ad 15.075 Messaggio concernente la legge federale sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche (Legge sui prodotti del tabacco, LPTab) del 30 novembre 2018
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di legge federale sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche (LPTab).
Nel contempo vi proponiamo di togliere dal ruolo i seguenti interventi parlamentari: 2012
M 11.3637
Uniformare il limite d'età minimo a livello nazionale per l'acquisto di prodotti del tabacco (N 23.12.11, Humbel; S 1.6.12)
2016
M 11.3677
Base legale per i test d'acquisto di alcol (N 23.12.11, Ingold; S 13.06.16)
2000
P
Divieto della pubblicità in favore del tabacco (N 15.12.00, Tillmanns)
00.3435
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
30 novembre 2018
In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Alain Berset Il cancelliere della Confederazione, Walter Thurnherr
2018-1738
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Compendio Il secondo disegno di legge federale sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche (LPTab), elaborato in seguito alla decisione del Parlamento di rinviare il primo disegno al Consiglio federale, mira a proteggere l'essere umano contro gli effetti nocivi derivanti dal consumo di prodotti del tabacco e dall'utilizzo di sigarette elettroniche. Rispetto al disciplinamento vigente sono stati introdotti alcuni cambiamenti e novità riguardanti soprattutto le sigarette elettroniche, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e i prodotti del tabacco per uso orale (snus), nonché l'introduzione di un divieto di vendita ai minorenni. La percentuale di fumatori in Svizzera è stabile da dieci anni al 27 per cento.
Il presente disegno è stato elaborato in seguito alla decisione del Parlamento nel 2016 di rinviare il primo disegno di legge sui prodotti del tabacco al Consiglio federale per la rielaborazione. Per il secondo disegno di legge, il Consiglio federale è stato incaricato di rafforzare la protezione dei bambini e degli adolescenti, segnatamente fissando a 18 anni l'età minima per la consegna di prodotti del tabacco e vietando la pubblicità mirata ai minorenni. È inoltre stato incaricato di eliminare le restrizioni proposte in materia di pubblicità, promozione delle vendite e sponsorizzazione e di trasporre nella legge gli elementi essenziali dell'ordinanza sul tabacco.
Devono infine essere disciplinati in modo specifico i prodotti alternativi come le sigarette elettroniche, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e lo snus.
Secondo una stima dell'Ufficio federale di statistica, in Svizzera il tabagismo causa circa 9500 decessi all'anno, di cui il 39 per cento è imputabile a malattie cardiovascolari, il 42 per cento a tumori e il 19 per cento a malattie delle vie respiratorie. Il consumo di tabacco è quindi la principale causa evitabile di decesso nel nostro Paese.
Dal 1955 i prodotti del tabacco sono disciplinati dalla legislazione sulle derrate alimentari e dal 1995 sono oggetto di un'ordinanza specifica. La legge sulle derrate alimentari è stata sottoposta a una revisione totale, entrata in vigore il 1° maggio 2017, che prevede l'esclusione dei prodotti del tabacco dal suo campo di applicazione e un periodo transitorio di quattro anni dalla sua entrata in
vigore per permettere l'elaborazione di una legge specifica sui prodotti del tabacco. In seguito al rinvio del disegno, questo termine non è più sufficiente e va prorogato di due anni.
Il presente disegno di legge mira a proteggere l'essere umano contro gli effetti nocivi derivanti dal consumo di prodotti del tabacco e dall'utilizzo di sigarette elettroniche. Il disegno riprende ampiamente i principi della legislazione sulle derrate alimentari applicabili ai prodotti del tabacco, come l'obbligo del controllo autonomo, e vi apporta alcune novità e modifiche.
Il disegno di LPTab (D-LPTab) introduce due principali novità:
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disciplinamento specifico dei prodotti alternativi: le sigarette elettroniche, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e i prodotti del tabacco per uso orale (p. es. snus) possono essere commercializzati in Svizzera beneficiando di un disciplinamento differenziato (p. es. avvertenze adattate); inol-
tre, i nuovi prodotti che saranno messi a disposizione sul mercato in futuro potranno, a determinate condizioni, essere classificati in una categoria esistente;
divieto di consegna ai minorenni: al fine di proteggere questa categoria più vulnerabile viene stabilito un limite di età uniforme in tutta la Svizzera ed è prevista la possibilità di effettuare test d'acquisto per controllare il rispetto del divieto.
Sono inoltre apportate al diritto vigente le seguenti modifiche principali:
in futuro sarà possibile utilizzare qualsiasi ingrediente o sostanza, senza restrizioni, a condizione che non figuri nell'elenco degli ingredienti vietati o delle sostanze limitate da quantità massime;
nei luoghi pubblici in cui è vietato fumare non sarà più ammesso neanche l'uso di sigarette elettroniche e prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati.
I Paesi confinanti hanno già vietato la vendita di prodotti del tabacco ai minorenni, conformemente alla convenzione quadro dell'Organizzazione Mondiale della Sanità per la lotta contro il tabagismo (Framework Convention on Tobacco Control). Per quanto riguarda la pubblicità, la promozione delle vendite e la sponsorizzazione, fatta eccezione per Andorra e il Principato di Monaco, all'interno dell'Europa geografica la Svizzera resterà il Paese con le restrizioni meno severe. Vista l'assenza di determinate restrizioni minime richieste in materia, malgrado il divieto di consegna di prodotti del tabacco ai minorenni il presente disegno di legge non è compatibile con i requisiti della convenzione. Dato che la ratifica della FCTC resta tuttavia un suo obiettivo nell'ambito dell'attuazione della Strategia nazionale sulla prevenzione delle malattie non trasmissibili, il Consiglio federale riesaminerà se le condizioni per la ratifica sono adempiute o meno rispetto alla legge definitiva adottata dal Parlamento.
Nel presente disegno di legge non rientrano le disposizioni sull'imposizione del tabacco, né quelle inerenti al fumo passivo. Inoltre, il divieto della pubblicità radiotelevisiva per i prodotti del tabacco previsto dalla legge federale del 24 marzo 2006 sulla radiotelevisione è esteso a tutti i prodotti soggetti al D-LPTab. I Cantoni hanno la possibilità di emanare disposizioni più severe in materia di pubblicità.
L'analisi d'impatto della regolamentazione (AIR) svolta nell'ambito del primo disegno di legge è stata aggiornata. L'analisi giunge alla conclusione che il bilancio costi-benefici del D-LPTab resta favorevole.
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Indice Compendio
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Elenco delle abbreviazioni
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Punti essenziali del progetto 1.1 Situazione iniziale 1.1.1 Importanza del progetto 1.1.2 Normativa vigente 1.1.3 Problemi riscontrati nella normativa vigente 1.2 Dibattiti parlamentari sul primo disegno 1.3 Risultati della procedura di consultazione 1.4 La normativa proposta 1.4.1 Scopo, campo d'applicazione e principi 1.4.2 Categorie di prodotti 1.4.3 Requisiti posti ai prodotti e agli imballaggi 1.4.4 Pubblicità 1.4.5 Divieto di consegna ai minorenni e test d'acquisto 1.4.6 Notifica dei prodotti 1.4.7 Altri aspetti 1.5 Valutazione della soluzione proposta 1.5.1 Motivazione e valutazione della regolamentazione proposta 1.5.2 Disciplinamenti respinti 1.6 Compatibilità tra i compiti e le finanze 1.7 Diritto comparato 1.7.1 Diritto nei Paesi confinanti 1.7.2 Diritto europeo 1.7.3 Diritto internazionale: convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo 1.8 Attuazione 1.9 Interventi parlamentari
844 844 844 846 851 852 852 854 854 855 860 861 861 862 863 864
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Commento ai singoli articoli
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Ripercussioni 3.1 Introduzione: analisi d'impatto della regolamentazione 3.2 Ripercussioni per la Confederazione 3.3 Ripercussioni per i Cantoni 3.4 Ripercussioni per il Principato del Liechtenstein 3.5 Ripercussioni per l'economia 3.5.1 Necessità e possibilità di un intervento statale 3.5.2 Ripercussioni economiche per singoli gruppi sociali 3.5.3 Ripercussioni macroeconomiche ed effetti ridistributivi
900 900 902 903 904 904 904 904 905
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864 864 865 866 866 867 870 873 873
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3.6 3.7
Ripercussioni sanitarie e sociali Sintesi dei costi e dei benefici
906 908
4
Rapporto con le strategie del Consiglio federale
908
5
Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità 5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 5.3 Forma dell'atto 5.4 Delega di competenze legislative
909 909 910 911 911
Legge federale sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche (Legge sui prodotti del tabacco, LPTab) (Disegno)
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Elenco delle abbreviazioni AFD AIR AP-LPTab CDS CE cons.
Cost.
CP D-LPTab DFI DPA DTF FCTC FF GU LATer LDerr LImT LOGA LOTC LPChim LPD LPM OCSE
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Amministrazione federale delle dogane Analisi d'impatto della regolamentazione Avamprogetto di legge federale concernente i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche (versione posta in consultazione) Conferenza svizzera delle direttrici e dei direttori cantonali della sanità Comunità europea Considerando Costituzione federale (RS 101) Codice penale svizzero (RS 311.0) Disegno di legge federale concernente i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche Dipartimento federale dell'interno Legge federale del 22 marzo 1974 sul diritto penale amministrativo (RS 313.0) Decisione del Tribunale federale Convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo Foglio federale Gazzetta ufficiale dell'Unione europea Legge federale del 15 dicembre 2000 sui medicamenti e i dispositivi medici (legge sugli agenti terapeutici) (RS 812.21) Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (legge sulle derrate alimentari; RS 817.0) Legge federale del 21 marzo 1969 sull'imposizione del tabacco (RS 641.31) Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (RS 172.010) Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (RS 946.51) Legge federale del 15 dicembre 2000 sulla protezione contro le sostanze e i preparati pericolosi (legge sui prodotti chimici; RS 813.1) Legge federale del 19 giugno 1992 sulla protezione dei dati (RS 235.1) Legge federale del 28 agosto 1992 sulla protezione dei marchi e delle indicazioni di provenienza (legge sulla protezione dei marchi; RS 232.11) Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
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ODerr OMC OMS OTab PA RS RU TobLabNet UE UFSP USAV vLDerr vODerr
Ordinanza del 16 dicembre 2016 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (RS 817.02) Organizzazione mondiale del commercio Organizzazione mondiale della sanità Ordinanza del 27 ottobre 2004 sul tabacco (RS 817.06) Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (RS 172.021) Raccolta sistematica del diritto federale Raccolta ufficiale delle leggi federali WHO Tobacco Laboratory Network (rete OMS di laboratori sul tabacco) Unione europea Ufficio federale della sanità pubblica Ufficio federale della sicurezza alimentare e di veterinaria Vecchia legge federale del 9 ottobre 1992 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (legge sulle derrate alimentari; RU 1995 1469) Vecchia ordinanza del 23 novembre 2005 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (RU 2005 5451)
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Messaggio 1
Punti essenziali del progetto
1.1
Situazione iniziale
1.1.1
Importanza del progetto
I prodotti del tabacco si distinguono dagli altri prodotti di consumo corrente per vari aspetti. In primo luogo, i prodotti del tabacco sono gli unici prodotti di consumo che, utilizzati conformemente alle istruzioni del fabbricante, comportano sempre un rischio per la salute. Le piante di tabacco contengono infatti sostanze altamente cancerogene (tobacco-specific nitrosamines, TSNA). Ma la maggior parte di queste sostanze cancerogene è prodotta durante la combustione del tabacco. Il fumo di tabacco contiene infatti almeno 69 sostanze cancerogene, nonché gas tossici come il monossido di carbonio o l'acido cianidrico1. In secondo luogo, i prodotti del tabacco generano una dipendenza molto forte2. La dipendenza compare inoltre rapidamente.
Anche se alcuni adolescenti che iniziano a fumare tra i 12 e i 13 anni possono continuare a consumare tabacco in modo irregolare senza diventarne dipendenti, un'ampia maggioranza di essi presenterà almeno uno dei sintomi di dipendenza (p. es.
desiderio intenso di fumare dopo un periodo di astinenza) ancora prima di aver consumato tabacco per un mese3. In terzo luogo, oltre la metà dei fumatori dichiara che in realtà vorrebbe smettere di consumare prodotti del tabacco4.
Da circa dieci anni, alla netta tendenza a un calo del consumo osservata a partire dall'inizio degli anni 2000 è seguita una stabilizzazione della percentuale di consumatori nella popolazione. Attualmente, il 27 per cento della popolazione di età uguale o superiore ai 15 anni fuma uno o più prodotti del tabacco e il 19 per cento lo fa giornalmente5. Basso è invece il consumo di prodotti del tabacco destinati a essere masticati, succhiati, fiutati o riscaldati.
La tossicità dei prodotti del tabacco ha un impatto sanitario considerevole. In Svizzera il consumo di tabacco causa circa 9500 decessi all'anno, il 39 per cento dei quali è imputabile a malattie cardiovascolari, il 42 per cento a tumori e il 19 per cento a malattie delle vie respiratorie6. Questa cifra è superiore al quintuplo del totale di decessi dovuti a incidenti stradali (296), consumo illegale di droga (121), omicidi (229) e suicidi (1037). Causa di circa il 15 per cento dei decessi in Svizzera, il consumo di tabacco costituisce la prima causa evitabile di morte. Inoltre 400 000
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How Tobacco Smoke Causes Disease: The Biology and Behavioral Basis for SmokingAttributable Disease: a Report of the Surgeon General. U.S. Department of Health and Human Services, Atlanta, 2010.
Nicotine Addiction in Britain. A report of the Tobacco Advisory Group of the Royal College of Physicians. Londra, RCP, 2000.
DiFranza J. et al. (2000), Initial Symptoms of Nicotine Dependance in Adolescents, Tobacco Control, 9, 313319.
Indagine sulla salute in Svizzera 2017, Ufficio federale di statistica.
Indagine sulla salute in Svizzera 2017, Ufficio federale di statistica.
La mortalità da fumo in Svizzera, Stima per il 2012. Ufficio federale di statistica, 2015.
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persone, l'85 per cento delle quali fuma, soffrono di una malattia respiratoria irreversibile, la broncopneumopatia cronica ostruttiva (BPCO)7.
Le conseguenze del consumo di tabacco sono importanti anche dal punto di vista economico. Indipendentemente dai costi immateriali (perdita di qualità di vita), nel 2007 i costi del consumo di tabacco ammontavano a 5,6 miliardi di franchi, di cui 1,7 miliardi di costi diretti (spese di cura) e 3,9 miliardi di costi indiretti (perdita di produttività)8. Il consumo di tabacco pesa sulla produttività dal momento che ogni anno provoca 304 000 casi di malattia e una perdita di 4 milioni di giorni di lavoro tra le persone temporaneamente inattive (cifre relative al 1995)9. Secondo un'analisi realizzata dalla Banca mondiale, l'impatto economico globale delle misure di prevenzione del tabagismo è positivo nei Paesi che, come la Svizzera, consumano più tabacco grezzo di quanto ne producano: gli effetti negativi sull'occupazione nelle aziende colpite dalle misure di prevenzione sono infatti più che compensati dall'impatto positivo sull'occupazione e sulla produzione nelle altre aziende10.
Per limitare gli effetti negativi del consumo di tabacco per la salute e per l'economia, intendiamo migliorare la protezione della salute della popolazione e in particolare dei giovani mediante misure focalizzate sul comportamento individuale (p. es.
informazioni, consulenze e campagne di prevenzione) e misure strutturali, come la regolamentazione del mercato del tabacco. I principali elementi di prevenzione contenuti nel disciplinamento attuale sono l'obbligo d'informare il pubblico che costituisce la base legale delle campagne di prevenzione contro il tabagismo e il divieto della pubblicità rivolta ai minorenni.
La prevenzione contro il tabagismo è trattata nell'ambito della Strategia nazionale sulla prevenzione delle malattie non trasmissibili 20172024, adottata dal Consiglio federale il 6 aprile 201611. Il Consiglio federale ha fatto di questa strategia una delle cinque priorità della politica sanitaria Sanità2020 e l'ha definita uno degli obiettivi principali della legislatura 20162019. Nella sua politica contro il consumo di tabacco, il Consiglio federale punta su una prevenzione combinata costituita da misure sia individuali sia strutturali. Il presente disegno di
legge federale sui prodotti del tabacco (D-LPTab) disciplina il mercato dei prodotti del tabacco e deve quindi essere inteso come una misura strutturale. Tuttavia, esso costituisce anche la base legale per l'informazione del pubblico in merito agli effetti del consumo di tabacco sulla salute e per il divieto della pubblicità mirata ai minorenni. Consente peraltro di realizzare soltanto una piccola parte dei potenziali risparmi identificati nella prima versione del disegno.
Il presente disegno concretizza la mozione Humbel «Uniformare il limite di età minimo a livello nazionale per l'acquisto di prodotti del tabacco» (11.3637), la 7 8 9 10 11
Brändli O., Rüssi E. (2008), La BPCO une maladie chronique en progression, Schweizerische Ärztezeitung (Saez) 89 (45), pag. 1949 segg.
Fueglister-Dousse S. et al. (2009), Coûts et bénéfices des mesures de prévention de la santé: Tabagisme et consommation excessive d'alcool. IRENE, Università di Neuchâtel.
Vitale S. et al. (1998), Le coût social de la consommation de tabac en Suisse. IRER, Università di Neuchâtel.
Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control. World Bank, Washington, 1999.
Consultabile all'indirizzo www.bag.admin.ch > Strategia & politica > Strategie nazionali della sanità > Malattie non trasmissibili (stato: 6 novembre 2018).
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mozione Ingold «Base legale per i test d'acquisto di alcol» (11.3677) e l'interpellanza Parmelin «Tabagismo, sigarette elettroniche, salute e fiscalità. Quale strategia intende perseguire il Consiglio federale?» (13.3675). Precisa inoltre la risposta all'interpellanza Comte «Nuova legge sui prodotti del tabacco. Sono previste disposizioni differenziate secondo i prodotti?» (13.3997) e riprende altresì la richiesta dell'iniziativa parlamentare Reimann «Creare le condizioni quadro legali per la distribuzione di snus» (13.438), liberalizzando la commercializzazione di questo prodotto in Svizzera. Nel primo messaggio concernente la legge federale sui prodotti del tabacco (LPTab)12, il Consiglio federale aveva sottoposto al Parlamento, l'11 novembre 2015, una proposta per l'attuazione del postulato Tillmanns (00.3435) «Divieto della pubblicità in favore del tabacco». Visto che le nuove condizioni quadro fissate dal Parlamento non permettono di attuarlo, si propone di toglierlo dal ruolo.
Le disposizioni del presente disegno sono decisamente meno radicali rispetto alle legislazioni vigenti nei Paesi europei. Vista l'assenza di determinate restrizioni minime richieste in materia di pubblicità, promozione delle vendite e sponsorizzazione e malgrado il divieto di consegna di prodotti del tabacco ai minorenni, il disegno di legge non è in linea con i requisiti della convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta contro il tabagismo (FCTC)13.
