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89.015
Messaggio sull'iniziativa popolare «per il promovimento dei trasporti pubblici»
del 13 febbraio 1989
Onorevoli presidenti e consiglieri, Vi sottoponiamo il messaggio relativo all'iniziativa popolare federale «per il promovimento dei trasporti pubblici» proponendovi di sottoporla senza controprogetto al voto del popolo e dei Cantoni, con raccomandazione di respingerla.
È allegato il disegno di un corrispondente decreto federale.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
13 febbraio 1989
1058
In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Delamuraz II cancelliere della Confederazione, Buser
1989 - 40
Compendio L'iniziativa dell'Anello degli indipendenti (Adi) «per il promovimento dei trasporti pubblici» ha come scopo di ancorare quest'ultimo nella Costituzione come compito permanente della Confederazione. Secondo i promotori, la ferrovia dovrebbe assicurare il traffico delle merci in transito in parte prevalente ed aumentare la sua quota nel traffico delle merci a grande distanza.
Durante un periodo transitorio (fino all'entrata in vigore di una politica coordinata dei trasporti), almeno un terzo del dazio sui carburanti e un terzo del sopraddazio dovrebbero essere destinati al finanziamento degli aiuti federali ai trasporti pubblici. Si disporrebbe così annualmente, per questi ultimi, di circa 540 milioni di franchi supplementari. I mezzi destinati a scopi stradali provenienti dai dazi sui carburanti si ridurrebbero per contro di 600 a 700 milioni di franchi annualmente.
Siccome il progetto di una politica coordinata dei trasporti è stato respinto dal Sovrano il 12 giugno 1988, l'approfondita modificazione della destinazione dei dazi sui carburanti, prevista nelle disposizioni transitorie dell'iniziativa, resterebbe in vigore presumibilmente per un lungo periodo.
Il Consiglio federale propone la reiezione dell'iniziativa. La profonda modificazione transitoria della destinazione dei dazi sui carburanti va respinta poiché la Confederazione in questi ultimi anni ha utilizzato per i trasporti pubblici somme progressivamente accrescentisi in misura superiore alla media. I provvedimenti richiesti per trasferire alla ferrovia il traffico merci a lunga distanza vanno troppo lontano e condurrebbero a un'ineguaglianza di trattamento a scapito degli automezzi pesanti esteri. La maggior parte degli altri provvedimenti richiesti dall'iniziativa non sono di livello costituzionale.
Anche un controprogetto all'iniziativa non sarebbe molto opportuno per ragioni politiche e materiali, in quanto dovrebbe riprendere elementi importanti del disegno respinto sulla politica coordinata dei trasporti, ciò che taluni potrebbero considerare un atto costrittivo. Dal profilo materiale occorre evidenziare che la Confederazione può promuovere ulteriormente i trasporti pubblici anche in assenza di un mandato costituzionale.
1059
I
L'iniziativa popolare
II
Tenore
II 24 febbraio 1986 l'Adi ha presentato un'iniziativa popolare «per il promovimento dei trasporti pubblici».
L'iniziativa ha il tenore seguente: La Costituzione federale è completata come segue: Art. 26 cpv. 2-5 (nuovi) 2 La Confederazione promuove i trasporti pubblici, segnatamente quelli ferroviari. Assicura, nell'intero Paese, sufficienti collegamenti con mezzi di trasporto pubblici appropriati, finanziando un'offerta base di possibilità di trasporto.
3 Per mantenere e potenziare l'efficienza e l'offerta delle prestazioni nel traffico passeggeri e mercantile, la Confederazione promuove in particolare: a. la creazione di un'infrastruttura efficiente; b. corse frequenti e tariffe vantaggiose; e. l'allacciamento di regioni montane e marginali compresi i collegamenti e le corrispondenze necessario; d. unioni tariffarie nelle regioni che vi si addicono; e. il traffico intermodale strada-ferrovia; f. la costruzione di binari di raccordo per il traffico merci.
4 1 Cantoni provvedono per ulteriori prestazioni.
s La Confederazione prende provvedimenti affinchè il transito delle merci avvenga soprattutto per ferrovia e sostiene gli sforzi volti a convogliare su ferrovia il transito delle merci a lunga distanza.
Disposizioni transitorie, art. 19 (nuovo) 1 Fino all'entrata in vigore di disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, includenti un fondo di finanziamento dei trasporti, i compiti di cui all'articolo 26 capoversi 2, 3 e 5 sono finanziati, oltre che con 1 sussidi federali finora prestati per il mantenimento dell'esercizio e per il risarcimento di prestazioni a favore dell'economia generale, con un terzo almeno del sopraddazio sui carburanti e un terzo almeno del prodotto netto dei dazi d'entrata sui carburanti giusta l'articolo 36'".
2 Questi mezzi finanziari vanno impiegati il più presto possibile, il più tardi nel secondo anno successivo alPaccettazione dell'articolo 26 capoversi 2 a 5.
3 Fino all'entrata in vigore di disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, includenti un fondo di finanziamento dei trasporti, il periodo introduttivo dell'articolo 36"' capoverso 1 è modificato come segue: Art. 3&" cpv. 1 perìodo introduttivo 1 La Confederazione assegna al traffico stradale un terzo del prodotto netto dei dazi d'entrata sui carburanti e due terzi di un sopraddazio, utilizzandoli:
12
Riuscita
Con decisione del 2 aprile 1986 la Cancelleria federale ha costatato che l'iniziativa ha raccolto 112318 firme valide e che quindi è formalmente riuscita (FF 1986 I 1022).
1060
13
Termine fissato per il trattamento dell'iniziativa
II termine durante il quale siamo tenuti a presentare alle vostre Camere un messaggio sull'iniziativa popolare scade il 23 febbraio 1989 (art. 27 cpv. 1 in relazione con l'art. 29 cpv. 1 della legge sui rapporti fra i Consigli [LRC], RS 171.11).
14 141
Validità Unità della forma
Un'iniziativa può essere presentata sotto forma di proposta generale o di progetto già elaborato (art. 121 cpv. 4 Cosi.), tenuto conto che la forma mista non è ammessa (art. 75 cpv. 3 della legge federale sui diritti politici, RS 161.1). La presente iniziativa riveste esclusivamente le caratteristiche di un progetto già elaborato, percui l'unità della forma è assicurata.
142
Unità della materia
Giusta l'articolo 121 capoverso 3 della Costituzione federale, un'iniziativa deve vertere su un solo oggetto. Quella di cui trattiamo si riferisce al promovimento dei trasporti pubblici e propone all'uopo un complemento all'articolo 26 della Costituzione federale. I capoversi 2-5 dell'iniziativa sono strettamente connessi in quanto tutti perseguono il promovimento dei trasporti pubblici.
La disposizione transitoria dello stesso testo (art. 19) ha per obiettivo di modificare, fino all'entrata in vigore di disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, la destinazione vincolata dei dazi e del sopraddazio sui carburanti, a favore dei trasporti pubblici.
Mentre i proposti capoversi 2-5 dell'articolo 26 della Costituzione descrivono il genere e la portata del promovimento dei trasporti pubblici, la disposizione transitoria disciplina (provvisoriamente) il finanziamento dei provvedimenti domandati. Tutte queste disposizioni sono intrinsecamente connesse.
Il testo dell'iniziativa corrisponde alle esigenze che devono essere soddisfatte affinchè l'unità della materia sia garantita (art. 72 cpv. 2 della legge federale sui diritti politici).
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Contenuto dell'iniziativa
Secondo le indicazioni dei suoi promotori, l'iniziativa, lanciata nel settembre 1984, persegue in particolare gli obiettivi seguenti: - la Confederazione deve promuovere più attivamente i trasporti pubblici (per motivi di protezione dell'ambiente, quest'ultimi devono diventare più attrattivi); - la Confederazione deve garantire, con i trasporti pubblici, un'«offerta di base» all'insieme del Paese; 1061
- la Confederazione deve garantire un'infrastruttura «efficiente», segnatamente per le ferrovie; - il traffico combinato strada-ferrovia deve essere sviluppato; - la ferrovia deve assicurare maggiori trasporti di merci; - il transito delle merci deve aver luogo soprattutto per ferrovia.
Per conseguire questi obiettivi converrà ricorrere, tra l'altro, ai provvedimenti seguenti: - promovimento della densità degli orari; - offerta di prestazioni del trasporto pubblico a tariffe vantaggiose; - incoraggiamento d'unioni tariffarie; - sviluppo dei trasporti intermodali; - offerta di treni auto-viaggiatori (pure su lunghe distanze); - promovimento della costruzione di binari di raccordo per le aziende industriali; - fino all'entrata in vigore delle disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, i provvedimenti summenzionati vanno finanziati con i dazi sui carburanti, di cui un terzo (dazi e sopraddazi) sarà destinato a questo scopo.
