Verlängerung der Berechnungen, bis alle Mandate verteilt sind.

Hundertneunzig Sitze - immer gemäss den Ergebnissen der Volkszählung von 1960 - wären nach den zwei ersten Verteilungen ermittelt. Für die Ermittlung der letzten zehn Sitze wären nochmals zehn neue Verteilungen notwendig. Die Verteilung der zweihundert Sitze stünde somit erst nach der zwölften Berechnung endgültig fest.

Am 26. Juni 1930 nahm der Nationalrat ein Postulat Klöti an, das vorschlug, die Zahl seiner Mitglieder auf eine bestimmte Ziffer zu beschränken. Herr Klöti hatte verschiedene Zuteilungsverfahren geprüft. Bei der Begründung des Postulates lehnte er die Methode d'Hondt ab mit dem Hinweis, dieses Verfahren würde die grossen Kantone begünstigen und es sei besser, ein anderes zu wählen, da man hier keine Verbindung der Kantone analog der Listenverbindung der Parteien bei der Proportionalwahl vornehmen könne (StB Nr. 1930, 577). In seiner Botschaft vom 2. September 1930 erklärte der Bundesrat zum System der festen Zahl, er teile die Ansicht von Herrn Klöti: hinsichtlich der Ermittlung nach der ersten Zuteilung sollte das im Gesetz über die Verhältniswahl vorgeschriebene System d'Hondt von einem einfacheren System abgelöst werden, indem die restlichen Sitze einfach dem grösseren Best zugeteilt würden.

Wir haben keinen Grund, von dieser Betrachtungsweise abzuweichen und beantragen Ihnen daher, von einem Verteilungsverfahren auf der Grundlage der Methode d'Hondt abzusehen.

1140 B. Methode der Zuteilung an die stärkeren Beste Mit dieser Methode werden die nach der ersten Verteilung noch übriggebliebenen Sitze jenen Kantonen zugewiesen, welche die stärkeren Beste besitzen. Inbezug auf die erste Verteilung sind folgende 3 Lösungen möglich: 1. Jeder Kanton.oder Halbkanton erhält zunächst einen Abgeordneten, insgesamt 25 Sitze. Um die andern Sitze zu verteilen, ist die Zahl der Gesamtbevölkerung durch die Zahl der noch nicht verteilten Sitze (175) zu teilen, worauf die Zahl der Bevölkerung eines jeden Kantons durch den erhaltenen Quotienten geteilt wird.

2. Jedem Kanton und Halbkanton wird zuerst, wie im vorstehend beschriebenen Verfahren, ein Abgeordneter zugeteilt. Für die folgenden Berechnungen würde auf die Zahl der Gesamtbevölkerung abgestellt, vermindert um die Bevölkerungszahl jener Kantone, die den Quotienten (Bevölkerung geteilt durch 200) nicht erreicht haben, sowie einer dem Quotienten entsprechenden Ziffer für die übrigen Kantone.

3. Gemäss einem dritten Verfahren wird zuerst der Quotient (er ergibt sich aus der Teilung der Gesarntbevölkerung mit der Zahl der Abgeordneten, also 200) berechnet. Ist der Quotient - d.h. die Einwohnerzahl, welche-auf einen Abgeordneten Anspruch gibt - bekannt, so wird jedem Kanton und Halbkanton, der diesen Quotienten nicht erreicht hat, ein Abgeordneter zugeteilt. Der Best der Sitze wird unter die Kantone verteilt auf der Grundlage der Gesamtbevölkerung nach Abzug der Einwohnerschaft jener Kantone, die schon zum Zuge gekommen sind.

Berechnungen auf der Annahme von 200 Abgeordneten zeigen, dass das zweite und dritte System zu den gleichen Ergebnissen führen. Hingegen gelangt man bei der Anwendung des ersten Systems zu sehr andersartigen Ergebnissen, die die kleinen Kantone bedeutend bevorzugen. Auf Grund dieser im Jahre 1930 gemachten Feststellung sah der Bundesrat ohne weiteres von der ersten Lösung ab, da sie den Erfordernissen der Logik nicht standhält. Diese Auffassung besteht heute noch zu Becht. Sie wird überdies untermauert durch die Tatsache, dass bereits Artikel 72 der Bundesverfassung einen Vorbehalt zugunsten der kleinen Kantone enthält. Während der Beratungen der Kommission des Nationalrates über den Verfassungsartikel wurde ein dem ersten System entsprechender Antrag gestellt. Man erhob aber dagegen den Einwand, dieser Lösungsversuch komme einer Ernennung der ersten 25 Abgeordneten gemäss dem für den Ständerat geltenden Wahlverfahren gleich, ferner würde die unterschiedliche Bedeutung der Kantone lediglich für die verbleibenden 175 Sitze in Betracht gezogen. Der Antrag wurde schliesslich abgelehnt. Wie schon der Bundesrat in Jahre 1930 sind auch wir der Ansicht, dieses System müsse abgelehnt werden.