1.1.2
Normativa vigente
Legislazione federale in generale A livello federale, il tabacco, i prodotti del tabacco e i prodotti contenenti succedanei del tabacco destinati a essere fumati sono disciplinati dal 1955 nella legislazione in materia di derrate alimentari. La vecchia legge del 9 ottobre 199214 sulle derrate alimentari (vLDerr) è stata sottoposta a una revisione totale volta ad adeguare il diritto svizzero alle prescrizioni dell'Unione europea (UE) applicabili alle derrate alimentari. La nuova legge del 20 giugno 201415 sulle derrate alimentari (LDerr) esclude i prodotti del tabacco dal suo campo d'applicazione, ma l'articolo 73 stabilisce che, fintanto che non sarà emanata una legge specifica che li disciplini, tali prodotti resteranno soggetti alla vLDerr. Dal 1995 i prodotti del tabacco e i prodotti contenenti succedanei del tabacco destinati a essere fumati sono inoltre disciplinati dall'ordinanza del 27 ottobre 200416 sui prodotti del tabacco e gli articoli per fumatori con succedanei del tabacco (OTab). Inoltre, dal 1° gennaio 2008 l'ordinanza del DFI del 10 dicembre 200717 concernente le avvertenze combinate sui prodotti del tabacco prevede disposizioni tecniche riguardanti le avvertenze illustrate.
12 13 14 15 16 17
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FF 2015 7729 Framework Convention on Tobacco Control, FCTC. Consultabile all'indirizzo www.who.int/fctc > Quick links.
RU 1995 1469, 1996 1725, 1998 3033, 2001 2790, 2002 775, 2003 4803, 2005 971 5449, 2006 2197 2363, 2008 785, 2011 5227, 2013 3095. Cfr. art. 3 cpv. 3 RS 817.0 RS 817.06 RS 817.064
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Il diritto vigente disciplina i requisiti concernenti la fabbricazione, la consegna, l'importazione, il transito e l'esportazione dei prodotti del tabacco. I principi importanti della legislazione sulle derrate alimentari applicabili ai prodotti del tabacco stabiliscono che questi beni non devono mettere a rischio la salute direttamente e inaspettatamente; sanciscono inoltre il divieto di inganno e l'obbligo del controllo autonomo. I prodotti del tabacco sono assoggettati anche alle disposizioni riguardanti l'esecuzione e il finanziamento, così come alle disposizioni penali della vLDerr.
L'OTab disciplina principalmente:
le sostanze ammesse per la fabbricazione dei prodotti del tabacco;
i requisiti relativi ai prodotti contenenti succedanei del tabacco;
il tenore massimo di catrame, nicotina e monossido di carbonio nelle emissioni delle sigarette;
il requisito relativo alla propensione alla combustione delle sigarette;
il divieto riguardante i prodotti del tabacco per uso orale (snus);
l'obbligo per i fabbricanti e gli importatori di questi articoli di notificare le sostanze contenute nei prodotti consegnati in Svizzera;
i requisiti di caratterizzazione e, in particolare, le avvertenze (cfr. fig. 1);
la protezione dall'inganno;
il divieto della pubblicità rivolta ai giovani.
Figura 1
Esempi di due avvertenze combinate che devono attualmente essere stampate sugli imballaggi di prodotti del tabacco da fumo
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Ulteriori disposizioni relative al tabacco sono contenute anche nelle seguenti leggi: legge del 21 marzo 196918 sull'imposizione del tabacco (LImT), che funge anche da base legale per il finanziamento del Fondo per la prevenzione del tabagismo; legge del 3 ottobre 200819 concernente la protezione contro il fumo passivo e legge federale del 24 marzo 200620 sulla radiotelevisione (LRTV), che sancisce il divieto di pubblicità radiofonica e televisiva per i prodotti del tabacco. In virtù della Convenzione europea del 5 maggio 198921 sulla televisione transfrontaliera, valida anche per la Svizzera, sono vietate la pubblicità e la televendita dei prodotti del tabacco.
Dalla revisione della legge federale del 6 ottobre 199522 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) nel 2010, in Svizzera si applica il «principio del Cassis de Dijon» in relazione a prodotti venduti legalmente nell'UE. In base a questo principio è possibile importare a titolo commerciale in Svizzera prodotti del tabacco non conformi al disciplinamento svizzero, purché siano soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 16a LOTC: i prodotti devono essere conformi alle prescrizioni tecniche dell'UE o di uno Stato membro dell'UE o dello Spazio economico europeo (SEE) ed essere legalmente venduti in tale Stato UE o SEE. Per le derrate alimentari (compreso il tabacco) è inoltre necessaria un'autorizzazione dell'Ufficio federale della sicurezza alimentare e di veterinaria (USAV) (art. 16c LOTC). Per i prodotti del tabacco è stata emanata unicamente una decisione di portata generale dell'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) del 3 giugno 201123 sull'autorizzazione di prodotti fabbricati conformemente a prescrizioni tecniche estere secondo l'articolo 16c LOTC, che autorizza la vendita di prodotti del tabacco destinati a essere fiutati fabbricati conformemente alla legislazione tedesca.
Legislazione federale sulle sigarette elettroniche La legislazione svizzera vigente sulle derrate alimentari classifica le sigarette elettroniche nella categoria degli oggetti d'uso (cfr. art. 5 LDerr) e più esattamente degli oggetti che vengono a contatto con le mucose, la pelle, i peli o i capelli di cui all'articolo 61 dell'ordinanza del 16 dicembre 201624 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (ODerr). L'aggiunta di sostanze che conferiscono al prodotto effetti farmacologici, come la nicotina, è vietata. Ciò significa che:
le sigarette elettroniche senza nicotina possono essere commercializzate senza autorizzazione, purché rispettino i requisiti della LDerr, in particolare in materia di controllo autonomo (cfr. art. 26 LDerr);
le sigarette elettroniche contenenti nicotina non possono essere commercializzate, ma unicamente importate per il consumo personale.
La LOTC si applica alle sigarette elettroniche contenenti nicotina e senza nicotina, alle quali non sono applicabili le deroghe previste all'articolo 16a capoverso 2
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848
RS 641.31 RS 818.31 RS 784.40 RS 0.784.405 RS 946.51 FF 2011 4073 RS 817.02
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LOTC. Il 12 novembre 201525 l'USAV aveva vietato l'importazione commerciale e l'immissione sul mercato di sigarette elettroniche contenenti nicotina emanando una decisione di portata generale concernente le sigarette elettriche, le sigarette elettroniche e le e-sigarette in virtù dell'articolo 20 capoverso 5 in combinato disposto con l'articolo 19 capoversi 4 lettera a e 7 LOTC. Tuttavia, una sentenza del 24 aprile 201826 del Tribunale amministrativo federale (TAF) ha annullato la decisione di portata generale dell'USAV. Da tale data, le sigarette elettroniche contenenti nicotina e le relative ricariche possono essere commercializzate in Svizzera se soddisfano le condizioni del «principio del Cassis de Dijon», vale a dire se sono conformi alle prescrizioni tecniche di un Paese membro dell'UE o del SEE e sono legalmente presenti sul mercato di un Paese membro dell'UE o del SEE.
Al momento in Svizzera non esiste alcuna disposizione legale relativa alla protezione dei giovani nell'ambito della vendita di sigarette elettroniche. Concretamente non sono disciplinate né l'età minima per l'acquisto di tali prodotti né le limitazioni pubblicitarie. Per colmare questa lacuna giuridica fino all'entrata in vigore della legge sui prodotti del tabacco (LPTab), i rappresentanti dei professionisti del settore hanno elaborato due codici di condotta che fissano un'età minima per l'acquisto e limitazioni in ambito pubblicitario. Il primo codice di condotta27 è stato adottato il 10 settembre 2018 dall'associazione professionale Swiss Vape Trade Association (SVTA); il secondo28, sottoscritto da attori del mercato del tabacco, è entrato in vigore il 1° ottobre 2018. In questo modo è stato raggiunto l'obiettivo comune dichiarato ed è stata migliorata la protezione dei giovani.
Se destinate alla disassuefazione dal fumo (effetto terapeutico), le sigarette elettroniche sono assoggettate alla legge del 15 dicembre 200029 sugli agenti terapeutici (LATer). La loro messa a disposizione sul mercato come medicamenti richiede l'autorizzazione dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici. In genere, i fabbricanti di sigarette elettroniche contenenti nicotina non vogliono tuttavia commercializzarle come prodotti destinati alla disassuefazione dal fumo, bensì come beni di consumo al pari dei prodotti del tabacco. Ad oggi,
in Svizzera per questi prodotti non è stata rilasciata alcuna autorizzazione di messa a disposizione sul mercato come medicamenti (stato: novembre 2018).
Legislazione federale su pubblicità, promozione delle vendite e sponsorizzazione A livello federale, la pubblicità per i prodotti del tabacco è vietata se rivolta espressamente ai giovani di età inferiore ai 18 anni. È proibita segnatamente la pubblicità in occasione di manifestazioni culturali, sportive o di altro genere frequentate principalmente da giovani, su giornali, riviste o altre pubblicazioni destinati principalmente ai giovani e su materiali scolastici (cartelle, astucci, penne stilografiche ecc.)
e giocattoli (art. 18 lett. ac, e nonché g OTab). È vietata inoltre la consegna gratuita
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FF 2015 6338 C-7634/2015 Consultabile all'indirizzo www.svta.ch/kodex (stato: 6 novembre 2018) Consultabile all'indirizzo www.swiss-tobacco.ch (stato: 6 novembre 2018).
RS 812.21
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ai giovani di oggetti pubblicitari (magliette, cappellini, palloni ecc.) o di prodotti del tabacco e articoli per fumatori con succedanei del tabacco (art. 18 lett. d e f OTab).
Al contrario in Svizzera sono attualmente autorizzate fatta eccezione per le legislazioni cantonali di tenore contrario le affissioni pubblicitarie su suolo pubblico e nei punti di vendita, gli spot pubblicitari al cinema e su Internet, gli annunci pubblicitari sui giornali, la sponsorizzazione di manifestazioni culturali e sportive, la vendita di articoli recanti un logo o un marchio di sigarette (cosiddetti prodotti di diversificazione), la promozione diretta attraverso stand di vendita o hostess e l'organizzazione di concorsi.
Agli articoli 10 capoverso 1 e 12 capoverso 4, la LRTV prevede per aziende o marchi dell'industria del tabacco il divieto di reclamizzare prodotti del tabacco e di sponsorizzare programmi radiotelevisivi; una disposizione analoga figura negli articoli 15 e 18 della Convenzione europea sulla televisione transfrontaliera.
Legislazione cantonale Negli ultimi anni le normative cantonali in materia di prevenzione del tabagismo sono state rese molto più rigorose. In materia di pubblicità, 16 Cantoni comprendenti il 76 per cento della popolazione vietano le affissioni30 e sei di essi proibiscono la pubblicità al cinema (GE, OW, SG, SO, VS, ZH). Nei Cantoni di Soletta e del Vallese, la pubblicità e la sponsorizzazione a favore del tabacco sono vietate su suolo pubblico, su suolo privato visibile dal suolo pubblico, nei cinema e in occasione di eventi culturali o sportivi. 23 Cantoni vietano la vendita di prodotti del tabacco ai giovani31; dodici Cantoni ai minori di 16 anni32 e undici ai minori di 18 anni33. In materia di protezione contro il fumo passivo, 15 Cantoni hanno emanato disposizioni per la protezione della salute più rigide rispetto a quelle previste dal diritto federale.
Autoregolamentazione dell'industria delle sigarette Occorre inoltre segnalare l'autoregolamentazione dell'industria delle sigarette: dal 1992, i fabbricanti svizzeri di sigarette si sono impegnati, nell'ambito di una convenzione stipulata tra l'associazione Swiss Cigarette e la Commissione svizzera per la lealtà, a rispettare determinate restrizioni a livello di pubblicità. Nella convenzione del 200534 concernente
l'autoregolamentazione dell'industria delle sigarette nella pubblicità i fabbricanti membri di Swiss Cigarette si sono impegnati, su base volontaria, a provvedere affinché la pubblicità di prodotti del tabacco si rivolga esclusivamente a consumatori adulti. Nella pubblicità non possono comparire ad esempio persone d'età inferiore ai 25 anni. La pubblicità non può inoltre suggerire che il fumo favorisce il successo in ambito sportivo, atletico, sociale, professionale o sessuale. Nella convenzione, i produttori s'impegnano anche a non affiggere manifesti a meno di 100 metri di distanza dalle scuole frequentate essenzialmente da mino30 31 32 33 34
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AR, BE, BL, BS, GE, GR, OW, SG, SO, TG, TI, UR, VD, VS, ZG, ZH.
Tutti i Cantoni ad eccezione di AI, GE, SZ.
AG, AR, FR, GL, GR, LU, SG, SO, TG, UR, VS, ZH.
BE, BL, BS, JU, NE, NW, OW, SH, TI, VD, ZG.
Cfr. www.faire-werbung.ch/it > Documentazione > Autoregolamentazione di terzi > Convenzione industria delle sigarette (in francese e tedesco) (stato: 6 novembre 2018).
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renni e a non fare pubblicità nei cinema prima delle 20. La pubblicità per il tabacco deve inoltre figurare unicamente in pubblicazioni a stampa che hanno una quota di lettori adulti pari ad almeno l'80 per cento. A tal fine, due volte all'anno è pubblicato un elenco delle pubblicazioni nelle quali la pubblicità è autorizzata. La convenzione menzionata non si applica tuttavia ai produttori di tabacco da arrotolare e di sigari, né ai fornitori che commercializzano i propri marchi. In caso di infrazioni, la Commissione svizzera per la lealtà non può tra l'altro ordinare alcuna misura punitiva.
1.1.3
Problemi riscontrati nella normativa vigente
La normativa vigente presenta vari problemi di natura formale e materiale.
A livello formale, la vLDerr è stata sottoposta a una revisione totale per adeguare la legislazione elvetica alle disposizioni dell'UE. La nuova LDerr esclude dal suo campo di applicazione i prodotti del tabacco. Il fatto che questi ultimi siano prodotti di consumo particolari, che non possono essere consumati senza rischi per la salute, ne giustifica in effetti la separazione dalle derrate alimentari e un disciplinamento distinto. Una disposizione transitoria prevede tuttavia che, fintanto che non sarà emanata una legge specifica sui prodotti del tabacco, questi verranno disciplinati dalle precedenti disposizioni della vLDerr per un periodo di quattro anni al massimo a partire dall'entrata in vigore della LDerr (cfr. art. 73 LDerr). Siccome la LDerr è entrata in vigore il 1° maggio 2017, la nuova legge sui prodotti del tabacco dovrebbe entrare in vigore entro il 1° maggio 2021. La decisione di rinviare il disegno al Consiglio federale fa slittare di circa due anni l'entrata in vigore della nuova legge sui prodotti del tabacco. Il termine transitorio di cui all'articolo 73 LDerr deve quindi essere prorogato di due anni.
Il problema materiale del disciplinamento attuale è legato al fatto che non tiene conto degli ultimi sviluppi tecnologici, segnatamente delle sigarette elettroniche e dei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati. Attualmente, questi prodotti sono vietati in Svizzera (sigarette elettroniche contenenti nicotina) oppure sono legali, ma non beneficiano di un disciplinamento adeguato (prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati). Il loro riconoscimento e l'elaborazione di prescrizioni specifiche permetteranno di incoraggiare i fumatori a passare dalle sigarette classiche a questi prodotti, orientandoli così verso il consumo di prodotti meno nocivi per la salute.
Inoltre, la maggior parte dei Cantoni ha introdotto un divieto di vendita dei prodotti del tabacco ai minori di 16 o 18 anni, mentre il disciplinamento federale vigente non regolamenta questo aspetto. L'introduzione a livello federale del divieto di vendita dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche ai minorenni permetterà di armonizzare il diritto cantonale in materia.
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1.2
Dibattiti parlamentari sul primo disegno
L'11 novembre 2015 è stato trasmesso alle vostre Camere un primo messaggio concernente la legge federale sui prodotti del tabacco (LPTab)35 (15.075). Il 21 aprile 2016, la CSSS-S ha adottato una proposta di rinvio del progetto al nostro Consiglio. In seguito ai dibattiti del 9 e del 14 giugno 2016, il Consiglio degli Stati ha accolto la proposta di rinvio, ritenendo che la pubblicità per il tabacco non dovrebbe essere sottoposta a restrizioni36. Successivamente, l'8 dicembre 2016 anche il Consiglio nazionale ha respinto le restrizioni della pubblicità approvando il rinvio con 101 voti contro 75 e 14 astensioni37. La maggioranza ha ritenuto che la legge andasse troppo lontano e ci ha incaricati di redigere un nuovo disegno di legge.
Il D-LPTab è quindi il secondo disegno di legge sui prodotti del tabacco. Tiene conto del mandato da voi formulato che ci incarica di rafforzare la protezione dei bambini e degli adolescenti, segnatamente fissando a 18 anni l'età minima per la consegna di prodotti del tabacco e vietando la pubblicità mirata ai minorenni, di eliminare le restrizioni proposte in materia di pubblicità, promozione delle vendite e sponsorizzazione e di trasporre nella legge gli elementi essenziali dell'ordinanza sul tabacco. I prodotti alternativi, come le sigarette elettroniche, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e lo snus, devono infine essere disciplinati in modo specifico.
1.3
Risultati della procedura di consultazione
Dando seguito al vostro mandato, è stato elaborato un nuovo avamprogetto di legge (AP-LPTab). La procedura di consultazione per questo avamprogetto si è svolta dall'8 dicembre 2017 al 23 marzo 2018.
Sono stati invitati alla procedura 138 soggetti: i governi dei 26 Cantoni, la Conferenza svizzera delle direttrici e dei direttori cantonali della sanità (CDS), 13 partiti politici, tre associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna, otto associazioni mantello nazionali dell'economia e 87 altre organizzazioni e associazioni. L'UFSP ha ricevuto in totale 1284 pareri: molti di questi, provenienti da medici, organizzazioni della sanità pubblica, chioschi, fabbricanti di sigarette elettroniche o privati consumatori di tali prodotti, erano identici.
Per motivi di concisione, il termine organizzazioni della sanità pubblica è utilizzato in senso lato e comprende anche le istituzioni operanti nei campi della formazione, della tutela della gioventù, della protezione dei consumatori nonché dello sport e della società, senza dimenticare i servizi cantonali di prevenzione e protezione della salute. Per lo stesso motivo con il termine organizzazioni economiche s'intendono le tabaccherie, i media e i fabbricanti di prodotti del tabacco o di sigarette elettroniche.
Due Cantoni approvano l'avamprogetto, mentre il Cantone del Ticino lo respinge.
Venti Cantoni e la CDS lo approvano chiedendo tuttavia la modifica di una o più 35 36 37
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FF 2015 7729 Boll. Uff. S 2016 437442 e Boll. Uff. S 2016 485490 Boll. Uff. N 2016 20982105
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disposizioni, mentre altri tre Cantoni vorrebbero rielaborarlo nel senso proposto dalle organizzazioni della sanità pubblica.