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Altre intenzioni dei promotori dell'iniziativa
Conformemente alle disposizioni transitorie (art. 19), l'iniziativa dell'Adi deve provocare, fino all'entrata in vigore delle disposizioni costituzionali della politica coordinata dei trasporti (PCT), un cambiamento della destinazione del prodotto dei dazi sui carburanti, a favore dei trasporti pubblici. Quando fu lanciata l'iniziativa queste disposizioni transitorie erano state concepite soprattutto come mezzo per accelerare i dibattiti, nei vostri Consigli, sul messaggio concernente le basi di una politica coordinata dei trasporti (FF 1983 I 817).
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Procedura di consultazione
Grazie alla procedura di consultazione sul messaggio concernente le basi di una politica coordinata dei trasporti (FF 1983 I 817), sono sufficientemente note le posizioni rispetto al diritto costituzionale disciplinante i trasporti.
Anche la valutazione delle prese di posizione ufficiali sull'atto sottoposto al popolo e sul risultato della votazione sulla politica coordinata dei trasporti permette di trarre conclusioni per quanto concerne la presente iniziativa popolare. Per questa ragione si è potuto rinunciare all'avvio di una procedura di consultazione.
2 21
Promovimento e finanziamento dei trasporti pubblici secondo il diritto federale Caratteristiche
La Confederazione partecipa in diversi modi al finanziamento e quindi anche alla promozione dei trasporti pubblici.
1062
Si distingue tra contributi d'esercizio e contributi d'investimento. I contributi d'esercizio sono prestazioni finanziarie che servono a coprire le spese d'esercizio delle imprese di trasporto. I contributi d'investimento sono prestazioni finanzianti le spese d'investimento per gli impianti e il materiale rotabile.
Qui appresso i contributi federali sono ripartiti secondo i destinatari, rispettivamente secondo la base giuridica determinante ''.
22
Contributi federali alle FFS
221
Mandato di prestazioni 1987
In seguito alla modificazione della legge sulle FFS del 9 ottobre 1986 (RU 1987 263) e in virtù del mandato di prestazioni 1987 (decreto federale del 9 ottobre 1986, RS 742.37), la Confederazione assume la responsabilità finanziaria per \'infrastruttura delle FFS. Per infrastruttura s'intendono l'insieme della rete ferroviaria, come anche i relativi impianti fissi. Le FFS s'obbligano a versare un contributo alla copertura di questi costi: un corrispondente contributo d'infrastruttura è fissato dal nostro Collegio ogni volta per un triennio. Le FFS si procacciano il contributo che devono fornire utilizzando i loro proventi nel settore dell'economia di mercato (cfr. tavola al n. 265).
In base all'articolo 3 capoverso 1 del mandato di prestazioni, la Confederazione versa alle FFS un'indennità per le loro prestazioni a favore dell'economia generale. Nel 1989 queste ultime raggiungeranno, secondo il preventivo, 523 milioni di franchi (per il traffico viaggiatori regionale) e 36 milioni di franchi (per i trasporti intermodali) (FF 1988 III 1014). Per le spese d'infrastruttura non coperte, la Confederazione accorda un'indennità che aumenta da 576 milioni di franchi nel 1987 a 967 milioni di franchi nel 1992.
222
Contributi d'esercizio per agevolazioni tariffarie
Con il decreto federale del 1° ottobre 1986 (FF 1986 III 345), la Confederazione si addossa le perdite d'introiti derivanti dall'introduzione di provvedimenti tariffali nei trasporti pubblici. Questo decreto scade il 31 dicembre 1992.
Il preventivo 1989 fissa a 55 milioni di franchi la pertinente indennità.
223
Contributi federali in base alla legge concernente i dazi sui carburanti
In base alla legge concernente i dazi sui carburanti del 22 marzo 1985 LDC (RS 725.116.2), la Confederazione accorda contributi alle imprese di trasporti: '· Conformemente al disegno di legge federale sugli aiuti finanziari e le indennità, i contributi federali devono essere classificati in funzione di queste due categorie (FF 1987 I 297). Nel presente messaggio si ricorre tuttavia alle designazioni contenute nella legislazione sulle ferrovie e i dazi sui carburanti.
1063
- per ribassare il prezzo del traffico combinato (art. 21 segg. LDC) e - per ribassare il prezzo del trasporto dei veicoli stradali accompagnati sul Sempione (art. 21 segg. LDC).
Altri provvedimenti a favore della ferrovia e della strada sono menzionati nel capitoletto sul finanziamento delle strade (dopo il n. 27).
23
Contributi federali alle PTT
La Confederazione assume il disavanzo risultante dalla riduzione del prezzo degli abbonamenti di percorso, che è ammontato, nel 1987, a circa 3 milioni di franchi. Il servizio viaggiatori delle PTT ha pure registrato un deficit di circa 100 milioni di franchi nel 1987, soprattutto perché deve sopportare autonomamente le prestazioni a favore dell'economia generale, compreso l'adeguamento tariffale.
24 241
Contributi federali alle imprese di trasporto concessionarie (ITC) Contributi d'esercizio in base alla legislazione sulle ferrovie
La Confederazione paga pure indennità alle imprese di trasporto concessionarie per le loro prestazioni a favore dell'economia generale. Trattasi soprattutto delle agevolazioni tariffali per i lavoratori e gli scolari giusta l'articolo 51 della legge sulle ferrovie (RS 742.101).
Conformemente all'articlo 58 della medesima, alle imprese di trasporto concessionarie vengono versati contributi per il mantenimento dell'esercizio (copertura del deficit).
Nel nostro messaggio del 18 novembre 1987 (FF 1988 I 1024) vi proponiamo di adeguare il disciplinamento dell'indennizzo delle imprese di trasporto concessionarie a quello delle FFS.
Oltre al risarcimento delle prestazioni in favore dell'economia generale, la Confederazione compensa loro l'adattamento tariffale al livello delle tariffe FFS. L'adeguamento tariffale si fonda sul decreto federale del 5 giugno 1959 (RS 742.402.2) sull'adattamento tariffale e si applica alle regioni di montagna, come pure alle regioni del Paese sfavorite per la loro situazione geografica.
242
Contributi d'esercizio a favore degli agevolamenti tariffali
Anche nel caso delle aziende di trasporto concessionarie, la Confederazione si addossa le perdite d'introiti risultanti dai provvedimenti di agevolazione tariffale, come per esempio la riduzione di prezzo dell'abbonamento a metà prezzo (cfr. n. 222).
1064
243
Contributi d'esercizio secondo la legge concernente i dazi sui carburanti
Trattasi soprattutto delle riduzioni tariffali per il trasporto di autoveicoli accompagnati (art. 21 della legge concernente i dazi sui carburanti). Attualmente sono ridotte le tariffe di carico del Lötschberg (BLS), della galleria del Furka (FO) e del tronco Thusis-Samedan (RhB).
244
Contributi agli investimenti
Per mezzo di crediti d'impegno periodici, la Confederazione accorda contributi destinati ai miglioramenti tecnici delle imprese di trasporto concessionarie. I miglioramenti tecnici servono al mantenimento della sicurezza e all'aumento dell'economicità di queste imprese. L'esempio più recente di un siffatto credito d'impegno è il 7° credito-quadro destinato alle imprese di trasporto concessionarie (decreto federale del 29 set. 1987, FF 1987 III 239).
I contributi possono però anche essere destinati ai provvedimenti di ripristino in seguito a danni causati dalle forze naturali e alla sostituzione del servizio ferroviario con un servizio d'autobus (art. 59, risp. 57 della legge sulle ferrovie).
Inoltre la Confederazione concede contributi alla costruzione o allo sviluppo di linee d'importanza nazionale. Come esempi citiamo gli aiuti per la costruzione della galleria di base del Furka (FF 1971 1183) e della ferrovia della Vereina (FF 1987 I 60). Il raddoppio della linea ferroviaria del Lötschberg (BLS) è stato sostenuto con un prestito della Confederazione (FF 1976 II 1046).
25
Contributi a terzi
Secondo la legge concernente i dazi sui carburanti, la Confederazione ha la facoltà di accordare i contributi a terzi, in particolare allo scopo di promuovere il trasferimento dai trasporti privati ai trasporti pubblici.
