ad 13.478 Iniziativa parlamentare Prevedere indennità in caso di adozione di un bambino Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale del 5 luglio 2019 Parere del Consiglio federale del 30 ottobre 2019

Onorevoli presidente e consiglieri, conformemente all'articolo 112 capoverso 3 della legge sul Parlamento, vi presentiamo il nostro parere in merito al rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale del 5 luglio 20191 concernente l'iniziativa parlamentare «Prevedere indennità in caso di adozione di un bambino».

Gradite, onorevoli presidente e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

30 ottobre 2019

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Ueli Maurer Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr

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Parere 1

Situazione iniziale

Il 12 dicembre 2013 il consigliere nazionale Marco Romano ha presentato l'iniziativa parlamentare «Prevedere indennità in caso di adozione di un bambino» (13.478), che chiede di introdurre un'indennità di perdita di guadagno in caso di adozione di un bambino.

Il 21 gennaio 2015 la Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale (CSSS-N) ha esaminato l'iniziativa parlamentare, dandovi seguito con 14 voti contro 10 e 1 astensione. Il 27 marzo 2015 la Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio degli Stati (CSSS-S) ha approvato questa decisione con 7 voti contro 5.

Nelle sedute del 25 febbraio e del 7 luglio 2016, la CSSS-N ha discusso i punti essenziali di un progetto di modifica della legge del 25 settembre 19522 sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG). In seguito ha incaricato l'Amministrazione di elaborare un progetto preliminare sulla base dei punti essenziali definiti. Nella seduta del 22 giugno 2017, con 12 voti contro 12 e il voto decisivo del presidente, la CSSS-N ha adottato un progetto preliminare concreto.

Nella seduta del 25 gennaio 2018, la CSSS-N ha adottato il relativo rapporto esplicativo e deciso di avviare la consultazione concernente il suo progetto. Esso prevede l'introduzione di un congedo di adozione di due settimane sull'arco di un anno, finanziato tramite le indennità di perdita di guadagno (IPG), a favore dei genitori esercitanti un'attività lucrativa che adottano un bambino di età inferiore a quattro anni. Non sono previste indennità per i genitori che adottano i figli del partner.

Secondo il progetto, per avere diritto all'indennità non è indispensabile interrompere completamente l'attività lucrativa; è sufficiente ridurre il grado d'occupazione di almeno il 20 per cento. I genitori adottivi possono scegliere chi dei due beneficia del congedo e hanno anche la possibilità di dividerlo.

La procedura di consultazione si è conclusa il 23 maggio 2018.

Il 15 novembre 2018 la CSSS-N ha discusso i risultati della consultazione e preso atto che la sua proposta è stata accolta in modo controverso. Mentre alcuni partecipanti alla consultazione respingono di principio l'indennità di adozione ritenendola un inutile e inopportuno ampliamento delle prestazioni della politica sociale, una maggioranza la considera invece un primo
passo nella giusta direzione, seppure ancora troppo modesto. Il progetto è sostenuto senza riserve soltanto da un numero ristretto dei partecipanti alla consultazione, secondo cui esso permetterebbe di colmare una lacuna nella politica familiare e offrirebbe una soluzione pragmatica gravando soltanto in misura modesta le IPG. A seguito della sua valutazione dei risultati, la Commissione è giunta alla conclusione, con 10 voti contro 10 e 1 astensione e il voto decisivo del presidente, di proporre al Consiglio nazionale di stralciare l'ini-

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ziativa parlamentare. Il 22 marzo 2019 il Consiglio nazionale ha tuttavia respinto lo stralcio dal ruolo con 102 voti contro 93.

Dopo un'ulteriore discussione, il 5 luglio 2019 la CSSS-N ha infine approvato il suo progetto di atto normativo e il rapporto esplicativo all'attenzione del Consiglio nazionale con 12 voti contro 10 e 1 astensione. Con lettera del 2 settembre 2019, ha invitato il Consiglio federale a esprimere il suo parere al riguardo.

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Parere del Consiglio federale

2.1

Valutazione generale

Un congedo remunerato dopo un'adozione concorre a promuovere condizioni di lavoro favorevoli alla famiglia e rientra dunque tra le misure che contribuiscono a migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro, misure che il Consiglio federale considera importanti.