I partiti politici sono divisi. Il PPD approva ampiamente l'avamprogetto, mentre i Verdi, il PEV e il PS auspicano che nello stesso sia attribuito un ruolo maggiore alla prevenzione. Il PLR e i Verdi liberali approvano l'avamprogetto ma chiedono modifiche che favoriscano l'economia. Il pvl vorrebbe tuttavia anche fossero introdotti una licenza per la vendita di prodotti del tabacco e il divieto di sponsorizzazione di eventi musicali da parte di marche di sigarette. L'UDC, infine, respinge l'avamprogetto riprendendo alcune argomentazioni avanzate dalle organizzazioni economiche e si dichiara inoltre contraria alle restrizioni all'esportazione e a qualsiasi riferimento a misure o norme estere.
Anche le posizioni delle diverse organizzazioni sono eterogenee. Le organizzazioni economiche ritengono che le restrizioni in materia di pubblicità siano eccessive e non rispettino il mandato del Parlamento, in quanto non creano un disciplinamento sufficientemente differenziato delle diverse categorie di prodotti. Inoltre, le sigarette elettroniche e i prodotti del tabacco da riscaldare dovrebbero poter essere consumati nei luoghi dove è vietato fumare. Per le organizzazioni della sanità pubblica, invece, l'avamprogetto non è abbastanza ambizioso e non permette di raggiungere l'obiettivo dichiarato della legge sulla protezione della salute. Queste organizzazioni deplorano la legalizzazione del commercio di snus e le restrizioni troppo poco severe per la pubblicità le quali non consentono alla Svizzera di ratificare la convenzione quadro dell'OMS per la lotta al tabagismo. Chiedono infine l'introduzione di una licenza per la vendita di prodotti del tabacco, il divieto di vendita ai distributori automatici e l'inclusione delle sigarette elettroniche senza nicotina nel campo di applicazione della legge.
Un riepilogo dettagliato dei risultati della procedura di consultazione è presente nel relativo rapporto38.
In seguito alla consultazione sono state apportate alcune modifiche significative all'AP-LPTab:
38
il campo di applicazione è stato esteso alle sigarette elettroniche senza nicotina. La richiesta proveniva da 20 Cantoni, un partito (PS) e numerose organizzazioni della sanità pubblica;
le restrizioni relative alla pubblicità sono state adeguate e riprendono soltanto il diritto vigente. Due partiti (PLR, UDC) e le organizzazioni economiche si sono espressi a favore di questa modifica;
al Consiglio federale è attribuita la competenza di assegnare determinati nuovi prodotti, comparabili per contenuto o modalità di consumo a un prodotto del tabacco o a una sigaretta elettronica, a una delle categorie esistenti.
Questa integrazione risponde al desiderio espresso da sei Cantoni, un partito
Il rapporto sui risultati della consultazione è consultabile sul sito Internet delle autorità federali all'indirizzo www.admin.ch > Diritto federale> Procedure di consultazione > Procedure di consultazione concluse > 2017 > Dipartimento federale dell'interno (stato: 6 novembre 2018).
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(PLR) nonché rappresentanti economici e organizzazioni della sanità pubblica;
per le sigarette elettroniche vengono riprese dal diritto europeo alcune restrizioni in materia di concentrazione massima di nicotina nei liquidi e quantità di liquidi autorizzata. Viene così dato seguito alla richiesta di otto Cantoni, un partito (PEV) e alcune organizzazioni della sanità pubblica che de facto è già applicabile in Svizzera in virtù del «principio del Cassis de Dijon» in seguito a una recente sentenza del TAF (cfr. n. 1.1.2);
il principio secondo cui i prodotti non possono contenere ingredienti che facilitano l'inalazione è stato abbandonato su richiesta di due partiti (PLR, UDC) e dei rappresentanti economici.
1.4
La normativa proposta
1.4.1
Scopo, campo d'applicazione e principi
Il presente disegno ha lo scopo di proteggere l'essere umano contro gli effetti nocivi legati al consumo di prodotti del tabacco e all'utilizzo di sigarette elettroniche. La D-LPTab deve permettere di limitare tali effetti segnatamente mediante la legalizzazione di prodotti alternativi, prescrizioni relative alla composizione e alle emissioni dei prodotti, restrizioni della pubblicità nei confronti dei minorenni, informazioni e il divieto di vendita ai minorenni. Questo obiettivo esprime la volontà di garantire un livello sufficiente di protezione della salute della popolazione, in particolare a favore dei giovani, con misure volte a ridurre il numero di decessi e malattie dovuti al consumo di prodotti del tabacco in Svizzera.
Il D-LPTab disciplina solo la messa a disposizione sul mercato dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche, ma non le altre attività, come la fabbricazione o il transito. Queste operazioni non richiedono infatti nessuna misura specifica per i prodotti del tabacco o le sigarette elettroniche. I fabbricanti devono rispettare in ogni caso il dovere di controllo autonomo (art. 23) e, tenuto conto dei metodi di produzione attuali, è prassi comune considerare il prodotto finale conforme alla legge soltanto se il processo di fabbricazione è adeguato. L'applicazione della legge al transito non avrebbe senso poiché attualmente non sono previste né necessarie prescrizioni relative al trasporto. Non è più disciplinata neanche l'esportazione.
L'importazione, assimilata alla messa a disposizione sul mercato, rimane invece assoggettata alla legge. La definizione legale di «messa a disposizione sul mercato» (art. 3 lett. g) si basa sulla nuova terminologia del diritto dell'UE in materia di disciplinamento dei prodotti.
I principi fondamentali applicabili ai prodotti del tabacco già contenuti nella vLDerr vengono sostanzialmente ripresi nel presente disegno di legge. La protezione dall'inganno secondo la quale le indicazioni figuranti sui prodotti o nella pubblicità non devono ingannare i consumatori riguarda tuttavia soltanto gli aspetti relativi alla salute. I consumatori non devono essere indotti in errore sugli effetti per la salute, sui pericoli o sulle emissioni del prodotto. L'obbligo del controllo autonomo, secondo cui chiunque mette a disposizione sul mercato o importa prodotti deve provvede854
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re affinché questi soddisfino i requisiti legali e deve compiere le analisi necessarie per dimostrarlo, è un principio importante anche per i prodotti del tabacco.
1.4.2
Categorie di prodotti
Ridefinizione delle categorie di prodotti I prodotti del tabacco contemplati dal diritto vigente e i prodotti alternativi che il D-LPTab mira a disciplinare (p. es. sigarette elettroniche, snus) sono stati oggetto di numerose riflessioni e sono stati ridefiniti in nuove categorie allo scopo di consentire un disciplinamento adeguato ai singoli prodotti. Vari aspetti sono ora disciplinati in modo differenziato, segnatamente i requisiti relativi alla composizione e soprattutto le avvertenze. I prodotti comparabili per contenuto o modalità di consumo a un prodotto del tabacco o a una sigaretta elettronica possono inoltre essere classificati dal Consiglio federale in una categoria esistente.
Figura 2 Panoramica dei prodotti Categorie
Prodotti del tabacco (PdT)
Sottocategorie
PdT destinati a PdT destinati a PdT per uso Prodotti e-sig con essere fumati essere riscaldati orale o destinati da fumo a base nicotina a essere fiutati di erbe
Esempi di prodotti
sigarette bastoncini di tabacco da tabacco masticare sigari capsule di snus cigarillos tabacco caramelle al tabacco per tabacco pipe ad acqua dispositivi di riscaldamento tabacco da tabacco da per prodotti fiuto arrotolare destinati a essere riscal tabacco in dati rotoli
Sigarette elettroniche (e-sig)
sigarette alle erbe canapa a basso tenore di THC
e-sig senza nicotina
liquido, liquido, ricariche per ricariche per e-sig con e-sig senza nicotina nicotina dispositivi di dispositivi di riscaldamento riscaldamenper e-sig to per e-sig
Prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati Si tratta di dispositivi o apparecchi nei quali un prodotto contenente tabacco è riscaldato per permettere di inalarne le emissioni, essenzialmente sotto forma di vapore. Il prodotto contenente tabacco, che può anche presentarsi sotto forma di liquido o gel, è sottoposto a riscaldamento o vaporizzazione mediante una fonte di energia esterna, per esempio una batteria. Per ciascun prodotto, il fabbricante definisce sostanzialmente la temperatura massima, che deve essere inferiore alla temperatura di combustione. Rispetto al fumo di una sigaretta tradizionale questo processo riduce sensibilmente la produzione di sostanze tossiche, senza tuttavia escluderla completamente. I fabbricanti di tabacco pubblicizzano questi prodotti del tabacco destinati ad essere riscaldati quali «prodotti a rischio ridotto».
Il D-LPTab prevede disposizioni specifiche per questi prodotti, come segnatamente avvertenze particolari e l'obbligo di aggiungere all'imballaggio un foglietto illustrativo.
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Prodotti del tabacco per uso orale e destinati a essere fiutati La caratteristica che accomuna questi prodotti è la totale assenza di processi di combustione durante il consumo. Nella categoria dei prodotti del tabacco per uso orale rientrano il tabacco da masticare e lo snus. Lo snus è composto da tabacco in polvere o tritato finemente, aromatizzato e talvolta confezionato in sacchetti monoporzione da inserire tra il labbro e la gengiva.
Siccome lo snus non è fumato, la quantità di sostanze tossiche che libera è nettamente inferiore rispetto al fumo di tabacco. Ciò non toglie che anche lo snus è tossico e il suo consumo può provocare tumori del tubo digerente; inoltre aumenta la mortalità in caso di incidenti cardiovascolari39. Si potrebbe pensare che bisognerebbe quindi convincere i fumatori a utilizzare lo snus per smettere di fumare senza sforzo. Gli studi e la pratica hanno però ampiamente dimostrato che lo snus non è un prodotto efficace per smettere di fumare40. Si può obiettare che il consumo di snus è particolarmente diffuso in Svezia, Paese che registra bassi tassi di fumatori e di cancro ai polmoni. Se in questo Paese lo snus ha svolto un ruolo benefico dal punto di vista della salute pubblica, non si può dire lo stesso per altri Paesi dove lo snus è venduto da decenni, come gli Stati Uniti, il Canada e, in misura minore, la Norvegia41. Gli specialisti della prevenzione dei Paesi nordici, Svezia e Norvegia comprese, raccomandano peraltro di non legalizzare il commercio di snus proprio per tutelare gli interessi della salute pubblica42. È prevedibile che una legalizzazione del suo commercio comporti nuovi consumatori di tabacco in particolare tra gli sportivi senza per contro ridurre il numero di fumatori.
Sul piano giuridico, il commercio di snus è vietato nell'UE dal 1993 (salvo in Svezia) e in Svizzera dal 1995. Conformemente al mandato associato al rinvio delle vostre Camere, il presente disegno ne prevede la liberalizzazione adottando i valori limite previsti dalla legislazione svedese per determinate sostanze tossiche; come in Svezia, tali valori limite sono applicabili a tutti i prodotti per uso orale.
39
40
41 42
856
Boffetta P. et al. (2008), Smokeless Tobacco and Cancer, Lancet Oncol., 9, 667675; Boffetta P., Straif K. (2009), Use of Smokeless Tobacco and Risk of Myocardial Infarction and Stroke: Systematic Review with Meta-analysis, BMJ, 339, b3060; Hansson et al. (2014), Snus (Swedish Smokeless Tobacco) Use and Risk of Stroke: Pooled Analyses of Incidence and Survival, J Intern Med, 276, 8795.
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Prodotti da fumo a base di erbe Recentemente hanno acquistato popolarità i prodotti da fumo a base di erbe. Tale fenomeno è dovuto al fatto che i prodotti a base di canapa contenenti cannabidiolo (CBD) il cui tenore di tetraidrocannabinolo (THC) è inferiore all'1 per cento possono essere messi a disposizione sul mercato in Svizzera quali prodotti contenenti succedanei del tabacco. Nel D-LPTab è prevista un'avvertenza speciale per i prodotti contenenti canapa.
Sigarette elettroniche La definizione di «sigarette elettroniche» comprende segnatamente le sigarette elettroniche (dette anche e-sigarette), i sigari elettronici (e-sigari), i narghilè elettronici (e-narghilè) nonché le loro ricariche. Si tratta di prodotti privi di tabacco, ma che possono contenere nicotina. Il disegno disciplina, oltre ai prodotti del tabacco, anche le sigarette elettroniche con o senza nicotina. Le sigarette elettroniche sono conosciute in Svizzera all'incirca dal 2005 e vengono regolarmente importate privatamente. Secondo quanto asserito dai fabbricanti, dovrebbero costituire un'alternativa sana al consumo di tabacco. Sono composte da un apparecchio alimentato da una fonte di energia esterna, per esempio una batteria, e da un serbatoio o una cartuccia intercambiabile. Esistono anche modelli di sigarette elettroniche usa e getta. Quando il consumatore aspira dal bocchino, le sostanze contenute nel serbatoio o nella cartuccia vengono nebulizzate o riscaldate da un filo elettrico. La qualità di questi prodotti è molto variabile43. In Svizzera, nel 2016 lo 0,4 per cento della popolazione di 15 anni e più «svapa» questi prodotti quotidianamente (contro lo 0,1 % nel 2013)44.
I liquidi d'evaporazione delle sigarette elettroniche contengono un miscuglio di glicole propilenico, glicerina e acqua in concentrazioni variabili, nonché aromi e spesso nicotina. Le conseguenze negative sulla salute a breve termine sono principalmente secchezza e irritazioni locali, mal di testa, difficoltà respiratorie transitorie e tosse45. I rischi per la salute a lungo termine derivanti dal consumo di sigarette elettroniche e di prodotti comparabili sono ancora poco conosciuti. Con i prodotti contenenti nicotina sussiste peraltro il rischio di sviluppare un'elevata dipendenza.
Gli studi disponibili dimostrano che le emissioni delle sigarette
elettroniche producono sostanze tossiche, indipendentemente dal fatto che contengano o meno nicotina: nitrosammine (soltanto tracce), acroleina e formaldeide. Queste sostanze nocive vengono rilasciate soprattutto a seguito di un eccessivo riscaldamento del liquido
43 44 45
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che provoca una combustione46. È stata rilevata nicotina anche nelle sigarette elettroniche dichiarate prive di nicotina. Infine, le ricariche contenenti nicotina possono provocare un'intossicazione acuta in caso di ingestione accidentale47.
Per i motivi suesposti, le sigarette elettroniche senza nicotina devono essere assoggettate alla stessa legislazione applicata a quelle contenenti nicotina, seppur con un disciplinamento adattato, soprattutto riguardo alle avvertenze.
Riguardo alla sigaretta elettronica le opinioni degli specialisti divergono: alcuni la considerano uno strumento potenzialmente in grado di ridurre i rischi per la salute48, mentre altri temono che possa favorire il tabagismo e riproporre l'atto di fumare come un atteggiamento normale49. Anche i dati epidemiologici non sono univoci50.
In ogni caso gli esperti concordano su un punto: le sigarette elettroniche contenenti nicotina sono molto meno nocive delle sigarette tradizionali 51. Concordano dunque anche sul fatto che in Svizzera il mercato della sigaretta elettronica con nicotina 46
47
48
49
50
51
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debba essere liberalizzato. Tuttavia, secondo la Commissione federale per la prevenzione del tabagismo (CFPT) il disciplinamento dovrebbe soddisfare alcune condizioni: divieto di vendita ai minorenni, definizione di norme di qualità, limitazione della pubblicità, divieto di consumo nei luoghi pubblici e prelevamento di una tassa specifica per finanziare la ricerca52.
Introducendo le sigarette elettroniche nel campo di applicazione del disegno di legge, intendiamo fornire ai consumatori di prodotti del tabacco, in particolare di sigarette, un'alternativa alle sigarette tradizionali, affinché possano consumare prodotti meno nocivi. Pur non essendo altrettanto dettagliato, il disciplinamento proposto s'ispira alla direttiva 2014/40/UE53 (direttiva UE sui prodotti del tabacco), che disciplina la lavorazione, la presentazione e la vendita di prodotti del tabacco e di prodotti correlati nell'UE (cfr. n. 1.7.2). La composizione e il confezionamento delle sigarette elettroniche sono soggetti a requisiti specifici comparabili a quelli dell'UE: nella loro composizione possono esserci unicamente ingredienti di elevata purezza e il tenore di nicotina non può superare i 20 mg per ml; le ricariche contenenti liquidi con nicotina (p. es. i contenitori o le cartucce monouso) devono essere munite di un dispositivo di sicurezza a prova di bambino e protette contro la rottura e le perdite durante la ricarica; al prodotto va aggiunto un foglietto illustrativo.
Inoltre, al pari dei prodotti del tabacco, le sigarette elettroniche dovranno essere dichiarate all'UFSP nell'anno successivo alla loro messa a disposizione sul mercato.
In materia d'imposizione del tabacco, la mozione Zanetti «Esenzione delle sigarette elettroniche dall'imposizione sul tabacco» (11.3178), depositata nel 2011, era sfociata nell'esenzione delle sigarette elettroniche dall'imposta sul tabacco.
Prodotti simili Il D-LPTab prevede una soluzione per i nuovi prodotti che saranno messi a disposizione sul mercato e non rientrano in nessuna delle categorie di cui all'articolo 3 lettere af. Se il prodotto in questione è comparabile per contenuto o modalità di consumo a un prodotto del tabacco o a una sigaretta elettronica, il nostro Consiglio potrà classificarlo in una delle categorie esistenti e potrà altresì prevedere disposizioni specifiche per questi prodotti se necessario per ragioni oggettive.
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Cigarettes électroniques, Prise de position de la Commission fédérale pour la prévention du tabagisme (CFPT), aggiornata al 22 settembre 2016. Consultabile in francese all'indirizzo www.bag.admin.ch > L'UFSP > Organizzazione > Commissioni extraparlamentari > Commissione federale per la prevenzione del tabagismo (CFPT) > Prese di posizione e comunicati stampa della CFPT > Succedanei del tabacco, e-sigarette (stato: 6 novembre 2018).
Direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE, GU L 127 del 29.4.2014, pag. 1, modificata da ultimo dalla direttiva delegata 2014/109/UE della Commissione, del 10 ottobre 2014, GU L 360 del 17.12.2014, pag. 22.
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1.4.3
Requisiti posti ai prodotti e agli imballaggi
I requisiti relativi alla composizione e alle emissioni dei prodotti del tabacco servono a limitare gli effetti nocivi, ma non possono eliminarli.
Attualmente, gli additivi ammessi sono enumerati in un elenco positivo, il che significa che sono autorizzate unicamente le sostanze e le quantità massime menzionate espressamente nell'OTab. Chi desidera utilizzare sostanze non presenti nell'elenco può presentare una domanda di autorizzazione motivata (cfr. art. 6 cpv. 3 OTab). In tal modo è avviata una procedura volta a verificare l'influsso della nuova sostanza sulla tossicità globale.