Oltre ai contributi già segnalati, provenienti dai dazi sui carburanti, per gli alleggerimenti tariffali dei trasporti intermodali e del trasporto di autoveicoli accompagnati, possono essere promossi con sussidi federali: - la costruzione di binari di raccordo (conformemente all'art. 18 della legge concernente i dazi sui carburanti); - gli impianti destinati ai trasporti combinati (giusta l'art. 21 della legge concernente i dazi sui carburanti); - gli investimenti ferroviari di ferrovie estere, nella misura in cui essi giovano ai nostri interessi.
26
Evoluzione delle spese della Confederazione per i trasporti pubblici
261
Visione generale
Le spese della Confederazione a favore dei trasporti pubblici sono fortemente aumentate dal 1960, anno in cui sono ammontate ali'1,3 per cento delle spese 1065
totali della Confederazione; nel 1987, esse hanno raggiunto già il 6,3 per cento e, nel 1992, saranno pari al 7,8 per cento.
Anno
1960 1970 1980 1987 1988 (P)
Mio di fr.
Mio di fr.
32
99 1230 1485 1775
1989 1990 1991 1992
(P) (PF) (PF) (PF)
1998 2245 2327 2427
Per il solo periodo compreso tra il 1988 e il 1992, è pertanto previsto che le spese federali aumenteranno di circa 650 milioni di franchi e che esse saranno finanziate essenzialmente per mezzo delle risorse generali della Confederazione. Sono sottoposte all'approvazione delle vostre Camere nel quadro delle loro competenze in materia di preventivo, giusta la legge federale concernente la gestione finanziaria della Confederazione (RS 611.0). Anche il finanziamento di Ferrovia 2000 (credito d'impegno di 5,4 miliardi di franchi, FF 1988 II 127) vien operato per mezzo delle risorse generali della Confederazione.
262
Prestazioni della Confederazione a favore delle FFS
Nel corso degli anni 1980-1985, i contributi federali alle FFS sono oscillati tra 0,9 e 1,1 miliardi di franchi all'anno. Sino al 1987, l'onere della Confederazione ha potuto essere abbassato a meno di 1 miliardo di franchi l'anno. Con il nuovo mandato di prestazioni 1987 sono stati soppressi i contributi alla copertura del deficit. In seguito alle difficoltà strutturali nel traffico merci, a una forte attività d'investimento e ad un aumento degli oneri salariali superiore alla media, i contributi finanziari federali per l'infrastruttura dovrebbero però passare da 576 milioni di franchi nel 1988 a 967 milioni nel 1992. Le prestazioni della Confederazione alle FFS nel 1992 supereranno dunque, nel loro insieme, 1,7 miliardi di franchi. L'onere costituito dalle spese di capitale relative agli investimenti per Ferrovia 2000 non si fa ancora sentire.
Il finanziamento degli investimenti delle FFS a decorrere dal mandato di prestazioni 1987 è effettuato esclusivamente per mezzo di prestiti della Confederazione a condizioni di mercato. I prestiti appaiono unicamente sotto forma di variazioni patrimoniali nel bilancio delle FFS o rispettivamente nel conto capitale della Confederazione. La concessione di mutui alle FFS grava sul bilancio della Confederazione soltanto nella misura in cui le FFS non possono finanziare integralmente i costi d'infrastruttura con i propri mezzi.
In questa sede rammentiamo inoltre che la Confederazione ha convertito, nel 1982, prestiti di un ammontare di 2,2 miliardi di franchi in capitale di dotazione (RU 1982 310).
1066
263
Prestazioni della Confederazione alle imprese di trasporto concessionarie
Negli anni 1980-1987, i contributi alle imprese concessionarie sono aumentati di 180 milioni di franchi raggiungendo 518 milioni, di cui 329 milioni sono stati destinati all'esercizio e 189 milioni all'investimento.
È presumibile un nuovo incremento importante delle spese entro il 1992. In rapporto al 1987, esse aumenteranno del 40 per cento, per raggiungere l'importo di 723 milioni di franchi. La flessione dei prestiti destinati al raddoppio della BLS risulterà più che compensata dai contributi d'investimento per la ferrovia della Vereina.
264
Prestazione della Confederazione a terzi
In vista dell'istallazione di binari di raccordo privati, nel 1986 e nel 1987 sono stati effettuati pagamenti per un volume di 8 milioni di franchi ogni anno. Entro il 1992 si prevedono spese annue di circa 40 milioni di franchi per i binari di raccordo e gli impianti esteri del traffico combinato.
La tavola seguente mostra una panoramica dei contributi federali per i trasporti pubblici (anni 1987-1992).
1067
Prestazioni federali a favore dei trasporti pubblici (in mio di fr.)
Conto 1987
Preventivo 1988
Preventivo ! 989<>
Piano finanziario
1990
1991
1992
I-Indennità F-Aiuto finanziario Carb. a scopo vincolato
Contributi federali alle FFS Contribuii d'esercizio Indennizzo traffico viaggiatori regionale '* Indennizzo trasporti intermodali* '' Riduzioni tariffali TPu Trasporto d'automobili acc. Sempione* Copertura del disavanzo d'esercizio 2 ' Prestazione per l'infrastruttura versata dalla Confederazione 3Ï Contributi agli investimenti LRA Cointrin Totale
514 22 55 1
523
563
36
581 41 55 0
600 44 55 0
i
55 1
37 55 0
576
728
869
918
967
I
10
2
1
954
1170
1344
495 31 60 1 357
F 1524
1595
" Dal 1987 secondo il nuovo mandato di prestazioni.
Copertura del disavanzo dell'anno precedente (secondo il vecchio mandato di prestazioni).
" Copertura della prestazione d'infrastruttura dell'anno precedente (in virtù del nuovo mandato di prestazioni).
4 > Decreto federale del 12 dicembre 1988.
21
I/Carb.
I I/Carb.
1666
Conio
1987
Preventivo 1988
Preventivo 1989-D
I-Indennità F-Aiuto finanziario Carb. a scopo vincolalo
Piano finanziario
1991
Sussidi federali alle ITC
Contributi d'esercizio Indennizzo Adeguamento tariffale Riduzioni tariffali, Tpu Trasporti di autoveicoli accompagnati * Copertura del disavanzo d'esercizio Contributi agli investimenti e mutui Miglioramenti tecnici Aiuto per i danni da elementi naturali Raddoppio BLS, credito di costruzione Idem/interessi Vereina Contributo all'allacciamento PFL Totale
56 108 26 21 118
61 113 31 17 136
60 118 26 21 125
67 124 26 22 130
67 128 26 22 135
73 134 26 23 140
100
135
190
210
210
62 12 10 5
35 13 21 10
165 18 35 10 30 10
30 10 61 20
33 9 64 O
43 10 64 O
518
572
618
680
694
723
5
21 12
22 14
22 19
22 16
22 16
13
33
36
41
38
38
1485
1775
1998
2245
2327
2427
66 265
73 289
94 363
100 411
101 417
105 432
I/Carb.
F
Contributi federali e prestiti a terzi
Binari di raccordo * Investimenti trasp. combinati * Totale Totale TPu * Finanziamento con i dazi sui carburanti Totale I/Carb. + F (senza copertura disavanzo ITC) .
F/Carb.
F/Carb.
27
Spese del traffico stradale finanziate con i dazi sui carburanti (compendio)
II finanziamento delle strade da parte della Confederazione si ripercuote in parte anche sul finanziamento dei trasporti pubblici. Per questa ragione, qui appresso esponiamo alcuni aspetti fondamentali del finanziamento stradale.
Il 1° gennaio 1985 è entrata in vigore la legge concernente i dazi sui carburanti (LDC), che si basa sull'articolo 36ler riveduto della Costituzione. Secondo l'articolo 3 di detta legge, la Confederazione impiega come segue la metà del prodotto netto dei dazi sui carburanti, come pure il prodotto integrale del sopraddazio (attualmente di 30 cts. litro) per compiti in rapporto con la circolazione stradale: a. per la sua partecipazione alle spese delle strade nazionali; b. per i contributi alle spese di costruzione delle strade principali; e. per gli altri contributi vincolati ad opere, vale a dire: 1. contributi per la soppressione o la sicurezza dei passaggi a livello, per binari di raccordo privati e per altri provvedimenti intesi a separare il traffico pubblico da quello privato; 2. contributi per il promovimento del traffico combinato e del trasporto di veicoli stradali accompagnati; 3. contributi per la costruzione di posteggi presso le stazioni dei trasporti pubblici; 4. contributi per provvedimenti protettivi dell'ambiente, resi necessari dal traffico stradale; 5. contributi per provvedimenti protettivi del paesaggio, resi necessari dal traffico stradale; 6. contributi per opere di protezione contro le forze della natura lungo le strade; d. per contributi non direttamente vincolati ad opere: 1. per le spese delle strade aperte agli autoveicoli e per la perequazione finanziaria nel settore stradale; 2. ai Cantoni aventi strade alpine che servono al traffico internazionale e ai Cantoni privi di strade nazionali già aperte al traffico; e. per una riserva, nella misura in cui sia necessaria onde assicurare uno sviluppo equilibrato delle entrate e delle uscite; f. per la ricerca nel settore stradale.