L'Esecutivo ha sostenuto questa posizione anche nel suo parere del 22 maggio 20193 sul controprogetto indiretto all'iniziativa popolare «Per un congedo di paternità ragionevole ­ a favore di tutta la famiglia»4, in cui ha però al contempo indicato di ritenere prioritario garantire un'offerta di servizi per la custodia di bambini complementare alla famiglia e alla scuola adeguata ai bisogni. Per questo motivo, per finire si è dichiarato contrario a un congedo di paternità di due settimane finanziato tramite le IPG.

Il Parlamento non ha seguito la proposta del Consiglio federale in merito al congedo di paternità di due settimane e, in occasione della votazione finale del 27 settembre 2019, ha approvato il controprogetto indiretto5. Nel frattempo il comitato d'iniziativa ha optato per il ritiro condizionato dell'iniziativa popolare. Il termine di referendum per il controprogetto indiretto è il 23 gennaio 2020 e, in caso di mancata riuscita del referendum, il progetto sul congedo di paternità di due settimane entrerà in vigore in tempi brevi.

La volontà del Parlamento e i cambiamenti della politica sociale che vi sono espressi vanno considerati anche nell'ambito del presente oggetto.

In base a queste premesse, il Consiglio federale ritiene che vada introdotta altresì un'indennità di adozione, a complemento dell'indennità di maternità e di quella di paternità. Per quanto riguarda la conciliabilità tra famiglia e lavoro, infatti, i genitori che adottano devono far fronte a sfide esattamente identiche a quelle cui si trovano confrontati i genitori dopo la nascita di un proprio figlio, poiché in entrambi i casi si tratta di eventi radicali, seppure non identici sotto tutti gli aspetti. Un congedo dopo la nascita o l'adozione di un figlio ­ che si tratti di un congedo di maternità, paternità o adozione ­ è volto a permettere ai genitori di iniziare bene la propria vita familiare. Dopo un tale evento i genitori e il figlio hanno bisogno di tempo a sufficienza per instaurare un rapporto. In particolare le madri e i padri che lo diventano per la 3 4 5

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prima volta si trovano di fronte a nuovi compiti e devono acquisire nuove competenze per quanto riguarda il proprio figlio. Per le madri che hanno dato alla luce un figlio un congedo serve anche a farle riposare dopo la gravidanza e il parto ed eventualmente a facilitare l'allattamento nelle prime settimane, se scelgono di farlo. Per contro, i genitori adottivi devono concentrarsi maggiormente sull'instaurazione del loro rapporto con il figlio, soprattutto se quest'ultimo proviene da un contesto sociale o culturale diverso.

Il Consiglio federale riconosce le sfide che si pongono per i genitori adottivi, che sono analoghe a quelle cui devono far fronte i genitori dopo la nascita di un proprio figlio. È consapevole che buone condizioni quadro sono uno dei fattori determinanti per lo sviluppo del bambino e che un congedo di adozione rende più facile ai genitori fondare o ampliare la propria famiglia.

Per questi motivi, il Consiglio federale sostiene l'introduzione di un congedo a livello federale per i genitori adottivi dopo l'adozione di un figlio. Così si potrebbe colmare una lacuna nelle politiche familiare e sociale, dato che sarebbe garantito un diritto minimo uniforme per i genitori adottivi interessati.

Inoltre, il progetto della CSSS-N rappresenta già un compromesso. L'iniziativa parlamentare 13.478 del consigliere nazionale Marco Romano, che ha dato origine al progetto, chiedeva infatti un'indennità di adozione per 12 settimane. Il progetto tiene conto delle esigenze del mondo economico: un congedo di adozione di due settimane è finanziariamente sostenibile e attuabile sul piano organizzativo anche per le PMI. Generando spese annue di circa 110 000 franchi per le IPG (cfr.

n. 2.4), esso contribuisce alla creazione di un ambiente di lavoro favorevole alla famiglia in misura sostenibile a livello di politica sociale.