L'elenco positivo odierno degli additivi e il sistema di autorizzazione che lo accompagna sono eliminati e sostituiti da un elenco di ingredienti vietati e delle quantità massime di sostanze e di emissioni ammesse in funzione dei diversi prodotti (art. 7 e allegati 1 e 2).
L'abbandono del sistema basato su un elenco di additivi autorizzati è giustificato dal fatto che, rispetto alla tossicità globale dei prodotti del tabacco da fumo, l'incidenza degli additivi sul grado di tossicità è scarsa. Essendo tollerata una determinata tossicità dei prodotti del tabacco e degli additivi esistenti, raramente le domande di autorizzazione per nuovi additivi sono respinte. Queste procedure di autorizzazione rallentano inoltre la messa a disposizione sul mercato di nuovi prodotti e sono inutilmente onerose per le autorità e i responsabili dell'immissione sul mercato, anche se le domande presentate sono poche. Durante gli ultimi dieci anni, questo tipo di autorizzazione è stato accordato per meno di cinque sostanze. Un'altra sostanza è stata autorizzata conformemente al «principio del Cassis de Dijon» (cfr. art. 16a16e LOTC), che consente di commercializzare anche in Svizzera qualsiasi prodotto che è conforme alle prescrizioni tecniche armonizzate dell'UE o, nel caso in cui il diritto dell'UE non sia armonizzato o lo sia solo in modo incompleto, è conforme alle prescrizioni tecniche di uno Stato membro dell'UE o del SEE ed è legalmente in commercio in uno Stato membro dell'UE o del SEE. Applicando questo principio si relativizza ulteriormente la portata dell'elenco positivo per gli additivi in Svizzera e se ne giustifica quindi l'eliminazione.
Diversa è la questione della tossicità delle sigarette elettroniche. Per questo motivo
l'articolo 6 prevede che tali prodotti non contengano alcun ingrediente che ne aumenti in misura significativa la tossicità intrinseca e che il loro liquido sia di elevata purezza.
All'atto della consegna al consumatore, l'imballaggio dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche deve recare determinate indicazioni e avvertenze (art. 10 cpv. 1 e 2) allo scopo d'informare il consumatore segnatamente sui rischi per la salute.
Le avvertenze combinate sono una soluzione efficace e poco onerosa per informare i consumatori sui rischi legati al consumo di prodotti del tabacco. Queste avvertenze sono notate e lette maggiormente rispetto alle avvertenze sotto forma di testo. Grazie
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a esse, meno consumatori iniziano a fumare e i fumatori sono maggiormente motivati a smettere54.
Nell'UE, la direttiva UE sui prodotti del tabacco ha introdotto avvertenze combinate che devono figurare nella parte superiore degli imballaggi e occupare il 65 per cento delle due superfici fronte e retro degli imballaggi di prodotti del tabacco da fumo. In Svizzera, le avvertenze combinate devono, come finora, occupare il 50 per cento del retro dell'imballaggio dei prodotti del tabacco destinati a essere fumati. Sul fronte figura unicamente un'avvertenza sotto forma di testo.
Le avvertenze sono inoltre differenziate in funzione della natura del prodotto (art. 13 e 14). I prodotti non fumati compresi lo snus e le sigarette elettroniche beneficeranno quindi di un disciplinamento meno vincolante.
Il divieto di indicazioni ingannevoli come «mild» o «light» (art. 12) è esteso ad altre menzioni riprese dal disciplinamento europeo (p. es. «naturale»).
Il D-LPTab non prevede l'introduzione del pacchetto «neutro» ed esclude la possibilità di introdurlo per via di ordinanza. Come indicato nella mozione Fridez «Uniformazione dei pacchetti di sigarette» (14.3993), il nostro Collegio ritiene che tale misura sia eccessiva.
1.4.4
Pubblicità
Il presente disegno riprende il divieto vigente della pubblicità che si rivolge ai giovani (cfr. art. 18 OTab), che in futuro si applicherà anche alle sigarette elettroniche.
Contrariamente al primo disegno del 2015, esso non contempla quindi un divieto generale della pubblicità mediante affissioni o sulla stampa scritta, né un divieto di immagini o filmati pubblicitari al cinema. Questi ambiti restano di competenza dei Cantoni, la maggior parte dei quali ha già emanato prescrizioni riguardo ai manifesti pubblicitari negli spazi pubblici (cfr. n. 1.1.2). I Cantoni restano liberi di emanare restrizioni anche in materia di promozione delle vendite e sponsorizzazione.
1.4.5
Divieto di consegna ai minorenni e test d'acquisto
La mozione Humbel «Uniformare il limite d'età minimo a livello nazionale per l'acquisto di prodotti del tabacco» (11.3637) chiede di stabilire un limite d'età unico per la consegna dei prodotti del tabacco valido in tutta la Svizzera. Nella sua risposta il Consiglio federale esprime l'intenzione di fissare il limite d'età a 18 anni. Rinviando il primo disegno di LPTab al Consiglio federale, il Parlamento lo ha inoltre incaricato di introdurre tale divieto di vendita ai minori di 18 anni.
Gli adeguamenti legali per concretizzare tale mozione sono effettuati nel quadro dell'articolo 22, che estende la protezione dei minorenni ai prodotti del tabacco e alle sigarette elettroniche. Con il divieto di consegna di questi prodotti ai minorenni 54
Noar SM et al. (2016), Pictorial cigarette pack warnings: a meta-analysis of experimental studies, Tobacco Control, 25, 341354.
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(minori di 18 anni), questa nuova disposizione fissa un limite d'età uniforme in tutta la Svizzera. Tenuto conto del fatto che nella maggior parte dei casi (57,4 %) i fumatori cominciano a fumare prima di compiere 18 anni55, il divieto di consegna ai minorenni segnala che i prodotti del tabacco non sono prodotti né comuni né inoffensivi. Anche le sigarette elettroniche rientrano nel campo d'applicazione di questo divieto, poiché il vapore che producono contiene sostanze tossiche di cui si ignorano gli effetti a lungo termine.
Attualmente sul piano cantonale la situazione non è uniforme: tre Cantoni non prevedono alcun limite di età, undici Cantoni hanno fissato il limite di età a 18 anni e i restanti dodici a 16 anni (cfr. n. 1.1.2).
Il divieto di consegna dei prodotti del tabacco ai minorenni è una misura di prevenzione riconosciuta a livello internazionale. Anche in tutti i Paesi confinanti è in vigore questa disposizione, oggi peraltro largamente accettata dalla società in generale e anche dalla stessa industria del tabacco. La sua efficacia è tuttavia limitata e anche la sua applicazione non è priva di problemi56. Al fine di controllare il rispetto del divieto, il D-LPTab crea la base legale che permette di effettuare test d'acquisto (cfr. art. 22).
Nel settore dell'alcol, i test d'acquisto sono praticati nella maggior parte dei Cantoni da parecchi anni57. Questo metodo di controllo è ritenuto efficace in quanto l'esperienza ha confermato che la vendita illegale di alcol ai giovani tende a calare quando vengono effettuati test d'acquisto. Peraltro l'esperienza insegna che i test d'acquisto sono efficaci soltanto quando i loro risultati possono essere utilizzati nell'ambito di una procedura amministrativa o penale. Se le condizioni quadro definite nella legge sono soddisfatte, i risultati dei test potranno essere utilizzati in tali procedure.
1.4.6
Notifica dei prodotti
Il diritto vigente prevede l'obbligo annuale per i fabbricanti o gli importatori di notificare gli additivi contenuti nei prodotti del tabacco distribuiti in Svizzera, ivi incluse le sostanze nocive presenti nelle emissioni delle sigarette. Devono inoltre essere indicati i dati tossicologici degli additivi utilizzati, sempre che siano noti alla persona soggetta all'obbligo di notifica. In aggiunta, attualmente i prodotti da fumo a base di erbe (prodotti contenenti succedanei del tabacco destinati a essere fumati) devono essere notificati prima di essere immessi sul mercato.
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Commissione federale per la prevenzione del tabagismo, Marketing et publicité pour les produits du tabac Nouveaux éléments, Vue d'ensemble des mesures légales et leur efficacité, Berna, 2011, pag. 6. Consultabile all'indirizzo: www.bag.admin.ch > L'OFSP > Publications > Brochures et affiches > Publications addiction > Marketing et publicité pour les produits du tabac Nouveaux éléments (stato: 6 novembre 2018). Cfr. anche: Gmel G., Kuendig H., Notari L., Gmel C., Monitorage suisse des addictions Consommation d'alcool, de tabac et de drogues illégales en Suisse en 2013, Dipendenze Svizzera, Losanna, 2014.
Stead L.F., Lancaster T. (2005), Interventions for Preventing Tobacco Sales to Minors, Cochrane Database of Systematics Reviews.
Cfr. Messaggio del Consiglio federale del 25 gennaio 2012 concernente la revisione totale della legge sull'alcool, FF 2012 1043, 1104 e ad art. 13.
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Nel presente disegno le due notifiche sono riunite in un unico obbligo di notificare all'UFSP i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche entro un anno dalla messa a disposizione sul mercato. In questo modo l'UFSP è al corrente delle sostanze utilizzate nella composizione di tutti i prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche. Si tratta di una notifica una tantum che non deve più essere rinnovata ogni anno; è necessaria una nuova notifica unicamente in caso di modifiche sostanziali del prodotto, per esempio se si utilizza un nuovo ingrediente nella composizione. Le indicazioni ottenute sono già pubblicate in Internet al fine di informare il pubblico e in particolare i consumatori.
1.4.7
Altri aspetti
Gli altri aspetti modificati dal presente disegno riguardano soprattutto il sistema di esecuzione della legge, in particolare la ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni e la soppressione della procedura d'opposizione. L'applicazione del «principio del Cassis de Dijon» ai prodotti del tabacco differisce leggermente rispetto alla pratica attuale per il fatto che questi ultimi non sono più equiparati alle derrate alimentari.
La ripartizione dei compiti di esecuzione tra la Confederazione e i Cantoni resta invariata. L'Amministrazione federale delle dogane (AFD) assicura la vigilanza sull'importazione di prodotti del tabacco alle frontiere.
Dal canto suo, l'UFSP è incaricato di svolgere altri compiti che spettano espressamente alla Confederazione in virtù della legge, come la ricezione delle notifiche di cui all'articolo 24. I Cantoni eseguono la legge nella misura in cui la sua esecuzione non incomba alla Confederazione: in altre parole, controllano principalmente i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche messi a disposizione sul mercato in Svizzera e il rispetto del divieto di consegna ai minorenni. L'UFSP vigila sull'esecuzione da parte dei Cantoni e può anche, se si rivela necessaria un'esecuzione uniforme, coordinare le misure di esecuzione e le attività d'informazione dei Cantoni (art. 34).
La procedura di opposizione, oggi applicabile alle decisioni delle autorità di esecuzione, è una procedura speciale in cui l'autorità che ha preso una decisione è obbligata a riesaminare quest'ultima lei stessa su richiesta dell'interessato 58. Tuttavia, tale procedura sembra essere inadeguata in materia di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche ed è pertanto eliminata. In caso d'infrazione, la decisione sarà soggetta alla procedura di ricorso ordinaria.
Attualmente, il regime di autorizzazione contenuto nell'articolo 16c LOTC applicabile alle derrate alimentari immesse sul mercato in Svizzera secondo il «principio del Cassis de Dijon» si applica anche ai prodotti del tabacco, visto che sono equiparati alle derrate alimentari59. Siccome con l'entrata in vigore della LPTab questa equivalenza scomparirà, a questi prodotti non sarà più applicabile il regime di autorizzazione in base al «principio del Cassis de Dijon». Verrà a cadere anche l'ob58 59
Moor P./Poltier E., Droit administratif, Vol. II, 3e éd., Berna 2011, pag. 629.
Cfr. art. 3 vLDerr.
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bligo, previsto per le derrate alimentari, di indicare il Paese produttore. Dal momento che non esiste alcun accordo relativo allo scambio di dati e informazioni in materia di prodotti del tabacco tra la Svizzera e l'UE, non è possibile riconoscere in Svizzera le notifiche effettuate nell'UE. In Svizzera sarà pertanto necessaria una notifica separata. Dovremo quindi esaminare l'opportunità di una nuova deroga al «principio del Cassis de Dijon». Esistono già due deroghe per i prodotti del tabacco: la prima riguarda l'indicazione del prezzo di vendita al minuto nonché del numero dell'impegno di garanzia o dell'indirizzo del fabbricante in Svizzera o dell'importatore, requisiti prescritti dalla LImT; la seconda, imposta dalla LDerr, riguarda le avvertenze illustrate che devono figurare sugli imballaggi dei prodotti del tabacco fumati, come i sigari o i cigarillos. Si dovrebbe inserire un'ulteriore deroga relativa all'avvertenza prevista dal diritto svizzero per le sigarette elettroniche senza nicotina, al momento non disciplinata nell'UE.
1.5
Valutazione della soluzione proposta
1.5.1
Motivazione e valutazione della regolamentazione proposta
Poiché la nuova LDerr esclude i prodotti del tabacco dal suo campo di applicazione, il D-LPTab deve porre le basi necessarie per un nuovo disciplinamento di tali prodotti. La nuova normativa prevista riprende i principali punti della vLDerr, garantendo così la continuità con la legislazione anteriore.
La novità consiste nel fatto che per la prima volta in Svizzera il D-LPTab disciplina le sigarette elettroniche in un atto specifico. La proposta punta su una soluzione liberale e adeguata al potenziale di rischio per un bene di consumo relativamente nuovo e include norme specifiche laddove ciò si rivela necessario nell'ottica della protezione dei consumatori.
1.5.2
Disciplinamenti respinti
In Svizzera, il principio di un'età minima per la consegna di prodotti del tabacco ai giovani gode di un ampio sostegno, ma tale età non è fissata in modo uniforme.
Undici Cantoni hanno fissato l'età legale per l'acquisto di prodotti del tabacco a 18 anni, dodici a 16 anni, mentre tre Cantoni non prevedono alcuna prescrizione.
Pertanto c'è da chiedersi se sia opportuno fissare l'età minima a 16 o a 18 anni.
L'età minima di 16 anni è stata respinta con la seguente motivazione: per quanto riguarda le bevande alcoliche, esistono limiti di età per la birra e il vino (16 anni) e i superalcolici (18 anni). Contrariamente all'alcol, per il tabacco non esiste una quantità di consumo che possa essere considerata innocua per la salute. È altresì necessario proteggere i minori dalle sigarette elettroniche che possono rilasciare sostanze cancerogene e che potrebbero favorire il passaggio verso il consumo di prodotti del tabacco da fumo. Inoltre, più tardi si inizia a consumare tabacco, maggiori sono le probabilità di riuscire a smettere. Oltre la metà degli adulti che consumano prodotti
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del tabacco ha iniziato prima dei 18 anni60. Rinviandoci il primo disegno di LPTab, il Parlamento ci ha anche incaricati di introdurre tale divieto di vendita ai minori di 18 anni. Inoltre anche la convenzione dell'OMS sul tabacco propone di fissare a 18 anni il limite di età per la consegna di prodotti del tabacco.
Il D-LPTab non prevede alcun sistema di tracciabilità (tracking and tracing) per i prodotti del tabacco, che permetterebbe d'identificare e rintracciare il percorso dei singoli imballaggi di un prodotto, sulla falsariga di quanto avviene correntemente per i pacchi postali. L'utilità di un sistema del genere è duplice: permette, da un lato, di seguire il percorso dei prodotti dalla produzione fino al dettagliante e di conseguenza di prevenire e contrastare il contrabbando e, dall'altro, di controllare la conformità dei prodotti e in particolare di lottare contro le contraffazioni. In Svizzera, attualmente esistono sistemi di tracciabilità messi a punto e utilizzati dai fabbricanti di sigarette. In risposta alle interpellanze Diener Lenz «La legge sui prodotti del tabacco come base per la lotta al contrabbando e alla contraffazione» (14.3062) e Stöckli «Lotta al contrabbando di sigarette, alla fabbricazione illegale e alla falsificazione di prodotti del tabacco. Sistema di controllo indipendente» (14.4145), il nostro Consiglio ricorda che la lotta contro il commercio illecito di tabacco rientra nel campo d'applicazione della legge sull'imposizione del tabacco. Ritenendo inoltre che sia necessario attendere l'attuazione del sistema di tracciabilità previsto dalla direttiva UE sui prodotti del tabacco, per il momento non prevediamo l'introduzione di un sistema indipendente specifico per la Svizzera. Nelle risposte summenzionate, ricordiamo altresì che, nell'ambito della cooperazione internazionale in materia doganale e di polizia, l'AFD è attiva in un gruppo di esperti dell'Europol che si occupa della lotta al contrabbando di tabacco in Europa.
1.6
Compatibilità tra i compiti e le finanze
Il D-LPTab ridefinisce i compiti della Confederazione, che non sono cambiati rispetto al diritto vigente (vLDerr) per quanto riguarda la sorveglianza sull'importazione di prodotti del tabacco (art. 28), la vigilanza sull'esecuzione da parte dei Cantoni (art. 29), il trattamento delle notifiche di prodotti (art. 24 e 25) e l'informazione del pubblico (art. 34). Alla Confederazione sono inoltre attribuiti i seguenti nuovi compiti: il trattamento delle notifiche dei nuovi prodotti disciplinati dal D-LPTab (sigarette elettroniche e prodotti del tabacco per uso orale; art. 24), l'elaborazione delle basi scientifiche ai fini della vigilanza e del coordinamento dell'esecuzione (art. 29) per quanto riguarda nuove tematiche come le sigarette elettroniche o il divieto della consegna ai minorenni e l'informazione del pubblico sulle nuove tematiche e sui nuovi prodotti (art. 34).
I costi generati da questi compiti supplementari saranno ampiamente compensati dai vantaggi finanziari che scaturiscono dal presente disegno. Le ripercussioni finanziarie di questi compiti per le finanze federali sono presentate in dettaglio nel numero 3.1.
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Commissione federale per la prevenzione del tabagismo, Marketing et publicité pour les produits du tabac Nouveaux éléments. Vue d'ensemble des mesures légales et leur efficacité. Berna, 2011, pag. 6.
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Il D-LPTab definisce chiaramente la ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni, senza apportare cambiamenti radicali rispetto al disciplinamento vigente (cfr. n. 1.4.7). La Confederazione e i Cantoni assumono le spese di esecuzione generate nei rispettivi ambiti di competenza (art. 40). Non è previsto alcun indennizzo da parte della Confederazione; sia i Cantoni sia la Confederazione possono tuttavia coprire buona parte delle spese riscuotendo emolumenti (art. 41). Come già attualmente, i controlli che non rivelano alcuna infrazione alla legge non possono essere oggetto di emolumenti.