Giusta l'articolo 4 della legge concernente i dazi sui carburanti, l'Assemblea federale ripartisce, nell'ambito del bilancio di previsione, il prodotto dei dazi sui carburanti destinato al traffico stradale tra i diversi settori di compiti summenzionati. La quota della partecipazione alle spese per le strade nazionali è calcolata secondo le esigenze dei programmi di
costruzione annuali e a lungo termine, che noi stabiliamo dopo aver udito i Cantoni e tenuto conto dei bisogni di manutenzione e d'esercizio. La quota per i contributi alle spese di costruzione delle strade principali è da noi calcolata tenuto conto delle esigenze dei programmi pluriennali e dopo aver udito i Cantoni. Le quote per gli altri con-
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tributi direttamente vincolati ad opere sono calcolate secondo la stima delle uscite risultanti dalle esigenze e dalle urgenze. La quota per i contributi non direttamente vincolati ad opere ammonta almeno al 12 per cento dei dazi sui carburanti assegnati al traffico stradale.
Espressa in cifre, questa ricapitolazione, che corrisponde alle panoramiche degli anni 1987-1992 (cfr. qui appresso) mostra un accrescimento considerevole delle spese federali prese in considerazione.
La tavola presenta inoltre gli introiti previsti dai dazi sui carburanti e dal sopraddazio, come pure Io stato attuale e futuro dell'accantonamento. Ne risulta che probabilmente già a decorrere dal 1989 le spese per i compiti costituzionali e legislativi connessi con la circolazione stradale supereranno gli introiti dai dazi e dai sopraddazi sui carburanti. Per questa ragione l'accantonamento diminuirà quindi progressivamente.
1071
271
Utilizzazione del prodotto finalizzato dei dazi sui carburanti (in mio di fr.)
Conto
Preventivo
1987
1988
Piano linan/iario
1991
Spese Strade nazionali Costruzione Rinnovamento Manutenzione Esercizio e polizia
821 25 95 152
880 81 100 165
900 25 190
Strade principali Strade principali Idem/promovimento dell'impiego
139 6 40 O
Altri contributi a provvedimenti tecnici Passaggi a livello / Separazione modi di traffico ..
Altre strade/maltempo 1987 Binari di raccordo Trasporti intermodali FFS Investimento trasporti combinati Trasporto veicoli a motore accompagnati Parcheggi presso le stazioni Idem/prestiti Protezione dell'ambiente e del paesaggio Protezione contro le forze naturali Contributi per provvedimenti non tecnici Sussidi stradali generali e perequazione finanziaria .
Idem/quota straordinaria Strade alpine internazionali, Cantoni sprovvisti di strade nazionali Div. ricerca e amministrazione Totale delle spese D Decreto federale del 12 dicembre 1988.
178
1035 35 210 186
1085 40 230 195
1130 50 245 205
140 6
175 O
182 O
179 O
183 O
31 5 22 5 3 44 15
60 O 21 22 12 18 5 7 60 52
85 23 22 36 14 22 20 4 123 28
90 10 22 37 19 22 11 5 139 28
95 6 22 41 22 7 4 157 27
105 4 22 44 16 23 4 3 186 30
243 150
231 150
248 150
254 150
260 150
266 150
18 12
17 13
18 15
19 14
20 17
20 16
1834
2040
2276
2468
2573
2702
16
Conto
Preventivo
Piano finanziario
1987
Introiti Quota dei dazi d'entrata sui carburanti Sopraddazio Rimborso di prestiti Restituzioni
578 1530 O O
560 1510 O O
610 1610 O O
625 1650 O O
640 1690 O O
655 1730 O O
Totale delle entrate
2108
2070
2220
2275
2330
2385
274
30
-56
-193
-243
-317
2057
2087
2031
1838
1595
1278
Eccedenza d'introiti ( + ) di spese (-) Riserva Stato alla fine dell'anno
3
3
Relazione dell'iniziativa con il diritto in vigore
31
Relazione con il promovimento dei trasporti pubblici (art. 26 cpv. 2 e 3 dell'iniziativa)
II capoverso 2, che l'iniziativa dell'Adi aggiunge all'articolo 26 della Costituzione federale, ha l'obiettivo di obbligare la Confederazione, a livello costituzionale, a promuovere i trasporti pubblici. A questo livello non sussiste attualmente nessun obbligo analogo, ma soltanto una norma di competenza. Come abbiamo esposto nel precedente capitolo 2, la Confederazione promuove però i trasporti pubblici, pur non essendovi costituzionalmente obbligata. Sempre secondo il capoverso 2, la Confederazione dovrebbe assicurare, all'intero Paese, sufficienti collegamenti con mezzi di trasporto pubblici appropriati, tenuto conto che tale offerta di base dovrebbe essere definita più precisamente in una legge. La Confederazione potrebbe per esempio venir obbligata a garantire un numero minimo di corse al giorno. A sua volta, il capoverso 4 dell'iniziativa, secondo il quale i Cantoni provvedono per ulteriori prestazioni, evidenzia che questi ultimi dovrebbero completare l'offerta garantita della Confederazione.
Per attuare i principi di cui nel capoverso 2, la Confederazione, conformemente al capoverso 3, dovrebbe inoltre prendere diversi provvedimenti particolari. L'enumerazione di questi provvedimenti non è esaustiva (la Confederazione promuove «in particolare»).
La lettera a del capoverso 3 vuole che la Confederazione promuova la «creazione di un'infrastruttura efficiente». Tuttavia, siccome l'iniziativa è stata depositata prima dell'acccttazione del progetto Ferrovia 2000, questa disposizione dovrebbe limitarsi principalmente all'offerta di base (capoverso 2 dell'iniziativa). Va per altro rilevato che l'infrastruttura può essere ulteriormente migliorata, soprattutto per quanto concerne i trasporti di merci per ferrovia (nuova trasversale alpina, sviluppo del traffico combinato).
La lettera b del capoverso 3 stabilisce che la Confederazione dovrebbe promuovere «corse frequenti e tariffe vantaggiose». Va nondimeno osservato che l'attuazione di «Ferrovia 2000» consentirà di realizzare precisamente questo scopo, ossia l'addensamento degli orari, e che il postulato delle tariffe vantaggiose è già stato ampiamente soddisfatto con la riduzione del prezzo degli abbonamenti a metà tariffa nel traffico viaggiatori e con altre facilitazioni tariffali. Secondo gli iniziativisti sarebbe ad esempio concepibile che
il ribasso dell'abbonamento a metà prezzo venga applicato oltre i 6 anni di prova e che le agevolazioni tariffali siano concesse anche nel trasporto pubblico delle merci.
La lettera e di questo capoverso esige che la Confederazione promuova «l'allacciamento di regioni montane e marginali, compresi i collegamenti e le corrispondenze necessarie». Questo postulato esprime manifestamente preoccupazioni d'economia regionale. Secondo lo spirito dell'iniziativa infatti anche le regioni non favorite sul piano dei trasporti dovrebbero essere servite maggiormente con mezzi pubblici, ad esempio aumentando l'offerta di autolinee postali o di autobus concessionari.
Già la legislazione attuale promuove indirettamente, grazie agli adeguamenti tariffali, l'accesso alle regioni montane e periferiche. Anche la graduazione dei
1074
contributi federali in funzione della capacità finanziaria dei Cantoni (art. 2 dell'ordinanza concernente l'esecuzione dell'articolo 60 della legge federale sulle ferrovie; RS 742.101.2) è stata operata per promuovere i collegamenti con queste regioni, dei quali un tipico esempio è la linea della Vereina.
Secondo la lettera d del capoverso 3, la Confederazione dovrebbe promuovere «unioni tariffarie nelle regioni che vi si addicono». Unioni di questo tipo sono nondimeno già state realizzate in diverse regioni del Paese, grazie al diritto vigente. Infatti, il 1° gennaio 1988 esistevano unioni tariffarie a Basilea, Friburgo, Ginevra, Lucerna, San Gallo, Sciaffusa e Zugo ed entro la fine del maggio del 1990 un'unione tariffaria sarà attuata anche a Zurigo. Così è probabile che fra pochi anni, i principali agglomerati svizzeri ne disporranno.
Se l'iniziativa fosse accettata, la Confederazione dovrebbe, in questo campo, versare sussidi e quindi interferire nelle competenze spettanti attualmente ai Cantoni a livello finanziario e anche organizzativo.