Die beiden andern Verfahren sind, wie wir schon erwähnten, gleichwertig.

Beide Systeme nähern sich am ehesten dem im Artikel 72 der Bundesverfassung verankerten Grundsatz des Proporzes. Die Liste über die Verteilung der Ab-

1141 geordneten, die der Botschaft vom 22. Dezember 1961 zum Entwurf für den Verfassungsartikel beilag, war übrigens auf der Grundlage dieser beiden Systeme aufgestellt. Die nachfolgende Übersicht zeigt, wie -je nach dem einen oder andern System - die Zahl der Sitze für jeden Kanton ermittelt wird: 2. System

3. System

  1. Zuteilung eines Sitzes an jeden Kanton und Halbkanton.
  2. Die Gesamtbevölkerung der Schweiz (5429061) wird durch 200 geteilt; der Quotient beträgt 27 146.

Erste Verteilung: 25 Sitze.

2. Von der Gesamtbevölkerung der Schweiz (5429061) wird die Wohnbevölkerung der drei Halbkantone, die den Quotienten 27 146 (5 429 061:200) nicht erreichen, abgezogen und ebenso für jeden andern Kanton eine dem Quotienten entsprechende Zahl.

58 266 (Wohnbevölkerung von Unterwaiden (Ob- und Nidwaiden) und Appenzell I.-Bh.) + 597 212 (22x27 146) = 655 478.

5 429 061--655 478=4 773 583.

3. Die so erhaltene Zahl wird durch die Zahl der noch zu verteilenden Sitze geteilt. 4 773 583:175 =27 278 (zweiter Quotient).

2. Jedem der drei Halbkantone, welche diesen Quotienten nicht erreichen, wird ein Sitz zugeteilt.

Erste Verteilung: 3 Sitze.

3. Von der Gesamtbevölkerung wird die Wohnbevölkerung der drei Halbkantone, die den Quotienten nicht erreichen, abgezogen. (5429061--58266 = 5370795).

4. Die so erhaltene Zahl wird durch die Zahl der noch zu vergebenden Sitze geteilt, um den neuen Quotienten zu gewinnen (5370795:197 = 27273).

4. Die Wohnbevölkerung jedes Kantons nach Abzug des ersten Quotienten (27 146) wird durch den zweiten' Quotienten geteilt, um die Hauptverteilung zu ermöglichen.

Zweite Verteilung: 164 Sitze

5. Die Bevölkerungszahl jedes der 22 Kantone und Halbkantone, die noch nicht zum Zuge kamen, wird durch den neuen Quotienten geteilt, um die Hauptverteilung zu ermöglichen.

Zweite Verteilung: 186 Sitze.

5. Die noch nicht vergebenen Sitze werden den Kantonen oder Halbkantonen mit den grössten Eestz'ahlen zugeteilt.

Dritte Verteilung: 11 Sitze.

6. Die noch nicht vergebenen Sitze werden den Kantonen oder Halbkantonen mit den grössten Eestzahlen zugeteilt.

Dritte Verteilung: 11 Sitze.

1142 Beispiel: (Kanton Zürich) Erste Verteilung Zweite Verteilung: ((952 304--27 146) : 27278 = 33; Best 24984) diese Ziffer ist eine der 11 grössten Eestzahlen.

Dritte Verteilung : Total

l Sitz 33 Sitze

l Sitz 35 Sitze

Beispiel: (Kanton Zürich) Erste Verteilung: Zweite Verteilung: (952304:27263=34; Best : 25 362) diese Ziffer ist eine der 11 grössten Eestzahlen.

Dritte Verteilung : Total

0 Sitze 34 Sitze

l Sitz 35 Sitze

In der Meinung einerseits, dass die kleinen Kantone schon in der Verfassung berücksichtigt wurden und dass anderseits die Berechnungen nach dem dritten System leichter durchzuführen sind, beantragen wir Ihnen, dieses System auszuwählen.

Artikel l des Gesetzeswurfes gibt das für das oben beantragte System einzuschlagende Verfahren an.

Die andern Artikel bedürfen keiner langen Erläuterungen : Artikel 2. Wir haben uns darauf beschränkt, sinngemäss die Bestimmung von Artikel 18 des Bundesgesetzes über die Wahl des Nationalrates wiederzugeben für den - unwahrscheinlichen - Fall, dass zwei oder mehrere Kantone nach der Hauptverteilung gleich starke Bestzahlen aufweisen.