1.7
Diritto comparato
1.7.1
Diritto nei Paesi confinanti
I Paesi confinanti con la Svizzera sono tutti membri dell'UE o del SEE. A tale titolo disciplinano la lavorazione, la pubblicità e l'immissione sul mercato conformemente ai dettami della direttiva UE sui prodotti del tabacco e della direttiva 2003/33/CE61 (direttiva UE sulla pubblicità e la sponsorizzazione), che disciplina la pubblicità e la sponsorizzazione a favore di prodotti del tabacco nell'UE. Il disciplinamento dell'UE è esplicitato qui di seguito (cfr. n. 1.7.2). In particolare, i Paesi membri dell'UE e del SEE devono vietare la pubblicità a mezzo stampa e la sponsorizzazione di eventi che hanno per obiettivo o come effetto diretto o indiretto di promuovere i prodotti del tabacco e che coinvolgono più Stati membri. Gli Stati membri mantengono la competenza di disciplinare gli elementi non armonizzati dalla legislazione dell'UE, segnatamente la pubblicità a livello nazionale. Per questo motivo la maggior parte di essi si spinge ben oltre. In materia di pubblicità, Francia, Italia e Austria vietano anche le affissioni, la pubblicità nei cinema, nonché i concorsi e la pubblicità diretta indirizzata ai privati. La sponsorizzazione di eventi a carattere esclusivamente nazionale non è autorizzata né in Francia né in Austria. In Italia non è ammessa la pubblicità nei punti di vendita.
In Germania, Francia, Austria e Italia il prezzo di vendita indicato sugli imballaggi viene stabilito liberamente dai fabbricanti. Si tratta di un prezzo vincolato, sul quale non può quindi essere concesso alcuno sconto, indipendentemente dalle quantità acquistate.
Germania, Francia, Austria e Italia vietano la vendita di prodotti del tabacco ai minori di 18 anni. Il 20 maggio 2016, la Francia ha inoltre introdotto l'imballaggio neutro per le sigarette e il tabacco da arrotolare62. Questa misura è entrata in vigore integralmente il 1° gennaio 2017, dopo un termine di sei mesi previsto per permettere di liquidare le giacenze.
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Direttiva 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco, GU L 152 del 20.06.2003, pag. 16.
Décret no 2016-334 du 21 mars 2016 relatif au paquet neutre des cigarettes et de certains produits du tabac e Arrêté du 21 mars 2016 relatif aux conditions de neutralité et d'uniformisation des conditionnements et du papier des cigarettes et du tabac à rouler, JORF n.°0069 del 22 marzo 2016 testi n. 5 e 6.
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1.7.2
Diritto europeo
La politica europea di prevenzione e controllo del tabagismo si è sviluppata a partire dal 1985, anno in cui la Commissione emanò il primo programma europeo di lotta contro il cancro63, tra le cui finalità prioritarie figurava la prevenzione del tabagismo. Tuttavia, poiché la sanità pubblica rientra principalmente nella sfera di competenza degli Stati membri, l'UE disponeva, salvo alcune eccezioni, soltanto di competenze di sostegno e di cooperazione in tale materia. Pertanto, dalla fine degli anni 1980 le direttive adottate in materia di tabacco si sono basate sulle disposizioni relative alla realizzazione del mercato unico, esigendo tuttavia che nella scelta tra le varie opzioni di disciplinamento si puntasse su un elevato livello di protezione della salute64. La legislazione europea comprende principalmente la direttiva UE sui prodotti del tabacco e la direttiva UE sulla pubblicità e la sponsorizzazione. La legislazione è completata da vari atti normativi non vincolanti. Tutti gli Stati membri dell'Unione hanno inoltre ratificato la FCTC, compresa l'UE, che l'ha approvata il 2 giugno 200465. Il 24 giugno 2016 l'UE ha ratificato anche il protocollo sull'eliminazione del commercio illegale di prodotti derivati dal tabacco66.
La regolamentazione dei prodotti del tabacco ai sensi della nuova direttiva UE sui prodotti del tabacco La direttiva UE sui prodotti del tabacco, entrata in vigore il 19 maggio 2014, che ha abrogato la direttiva 2001/37/CE67 con effetto dal 20 maggio 2016, contiene le norme dell'UE in materia di lavorazione, di presentazione e di vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti connessi. Essa stabilisce in particolare quanto segue:
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il tenore massimo di catrame, nicotina e monossido di carbonio nelle sigarette fabbricate e immesse sul mercato nell'UE (art. 3);
l'obbligo per i fabbricanti di sigarette di presentare alle autorità competenti degli Stati membri un elenco di tutti gli ingredienti utilizzati nei loro prodotti (art. 5); a determinati additivi contenuti nelle sigarette e nel tabacco da arrotolare inclusi in un elenco prioritario definito dalla Commissione si applicano obblighi rafforzati di segnalazione (art. 6);
disposizioni sull'etichettatura e avvertenze generali e combinate relative alla salute (testo scritto e immagine). Queste ultime devono occupare il 65 per Questo programma condusse ai primi piani di azione europei contro il cancro emanati a partire dal 1987 ed estesi, nel corso degli anni 1990, a ulteriori problematiche legate alla sanità pubblica.
Vecchio articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) e attuale articolo 114 TFUE.
Decisione 2004/513/CE del Consiglio, del 2 giugno 2004, relativa alla conclusione della Convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo, GU L 213 del 15.6.2004, pag. 8.
Protocollo sull'eliminazione del commercio illegale di prodotti derivati dal tabacco, GU L 268 dell'1.10.2016, pag. 10.
Direttiva 2001/37/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2001, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco Dichiarazione della commissione, GU L 194 del 18.7.2001, pag. 26.
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cento del fronte e del retro del pacchetto di sigarette, con le possibili agevolazioni per i prodotti del tabacco da fumo diversi dalle sigarette, dal tabacco da arrotolare e dalle pipe ad acqua (art. 812);
il divieto di ricorrere a diciture fuorivianti quanto alle caratteristiche, agli effetti sulla salute, ai rischi o alle emissioni del prodotto (art. 13);
il divieto di immettere sul mercato alcuni tipi di tabacco per uso orale nell'UE («snus»), con un'eccezione concessa alla Svezia (art. 17);
il divieto di utilizzare aromi caratterizzanti e altri additivi rientranti nelle categorie elencate all'articolo 7 paragrafo 6 (p. es. vitamine, caffeina ecc.)
nelle sigarette e nel tabacco da arrotolare; gli altri prodotti del tabacco da fumo sono esonerati da questo divieto. Quanto alle sigarette elettroniche, il divieto può essere previsto a livello nazionale;
il divieto dei prodotti del tabacco contenenti additivi in quantità tale da accrescere l'effetto tossico o di dipendenza di un prodotto del tabacco o le sue proprietà tossiche in misura significativa (art. 7 par. 9);
i requisiti relativi al confezionamento dei prodotti, in particolare il divieto di immettere sul mercato confezioni con meno di 20 sigarette e l'utilizzo di pacchetti standardizzati (a forma di parallelepipedo) (art. 14);
l'apposizione sui pacchetti di caratteristiche per la tracciabilità e di sicurezza indipendenti dall'industria, applicabili alle sigarette a partire dal 20 maggio 2019 e agli altri prodotti del tabacco a partire dal 20 maggio 2024 (art. 15 e 16);
l'obbligo di notifica concernente i prodotti del tabacco di nuova generazione (art. 19);
prescrizioni concernenti l'immissione sul mercato e l'etichettatura dei prodotti da fumo a base di erbe (art. 21) e delle sigarette elettroniche contenenti nicotina (art. 20). Per queste ultime la soglia di concentrazione massima di nicotina nel liquido corrisponde a 20 mg/ml. Il volume delle cartucce monouso non deve superare i 2 ml e quello dei contenitori di liquido di ricarica i 10 ml. Inoltre, gli Stati membri possono continuare a sottoporre alla procedura di autorizzazione dei medicinali le sigarette elettroniche utilizzate per la disassuefazione in quanto considerate medicinali. Il testo della direttiva prevede altresì che se tre Stati membri vietano le sigarette elettroniche ricaricabili per motivi debitamente giustificati di grave rischio per la salute umana, la Commissione è autorizzata a estendere tale divieto a tutti gli Stati membri.
La direttiva non preclude il diritto degli Stati membri di mantenere in vigore o di emanare disposizioni nazionali sugli aspetti non disciplinati dalla direttiva stessa, ivi inclusi quelli riguardanti le sigarette elettroniche. L'età minima per la consegna, ad esempio, è fissata dai singoli Stati membri, che sono peraltro vincolati dall'articolo 16 FCTC, il quale mira a vietare la vendita dei prodotti del tabacco ai mino-
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renni68. Gli Stati membri sono altresì liberi di mantenere o anche di emanare disposizioni nazionali più severe negli ambiti disciplinati dalla direttiva, per motivi imperativi legati alla protezione della salute pubblica. La direttiva lascia segnatamente agli Stati membri la possibilità di introdurre, a determinate condizioni, il cosiddetto pacchetto «neutro»69 sul quale figurano soltanto le avvertenze relative alla salute e la marca del prodotto, privo di logo e colori.
Disciplinamento in materia di pubblicità, sponsorizzazione e promozione delle vendite La direttiva UE sulla pubblicità e la sponsorizzazione impone il divieto totale della pubblicità a mezzo stampa e mediante le altre pubblicazioni stampate, fatta eccezione per le pubblicazioni destinate ai professionisti del commercio del tabacco e a quelle stampate ed edite in Paesi terzi che non siano principalmente destinate al mercato comunitario. Essa prevede altresì il divieto di pubblicità radiofonica e su Internet nonché il divieto di sponsorizzazione di eventi che coinvolgono più Stati membri. La pubblicità e la sponsorizzazione televisiva connesse a prodotti del tabacco sono disciplinate dalla direttiva UE relativa alla fornitura di servizi di media audiovisivi70, che vieta qualsiasi forma di comunicazione commerciale audiovisiva per le sigarette e gli altri prodotti a base di tabacco 71. Queste restrizioni si applicano anche alle sigarette elettroniche contenenti nicotina così come disciplinate dalla direttiva UE sui prodotti del tabacco. Nel rispetto del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea72 (TFUE), gli Stati membri possono prevedere a livello nazionale ulteriori restrizioni alla pubblicità, alla promozione delle vendite e alla sponsorizzazione. Ciò spiega l'esistenza di regolamentazioni differenti a livello europeo, come esposto nel suddetto capitolo 1.7.1.
Comparazione del presente disegno di legge con la legislazione europea Sia la legislazione europea sia il presente disegno di legge prevedono di legalizzare la commercializzazione delle sigarette elettroniche a determinate condizioni. A livello europeo, la legislazione disciplina in particolare il tenore massimo di nicotina ammesso e le avvertenze obbligatorie e prevede restrizioni per la pubblicità delle sigarette elettroniche. Le due normative prevedono un approccio
analogo anche per il divieto di utilizzare indicazioni ingannevoli come «leggere».
Per quanto riguarda altri aspetti, invece, il diritto europeo si distingue notevolmente dal presente disegno. Quest'ultimo prevede segnatamente la legalizzazione del tabacco per uso orale, come lo snus, la cui commercializzazione è vietata dalla 68
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Cfr. anche raccomandazione 2003/54 del Consiglio del 2 dicembre 2002 sulla prevenzione del fumo e su iniziative per rafforzare la lotta contro il tabagismo (GU L 22 del 25.01.2003, pag. 31), che incoraggia gli Stati membri ad adottare misure appropriate volte a impedire la vendita di prodotti del tabacco ai bambini e agli adolescenti.
Art. 24 della direttiva 2014/40/UE sui prodotti del tabacco.
Direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi), GU L 95 del 15.4.2010, pag. 1.
Art. 9 par. 1 lett. d della direttiva UE sui servizi di media audiovisivi.
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (versione consolidata), GU C 326 del 26.10.2012, pag. 47.
869
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direttiva europea, con l'eccezione della Svezia. Inoltre, contrariamente al diritto europeo, il D-LPTab non disciplina né la produzione né l'esportazione di prodotti del tabacco. Come finora, le sigarette ad alto tenore di catrame prodotte in Svizzera potranno continuare a essere esportate. Il D-LPTab non limita neppure la forma degli imballaggi, né permette l'introduzione del cosiddetto imballaggio «neutro».
Contrariamente al diritto europeo, che limita l'uso di additivi e vieta le sigarette e il tabacco da arrotolare contenenti aromi «caratterizzanti», il D-LPTab non prevede di limitare l'attrattiva di tali prodotti. Queste ultime due differenze sussistono già in relazione al diritto vigente; lo stesso vale per le dimensioni delle avvertenze, che non sono modificate e pertanto si allontanano ulteriormente dal diritto europeo. Infine, il D-LPTab non prevede di disciplinare la tracciabilità dei prodotti. Su quest'ultimo punto la direttiva europea impone l'apposizione di un identificativo univoco e individuale sugli imballaggi dei prodotti del tabacco e ne prevede la registrazione dei movimenti per consentirne l'identificazione e il monitoraggio all'interno dell'UE.
Essa prevede anche l'introduzione di caratteristiche di sicurezza per facilitare la verifica dell'autenticità dei prodotti.
La direttiva UE sui prodotti del tabacco lascia la possibilità agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in determinati ambiti (sigarette elettroniche, imballaggi «neutri», regolamentazione degli additivi). Ciò spiega perché vi è una differenza a volte ancora più netta tra le normative di alcuni Stati europei e quella proposta dal D-LPTab.
Infine, il presente disegno si distingue dalla regolamentazione europea e internazionale in materia di pubblicità, promozione delle vendite e sponsorizzazione. Fatta eccezione per Andorra e il Principato di Monaco, all'interno dell'Europa geografica la Svizzera resterà il Paese con le restrizioni meno severe. Ciò vale ad esempio per la sponsorizzazione di eventi di portata nazionale, nonché per le restrizioni concernenti le affissioni pubblicitarie sul suolo pubblico, la pubblicità nei punti vendita, al cinema o ancora su oggetti di consumo corrente.
1.7.3
Diritto internazionale: convenzione quadro dell'OMS per la lotta contro il tabagismo
La FCTC è il primo trattato internazionale negoziato sotto l'egida dell'OMS, adottato dall'Assemblea mondiale della sanità il 21 maggio 2003 ed entrato in vigore il 27 febbraio 2005. Da allora la FCTC è diventata uno dei trattati che hanno ottenuto la più rapida e ampia adesione nella storia delle Nazioni Unite 181 firmatari73, compresa l'UE.
La Svizzera ha firmato la FCTC il 25 giugno 2004, manifestando così la volontà del Consiglio federale di aderirvi. Mentre il primo disegno di LPTab era compatibile con i requisiti di base della Convenzione, il presente D-LPTab, elaborato in conformità con il mandato parlamentare, non ne soddisfa i requisiti minimi previsti, in particolare per quanto riguarda le disposizioni concernenti la pubblicità, la promo73
870
Stato: 1° agosto 2018.
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zione delle vendite e la sponsorizzazione. Il D-LPTab infatti non prevede l'introduzione delle seguenti misure minime, richieste dall'articolo 13 paragrafo 4 FCTC:
obbligo per l'industria di comunicare le spese destinate alla pubblicità, alla promozione delle vendite e alla sponsorizzazione;
restrizioni della pubblicità, della promozione delle vendite e della sponsorizzazione sulla stampa scritta;
restrizioni della sponsorizzazione di manifestazioni di carattere internazionale e dei partecipanti a tali manifestazioni.
Dato che la ratifica della FCTC resta un nostro obiettivo nell'ambito dell'attuazione della Strategia nazionale sulla prevenzione delle malattie non trasmissibili 2017 202474, dopo l'adozione del disegno il nostro Consiglio ne riesaminerà le condizioni.
Per il momento la Svizzera può partecipare ai dibattiti della Conferenza delle Parti (COP) soltanto in qualità di osservatore. Oltre alle considerazioni in materia di politica sanitaria, vale la pena di tenere conto del fatto che la sede mondiale dell'OMS e quella del Segretariato della FCTC si trovano entrambe a Ginevra. Il fatto di non essere parte della FCTC può avere ripercussioni negative sull'immagine del nostro Paese come ospite di organizzazioni internazionali.
La FCTC è stata elaborata a seguito del notevole incremento a livello mondiale delle malattie e dei decessi legati al consumo di tabacco. Il tabagismo è favorito da un insieme di fattori complessi con effetti transfrontalieri, in particolare dalla liberalizzazione degli scambi commerciali. Ma anche altri fattori come le attività transnazionali di pubblicità, la promozione delle vendite e la sponsorizzazione nonché il traffico internazionale di sigarette di contrabbando o contraffatte hanno contribuito alla rapida diffusione di tale fenomeno.
La FCTC ribadisce il diritto di ogni essere umano di ottenere il miglior stato di salute possibile. La Convenzione costituisce una pietra miliare nella promozione della salute pubblica e apporta una nuova dimensione giuridica nella cooperazione internazionale in materia di salute. Comprende una serie di misure che permettono di diminuire su scala mondiale le conseguenze negative del tabagismo per la salute e l'economia.
Le disposizioni riguardanti la riduzione della domanda contengono segnatamente le seguenti misure:
74
misure legate al prezzo e fiscali tendenti a ridurre la domanda di tabacco,
misure diverse da quelle legate al prezzo tendenti a ridurre la domanda di tabacco, ovvero: protezione contro l'esposizione al fumo del tabacco, regolamentazione della composizione dei prodotti del tabacco, regolamentazione delle informazioni che devono figurare sui prodotti del tabacco, confezionamento ed etichettatura dei prodotti del tabacco, Consultabile all'indirizzo: www.bag.admin.ch > Strategia & politica > Strategie nazionali della sanità > Malattie non trasmissibili (stato: 6 novembre 2018).
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pubblicità in favore del tabacco, promozione e sponsorizzazione (cfr.
più avanti).
Le disposizioni volte a ridurre l'offerta di tabacco riguardano segnatamente le seguenti questioni:
il commercio illecito dei prodotti del tabacco;
la vendita ai minorenni e da parte di minorenni.
In materia di pubblicità in favore del tabacco, promozione e sponsorizzazione, la FCTC prevede un divieto totale e lascia alle parti un termine di cinque anni per adottare misure adeguate in tal senso (art. 13 par. 2). Se la Costituzione o i principi costituzionali di una parte non le permettono d'introdurre un divieto totale, la parte deve imporre restrizioni della pubblicità in favore del tabacco, della promozione e della sponsorizzazione (art. 13 par. 3). Secondo le direttive di applicazione di questo articolo, tali restrizioni devono essere il più possibile complete, tenendo conto della Costituzione o dei principi costituzionali della parte.
La FCTC (art. 13 par. 4) precisa inoltre che tali restrizioni devono contenere un certo numero di misure minime in materia di pubblicità, promozione e sponsorizzazione. Tali misure minime riguardano vari ambiti, come il divieto di promuovere un prodotto del tabacco dandone un'impressione errata (lett. a), l'integrazione di avvertenze sanitarie (lett. b), il divieto di misure d'incitamento all'acquisto (lett. c), la comunicazione delle spese dell'industria del tabacco (lett. d), il divieto totale o restrizioni della pubblicità, della promozione delle vendite e della sponsorizzazione alla televisione, alla radio, sulla stampa scritta e in altri media come Internet (lett. e) nonché il divieto o restrizioni della sponsorizzazione di manifestazioni di carattere internazionale e dei partecipanti a tali manifestazioni (lett. f). La parte è tuttavia incoraggiata ad applicare misure che vadano oltre queste misure minime. Secondo l'articolo 30 della Convenzione, alla FCTC non può essere fatta alcuna riserva.