La lettera e domanda inoltre che la Confederazione promuova «il traffico intermodale strada-ferrovia». È concepibile che gli iniziativisti, oltre al promovimento attuato finora del traffico combinato e del trasporto di automobili (cfr.
n. 223 e 224 del presente messaggio), sollecitino una migliore offerta nel trasporto con contenitori. Siffatti miglioramenti sono però già stati introdotti.
Infine, secondo la lettera fai detto articolo 3, la Confederazione deve promuovere «la costruzione di binari di raccordo per il traffico-merci». Anche in questo campo l'iniziativa non chiede niente di nuovo poiché la Confederazione ha già introdotto siffatti provvedimenti con la revisione della legge concernente i dazi sui carburanti.
Riassumendo, la maggior parte delle esigenze espresse nel capoverso 3 dell'articolo 26 dell'iniziativa perseguono scopi analoghi a quelli della prassi seguita in virtù del diritto vigente, dal quale esula nettamente soltanto la garanzia di un'offerta di base.
32
Trasferimento alla ferrovia del trasporto di merci a lunga distanza e del traffico di transito delle merci (art. 26 cpv. 5 dell'iniziativa)
II capoverso 5 dell'articolo 26 dell'iniziativa domanda che le merci siano maggiormente convogliate per ferrovia; questo obiettivo dovrebbe essere conseguito con il promovimento del traffico combinato strada-ferrovia e con la costruzione di binari di raccordo. Con altri provvedimenti dovrebbe inoltre essere esplicitamente conseguito che il trasporto delle merci a lunga distanza sia maggiormente affidato alla ferrovia, la quale dovrebbe assorbire la maggior parte del traffico di transito; per agevolare questi spostamenti, entrano segnatamente in considerazione un aiuto finanziario inteso a favorire l'introduzione di casse mobili normalizzate e di impianti per il loro trasbordo, come pure prescrizioni istituenti l'obbligo del trasporto ferroviario per determinate merci che vi si addicono e che devono essere trasportate su distanze. Il tenore dell'iniziativa è più rigoroso per il traffico di transito, che dovrebbe soprattutto essere operato per 1075
ferrovia, che per quanto concerne il traffico delle merci a lunga distanza: «la Confederazione sostiene gli sforzi volti a convogliare su ferrovia...». La formulazione del capoverso in questione lascia intendere che si tratta piuttosto di incentivi, vale a dire di provvedimenti conformi all'economia di mercato. Per contro, per quanto attiene al trasferimento del traffico di transito, potrebbero anche imporsi provvedimenti coercitivi. Occorre in ogni caso tener presente che nel 1987, per esempio, il transito nord-sud delle merci si è svolto in ragione del 90 per cento, (dunque «soprattutto») per ferrovia. È però presumibile che la quota della ferrovia continui a diminuire in caso di evoluzione incontrollata (riduzioni tariffarie dei trasporti stradali in seno al mercato unico della CE).
Comparativamente alla riduzione del traffico merci su lunghe distanze, prevista all'epoca nella politica coordinata dei trasporti, i provvedimenti coercitivi, previsti dall'iniziativa, sono chiaramente più severi. L'iniziativa rinuncia, per esempio, a limitare le deroghe alla libertà di commercio e d'industria: la politica coordinata avrebbe ammesso una deroga siffatta soltanto «in caso di bisogno».
33
Relazione con il finanziamento dei trasporti pubblici (art. 19 delle disposizioni transitorie dell'iniziativa)
Giusta l'articolo 19 delle disposizioni transitorie, i provvedimenti domandati dovrebbero essere finanziati per mezzo dei dazi sui carburanti. Fino all'entrata in vigore delle disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, includenti un fondo di finanziamento di quest'ultimi, tali compiti devono essere finanziati, non solo con i sussidi federali finora versati per il mantenimento dell'esercizio e per il risarcimento di prestazioni a favore dell'economia generale, ma anche con un terzo almeno del sopraddazio e un terzo almeno del prodotto netto dei dazi sui carburanti giusta l'articolo 36ler. Dal prodotto di questi dazi occorrerebbe pertanto prelevare annualmente 940 milioni di franchi (preventivo 1989) per far fronte ai bisogni dei trasporti pubblici (cfr. allegato 1). Il tenore commentato dell'iniziativa indica che la copertura dei disavanzi e l'indennizzazione delle prestazioni a favore dell'economia generale continuerebbero ad essere assicurate dalle risorse generali della Confederazione.
Secondo l'iniziativa, i dazi d'entrata sui carburanti servirebbero d'ora in poi al pagamento degli altri sussidi federali. Dato che questi ultimi rappresentano già attualmente circa 400 milioni di franchi, avremmo effettivamente a disposizione dei trasporti pubblici un ammontare supplementare di 540 milioni di franchi.
Poiché nessun progetto di politica coordinata dei trasporti è d'attualità, l'aiuto finanziario potrebbe venir accordato a lungo tempo e generosamente in favore dei provvedimenti di cui al capoverso 2 dell'articolo 26 dell'iniziativa, ma a spese degli automobilisti.
Conseguentemente, i contributi federali potrebbero essere aumentati per tutti i provvedimenti di cui nel capoverso 2, ad esempio in favore degli adeguamenti tariffali. La Confederazione potrebbe inoltre partecipare anche al finanziamento d'unioni tariffarie. Nella misura in cui essa deve assicurare un'offerta di base, ne potrebbe risultare anzitutto uno sgravio finanziario per i Cantoni.
1076
Globalmente l'iniziativa, nel suo tenore riguardante il finanziamento dei trasporti pubblici, va oltre la situazione giuridica attuale. A questi ultimi, sarebbe infatti possibile concedere mezzi supplementari, fintantoché potrebbero essere applicate le disposizioni transitorie dell'articolo 19. I vostri Consigli dovrebbero però pronunciarsi sulla concessione di un eventuale aiuto per l'attuazione d'ogni singolo provvedimento giusta il capoverso 2 summenzionato.
34
Ripercussioni dell'iniziativa sul settore stradale
Se accettata, l'iniziativa avrebbe ripercussioni considerevoli sul sistema giuridico e finanziario che regge il settore stradale. In particolare, la nuova norma costituzionale sottrarrebbe a quest'ultimo mezzi sostanziali.
Inoltre, nelle risorse generali della Confederazione verrebbe erogato ancora soltanto un terzo del prodotto netto dei dazi sui carburanti, invece dell'attuale metà, ciò che corrisponde a una riduzione di circa 200 milioni di franchi.
Per i compiti stradali, giusta l'articolo 36ter Cost., la Confederazione potrebbe dunque utilizzare soltanto un terzo del prodotto netto dei dazi sui carburanti (invece della metà) e due terzi del sopraddazio (invece della totalità). Quantificate, queste restrizioni rappresenterebbero in un primo tempo circa 700 milioni all'anno (cfr. allegato 1).
Evidentemente una siffatta riduzione dei mezzi comporterebbe una restrizione considerevole dei compiti enumerati nell'articolo 36ter Cost. e nella legge concernente i dazi sui carburanti. Per l'attuazione di questo programma, risulterebbe mancare il 30 per cento dei fondi necessari. Se l'iniziativa fosse accettata il traffico combinato strada/ferrovia, il trasporto dei veicoli a motore accompagnati e la costruzione di binari di raccordo per il traffico merci non potrebbero più essere finanziati con la quota suindicata, percui occorrerebbe ricorrere alla quota per i trasporti pubblici. La stessa cosa si verificherebbe per i parcheggi presso le stazioni. Il finanziamento delle strade risulterebbe così annualmente sgravato di 90 a 100 milioni di franchi. I tagli nel programma dei lavori connessi con il traffico stradale nel senso stretto del termine (art. 36ter Cost. e LDC) equivarrebbero almeno a 600 milioni di franchi all'anno.
Spetterebbe all'Assemblea federale, secondo l'articolo 4 LDC (RS 725.116.2), ripartire tra i diversi compiti, in funzione delle esigenze e delle urgenze del momento, il saldo del prodotto dei dazi sui carburanti destinato al traffico. Al riguardo, occorrerebbe tener conto della quota destinata alle strade. I programmi già decisi per il compimento della rete delle strade nazionali e l'estensione di quella delle strade principali potrebbero essere rispettati soltanto se fosse loro conferita la priorità in materia d'assegnazione delle risorse provenienti dai dazi sui carburanti.