2.2

Valutazione del progetto della Commissione

Art. 16i cpv. 1 lett. d LIPG Il progetto della CSSS-N stabilisce che il diritto all'indennità può nascere unicamente se la persona interessata interrompe l'attività lucrativa o riduce il grado d'occupazione di almeno il 20 per cento entro un anno dall'accoglimento dell'adottando (art. 16i cpv. 1 lett. d LIPG). La possibilità di adempiere le condizioni di diritto riducendo il grado d'occupazione è stata introdotta nel progetto all'inizio della fase di dibattiti parlamentari, quando esso prevedeva ancora un'indennità di adozione per 12 settimane. Nel corso dei dibattiti, la durata del versamento dell'indennità è stata però ridotta a due settimane. La possibilità di adempiere le condizioni di diritto riducendo il grado d'occupazione è tuttavia rimasta invariata.

Il Consiglio federale ritiene che questa condizione vada stralciata. Al suo posto, occorre prevedere che il congedo di adozione possa essere preso in settimane o in giorni, analogamente al congedo di paternità. La possibilità di prendere un congedo in giorni garantisce infatti maggiore flessibilità rispetto alla possibilità di ridurre il grado d'occupazione per un congedo da prendere necessariamente in blocco. Inoltre, in questo modo vi sarà un coordinamento con l'indennità di paternità.

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Art. 16j LIPG Questa disposizione va adeguata alla corrispondente disposizione relativa all'indennità di paternità.

Il termine quadro, che nel progetto della CSSS-N è di fatto sancito all'articolo 16i capoverso 1 lettera d, ma senza essere denominato in quanto tale, deve essere indicato all'articolo 16j capoversi 1 e 2. Nel caso dell'indennità di paternità, il termine quadro decorre e il diritto inizia dal giorno della nascita del figlio. Per analogia, il termine quadro deve decorrere e il diritto all'indennità di adozione iniziare dal giorno dell'accoglimento dell'adottando.

Al capoverso 3 vanno elencati i casi in cui il diritto si estingue. Nel progetto della CSSS-N, le lettere a, b e c di questo capoverso sono contemplate all'articolo 16i capoverso 1 lettera d e 16k capoversi 1 e 2 lettera b, cosicché sarebbe nuova soltanto la lettera d del capoverso 3, secondo cui il diritto all'indennità si estingue anche se il figlio muore. Anche in questo caso va mantenuto il parallelismo con l'indennità di paternità.

Art. 16k LIPG I capoversi 1 e 2 devono disciplinare quanto nel progetto della CSSS-N è contemplato agli articoli 16k capoverso 1 e 16l capoverso 1.

I capoversi 3 e 4 devono mantenere, anche in questo caso, il parallelismo con l'indennità di paternità. Per garantire la necessaria flessibilità ai genitori adottivi, questi ultimi devono poter prendere il congedo in settimane o in giorni. Una fruizione in giorni può essere sensata anche per i datori di lavoro.

Art. 16l LIPG Nel progetto della CSSS-N i capoversi 1­3 sono contemplati all'articolo 16l capoverso 2 lettera a e capoverso 3.

Per chiarire che, in caso di suddivisione del congedo, i redditi dei genitori non vanno sommati, va aggiunto un capoverso 4, il quale precisi che in tal caso si procede a un calcolo separato sulla base dei redditi di ciascun genitore.

Art. 20 LIPG Il diritto all'indennità non deve essere fatto valere immediatamente dopo la fruizione del congedo, come attualmente previsto anche per l'indennità di maternità. Per questo motivo, occorre precisare l'articolo 20 capoverso 1 lettera c, in modo da chiarire che la richiesta dell'indennità può essere inoltrata soltanto dopo che il congedo di adozione è già stato preso, ma al più tardi prima che siano trascorsi cinque anni dall'estinzione del diritto all'indennità. Per l'estinzione di questo diritto dovrebbe essere determinante l'articolo 16j capoverso 3.

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Art. 329 cpv. 3 lett. b CO La formulazione adottata nel progetto della CSSS-N dà l'impressione che le vacanze non possano essere ridotte soltanto se i genitori adottivi prendono un congedo di adozione finanziato tramite le IPG. Si può quindi essere erroneamente indotti a pensare che le vacanze possano invece essere ridotte se la persona interessata prende un congedo di adozione senza aver diritto all'indennità prevista nel quadro delle IPG.