Artikel 3. Diese Vorschrift verankert die seit mehr als einem Jahrhundert geübte Gepflogenheit, nach jeder eidgenössischen Volkszählung die Zahl der Sitze, worauf die Kantone Anspruch haben, neu festzusetzen.

Zur Verfassungsmässigkeit des Entwurfes haben wir keine Bemerkungen anzubringen.

Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, den Ausdruck unserer vorzüglichen Hochachtung.

Bern, den 6.November 1962.

Im. Namen des Schweizerischen Bundesrates, Der B u n d e s p r ä s i d e n t : P. Chaudet Der Bundeskanzler: Ch. Oser

1143 (Entwurf)

Bimdesgesetz über

die Verteilung der Abgeordneten des Nationalrates unter die Kantone

Die B u n d e s v e r s a m m l u n g der Schweizerischen E i d g e n o s s e n s c h a f t , gestützt auf Artikel 72 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom G.November 1962, beschliesst :

Art. l Die 200 Sitze des Nationalrates werden unter die Kantone und Halbkantone nach folgendem Verfahren verteilt : 1. Die Wohnbevölkerung der Schweiz wird durch 200 geteilt; das so ermittelte, auf die nächste ganze Zahl aufgerundete Ergebnis bildet die für die erste Verteilung vorläufige Verteilungszahl.

2. Jedem Kanton oder Halbkanton, dessen Bevölkerung die nach Ziffer l ermittelte vorläufige Verteilungszahl nicht erreicht, wird ein Sitz zugeteilt; diese Kantone und Halbkantone scheiden für die weitere Verteilung aus.

3. Zur Ermittlung der Verteilungszahl der zweiten Verteilung wird die Wohnbevölkerungszahl der Schweiz um die Zahl der Bevölkerung der Kan·tone und Halbkantone, die nach der ersten Verteilung ausgeschieden sind, vermindert und geteilt durch 200, vermindert um die Zahl der schon verteilten Sitze.

4. Jeder nicht nach Ziffer 2 ausgeschiedene Kanton oder Halbkanton hat Anspruch auf so viele Abgeordnete, als die neue Verteilungszahl in seiner Bevölkerungszahl aufgeht.

5. Die noch übrigbleibenden Sitze werden unter jene Kantone und Halbkantone verteilt, welche die grössten Eestzahlen aufweisen.

1144 Art. 2 Haben im Falle von Artikel l, Ziffer 5 zwei oder mehrere Kantone die gleichen Eestzahlen erreicht, so wird der letzte Sitz dem Kanton zugeteilt, welcher nach der Teilung der Bevölkerungszahl jeder dieser Kantone mit der vorläufigen Verteilungszahl die grössere Bestzahl auf weist.

Art. 3 Nach jeder eidgenössischen Volkszählung wird der Bundesrat für die nächste Gesamterneuerung des Nationalrates die Sitze nach Massgabe von Artikel l neu verteilen.

Art. 4 Der Bundesrat bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes.

1145 Beilage Verteilung der Abgeordneten des Nationalrates unter die Kantone Kantone

Zürich Bern Luzern Uri Schwyz Obwalden Nidwaiden Glarus Zug Freiburg Solothurn Basel- Stadt Basel-Landschaft Schaffhausen Appenzell A.-Bh.

Appenzell I.-Bh.

St. Gallen Graubünden Aargau Thurgau Tessin Waadt Wallis Neuenburg Genf SCHWEIZ 6589

Bevölkerungszahl (I.Dez. 1960)

952 304 889 523

253446 82021 78048 23135 22188 40148 52489 159 194 200 816 225 588 148 282 65981 48920 12943 339 489 147 458 360 940 166 420 195 566 429 512 177 783 147 633 259 234 · 5 429 061

inskünftig (nach den verschiedenen Lösungen) heute

32 33 9 1 3 1 1 2 2 7 7 8 4 2 2 1 13 6 13 6 7 16 7 5 8 196

Methode d'Hondt

36 34 9 1 3 1 1 1 2 6 7 8 5 2 1 1 13 5 14 6 7 16 6 5 10 200

Zuteilung an die grösseren Kestzahlen 1. System 2. System 3. System 32

30 9 2 3 2 2 2 3 6 7 8 6 3 3 1 12 6 13 6 7 15 7 6 9 200

35 33 9 1

3 1 1 2 2 6 7 8 5 2 2 1 13 5 13 6 7 16 7 5 10 200

35 33 9 1 3 1 1

2 2 6 7 8 5 2 2 1 13 5 13 6 7 16 7 5 10 200

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1962

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47

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22.11.1962

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1137-1145

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