35
Ripercussioni sui Cantoni
L'iniziativa affida ai Cantoni il compito di provvedere a «ulteriori prestazioni» (art. 26 cpv. 4), che vanno considerate come complementi dei compiti enume1077
rati nei capoversi 2 e 3 dell'articolo 26. La loro ampiezza non può essere definita in maniera più precisa. In base alla forma conferita ai provvedimenti spettanti alla Confederazione, è però presumibile che ai Cantoni verrebbero affidati numerosi lavori supplementari, anche se, in un primo tempo, essi sarebbero sgravati dalle operazioni promosse dalla Confederazione giusta i capoversi 2 e 3.
Se si riducesse la quota dei dazi sui carburanti vincolati a scopi stradali, come l'iniziativa domanda, verrebbero pure ridotti i contributi stradali della Confederazione ai Cantoni. La quota minima dei contributi non vincolata ad opere (12%) dovrebbe allora essere calcolata in funzione di una base corrispondentemente ridotta. Sarebbero pure aboliti i contributi straordinari versati ai Cantoni per la loro rete stradale (cfr. mozione II delle camere federali dell'8 e del 20 giugno 1988 del programma di legislatura 1987-1991).
36
Ripercussioni a livello internazionale
La principale disposizione dell'iniziativa avente ripercussioni sul traffico internazionale è costituita dal capoverso 5 dell'articolo 26, il quale stabilisce che il transito merci deve aver luogo soprattutto per ferrovia. Le relazioni internazionali sono toccate anche dal traffico d'importazione e di esportazione, nella misura in cui si tratta di transito a lunga distanza. L'introduzione dei provvedimenti coercitivi previsti dall'iniziativa contro il transito delle merci potrebbe suscitare reazioni all'èstero, tanto più che i traffici a lunga distanza in transito e all'interno del Paese non possono essere parificati. La Confederazione sarebbe allora tenuta a mettere a disposizione le capacità necessarie per un transito efficace delle merci per ferrovia.
37
Ripercussioni sul personale della Confederazione
Le ripercussioni dell'iniziativa sul personale federale possono essere valutate soltanto difficilmente, dato che le disposizioni costituzionali proposte dovrebbero dapprima essere concretate. Occorre comunque procedere dal principio che il personale supplementare (1200 agenti per la manutenzione e l'esercizio) menzionato nel rapporto sul progetto Ferrovia 2000 (FF 1986 I 169) non risulterà necessario soltanto allo statò finale di Ferrovia 2000. Va infine rilevato che lo sviluppo dell'offerta nel settore dei trasporti pubblici comporterà pure un aumento dell'effettivo del personale dell'Ufficio federale dei trasporti.
38
Ripercussioni sulle finanze federali
La modificazione della destinazione dei dazi sui carburanti, menzionata nella disposizione transitoria dell'iniziativa, avrebbe per effetto che i trasporti pubblici disporrebbero, oltre ai contributi federali finora versati per il mantenimento dell'esercizio e l'indennizzazione delle prestazioni a favore dell'economia pubblica1), di ulteriori 940 milioni di franchi, vale a dire circa un terzo "Secondo il preventivo 1989, questi contributi ammontano a circa 1636 milioni di franchi.
1078
del prodotto dei dazi precitati, che ammontano a 2,8 miliardi secondo il preventivo 1989.
Giusta l'articolo 19 capoverso 1 delle disposizioni transitorie dell'iniziativa, questi 940 milioni dovrebbero essere annualmente utilizzati per i trasporti pubblici oltre «ai sussidi federali finora prestati per il mantenimento dell'esercizio e il risarcimento di prestazioni a favore dell'economia generale».
Dato che i contributi federali devono, in primo luogo, essere riservati al mantenimento dell'esercizio e al risarcimento delle prestazioni a favore dell'economia generale, giusta il tenore dell'iniziativa e la documentazione presentata dagli iniziativisti le spese rimanenti per i trasporti pubblici addossate alla Confederazione possono essere finanziate con il prodotto dei dazi sui carburanti. Queste rimanenze ammontano attualmente a circa 400 milioni di franchi all'anno. Secondo l'iniziativa l'importo potrebbe essere finanziato integralmente con il prodotto dei dazi sui carburanti, donde risulterebbe un risparmio di fondi generali della Confederazione.
Per scopi stradali (in senso ampio) resterebbero ancora 1 500 milioni di franchi, vale a dire circa 700 milioni di meno della somma che può essere attualmente erogata. Il disavanzo potrebbe essere coperto durante due anni con la riserva indicata nella tavola di cui al numero 271. In seguito occorrerebbe ridurre di almeno 600 milioni all'anno le spese stradali (in senso stretto) o aumentare il sopraddazio da 20 a 30 et. onde tener conto della flessione del consumo (approvvigionamento all'estero e diminuzione delle distanze percorse), ciò che accrescerebbe nuovamente di 300 milioni la quota destinata ai trasporti pubblici.
4
Relazioni con il diritto europeo
La politica europea dei trasporti si colloca nell'intersezione tra competenze della CE, in progressione, e quelle degli Stati membri. La CE non ha ancora disciplinato importanti elementi della politica comune dei trasporti definita nel Trattato di Roma (trattato CEE art. 74-84). Gli obiettivi principali della politica dei trasporti della CE possono essere sommariamente definiti come segue: - rafforzamento dell'integrazione delle politiche nazionali dei trasporti; - sviluppo dell'efficacia e della produttività della rete europea dei trasporti; - miglioramento delle condizioni di concorrenza.
La Commissione delle CE considera la soppressione delle distorsioni competitive e delle discriminazioni un presupposto per l'attuazione del mercato unico, ossia per la realizzazione della libera circolazione delle persone, d'elle merci, dei capitali e dei servizi. Conseguentemente, la legislazione delle CE finora applicabile al settore dei trasporti si fonda essenzialmente su motivazioni connesse con la politica concorrenziale. Per contro, la Comunità non si è ancora seriamente preoccupata del coordinamento tra i diversi generi di trasporto e di un adeguato promovimento dei trasporti pubblici, anche se nel diritto comunitario sono previste talune disposizioni sull'incoraggiamento dei trasporti pubblici nei settori dell'infrastnittura, della politica regionale e dei trasporti intermodali. In questo contesto citiamo due accordi multilaterali, cui partecipano la Comunità come tale, la Svizzera e altri Paesi: l'Accordo relativo ai servizi occasionali in-
1079
ternazionali di viaggiatori su strada effettuati con autobus (ASOR), entrato in vigore per la Svizzera il 1° gennaio 1987, e l'Accordo relativo ai trasporti combinati internazionali strada/ferrovia di merci, che non è ancora stato firmato.
Per quanto concene i provvedimenti risultanti dall'articolo 26 capoverso 3 dell'iniziativa, non sussiste attualmente alcuna incompatibilità con il diritto comunitario e i due summenzionati accordi.
La situazione è sensibilmente diversa per quanto concerne l'articolo 26 capoverso 5, che prevede il trasferimento del traffico merci su lunghe distanze e del traffico merci di transito alla ferrovia. Fintanto che trattasi solo di incitamenti e non di provvedimenti conformi al mercato, non sorgono problemi. Nel caso invece di misure coercitive, risulterebbero compromesse la libertà dei servi/i e la libera scelta del mezzo di trasporto. Tale libertà di scelta, su cui è fondata la politica svizzera dei trasporti, è pure uno dei pilastri principali della politica comunitaria dei trasporti. Infatti, in previsione dei negoziati di trasporto con il nostro Paese, la CE ha esplicitamente designato il rispetto della libera scelta dell'utente uno degli scopi delle trattative.
Nella misura in cui anche nel traffico merci di transito siano attuabili provvedimenti coercitivi, ma non nel traffico merci a lunga distanza (cfr. par. 32), potrebbero manifestarsi discriminazioni tra il traffico interno e quello esterno.
Questa situazione contrasterebbe lo spirito della «Dichiarazione comune delle Parti contraenti sul trasporto delle merci in transito», sottoscritta dalla Svizzera nel 1972 all'atto della firma dell'Accordo di libero scambio (FF 1972 II 531). Tale dichiarazione non costituisce parte integrante dell'Accordo, ma è una dichiarazione comune d'intenzione politica.
5 51
Valutazione dell'iniziativa Valutazione generale
L'iniziativa «per il promovimento dei trasporti pubblici» va respinta. Essa è infatti imperniata troppo unilateralmente sul loro promovimento e trascura obiettivi più vasti di politica di coordinazione. Con le sue disposizioni transitorie, essa vuoi inoltre modificare drasticamente la destinazione del prodotto dei dazi sui carburanti: se fosse accettata, soltanto un terzo dei dazi e 2/3 dei sopraddazi sarebbero ancora destinati alle strade (cfr. in merito l'allegato 1).