La FCTC non prevede prescrizioni concernenti le sigarette elettroniche contenenti nicotina, comparse dopo la sua adozione. Il 1° settembre 2014, l'OMS ha tuttavia pubblicato un rapporto sugli «inalatori elettronici di nicotina»75. In particolare, il rapporto conclude che i dati disponibili attualmente sono insufficienti per stabilire se le sigarette elettroniche aiutino o meno i fumatori a smettere di fumare.
Nel novembre 2016, a Nuova Delhi la COP ha adottato una decisione76 che invita le parti a valutare l'adozione di misure normative atte a vietare o limitare la fabbricazione, l'importazione, la distribuzione, la consegna, la vendita e l'utilizzazione delle
sigarette elettroniche in funzione delle loro legislazioni nazionali e dei loro obiettivi in materia di salute pubblica. Occorrerà pertanto condurre ampie ricerche scientifiche allo scopo di determinare l'impatto globale sulla salute e i rischi a lungo termine per la salute pubblica delle sigarette elettroniche e stabilire il loro ruolo nell'indurre le persone a iniziare o a smettere di fumare.
75 76
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Electronic nicotine delivery systems, Report by WHO from 1 September 2014, FCTC/COP/6/10 Rev.1.
FCTC/COP7(9)
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Durante la sua ottava sessione a Ginevra, nel 2018 la COP ha adottato una nuova strategia per accelerare gli sforzi della lotta contro il tabagismo nonché misure volte a ottimizzare la trasparenza contro l'ingerenza dell'industria del tabacco 77.
Nel novembre 2012, inoltre, la COP ha adottato un protocollo78 della FCTC volto a eliminare il commercio illecito dei prodotti del tabacco, aspetto essenziale di qualsiasi politica globale di lotta al tabagismo. Questo protocollo è entrato in vigore il 25 settembre 2018. La prima sessione della Riunione delle Parti del Protocollo (MOP1) si è svolta nell'ottobre 2018 a Ginevra.
1.8
Attuazione
Attualmente la maggior parte delle disposizioni legali applicabili ai prodotti del tabacco è contenuta nell'OTab e nell'ordinanza del DFI del 10 dicembre 2007 concernente le avvertenze combinate sui prodotti del tabacco. Conformemente al mandato formulato dal Parlamento, il D-LPTab trasferisce nella legge tutte le disposizioni importanti dell'OTab e prevede di spostare il contenuto dell'ordinanza del DFI nell'ordinanza del Consiglio federale.
Le competenze e il sistema di attuazione del settore delle derrate alimentari vengono sostanzialmente ripresi, seppur in forma semplificata, nel D-LPTab. La Confederazione sorveglia il mercato per ciò che concerne l'importazione e svolge gli altri compiti che le competono in virtù della legge, mentre i Cantoni si occupano di sorvegliare il mercato interno del Paese. Per quanto riguarda l'attuazione della legge, il D-LPTab non apporta grandi novità, poiché non vi sono motivi per allontanarsi dal sistema di attuazione vigente, che funziona e si è rivelato efficace.
Il divieto di consegna di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche ai minorenni potrà essere controllato tramite test d'acquisto. Il D-LPTab crea la base legale necessaria per poter utilizzare i risultati di tali test d'acquisto in procedure penali o amministrative.
1.9
Interventi parlamentari
Con il presente disegno di legge può essere tolta dal ruolo la mozione Humbel «Uniformare il limite di età minimo a livello nazionale per l'acquisto di prodotti del tabacco» (11.3637). Nel suo intervento parlamentare, la consigliera nazionale Ruth Humbel chiede un limite di età unico, valido per tutta la Svizzera, come è già applicato nel caso della vendita di alcol; infatti, considerando la mobilità attuale, le differenze cantonali (nessun limite, 16 o 18 anni) non hanno molto senso. L'autrice della mozione ha lasciato in sospeso la questione circa la fissazione del limite di età a 16 o
77 78
Comunicato stampa finale della COP8. Consultabile all'indirizzo: www.who.int/fctc/cop/sessions/cop8/en/ > COP8 News (stato: 6 novembre 2018).
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products. Consultabile all'indirizzo: www.who.int/fctc/en > Protocol (stato: 6 novembre 2018).
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18 anni. La mozione è stata accolta dal Consiglio nazionale nel dicembre 2011 e dal Consiglio degli Stati nel giugno 2012.
Anche la mozione Ingold (11.3677), che chiede una base legale per i test d'acquisto di alcol, adottata dalle Camere nel 2011 e nel 2016, può ora essere tolta dal ruolo.
Il postulato Tillmanns (00.3435) «Divieto della pubblicità in favore del tabacco» chiede l'introduzione di un divieto generale della pubblicità in favore del tabacco.
Visto che le nuove condizioni quadro poste dal Parlamento non permettono di attuarlo, si propone di toglierlo dal ruolo.
2 Art. 1
Commento ai singoli articoli Scopo
La presente legge ha lo scopo di proteggere l'essere umano contro gli effetti nocivi legati al consumo di prodotti del tabacco e all'utilizzo di sigarette elettroniche. A tal fine, la legge prevede una serie di misure, segnatamente il divieto di consegna ai minorenni, il divieto di pubblicità rivolta in particolare ai minorenni e un'informazione del pubblico sui rischi per la salute dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche.
Art. 2
Campo d'applicazione
Il D-LPTab si applica ai prodotti del tabacco e alle sigarette elettroniche messi a disposizione sul mercato svizzero (cpv. 1). Benché gli effetti nocivi legati al consumo di prodotti del tabacco siano riconosciuti, per questi prodotti sono necessarie misure adeguate visti l'elevata dipendenza causata dalle sigarette elettroniche contenenti nicotina e il rischio d'intossicazione per i bambini in caso d'ingestione. Anche le sigarette elettroniche senza nicotina rientrano nel campo d'applicazione della legge. Sebbene siano prive di nicotina, infatti, il vapore che emettono spesso contiene quantità significative di sostanze cancerogene, tossiche o irritanti. È pertanto necessario disciplinare questi prodotti e proteggere i consumatori, in particolare nell'ambito della pubblicità e mediante il divieto di consegna ai minorenni. Il consumo di sigarette elettroniche senza nicotina potrebbe essere il primo passo verso l'ulteriore consumo di sigarette elettroniche contenenti nicotina e quindi verso la dipendenza.
Per evitare un aggiramento delle disposizioni in materia di pubblicità, gli oggetti che costituiscono un'unità funzionale con un prodotto del tabacco sono sottoposti alle disposizioni relative alla pubblicità di cui agli articoli 1820. Si tratta di oggetti abbinati ai prodotti del tabacco affinché questi ultimi possano essere consumati, per esempio le pipe, le pipe ad acqua, i portasigarette, le cartine o i filtri per sigarette.
Essi non comprendono invece gli accendini.
Il presente disegno non disciplina tuttavia tutti gli aspetti relativi ai componenti delle sigarette elettroniche e dei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati, che parallelamente restano sottoposti anche ad altre norme giuridiche. La legge del
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15 dicembre 200079 sui prodotti chimici (LPChim) si applica ai liquidi con nicotina, che devono essere classificati, imballati ed etichettati in modo conforme. La legislazione sulla sicurezza dei prodotti è invece applicabile ad esempio agli elementi riscaldanti e alle batterie.
Il capoverso 2 elenca gli ambiti per i quali la legge non è applicabile. L'eccezione riguardante l'uso personale prevista dal diritto vigente viene confermata, ma con una nuova terminologia più esplicita e consona alla realtà, considerando che l'uso dei prodotti del tabacco è di per sé sempre personale. La coltivazione di tabacco, la produzione e la preparazione di prodotti del tabacco o di sigarette elettroniche da parte di un consumatore e l'importazione di tali prodotti per uso personale sono esclusi dal campo di applicazione della legge. L'importazione di un prodotto da parte di un consumatore per uso personale riguarda solo il consumo della persona in questione, escludendo qualsiasi possibilità d'importare prodotti del tabacco o sigarette elettroniche per un uso destinato a più persone, anche qualora si tratti di membri della stessa famiglia. Quindi, le prescrizioni statali non proteggono in particolar modo il consumatore che produce e importa prodotti destinati a coprire le proprie esigenze. Lo scopo di questa eccezione è il medesimo per i prodotti del tabacco. Una riserva a questa deroga è tuttavia stata introdotta con l'aggiunta dell'articolo 27, che permette al Consiglio federale di fissare la quantità massima di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche contenenti nicotina importati da un consumatore per uso personale. Questa riserva mira a evitare che privati importino a titolo personale grandi quantità di prodotti non conformi al diritto svizzero che possono quindi mettere in pericolo la salute allo scopo di smerciarli in Svizzera.
Il presente disegno, a differenza della legge vigente, cessa di disciplinare il transito e l'esportazione. Applicare la legge al transito è insensato, dato che non è prevista alcuna prescrizione concernente il trasporto. La normativa vigente prevede già una deroga per i prodotti destinati esclusivamente all'esportazione, i quali devono essere conformi alle prescrizioni del Paese di destinazione. Il controllo di conformità al diritto estero è difficile da realizzare e peraltro
viene già attuato dal Paese di destinazione. È pertanto preferibile che le autorità esecutive focalizzino i propri controlli sui prodotti destinati al mercato svizzero. Decadono così l'obbligo di etichettare espressamente la merce destinata all'esportazione e quello di notificare l'esportazione al Cantone. Le autorità di esecuzione sono perciò sgravate da questi compiti senza che questo comporti cambiamenti significativi nella pratica.
La delimitazione esistente nel diritto vigente rispetto alla LATer viene riconfermata (cpv. 3). Con la legalizzazione del commercio di sigarette elettroniche contenenti nicotina, questa disposizione è significativa poiché la legislazione sugli agenti terapeutici consente di omologare questi articoli come medicamenti. In linea di principio le sigarette elettroniche rientrano nel campo d'applicazione del presente disegno di legge. Tuttavia, se dichiarate articoli per la disassuefazione (con effetto terapeutico), sono assoggettate alla LATer e il D-LPTab non è applicabile. Questa delimitazione evita altresì che un inalatore utilizzato a scopo terapeutico (p. es. apparecchi per inalazione contro il raffreddore) rientri nel campo di applicazione del disegno. Inoltre, un'altra chiara delimitazione viene sancita in relazione alla legge sugli stupefa79
RS 813.1
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centi: essa riguarda sia i prodotti da fumare senza tabacco (sigarette alle erbe), sia le sigarette elettroniche, che potrebbero contenere sostanze stupefacenti.
Art. 3
Definizioni
Il D-LPTab definisce le nozioni principali di «prodotti del tabacco» e «sigarette elettroniche» come pure le varie categorie di prodotti del tabacco e la «messa a disposizione sul mercato».
La definizione di prodotto del tabacco (lett. a) si ispira al diritto vigente (art. 2 lett. a e d OTab). Comprende i prodotti del tabacco destinati a essere fumati, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e i prodotti del tabacco per uso orale, definiti rispettivamente nelle lettere bd. Nella definizione di prodotti del tabacco rientrano anche il tabacco da fiuto, che si aspira dal naso, e i prodotti da fumo a base di erbe, definiti nella lettera e. Solo le sigarette elettroniche non sono incluse nella nozione di prodotti del tabacco.
I prodotti del tabacco destinati a essere fumati (lett. b) devono contenere tabacco, il che esclude da questa categoria i prodotti da fumo a base di erbe. Oltre agli esempi menzionati nella legge, questa categoria comprende ad esempio i cigarillos e il tabacco tagliato.
La categoria dei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati (lett. c) è nuova.
Comprende i prodotti del tabacco riscaldati tramite una fonte di energia esterna, per esempio una batteria, presenti da qualche tempo sul mercato svizzero, e beneficia di un disciplinamento specifico, che tiene conto dei minori rischi per la salute rispetto a quelli dei prodotti destinati a essere fumati. Alcuni prodotti si presentano sotto forma di bastoncini di tabacco riscaldati in un piccolo apparecchio, altri comprendono un liquido, che è vaporizzato e attraversa una capsula contenente tabacco o un gel.
Anche le ricariche per questi prodotti (p. es. i bastoncini di tabacco o le capsule) rientrano nella definizione di prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati.
La definizione di prodotti del tabacco per uso orale (lett. d) comprende, oltre allo snus, i prodotti del tabacco da masticare e da succhiare. I prodotti contenenti succedanei del tabacco, come le sigarette alle erbe, rientrano invece nella categoria dei prodotti da fumo a base di erbe (lett. e). La terminologia risulta così semplificata e conforme a quella dell'UE. Rientrano in questa categoria anche i prodotti da fumo a base di canapa.
Oltre alle stesse sigarette elettroniche (e-sigarette), la categoria delle sigarette elettroniche (lett. f)
include anche i sigari elettronici (e-sigari) e le pipe ad acqua elettroniche (e-narghilè). Il prodotto contenuto nel dispositivo, privo di tabacco (p. es. un liquido) è riscaldato mediante una fonte di energia esterna, per esempio una batteria, e può contenere o non contenere nicotina. Anche le ricariche per tali dispositivi (p. es. cartucce o contenitori) rientrano nella definizione di sigarette elettroniche.
La nuova nozione di «messa a disposizione sul mercato» (lett. g) non comporta alcuna modifica materiale rispetto al diritto vigente. La sua definizione è intesa in senso lato e abbraccia la detenzione e l'offerta di un prodotto o di un dispositivo in vista della consegna ai consumatori, nonché la consegna stessa a titolo gratuito od oneroso. Per detenzione in vista della consegna ai consumatori s'intende il fatto di 876
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detenere, conservare o stoccare il prodotto o il dispositivo che, alla fine, sarà consegnato ai consumatori, indipendentemente dal numero di intermediari fino alla consegna. Tale nozione include quindi sia l'attività dei grossisti sia quella dei dettaglianti.
L'offerta in vista della consegna ai consumatori comprende anche l'offerta online (su Internet). È inoltre assimilata alla messa a disposizione sul mercato l'importazione in vista della consegna ai consumatori. Questa nozione di «importazione» corrisponde a quella di cui all'articolo 6 lettera g della legge del 18 marzo 2005 80 sulle dogane: di conseguenza, i prodotti e i dispositivi che attraversano la frontiera ed entrano nel nostro Paese, ma sono destinati all'esportazione sono esclusi dal campo d'applicazione della presente legge. Anche la detenzione di questi prodotti e dispositivi in vista dell'esportazione non rientra nella definizione di «messa a disposizione sul mercato». Lo stoccaggio e il deposito di prodotti del tabacco destinati all'esportazione non sono quindi sottoposti alla presente legge.
Come nel diritto vigente, la terminologia utilizzata nel D-LPTab per i prodotti del tabacco non corrisponde a quella utilizzata nella LImT. Dal momento che le due normative perseguono finalità differenti, non appare necessario unificarne la terminologia. La LImT definisce il materiale grezzo, i tabacchi manufatti e i prodotti di sostituzione in maniera molto precisa, al fine di assoggettarli all'imposta sul tabacco.
Nei prodotti di sostituzione rientrano tutti gli articoli privi di tabacco o contenenti poco tabacco, i quali tuttavia sono utilizzati come tabacco anche se non devono essere accesi per essere consumati. I prodotti da fumo contenenti tabacco rientrano nei tabacchi manufatti, mentre tutti gli altri, come il tabacco da masticare e le sigarette alle erbe, sono considerati prodotti di sostituzione. Le sigarette elettroniche facevano parte di quest'ultima categoria. Nel 2011, a seguito della mozione Zanetti «Esenzione delle sigarette elettroniche dall'imposizione sul tabacco» (11.3178), il Parlamento ha deciso di prevedere un'eccezione che le esonera dall'imposta sul tabacco.
Art. 4
Prodotti simili
Per prodotto simile s'intende un nuovo prodotto che assomiglia a un prodotto del tabacco o a una sigaretta elettronica, per esempio per il suo contenuto (cpv. 1). Può trattarsi di un prodotto per uso orale senza tabacco contenente nicotina o di un prodotto destinato a essere riscaldato senza tabacco, ma a base di erbe (p. es. canapa).
Il Consiglio federale ha la possibilità di classificare un nuovo prodotto in una categoria esistente del D-LPTab anche qualora non siano soddisfatti tutti i requisiti della definizione più vicina (cpv. 2). Può altresì prevedere disposizioni specifiche per i prodotti simili se per motivi oggettivi è necessario un disciplinamento particolare (cpv. 3). Un'avvertenza concernente la dipendenza non è per esempio adeguata a un prodotto senza nicotina (p. es. un prodotto a base di canapa destinato a essere riscaldato); in tal caso sarebbe necessaria un'avvertenza speciale.
80
RS 631.0
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Art. 5
Protezione dall'inganno
L'articolo 5 disciplina la protezione dall'inganno nell'ottica della protezione della salute. Stabilisce che la presentazione, l'etichettatura e l'imballaggio dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche contenenti nicotina, nonché la loro pubblicità non devono essere ingannevoli per i consumatori (cpv. 1). Non devono pertanto comportare indicazioni false, imprecise o inesatte in merito agli effetti del prodotto sulla salute. Il testo riprende il principio già sancito nel diritto vigente (cfr.
art. 17 OTab), limitandolo tuttavia agli aspetti relativi alla salute. Rispetto al diritto vigente, che include anche altri aspetti, il presente disegno propone quindi un allentamento.
Nell'ottica della protezione della salute, proteggere dall'inganno significa preservare il consumatore da indicazioni atte a indurlo in errore circa gli effetti che un prodotto può avere sulla salute, come pure i pericoli o le emissioni del prodotto (cpv. 2). Il consumatore ha diritto di sapere esattamente a quali rischi si espone quando, ad esempio, fuma una sigaretta o «svapa» una sigaretta elettronica. Questa disposizione non disciplina per contro gli inganni relativi al prodotto stesso, segnatamente quelli concernenti la composizione o la fabbricazione.
Art. 6
Principi
Il capoverso 1 lettera a stabilisce che i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche non devono contenere ingredienti che, nell'impiego usuale, presentino un rischio immediato o inaspettato per la salute. Questo principio è ripreso dall'articolo 13 capoverso 2 vLDerr con una terminologia più chiara. Secondo il messaggio del 198981 concernente la legge sulle derrate alimentari, con questo requisito il legislatore ha voluto escludere le sostanze estranee e i componenti che il consumatore non si aspetta di trovare oltre alla nicotina. Il disciplinamento proposto riguarda unicamente gli ingredienti e non i componenti contenuti nell'ingrediente. Nell'ingrediente tabacco, ad esempio, si trovano quali componenti la cellulosa e l'acqua.
Un esempio concreto di rischio inaspettato per la salute del consumatore potrebbe essere un'intossicazione acuta in seguito al consumo di un prodotto contenente sostanze nocive a causa di un grave errore di fabbricazione.