In caso di fruizione del congedo di maternità da parte di una lavoratrice o del congedo di paternità da parte di un lavoratore, le vacanze non possono essere ridotte. Lo stesso deve valere anche in caso di fruizione del congedo di adozione. Adeguando l'articolo 329b capoverso 3 lettera b CO si garantisce che in tal caso le vacanze non possano essere ridotte, indipendentemente dall'eventuale diritto all'indennità di adozione.

Art. 329g cpv. 2­4 CO Occorre adeguare i capoversi 2 e 3, poiché l'articolo 16i capoverso 1 lettera d LIPG (riduzione del grado d'occupazione) va stralciato.

Per introdurre la possibilità di una fruizione del congedo in giorni, va inoltre aggiunto un capoverso 4 che lo preveda esplicitamente.

Art. 8 cpv. 3, primo periodo LPP Occorre stabilire che quando il salario annuo diminuisce in seguito alla maternità, il salario coordinato vigente resta valido almeno sino alla fine del congedo di maternità, salvo se la persona interessata ne chiede la riduzione. In questo modo viene inoltre mantenuto il parallelismo con l'indennità di paternità.

Art. 16 cpv. 3 LAINF In caso di riscossione di un'indennità di adozione nel quadro delle IPG, non dovrà essere possibile percepire al contempo un'indennità giornaliera dell'assicurazione contro gli infortuni. Questa regola si applica già oggi nel caso dell'indennità di maternità e lo sarà anche per l'indennità di paternità, con la quale viene quindi mantenuto il parallelismo.

Art. 10 cpv. 4 LAF Durante il congedo di adozione dovrà continuare a sussistere il diritto agli assegni familiari, come durante il congedo di maternità. In questo modo viene inoltre mantenuto il parallelismo con l'indennità di paternità.

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2.3

Ripercussioni finanziarie per la Confederazione e i Cantoni

Le IPG sono finanziate con i contributi dei datori di lavoro e delle persone esercitanti un'attività lucrativa. La Confederazione non partecipa al loro finanziamento, cosicché sarebbe interessata dall'introduzione di un'indennità di adozione soltanto in qualità di datore di lavoro. Poiché il presente progetto non comporta l'aumento del tasso di contribuzione IPG e secondo il diritto vigente la Confederazione in qualità di datore di lavoro prevede già la continuazione del pagamento del salario per due mesi in caso di adozione (art. 17a cpv. 4 della legge del 24 marzo 20006 sul personale federale in combinato disposto con l'art. 61 dell'ordinanza del 3 luglio 20017 sul personale federale), il progetto non ha ripercussioni finanziarie per la Confederazione. Le ripercussioni sul personale saranno marginali.

A livello cantonale, l'introduzione di un'indennità di adozione potrebbe determinare modeste conseguenze finanziarie per i Cantoni in qualità di datori di lavoro, se durante il congedo di adozione prevederanno una soluzione più generosa rispetto alle IPG.

Si può presumere che l'introduzione di un'indennità di adozione non avrà ripercussioni per i Cantoni sul piano del personale. Si tratterebbe infatti di riprendere un sistema amministrativo collaudato e ben funzionante per completare il regime delle indennità di perdita di guadagno per chi presta servizio e in caso di maternità, estendendone il campo d'applicazione ai genitori adottivi.

Come già per l'indennità di maternità, per il versamento dell'indennità di adozione sarebbero competenti le casse di compensazione, mentre per la sua fissazione i datori di lavoro dovrebbero comunicare dati riguardanti il congedo preso e il salario percepito. Considerato il numero limitato di casi in questione (cfr. n. 2.4), questo genererebbe un onere amministrativo marginale per gli organi esecutivi e i datori di lavoro.