I dazi sui carburanti sono stati istituiti per garantire a livello fedrale un finanziamento stradale a destinazione vincolata e conforme al principio di causalità (votazioni del 6 luglio 1958 e del 27 febbraio 1983). L'iniziativa pone in dubbio questi principi, unilateralmente a scapito degli automobilisti.
Una gran parte dei singoli provvedimenti postulati dall'iniziativa per promuovere i trasporti pubblici è già stata realizzata in base al diritto costituzionale e alla legislazione in vigore e non va inserita nella Costituzione federale. Il capitolo 2 del presente messaggio mostra che la Confederazione sostiene viepiù i trasporti pubblici utilizzando mezzi considerevoli. Anche in futuro questi trasporti verranno promossi laddove possono svolgere compiti che rispondono
1080
alla loro vocazione. Nel corso della presente legislatura, le pertinenti spese della Confederazione aumenteranno a un ritmo superiore alla media: mentre si prevede di rialzare dell'11,7 per cento le spese per i trasporti pubblici, quelle per la strada saranno accresciute soltanto del 4,9 per cento.
52
Ragioni giustificanti la reiezione dell'iniziativa
I capitoli qui appresso presentano in dettaglio le ragioni giustificanti la reiezione dell'iniziativa.
521
Offerta base di possibilità di trasporto come modello di ripartizione dei compiti
L'iniziativa esige che la Confederazione finanzi un'offerta base di possibilità di trasporto nell'intero Paese (art. 26 cpv. 2 in fine). L'offerta di base, come compito federale, dovrebbe essere definita nel modo più unitario possibile, donde potrebbero risultare ingiustizie regionali. Essa graverebbe ulteriormente le risorse della Confederazione in una misura soltanto difficilmente valutabile.
Un'offerta di base unitaria potrebbe avere come conseguenza che alle prestazioni offerte in certe regioni risponderebbe una domanda assolutamente insufficiente.
Per contro, l'articolo 8 della legge sul trasporto pubblico (RS 742.40) autorizza già presentemente la Confederazione, i Cantoni e i Comuni a domandare alle aziende di trasporto prestazioni supplementari (p. es. orario cadenzato, servizio e arresti in determinate stazioni). Siffatte prestazioni devono essere indennizzate dai pubblici poteri che li ordinano. Questo sistema ha dato buoni risultati ed è più flessibile della soluzione postulata dall'iniziativa.
522
Provvedimenti non necessari
L'iniziativa domanda alla Confederazione diverse misure per migliorare l'efficacia e l'offerta dei trasporti (art. 26 cpv. 3). La maggior parte di queste misure sono già state attuate dalla Confederazione in base alla legislazione vigente (cfr. cap. 2). Ad esempio, in virtù della legge concernente i dazi sui carburanti, sono stati intrapresi sforzi di promovimento del traffico combinato stradaferrovia. In questo contesto alludiamo ai contributi per ridurre il prezzo del trasporto ferroviario degli autocarri (trasporti intermodali) e degli autoveicoli accompagnati (trasporto di automobili). Vista la legge precitata, la Confederazione concede inoltre contributi alle spese di costruzione di binari di raccordo privati, di cui è previsto il miglioramento dell'assetto giuridico. Il messaggio in merito vi sarà presentato prossimamente.
Il progetto Ferrovia 2000, adottato dal popolo, permetterà di migliorare l'efficienza dell'infrastruttura ferroviaria e di addensare ulteriormente gli orari. Tariffe vantaggiose sono già state introdotte con la riduzione dei prezzi (abbonamenti metà prezzo validi un anno, venduti a 100 franchi). Vengono attualmen-
1081
te esaminate le ripercussioni dei provvedimenti tariffali adottati onde decidere circa l'opportunità di mantenerli oltre il 1992.
Si prevede di migliorare il collegamento di regioni montane e periferiche con la graduazione dei contributi federali in funzione della capacità finanziaria dei Cantoni o, per esempio, con la costruzione della galleria della Vereina. In diverse regioni della Svizzera sono già state realizzate o sono in fase d'attuazione numerose unioni tariffali. Secondo, l'articolo 11 della legge sul trasporto pubblico (RS 742.40), i loro costi non coperti sono addebitati ai pubblici poteri che li provocano, in questo caso i Cantoni e i Comuni.
Le diverse misure chieste dall'iniziativa risultano quindi inutili, in quanto la maggior parte di esse è già stata messa in opera in base alla legislazione in vigore. Per ragioni di diritto costituzionale, sarebbe per altro più opportuno stabilire i provvedimenti di cui si tratta a livello legislativo.
523
Traffico di transito
L'iniziativa domanda, nell'articolo 26 capoverso 5, che la Confederazione prenda provvedimenti affinchè il transito delle merci avvenga soprattutto per ferrovia. Questa esigenza potrebbe pregiudicare gravemente i nostri rapporti con l'estero (in particolare la CE), a cagione della sua forma imperativa.
Invece di prendere provvedimenti coercitivi nei confronti del transito degli automezzi pesanti sarebbe più opportuno migliorare l'attrattiva dell'offerta di trasporto intermodale (maggiore capacità, miglioramenti dell'esercizio, prezzi flessibili). Si esaminano attualmente le possibilità e gli effetti che risultano dal concretamento di un «corridoio ferroviario di transito CE» (per gli autocarri con 4 m di altezza agli angoli). La nuova linea ferroviaria attraverso le Alpi (NLFA) sgraverà d'altro canto le strade dal traffico di transito. La decisione di principio concernente la NLFA (compresa la scelta della variante del tracciato) sarà presa nel 1989.
L'allegato 2 presenta l'evoluzione del trasporto delle merci attraverso le Alpi tra il 1970 e il 1986.
524
D finanziamento attraverso i dazi d'entrata sui carburanti è erroneo
La riduzione massiccia dei fondi destinati alla circolazione stradale (600 a 700 mio. di fr.) limiterebbe il programma federale delle costruzioni stradali. Per assicurare, malgrado tutto, il compimento e la manutenzione della rete delle strade nazionali e l'estensione di quella delle strade principali, i Cantoni dovrebbero eventualmente contribuire maggiormente alla copertura delle spese.
Per contro, l'iniziativa metterebbe ogni anno 540 milioni di franchi supplementari, prelevati dal prodotto dei dazi sui carburanti, a disposizione dei trasporti pubblici (rispetto all'ammontare del preventivo per il 1989). Una modificazione così massiccia della destinazione dei dazi sui carburanti non può essere accettata, tanto più che la Confederazione preleva ogni anno dalle sue risorse gene-
1082
rali ammontari sempre più importanti per i trasporti pubblici. Questa modificazione viola il principio dell'autonomia finanziaria e quello della causalità cui s'ispira la politica svizzera dei trasporti. Secondo questi principi, gli utenti dei diversi mezzi di trasporto devono di regola coprire essi stessi i costi che cagionano.
525
Assenza di base legale concernente la politica coordinata dei trasporti
L'iniziativa, nelle sue disposizioni transitorie, procede dal principio che la base costituzionale della politica coordinata dei trasporti entrerà in vigore. Prescindendo dal fatto che detta politica non prevedeva un «fondo di finanziamento dei trasporti» - come è domandato nel testo dell'iniziativa -, la pertinente modificazione costituzionale è stata recentemente respinta dal popolo. Tenuto conto di questa reiezione, le disposizioni transitorie appaiono in una nuova luce: si ignora se e quando sarà possibile modificare la Costituzione per l'attuazione di detta politica. In caso di accettazione dell'iniziativa, sarebbe presumibile che le disposizioni transitorie vengano applicate per lungo tempo. La modificazione massiccia della destinazione dei dazi sui carburanti, estesa a un periodo indeterminato, costituisce però un motivo importante per respingere l'iniziativa.
6 61
Nessun controprogetto Aspetto formale
Un controprogetto diretto dovrebbe almeno rispettare un orientamento analogo a quello dell'iniziativa. Potrebbe però proporre altre soluzioni per perseguire gli scopi della medesima. In base alle disposizioni del diritto costituzionale, esso dovrebbe trattare lo stesso problema dell'iniziativa (art. 121 cpv. 6 della Costituzione federale e art. 27 cpv. 3 della legge sui rapporti tra i Consigli: stessa materia costituzionale). Dovrebbe inoltre avere una connessione oggettiva con il problema in questione (art. 121 cpv. 3 della Costituzione federale, art. 72 cpv. 2 della legge federale sui diritti politici: unità della materia). Un controprogetto dovrebbe quindi avere come obiettivo soprattutto il promovimento e il finanziamento dei trasporti pubblici.
62
Problematica di un controprogetto
II controprogetto dovrebbe evitare di promuovere unilateralmente i trasporti pubblici prelevando mezzi dai fondi messi a disposizione dai trasporti privati.