Il capoverso 1 lettera b, che stabilisce che bisogna rinunciare a utilizzare ingredienti in quantità tali da aumentare in misura significativa la tossicità di un prodotto del tabacco o di una sigaretta elettronica, mira a responsabilizzare gli operatori del mercato, soggetti all'obbligo di controllo autonomo. Lo stesso vale per la lettera c, in base alla quale questi prodotti non possono contenere ingredienti aventi un effetto psicotropo. Hanno in particolare un effetto psicotropo le materie prime o i prodotti riportati nelle tabelle ae dell'ordinanza del 30 maggio 201182 sugli elenchi degli stupefacenti. Secondo questa ordinanza, i prodotti a base di canapa che presentano una concentrazione media di THC totale pari almeno all'1,0 per cento sono illegali (tabella d). La canapa con una concentrazione di THC inferiore all'1,0 per cento è 81 82
878
Messaggio del 30 gennaio 1989 concernente la legge federale sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr), FF 1989 I 741, pag. 776.
RS 812.121.11
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pertanto venduta legalmente sul mercato svizzero quale succedaneo del tabacco dal 2016.
Nel sistema previsto dal D-LPTab, in caso di messa a disposizione sul mercato di un prodotto pericoloso contenente un ingrediente nocivo non ancora vietato espressamente dall'articolo 7 e dagli allegati 1 e 2, l'autorità di esecuzione potrebbe vietare la vendita di tale prodotto (cfr. art. 35 cpv. 3) in base all'articolo 6, in attesa della successiva revisione della legge da parte del Parlamento.
I requisiti di cui al capoverso 2 sono stati ripresi dal diritto europeo. La lettera a prescrive un criterio minimo di qualità concernente il liquido utilizzato nelle sigarette elettroniche e nei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati, che deve essere di elevata purezza. La lettera b concretizza la volontà di ridurre al minimo i rischi per la salute derivanti dal consumo di sigarette elettroniche. Questa disposizione deve incitare i fabbricanti a ridurre il più possibile i rischi dei loro prodotti e a tener conto dell'influsso nefasto di un forte riscaldamento del liquido.
Art. 7
Ingredienti vietati e quantità massime
L'elenco positivo degli additivi che possono essere impiegati nella fabbricazione di prodotti del tabacco è eliminato e sostituito da un elenco degli ingredienti vietati.
Il capoverso 1 rimanda all'allegato 1, che contiene un elenco degli ingredienti nocivi da non utilizzare nella fabbricazione di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche.
L'elenco include ingredienti come l'olio di mandorle amare, che può contenere acido cianidrico. Vi rientrano anche gli estratti di tali ingredienti, che sono pertanto vietati. Gli ingredienti che figurano nell'allegato 1 provengono dal parere inviato dall'industria delle sigarette nell'ambito della consultazione relativa al primo disegno di LPTab del 2015.
Il capoverso 2 rimanda all'allegato 2, che fissa diversi valori limite: da un lato le quantità massime concernenti le emissioni delle sigarette, dall'altro le quantità massime ammesse per certe sostanze indesiderabili presenti nei prodotti del tabacco per uso orale e nei liquidi contenenti nicotina.
L'allegato 2 numero 1 prevede valori limite applicabili alle sigarette per le principali sostanze tossiche presenti nel fumo del tabacco. Il tenore massimo di catrame, nicotina e monossido di carbonio resta invariato rispetto al diritto vigente e corrisponde alle quantità massime in vigore nell'UE.
L'allegato 2 numero 2 disciplina le quantità massime ammesse per determinate sostanze indesiderabili che possono essere presenti nei prodotti del tabacco per uso orale, sia nel tabacco da masticare sia nello snus. Sono contemplate tra l'altro le seguenti sostanze: il piombo, le aflatossine (sostanze prodotte da funghi che, a determinate condizioni troppo umide o calde, proliferano sul tabacco o su alcune derrate alimentari), le nitrosammine (che possono formarsi durante il processo di fermentazione del tabacco) o il benzopirene. Queste norme sono state riprese dalla legislazione della Svezia l'unico Paese dell'UE in cui può essere venduto lo snus.
L'allegato 2 numero 3 fissa la quantità massima di nicotina che può essere contenuta nei liquidi per sigarette elettroniche, riprendendo le disposizioni europee che, di
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fatto, sono già applicabili in Svizzera in virtù del «principio del Cassis de Dijon» (cfr. n. 1.1.2).
Art. 8
Confezionamento delle sigarette
Come nel diritto vigente (art. 19 OTab), le sigarette (classiche e alle erbe) possono essere consegnate al consumatore solo in imballaggi di almeno 20 pezzi. Questa prescrizione esclude la possibilità di vendere le sigarette in pacchetti di dieci sigarette o sciolte, particolarmente attrattiva per i giovani visto il prezzo inferiore. Permette inoltre di prevenire l'aggiramento delle norme in materia di etichettatura e avvertenze.
Art. 9
Confezionamento dei liquidi contenenti nicotina
Per limitare i rischi legati alla nicotina ed evitare qualsiasi consumo accidentale di dosi elevate, il presente articolo fissa la capacità massima delle ricariche, dei serbatoi e delle cartucce di liquido contenente nicotina. Questi requisiti sono ripresi dalle disposizioni europee che, di fatto, sono già applicabili in Svizzera in virtù del «principio del Cassis de Dijon» (cfr. n. 1.1.2).
Il liquido contenente nicotina utilizzato per le sigarette elettroniche ricaricabili può essere immesso sul mercato solo in contenitori di liquido che non superino i 10 ml (lett. a). La lettera b riguarda i serbatoi delle sigarette elettroniche usa e getta e le cartucce monouso: la loro capacità non deve superare i 2 ml.
Art. 10
Indicazioni obbligatorie
Il capoverso 1 stabilisce le indicazioni che devono figurare sugli imballaggi dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche al momento della consegna al consumatore.
Gli imballaggi dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche dovranno recare in particolare la denominazione specifica, la ragione sociale del fabbricante, il Paese di produzione e le avvertenze. L'articolo riprende pertanto le indicazioni previste attualmente nell'OTab. Inoltre, come nell'UE, le informazioni relative al tenore di catrame, nicotina e monossido di carbonio delle emissioni delle sigarette, che finora dovevano essere dichiarate sui pacchetti di sigarette, sono soppresse e addirittura vietate (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. b). Questi tenori sono infatti ingannevoli, poiché non rispecchiano le quantità consumate realmente e danno erroneamente al consumatore l'impressione che un tenore basso sia poco nocivo per la salute.
Il tenore di nicotina deve ora essere indicato, in milligrammi per millilitro, unicamente sull'imballaggio dei liquidi contenenti nicotina (cpv. 2). Questa disposizione è ripresa dal diritto europeo.
Secondo il capoverso 3, il Consiglio federale stabilisce la forma e la lingua delle indicazioni per ogni tipo di prodotto, tenendo conto delle sue caratteristiche. Come nella normativa vigente, i prodotti senza fumo beneficiano di un disciplinamento meno severo. Le dimensioni delle avvertenze sono disciplinate nell'articolo 15.
880
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Il presente articolo non costituisce una base giuridica sufficiente per introdurre gli imballaggi «neutri» per via di ordinanza.
Secondo il capoverso 4 sono fatte salve le disposizioni della legge del 28 agosto 199283 sulla protezione dei marchi (LPM) che disciplinano le indicazioni di provenienza. Si tratta degli articoli 47 e seguenti LPM. Se un fabbricante intende utilizzare la designazione «Svizzera» o altre indicazioni di provenienza legate alla Svizzera per prodotti che rientrano nel campo d'applicazione della LPM, deve soddisfare i criteri di provenienza della LPM. Seppur non espressamente indicato nel D-LPTab, la LPM si applica anche alla pubblicità. Le autorità cantonali di esecuzione della legislazione sui prodotti del tabacco verificano il rispetto di tali criteri nell'ambito del controllo della conformità dei prodotti e della pubblicità. L'indicazione del Paese di produzione resta tuttavia disciplinata dalla legislazione sui prodotti del tabacco: i criteri applicabili saranno definiti nell'ordinanza di applicazione.
Le disposizioni della LPChim che disciplinano la classificazione, l'imballaggio e la caratterizzazione si applicano ai liquidi contenenti nicotina considerati preparati pericolosi.
Art. 11
Denominazione specifica
Secondo il capoverso 1, sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche deve figurare una denominazione specifica, come finora, che descriva la natura, il genere, il tipo e le proprietà del prodotto.
Nel capoverso 2 figura l'obbligo di designare in modo speciale i prodotti da fumo a base di erbe, ripreso dall'OTab. Tale denominazione si aggiunge alla denominazione specifica di cui alla lettera a. Conformemente ai capoversi 1 e 2, le sigarette alle erbe recheranno pertanto la menzione «sigarette a base di erbe, senza tabacco».
Art. 12
Indicazioni vietate
Secondo l'articolo 5, l'etichettatura e l'imballaggio dei prodotti del tabacco non devono essere ingannevoli per i consumatori. Il presente articolo 12 figurava già identico nel primo disegno di legge del 2015. Il capoverso 1 precisa che determinate menzioni, considerate ingannevoli ai sensi dell'articolo 5, non possono essere utilizzate sul prodotto del tabacco destinato a essere fumato o sul suo imballaggio. Conformemente al diritto europeo, indicazioni come «light», «bio» o «senza additivi» sono vietate (lett. a) poiché possono indurre il consumatore in errore sulle conseguenze per la salute del consumo di tali prodotti. Questa norma riguarda anche il marchio del prodotto, che non può contenere ad esempio il termine «bio». Ciò corrisponde al diritto vigente con qualche nuovo esempio di menzione ingannevole. La lettera b non autorizza più la menzione del tenore di nicotina, catrame o monossido di carbonio per i prodotti destinati a essere fumati. Tale menzione è sostituita da un nuovo messaggio, che informa più in generale sul numero di sostanze cancerogene contenute nel fumo (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. b).
83
RS 232.11
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Il capoverso 2 vieta la menzione di proprietà curative, lenitive o preventive sui prodotti del tabacco, sulle sigarette elettroniche e sui loro imballaggi. Non sarà ad esempio più consentito presentare una sigaretta elettronica come aiuto per smettere di fumare.
Le indicazioni vietate di cui all'articolo 12 capoverso 1 lettera a e capoverso 2 sono considerate ingannevoli ai sensi dell'articolo 5, ragione per cui non possono figurare nella pubblicità per prodotti del tabacco o sigarette elettroniche contenenti nicotina.
Art. 13
Avvertenze per i prodotti del tabacco destinati a essere fumati
Il capoverso 1, che riguarda l'etichettatura dei prodotti del tabacco destinati a essere fumati, disciplina l'avvertenza generale (testo sul fronte, lett. a) e l'avvertenza combinata (testo e immagine sul retro, lett. c). Le avvertenze sono completate da una frase supplementare (lett. b), ossia «Il fumo del tabacco contiene oltre 70 sostanze cancerogene». Per le sigarette questa informazione, considerata un messaggio di informazione nel diritto europeo, sarà apposta sul fianco del pacchetto, al posto del tenore di catrame, nicotina e monossido di carbonio.
Secondo il capoverso 2, spetta al Consiglio federale stabilire il contenuto delle avvertenze combinate (testi, fotografie e informazioni sui servizi per smettere di fumare). Attualmente esistono tre serie, comprendenti 14 avvertenze combinate ciascuna, che si alternano ogni due anni. Per eliminare eventuali ostacoli al commercio, queste serie saranno, se del caso, aggiornate sulla falsariga del diritto europeo84.
Inoltre, il Consiglio federale può esentare determinati prodotti del tabacco destinati a essere fumati dall'obbligo di recare l'avvertenza di cui al capoverso 1 lettera b.
Tale possibilità d'esenzione esiste anche nell'UE. Il Consiglio federale vi ricorrerà in particolare per i sigari e i cigarillos. Come nel diritto europeo, l'avvertenza sarà comunque mantenuta per le sigarette, il tabacco tagliato e il tabacco per pipe ad acqua.
Art. 14
Avvertenze per gli altri prodotti
Questo articolo permette di disciplinare in modo specifico le avvertenze per i prodotti alternativi, come le sigarette elettroniche, lo snus o i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati nonché i prodotti da fumo a base di erbe (senza tabacco).
Queste avvertenze tematizzano in generale, come previsto dal diritto europeo, le minacce per la salute e la problematica della dipendenza (cpv. 1). Per lo snus si utilizza la menzione «Questo prodotto del tabacco nuoce alla tua salute e provoca dipendenza» (lett. a), corrispondente alla formula utilizzata in Svezia. I prodotti da fumo a base di erbe dovranno, come finora, essere muniti sia di un'avvertenza testuale generale sia di un'avvertenza combinata comprendente un'immagine (lett. b). Per i prodotti a base di erbe contenenti canapa è necessaria un'avvertenza supplementare che ricordi ai consumatori il rischio di sonnolenza che può provocare 84
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Direttiva delegata 2014/109/UE della Commissione, del 10 ottobre 2014, che modifica l'allegato II della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio stabilendo il catalogo delle avvertenze illustrate da utilizzare sui prodotti del tabacco, GU L 360 del 17.12.2014, pag. 22.
FF 2019
il consumo di questo prodotto85. Per quanto riguarda le sigarette elettroniche, la dipendenza è menzionata unicamente per quelle contenenti nicotina (lett. c e d).
Il capoverso 2 precisa che gli imballaggi dei dispositivi di riscaldamento dei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati o delle sigarette elettroniche non devono soddisfare i requisiti di cui al capoverso 1 quando i dispositivi sono vuoti e non contengono pertanto né tabacco né liquido.
Art. 15
Presentazione delle avvertenze
L'articolo 15 descrive la presentazione delle avvertenze. Come già previsto dal diritto vigente, conformemente al capoverso 1 le avvertenze di cui agli articoli 13 capoverso 1 lettera a e 14 devono figurare sulla parte inferiore dell'imballaggio e coprire almeno il 35 per cento della superficie. Devono essere stampate sul lato più visibile, ossia sul fronte dell'imballaggio, in modo da permettere al consumatore e al venditore di identificare il prodotto al momento della vendita. Sugli imballaggi cilindrici, devono figurano nel punto in cui il marchio è messo in evidenza maggiormente (sul coperchio o sulla superficie laterale del cilindro).
Secondo il capoverso 2, l'avvertenza riguardante le 70 sostanze cancerogene deve essere apposta sulla parte inferiore di una delle superfici laterali dell'imballaggio.
Questa disposizione si applicherà d'ora in poi alle sigarette, al tabacco tagliato e al tabacco per pipe ad acqua. Il Consiglio federale intende prevedere a livello di ordinanza di applicazione alcune deroghe riprese dall'UE, nello specifico per gli imballaggi cilindrici e per le buste rettangolari di tabacco tagliato.
Il capoverso 3 precisa che l'avvertenza combinata comprendente un'immagine deve essere collocata sul lato opposto all'avvertenza di cui all'articolo 13 capoverso 1 lettera a (sul retro dell'imballaggio). Se l'imballaggio è arrotondato, si applica la soluzione già prevista al capoverso 1.
Il capoverso 4 stabilisce che, per i grandi imballaggi di prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, le dimensioni del pacchetto non devono influenzare quelle dell'avvertenza, in modo da evitare avvertenze sovradimensionate, ad esempio sulle scatole di sigari. Sugli imballaggi la cui superficie più visibile ha dimensioni superiori a 75 cm2 è sufficiente un'avvertenza di 26,25 cm2 per ciascun lato.
Secondo il capoverso 5, le avvertenze devono essere apposte in modo da non essere dissimulate o distrutte all'apertura del pacchetto e di conseguenza rese invisibili al consumatore. Le avvertenze devono figurare anche sugli imballaggi esterni (p. es.
sull'imballaggio delle cosiddette stecche di sigarette), ad eccezione di quelli trasparenti (cpv. 6). Questo requisito non riguarda i cartoni per la consegna ai dettaglianti, ma unicamente gli imballaggi consegnati ai consumatori. I capoversi 35 corrispondono al diritto vigente.
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Meier Ulf et al. (2018), Cannabinoid concentrations in blood and urine after smoking cannabidiol joints, Forensic Sci Int, 291, 6267.
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Art. 16
Requisiti di sicurezza
La nicotina è una sostanza tossica, che presenta potenziali rischi per la salute, anche di persone a cui non è destinato il prodotto. Il liquido contenente nicotina può quindi essere immesso sul mercato solo in contenitori che soddisfino determinati requisiti di sicurezza e di qualità. I contenitori di ricarica e le cartucce contenenti un liquido con nicotina potrebbero presentare un rischio per la salute se finissero nelle mani di un bambino. Occorre quindi provvedere affinché tali contenitori siano muniti di un dispositivo di sicurezza destinato a proteggere i bambini, non si rompano e non subiscano perdite durante l'uso e il riempimento. Questi requisiti di sicurezza corrispondono a quelli previsti dal diritto europeo per le sigarette elettroniche.
Art. 17
Foglietto illustrativo
Il capoverso 1 stabilisce che agli imballaggi di sigarette elettroniche e di prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati sia allegato un foglietto illustrativo, in modo da garantire un uso corretto di tali prodotti. Sia i dispositivi di riscaldamento sia le ricariche dovranno essere muniti di tale foglietto; fanno eccezione i dispositivi vuoti (cfr. cpv. 2). Sul foglietto devono figurare l'elenco di tutti gli ingredienti in ordine decrescente di peso (lett. a), istruzioni per l'uso e la conservazione (lett. b), precisazioni concernenti le persone a cui non è destinato il prodotto (minorenni, non fumatori; lett. c) e le situazioni in cui bisogna rinunciare a consumare il prodotto (controindicazioni; lett. d), avvertenze per i gruppi a rischio (p. es. persone allergiche; lett. e), informazioni sui possibili effetti indesiderabili (lett. f), indicazioni sull'effetto di dipendenza e sulla tossicità (lett. g), nonché il recapito del fabbricante o dell'importatore (lett. h). Questo elenco di informazioni è ripreso dalla direttiva UE sui prodotti del tabacco.
Il capoverso 2 prevede la stessa deroga di cui all'articolo 14 capoverso 2: il foglietto illustrativo non è necessario quando il dispositivo di riscaldamento è vuoto e non contiene pertanto né tabacco né liquido.
Secondo il capoverso 3 spetta al Consiglio federale disciplinare la forma e la lingua del foglietto illustrativo, basandosi sulla prassi in vigore nell'UE.
Art. 18
Restrizioni della pubblicità
L'articolo 18 riguarda sia la pubblicità per i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche, sia quella per gli oggetti che costituiscono un'unità funzionale con un prodotto del tabacco, ad esempio le pipe o le pipe ad acqua. Dal momento che le sigarette elettroniche senza nicotina rientrano nel campo di applicazione della legge, i requisiti relativi alla pubblicità si applicano naturalmente anche a tali prodotti.
Questo è particolarmente importante in quanto, vantando i meriti delle sigarette elettroniche senza nicotina, si avrebbe sicuramente un effetto pubblicitario anche per le sigarette elettroniche contenenti nicotina.