2.4

Ripercussioni finanziarie sulle IPG

In Svizzera il numero delle adozioni sta diminuendo ormai da anni: se nel 2011 sono stati adottati 221 bambini di età inferiore a quattro anni, questa cifra è scesa già a 82 nel 2016 e a 58 nel 2018. Di queste 58 adozioni, 5 riguardano figli del partner e 53 altri bambini. Una tale evoluzione è determinata da vari motivi. Già da diverso tempo vengono concesse sempre meno autorizzazioni per adottare bambini svizzeri (migliore offerta di aiuto per le madri nubili), ma d'altro canto anche le adozioni all'estero non registrano più il boom di un tempo (maggiori ostacoli dal 2003 in seguito all'entrata in vigore della Convenzione dell'Aia sull'adozione8). Inoltre, oggi le coppie che desiderano un figlio hanno maggiori possibilità di diventare genitori biologici grazie alla medicina della procreazione. Pertanto non si può presumere un futuro aumento delle adozioni di bambini che non sono figli del partner.

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RS 172.220.1 RS 172.220.111.3 RS 0.211.221.311

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Si potrebbe eventualmente verificare un lieve incremento, nel caso in cui si permettesse l'adozione congiunta alle coppie omosessuali9. Attualmente si registra un leggero aumento soltanto per quanto riguarda le adozioni dei figli del partner, il che è ascrivibile alla revisione del diritto di adozione, in vigore dal 1° gennaio 2018, che consente tali adozioni anche alle persone che vivono in unione domestica registrata o di fatto. Questo incremento non incide tuttavia sul presente progetto, in quanto quest'ultimo non prevede il diritto a un'indennità di adozione in caso di adozione dei figli del partner.

Sulla base del numero di 53 adozioni di bambini non figli del partner di età inferiore a quattro anni registrato nel 2018, un congedo di adozione di due settimane finanziato tramite le IPG costerebbe circa 110 000 franchi l'anno, un importo che rappresenta un onere marginale per le IPG.

L'indennità di paternità approvata dal Parlamento in occasione della votazione finale del 27 settembre 2019 comporta per le IPG spese annue pari a 230 milioni di franchi e richiede un adeguamento del tasso di contribuzione IPG dall'attuale 0,45 allo 0,50 per cento. Se vi si aggiungesse un'indennità di adozione, le entrate delle IPG sarebbero ancora appena sufficienti.

Va però considerato che, su iniziativa del Parlamento o del Consiglio federale, sono attualmente in corso altri progetti legislativi che cagionerebbero spese supplementari nel settore delle IPG, come esposto di seguito.

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­

Il messaggio concernente la modifica della legge sulle indennità di perdita di guadagno, che prevede di versare più a lungo un'indennità di maternità in caso di soggiorno ospedaliero prolungato del neonato10, è stato sottoposto al Parlamento per approvazione il 30 novembre 2018. Le spese generate dal prolungamento del versamento dell'indennità di maternità sono stimate a circa 6 milioni di franchi per il 2022.

­

Il messaggio relativo alla legge federale concernente il miglioramento della conciliabilità tra attività lucrativa e assistenza ai familiari 11, adottato e trasmesso al Parlamento nel maggio del 2019, prevede in particolare un congedo di assistenza di 14 settimane al massimo, finanziato tramite le IPG, per l'assistenza ai figli con gravi problemi di salute. Un tale congedo cagionerebbe spese stimate a circa 70 milioni di franchi nel 2022. Questo progetto è attualmente in fase di discussione in Parlamento e al momento non prevede alcun innalzamento del tasso di contribuzione IPG.

Progetto nel quadro dell'iniziativa parlamentare 13.468 Matrimonio civile per tutti.

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2.5

Conclusione

Il Consiglio federale è del parere che occorra tenere conto delle più recenti decisioni del Parlamento in materia di congedo di paternità e pertanto, a complemento dell'indennità di maternità e di quella di paternità, vada introdotta anche un'indennità di adozione. Un congedo remunerato dopo un'adozione concorre a promuovere condizioni di lavoro favorevoli alla famiglia e rientra dunque tra le misure che contribuiscono a migliorare la conciliabilità tra famiglia e lavoro.

Per questi motivi il Consiglio federale si dichiara favorevole a un congedo di adozione di due settimane finanziato tramite le IPG.