Dovrebbe piuttosto essere impermiato su una coordinazione adeguata dei trasporti, indipendentemente dal modo utilizzato.
L'obiettivo e il contenuto della base costituzionale della politica coordinata dei trasporti (PCT) erano stati concepiti in questo senso. Questo disegno, respinto dal popolo, avrebbe costituito un'opportuna alternativa all'iniziativa dell'Adi.
1083
Avrebbe promosso un'offerta di trasporto ecologica, creato un equilibrio tra i trasporti pubblici e privati, e finanziato il traffico secondo il principio di causalità. Avrebbe previsto la possibilità di sgravare le strade, laddove necessario, dal traffico delle merci a lunga distanza. Avrebbe inoltre costituito una base per la riscossione delle attuali tasse stradali, in funzione delle prestazioni e dei costi.
La ripresa, dopo così poco tempo, di parti più o meno vaste della PCT comporterebbe il pericolo che gli avversari a questo progetto abbiano di nuovo il sopravvento. Per tale ragione, un controprogetto non avrebbe maggiori probabilità di successo dell'iniziativa.
63
Intenzioni del nostro Collegio in materia di politica dei trasporti
Nonostante la reiezione delle disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei traporti, non possiamo accettare lo statu quo. I problemi dei trasporti, nella misura del possibile, devono essere risolti in virtù del diritto costituzionale vigente. In merito è necessrio procedere per tappe, anche se risulta necessario continuare a promuovere tutti i progetti che contribuiscono a una collaborazione opportuna dei diversi mezzi di trasporto e alla promozione della qualità della vita.
Per quanto concerne i trasporti nazionali, l'accento è posto su la realizzazione di Ferrovia 2000 e il compimento della rete delle strade nazionali. La costruzione della nuova linea ferroviaria attraverso le Alpi (NLFA) costituisce un altro obiettivo prioritario. Altri piani devono sostenere e completare questi progetti. A breve scadenza occorrerà promuovere, in particolare, il traffico combinato, affinchè le strade possano, prima dell'apertura della NLFA, essere sgravate dal traffico merci in continuo aumento.
Siamo inoltre decisi a mantenere il limite di 28 tonnellate nel traffico stradale.
Questo limite basso, se confrontato con le norme estere, ha dato buoni risultati. Esso garantisce la sicurezza e la fluidità della circolazione stradale, evita alla Svizzera un traffico pesante eccessivo e mantiene entro limiti ragionevoli le immissioni (gas di scarico, rumore, fumo, vibrazioni, danni alle strade) e gli intasamenti del traffico. Vi contribuisce anche il divieto agli autocarri di circolare di notte e la domenica.
Si pone però anche la questione di sapere come i trasporti pubblici possano essere ulteriormente promossi negli agglomerati, in particolare per soddisfare gli imperativi della protezione contro l'inquinamento, se la Confederazione debba e possa concedere maggiori contributi attraverso il prodotto dei dazi sui carburanti e come occorrerebbe compensare questi trasferimenti complementari ai Cantoni nel settore dei trasporti.
Per applicare il principio dell'autonomia finanziaria in materia di strade si esamina segnatamente se le tasse d'utilizzazione attuali debbano essere sostituite da tasse proporzionali ai chilometri percorsi. Il cambiamento di sistema esige una base costituzionale corrispondente.
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Conclusione
Visto quanto precede, rinunciamo a presentare un controprogetto diretto all'iniziativa popolare «per il promovimento dei trasporti pubblici».
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Mantenimento dell'iniziativa
Finora, il ritiro dell'iniziativa non è stato oggetto di discussione da parte dei suoi promotori.
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Allegato 1
Utilizzazione del prodotto dei dazi sui carburanti a) In base al diritto vigente (cifre giusta il preventivo 1989) Dazio di base (ca. 1220 mio di fr.)
Sopraddazio (ca. 1610 mio di fr.)
Somme prelevate sul prodotto dei dazi d'entrata sui carburanti: - per la Cassa federale - per gli scopi stradali (quota degli altri contributi vincolati ad opere, conformemente alla tavola di cui al n. 271
circa 610 milioni di franchi circa 2220 milioni di franchi
circa
377 milioni di franchi)
b) Secondo le disposizioni transitorie dell'iniziativa dell'Adi (calcolo ipotetico in base al preventivo 1989) Dazio di base
Sopraddazio
Somme prelevate dal prodotto dei dazi sui carburanti: - per la Cassa federale circa 407 milioni di franchi - per gli obiettivi stradali circa 1480 milioni di franchi - per i trasporti pubblici circa 943 milioni di franchi
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Allegato 2
Trasporto di merci attraverso le Alpi Tonnellate di merci trasportate ogni anno per ferrovia e su strada (traffico interno ed esterno)
1970
Ferrovia 22,1 mio. t Strada 6,1 mio. t Totale
28,2 mio. t
Ferrovia Strada
25,6 mio. t 32,9 mio. t
Totale
58,5 mio. t
Ferrovia Strada
A;A
1986
Leggenda: A sinistra: Moncenisio (ferrovia) Monte Bianco e Fréjus (strada) Al centro: Sempione e San Gottardo (ferrovia) Gran San Bernardo, Sempione, San Gottardo San Bernardino (strada) A destra: Brennero (ferrovia e strada)
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Decreto federale sull'iniziativa popolare «per il promovimento dei trasporti pubblici»
Disegno
del
L'Assemblea federale della Confederazione
Svizzera,
vista l'iniziativa popolare «per il promovimento dei trasporti pubblici», presentata il 24 febbraio 1986"; visto il messaggio del Consiglio federale del 13 febbraio 19892), decreta:
Art. l 1
L'iniziativa popolare del 24 febbraio 1986 «per il promovimento dei trasporti pubblici» è dichiarata valida; essa è sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni.
2
Essa ha il tenore seguente: La Costituzione federale è completata come segue: Art. 26 cpv. 2-5 (nuovi) 2 La Confederazione promuove i trasporti pubblici, segnatamente quelli ferroviari. Assicura, nell'intero Paese, sufficienti collegamenti con mezzi di trasporto pubblici appropriati, finanziando un'offerta base di possibilità di trasporto.
3 Per mantenere e potenziare l'efficienza e l'offerta delle prestazioni nel traffico passeggeri e mercantile, la Confederazione promuove in particolare: a. la creazione di un'ìnfrastruttura efficiente; b. corse frequenti e tariffe vantaggiose; e. l'allacciamento di regioni montane e marginali compresi i collegamenti e le corrispondenze necessarie; d. unioni tariffarie nelle regioni che vi si addicono; e. il traffico intermodale strada-ferrovia; f. la costruzione di binari di raccordo per il traffico merci.
"I Cantoni provvedono per ulteriori prestazioni.
5 La Confederazione prende provvedimenti affinchè il transito delle merci avvenga soprattutto per ferrovia e sostiene gli sforzi volti a convogliare su ferrovia il transito delle merci a lunga distanza.
Disposizioni transitorie, art. 19 (nuovo) 1 Fino all'entrata in vigore di disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, includenti un fondo di finanziamento dei trasporti, i compiti di cui all'articolo 26 capoversi 2, 3 e 5 sono finanziati, oltre che con i sussidi federali finora prestati per il mantenimento dell'esercizio e per il ri-
»FF 1986 I 1022 > FF 1989 I 1058
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Promovimento dei trasporti pubblici sarcimento di prestazioni a favore dell'economia generale, con un terzo almeno del sopraddazio sui carburanti e un terzo almeno del prodotto netto dei dazi d'entrata sui carburanti giusta l'articolo 36'".
2 Questi mezzi finanziari vanno impiegati il più presto possibile, il più tardi nel secondo anno successivo all'accettazione dell'articolo 26 capoversi 2 a 5.
3 Fino all'entrata in vigore di disposizioni costituzionali per una politica coordinata dei trasporti, includenti un fondo di finanziamento dei trasporti, il periodo introduttivo dell'articolo 36Icr capoverso 1 è modificato come segue: Art. 36'" cpv. I periodo introduttivo 1 La Confederazione assegna al traffico stradale un terzo del prodotto netto dei dazi d'entrta sui carburanti e due terzi di un sopraddazio, utilizzandoli:
Ari. 2 L'Assemblea federale propone al popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messaggio sull'iniziativa popolare «per il promovimento dei trasporti pubblici» del 13 febbraio 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année Anno Band
1
Volume Volume Heft
15
Cahier Numero Geschäftsnummer
89.015
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
18.04.1989
Date Data Seite
1058-1089
Page Pagina Ref. No
10 115 969
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