3

Proposte del Consiglio federale

Il Consiglio federale propone di entrare in materia sul progetto e di approvare la proposta di maggioranza della Commissione. Formula inoltre le seguenti proposte 12:

Legge federale del 25 settembre 195213 sulle indennità di perdita di guadagno per chi presta servizio e in caso di maternità (Legge sulle indennità di perdita di guadagno, LIPG) Art. 16i cpv. 1 lett. d 1

...

d.

Art. 16j 1

Stralciare Termine quadro, inizio ed estinzione del diritto

L'indennità di adozione può essere riscossa entro un termine quadro di un anno.

Il termine quadro decorre dal giorno dell'accoglimento dell'adottando; il diritto all'indennità inizia tale giorno.

2

3

Il diritto si estingue:

12

13

a.

alla scadenza del termine quadro;

b.

dopo la riscossione del numero massimo di indennità giornaliere;

c.

se l'avente diritto muore; o

d.

se il figlio muore.

Le proposte si basano sul diritto vigente. Al momento si può prevedere una necessità di coordinamento con la modifica della legge sulle indennità di perdita di guadagno decisa dall'Assemblea federale il 27 settembre 2019 (FF 2019 5677).

RS 834.1

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Art. 16k

Forma dell'indennità e numero di indennità giornaliere

L'indennità di adozione è versata sotto forma di indennità giornaliere per i giorni di congedo presi.

1

2

Sussiste un diritto al massimo a 14 indennità giornaliere.

Se il congedo è preso in settimane, sono versate sette indennità giornaliere per settimana.

3

Se il congedo è preso in giorni, sono versate due indennità giornaliere supplementari ogni cinque giorni indennizzati.

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Art. 16l

Importo e calcolo dell'indennità

L'indennità giornaliera ammonta all'80 per cento del reddito medio conseguito prima dell'inizio del diritto all'indennità di adozione.

1

2

Per il calcolo del reddito si applica per analogia l'articolo 11 capoverso 1.

3

All'importo massimo è applicabile per analogia l'articolo 16f.

Se i genitori si dividono il congedo di adozione, l'indennità è calcolata separatamente per ciascun genitore.

4

Art. 20 cpv. 1 lett. c 1

...

c.

in caso di adozione, cinque anni dopo la scadenza del termine quadro di cui all'articolo 16j capoverso 3.

Codice delle obbligazioni14 Art. 329b cpv. 3 lett. b 3

...

b.

un lavoratore ha percepito un'indennità di adozione secondo l'articolo 329g.

Art. 329g cpv. 2­4 Il congedo di adozione deve essere preso entro un anno dall'accoglimento dell'adottando.

2

Il congedo di adozione può essere preso da uno dei genitori o diviso tra i genitori. I genitori non possono prenderlo contemporaneamente.

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4

Può essere preso in settimane o in giorni.

14

RS 220

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Legge federale del 25 giugno 198215 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità Art. 8 cpv. 3, primo periodo Quando il salario annuo diminuisce temporaneamente per malattia, infortunio, disoccupazione, maternità, adozione o motivi analoghi, il salario coordinato vigente permane valido almeno fintanto che sussista l'obbligo del datore di lavoro di pagare il salario giusta l'articolo 324a del Codice delle obbligazioni (CO)16 oppure almeno per la durata del congedo di maternità giusta l'articolo 329f CO o del congedo di adozione giusta l'articolo 329g CO. ...

3

Legge federale del 20 marzo 198117 sull'assicurazione contro gli infortuni Art. 16 cpv. 3 L'indennità giornaliera dell'assicurazione contro gli infortuni non è concessa finché sussiste il diritto all'indennità giornaliera dell'assicurazione per l'invalidità oppure all'indennità di maternità o di adozione ai sensi della legge del 25 settembre 195218 sulle indennità di perdita di guadagno.

3

Legge federale del 20 giugno 195219 sugli assegni familiari nell'agricoltura Art. 10 cpv. 4 Il diritto agli assegni familiari sussiste anche durante il congedo di maternità secondo l'articolo 329f del Codice delle obbligazioni (CO)20 e il congedo di adozione secondo l'articolo 329g CO.

4

15 16 17 18 19 20

RS 831.40 RS 220 RS 832.20 RS 834.1 RS 836.1 RS 220

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