Il capoverso 1 riprende l'elenco dell'articolo 18 OTab vigente, con qualche piccolo adeguamento linguistico. Il principio resta invariato: ogni pubblicità rivolta specificamente ai minorenni è vietata.
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FF 2019
Le lettere a e b vietano la pubblicità sul materiale scolastico e i giocattoli.
Questi oggetti sono, per definizione, destinati ai minorenni o ai bambini;
la lettera c riguarda i vettori pubblicitari consegnati ai minorenni, come magliette, cappellini, bandierine o palloni da spiaggia;
la lettera d riprende l'attuale divieto di pubblicità su quotidiani, riviste o altre pubblicazioni destinati principalmente ai minorenni (cfr. art. 18 lett. b OTab);
per proteggere i giovani, la lettera e riprende integralmente il diritto vigente (art. 18 lett. a e g OTab). Per luoghi o manifestazioni frequentati principalmente da minorenni bisogna intendere scuole, centri di svago, luoghi d'incontro di giovani, discoteche per bambini o adolescenti eccetera.
Il capoverso 2 ricorda che la pubblicità radiotelevisiva per prodotti del tabacco è disciplinata dalla LRTV. Quest'ultima è completata in modo da includere anche le sigarette elettroniche, come pure gli oggetti che costituiscono un'unità funzionale con un prodotto del tabacco (cfr. art. 2 cpv. 1 e all. 3 n. 3).
Art. 19
Avvertenza sulla pubblicità
L'articolo 19 stabilisce che ogni pubblicità per prodotti del tabacco, sigarette elettroniche o oggetti che costituiscono un'unità funzionale con un prodotto del tabacco deve essere accompagnata da un'avvertenza adeguata al tipo di prodotto e ai suoi rischi.
La pubblicità per i prodotti del tabacco destinati a essere fumati recherà quindi l'avvertenza generale «Il fumo uccide smetti subito».
Le avvertenze di cui all'articolo 14 capoverso 1 figureranno sulla pubblicità per:
i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati o per uso orale: «Questo prodotto del tabacco nuoce alla tua salute e provoca dipendenza»;
i prodotti da fumo a base di erbe: «Il fumo di questo prodotto nuoce alla tua salute»; e quelli contenenti canapa: «Questo prodotto può compromettere la capacità di guida. Si sconsiglia di mettersi alla guida di un veicolo dopo il consumo»;
le sigarette elettroniche contenenti nicotina: «Questo prodotto può nuocere alla tua salute e provocare un'elevata dipendenza »;
le sigarette elettroniche non contenenti nicotina: «Questo prodotto può nuocere alla tua salute».
I principali fabbricanti di sigarette integrano già di loro iniziativa avvertenze nelle pubblicità per il tabacco. La fissazione di tale requisito nella legge non fa quindi che consacrare la prassi vigente.
Secondo il capoverso 2 spetterà al Consiglio federale disciplinare la collocazione, le dimensioni e la lingua delle avvertenze.
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Art. 20
Restrizioni supplementari dei Cantoni
Come nella legge federale concernente la protezione contro il fumo passivo (art. 4), i Cantoni hanno la competenza di emanare misure che vanno oltre la legge federale. Il D-LPTab fissa una soglia minima di protezione in materia di pubblicità. Restano pertanto in vigore i vari disciplinamenti più severi emanati dai Cantoni negli ultimi anni (p. es. divieto di pubblicità mediante affissioni o al cinema), alcuni dei quali sono stati approvati in votazione popolare.
Art. 21
Consegna ai minorenni
Con questa nuova disposizione, la consegna di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche ai minorenni è disciplinata e vietata in modo uniforme in tutta la Svizzera (cpv. 1). Il diritto federale segue così la stessa strada dei 23 Cantoni che hanno già fissato un limite di età per la vendita di prodotti del tabacco (cfr. cap. 1.4.5). Oltre alla vendita, la consegna include anche la consegna a titolo gratuito. È altresì vietato cedere a terzi prodotti del tabacco con l'intento di aggirare il limite d'età prescritto.
Un maggiorenne non è quindi autorizzato ad acquistare sigarette per consegnarle a una persona minorenne.
Per rendere la normativa nota sia ai minorenni sia ai venditori, il divieto di consegna ai minorenni deve essere esposto in modo visibile e leggibile all'interno del punto di vendita (cpv. 2), come avviene per le bevande alcoliche.
In linea di principio, i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche possono essere venduti in distributori automatici. I gestori di distributori automatici che consentono di procurarsi tali prodotti devono tuttavia impedirne l'acquisto ai minorenni. Qualsiasi mezzo tecnico utilizzato (p. es. sistema funzionante con carta d'identità), deve essere in grado di impedire ai minorenni di utilizzare i distributori automatici per aggirare il divieto di vendita (cpv. 3).
Art. 22
Test d'acquisto
Il presente disegno introduce la possibilità per le autorità cantonali di esecuzione di effettuare test d'acquisto (cpv. 1) e consente l'utilizzo dei risultati nell'ambito di procedimenti penali o amministrativi, se sono soddisfatte determinate condizioni.
Questa misura permette di controllare presso i dettaglianti il rispetto del divieto di consegna ai minorenni sancito dall'articolo 21.
Un «test d'acquisto» è un acquisto o un tentativo d'acquisto effettuato da un minorenne su mandato, al fine di testare il rispetto del divieto di vendita (cpv. 2).
Concretamente, si tratta di incaricare minorenni, che non hanno ancora raggiunto il limite d'età richiesto per l'acquisto di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche, di provare ad acquistare questi articoli in diversi punti di vendita, inclusi per esempio ristoranti e festival. Sia le autorità sia le organizzazioni specializzate riconosciute possono effettuare test d'acquisto.
I risultati dei test d'acquisto possono essere utilizzati a condizione che il loro svolgimento sia che venga condotto da parte di autorità ufficiali sia da organizzazioni private corrisponda a requisiti minimi precisi, stabiliti nell'interesse di tutte le parti 886
FF 2019
coinvolte (cpv. 3). La disposizione proposta nel D-LPTab deve quindi poter garantire la protezione dei giovani coinvolti e i diritti del venditore. In caso d'infrazione il venditore può essere perseguito, così come sono perseguibili il direttore dell'azienda o il datore di lavoro di quest'ultimo che omettono di impedire l'infrazione (cfr. art. 6 cpv. 2 della legge federale del 22 marzo 197486 sul diritto penale amministrativo, DPA).
Il Consiglio federale emanerà per via di ordinanza le disposizioni necessarie per realizzare i test d'acquisto (cpv. 4). Allo scopo di proteggere i minorenni coinvolti nello svolgimento dei test d'acquisto, il Consiglio federale disciplinerà segnatamente quali criteri attitudinali devono soddisfare i minorenni e in che misura devono essere formati e informati in anticipo. Dovrà infine fissare le condizioni che consentono di garantire l'anonimato dei giovani coinvolti. Per quanto riguarda la protezione delle persone sottoposte ai test, il Consiglio federale disciplinerà in particolare come i giovani dovranno essere istruiti e informati dalle organizzazioni specializzate o dalle autorità prima di svolgere questa attività. Stabilirà inoltre entro quale termine e in che misura sarà necessario comunicare i risultati dei test ai punti di vendita interessati.
Art. 23
Controllo autonomo
Il presente disegno di legge esige che i prodotti siano conformi alla legge al momento della messa a disposizione sul mercato (cpv. 1). Conformemente al principio del controllo autonomo, i prodotti che rispettano i requisiti legali possono essere messi a disposizione sul mercato in Svizzera senza l'intervento delle autorità. Vigilare sul rispetto dei requisiti legali spetta infatti in primo luogo al venditore e, se del caso, all'importatore. Questi ultimi devono poter dimostrare che i loro prodotti sono conformi alla legge. Le prescrizioni del capitolo 3 concernenti gli imballaggi devono essere soddisfatte solo al momento della consegna al consumatore.
L'attuale obbligo del controllo autonomo è ripreso dall'articolo 23 vLDerr. Con i moderni metodi di produzione si suppone che la conformità legale del prodotto finale implichi di norma l'irreprensibilità del processo di produzione. La sorveglianza delle autorità di esecuzione (art. 35) è sussidiaria rispetto al controllo autonomo e non dispensa dallo stesso.
Secondo il capoverso 2 il Consiglio federale disciplina i requisiti del controllo autonomo e la relativa documentazione. Nel concetto di documentazione ricadono anche tutti i documenti e le attestazioni che devono essere messi a disposizione delle autorità di esecuzione per dimostrare la conformità legale dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche. Inoltre, il Consiglio federale può dichiarare obbligatori taluni metodi di analisi, basandosi sulle norme internazionali armonizzate, come le misurazioni automatiche del tenore di sostanze nocive nel fumo delle sigarette ai sensi delle relative norme ISO.
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RS 313.0
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FF 2019
Art. 24
Notifica dei prodotti
Questa disposizione obbliga chi fabbrica o importa prodotti del tabacco o sigarette elettroniche a notificarne la composizione all'UFSP (cpv. 1). La notifica va effettuata entro un anno dalla messa a disposizione dei prodotti sul mercato.
Secondo il capoverso 2 occorre presentare una nuova notifica dopo ogni modifica sostanziale del prodotto, quando per esempio cambiano determinate caratteristiche importanti per il consumatore, quali il nome del prodotto, o si utilizzano nuove sostanze nella composizione del prodotto. Una modifica dei diversi tenori degli ingredienti non è invece considerata modifica sostanziale.
Spetta al Consiglio federale definire il contenuto e le modalità della notifica (cpv. 3).
La notifica dovrà avvenire elettronicamente e, come attualmente, sarà ancora ammesso il formato usuale all'interno dell'UE. Nel 2014, nell'ambito della direttiva UE sui prodotti del tabacco l'UE ha adottato un sistema di notifica elettronica allo scopo di semplificare i processi di ricerca di informazioni (Common Entry Gate, CEG87).
Il formato definito all'interno dell'UE potrà servire da riferimento alla Svizzera per creare la propria banca dati, se lo riterrà opportuno.
D'ora in poi, l'UFSP pubblicherà le notifiche su Internet (cpv. 4).
Art. 25
Contenuto della notifica
Secondo il capoverso 1, la notifica indirizzata all'UFSP deve fornire le seguenti informazioni: il nome della ditta (lett. a), la categoria del prodotto di cui all'articolo 3 lettere af (p. es. «sigarette», lett. b), il marchio del prodotto (lett. c), la composizione del prodotto (lett. d) e le funzioni degli ingredienti utilizzati (lett. e), per esempio «sostanze umidificanti» o «sostanze conservanti».
Per tre categorie di prodotti sono richieste informazioni supplementari (cpv. 2): il produttore o l'importatore di sigarette classiche deve notificarne le emissioni, ossia il tenore di catrame, nicotina e monossido di carbonio presente nel fumo di una sigaretta (lett. a). Per i prodotti da fumo a base di erbe, si deve fornire una certificazione attestante che il prodotto non contiene nicotina, né sostanze con un effetto psicotropo (lett. b). Il tenore di nicotina dovrà essere indicato nella notifica dei prodotti contenenti un liquido con nicotina (lett. c).
Secondo il capoverso 3, il notificante deve fornire gli studi e le informazioni scientifiche di cui dispone relativi alla composizione dei prodotti dichiarati. L'UFSP parte dal principio che, per esempio, la documentazione scientifica fornita dalle aziende agli Stati membri dell'UE in applicazione della legislazione europea pertinente rientri nel campo di applicazione del presente capoverso.
Spetta al Consiglio federale disciplinare la notifica della composizione del prodotto (cpv. 4), che costituisce l'elemento più delicato per le aziende. Tali prescrizioni, infatti, devono consentire alle aziende di preservare i propri segreti di fabbricazione.
Il profilo aromatico, in particolare, non va divulgato nel dettaglio.
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Sistema di accesso comune (Common Entry Gate CEG), https://ec.europa.eu/health/euceg/introduction_it (stato: 6 novembre 2018).
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Art. 26
Obblighi successivi alla messa a disposizione sul mercato
Chi constata di aver messo a disposizione sul mercato un prodotto nocivo ai sensi dell'articolo 6 capoverso 1 deve adottare tutte le misure necessarie affinché i consumatori siano danneggiati il meno possibile (cpv. 1). Può trattarsi per esempio di un'intossicazione acuta che rappresenta un rischio inaspettato per la salute ai sensi dell'articolo 6 capoverso 1 lettera a. Se vi è motivo di ritenere che un prodotto del tabacco o delle sigarette elettroniche messi a disposizione sul mercato comportino un simile rischio, chi li ha messi a disposizione sul mercato deve adottare tutte le misure necessarie per garantire la sicurezza dei consumatori. I prodotti del tabacco interessati devono essere ritirati immediatamente dal commercio qualora altri provvedimenti a tutela dei consumatori dovessero rivelarsi insufficienti. Nell'ordinanza di esecuzione il Consiglio federale può prevedere quali dati devono essere notificati affinché le autorità competenti, vale a dire il laboratorio cantonale competente e l'UFSP, siano informate, se del caso (cpv. 2).
Art. 27
Limitazioni dell'importazione di prodotti del tabacco per uso personale
Questo articolo si riferisce a prodotti che non soddisfano i requisiti legali, ma possono comunque essere importati dai consumatori per uso personale. Per prevenire importazioni a scopo commerciale e garantire un'esecuzione uniforme della legge da parte delle dogane, il Consiglio federale è autorizzato a stabilire la quantità di prodotti del tabacco o sigarette elettroniche che un consumatore può importare per uso personale. Un limite chiaro facilita l'esecuzione della legge alla frontiera.
Art. 28
Compiti esecutivi
Secondo il capoverso 1, le autorità federali competenti eseguono i compiti loro attribuiti per legge, come la ricezione delle notifiche di cui all'articolo 24. In linea di principio, questi compiti sono assunti dall'UFSP.
L'AFD è inoltre incaricata di controllare alle frontiere le importazioni di prodotti del tabacco e di sigarette elettroniche (cpv. 2).
Come già previsto dal diritto vigente, in singoli casi l'AFD può delegare alcune analisi di laboratorio ai Cantoni, ovvero ai laboratori cantonali (cpv. 3). Ciò può verificarsi quando il personale doganale competente non riesce a stabilire in loco la conformità legale di un prodotto e quando sono necessarie analisi di laboratorio per determinare, ad esempio, il tenore massimo di catrame nel fumo delle sigarette. In casi simili, l'autorità di esecuzione cantonale che riceve il campione del prodotto da analizzare è anche autorizzata a decidere le misure da adottare. Tale decisione rimane formalmente di competenza cantonale, anche se presa su un prodotto importato, e contro di essa sarà possibile fare ricorso secondo il diritto cantonale. In caso di eventuali infrazioni alla legislazione sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche, i Cantoni avviano un procedimento penale (art. 45).
889
FF 2019
Art. 29
Sorveglianza e coordinamento
Com'è attualmente il caso, la Confederazione, e più precisamente l'UFSP, è tenuta a vigilare sull'esecuzione delle disposizioni di legge da parte dei Cantoni (cpv. 1). I Cantoni devono coordinare tra loro le proprie attività. Ma all'occorrenza, anche la Confederazione esercita una funzione di coordinamento: ad esempio quando constata che l'esecuzione in un Cantone è diversa da quella di un altro ed è necessario intervenire. In particolare, può prescrivere ai Cantoni misure volte a unificare l'esecuzione e obbligarli a informarla sulle rispettive misure esecutive adottate (cpv. 2 lett. a e b). La garanzia di uniformità di esecuzione permette segnatamente di evitare che un prodotto sia ammesso in un Cantone e vietato in un altro, con il rischio di creare una disparità di trattamento tra le aziende.
Art. 30
Raccolta di basi scientifiche
Per acquisire conoscenze sulle condizioni di mercato l'UFSP può condurre indagini per proprio conto. Attualmente esercita tale competenza in particolare nell'ambito della ricerca sulle sostanze. Ne è un esempio il cosiddetto Monitoraggio svizzero delle dipendenze88, un'indagine telefonica condotta per raccogliere dati sul consumo di alcol, tabacco e droghe.
Quando ordina o sostiene progetti di ricerca, l'UFSP si attiene alla legge del 14 dicembre 201289 sulla promozione della ricerca e dell'innovazione.
Art. 31
Disposizioni d'esecuzione del Consiglio federale
Il capoverso 1 prevede che il Consiglio federale emani le disposizioni d'esecuzione tenendo conto delle direttive, delle raccomandazioni e delle norme riconosciute a livello internazionale e lasciando comunque ai Cantoni un sufficiente margine di manovra. In caso di questioni tecniche o amministrative, può delegare il compito di emanare prescrizioni di natura tecnica o amministrativa all'UFSP (cpv. 2). Due esempi dal diritto vigente sono l'aggiornamento delle norme tecniche allegate all'OTab e la pubblicazione di regole per la presentazione grafica delle avvertenze.
Art. 32
Collaborazione internazionale
Secondo il capoverso 1 le autorità federali competenti collaborano con le autorità e le istituzioni estere nonché con le organizzazioni internazionali. Questo capoverso viene in parte ripreso dall'articolo 45 capoverso 1 LDerr. La collaborazione nell'ambito dei prodotti del tabacco si svolge principalmente con le autorità estere. Le «organizzazioni internazionali» contemplate sono ad esempio l'OMS, l'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura, l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e l'UE.
Possono verificarsi casi di collaborazione internazionale quando, ad esempio, un prodotto immesso sui mercati svizzero ed estero da un'azienda con sede in Svizzera è oggetto di un richiamo o di un ritiro dal mercato svizzero per proteggere i consu88 89
890
Consultabile all'indirizzo: www.suchtmonitoring.ch (stato: 6 novembre 2018).
RS 420.1
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matori oppure, viceversa, quando le autorità svizzere vengono informate dalle autorità estere su rischi riguardanti un prodotto importato in Svizzera. La Confederazione partecipa anche a una rete di laboratori del tabacco a livello internazionale (TobLabNet90), che tratta in particolare l'analisi di prodotti e lo sviluppo comune dei metodi di controllo. Inoltre, in virtù di un contratto concluso tra la Commissione europea e l'UFSP, la Svizzera è stata autorizzata a utilizzare la banca dati della Commissione91 contenente immagini destinate alle avvertenze pittografiche sui pacchetti di sigarette.
L'assistenza amministrativa internazionale è disciplinata dall'articolo 22 LOTC.
L'articolo 18 LOTC prevede la possibilità di effettuare esami e valutazioni della conformità anche all'estero; in tal caso i rapporti d'esame e i certificati di conformità sono riconosciuti in Svizzera se vengono adempiute determinate condizioni.
Il capoverso 2 conferisce al Consiglio federale la facoltà di concludere autonomamente, senza cioè sottoporli al Parlamento, accordi internazionali in materia di cooperazione tecnica nei settori dello scambio d'informazioni con organizzazioni internazionali o autorità estere, della partecipazione a sistemi internazionali d'informazione dei consumatori o delle autorità (lett. a) e della partecipazione di esperti svizzeri a reti internazionali attive nel campo del disciplinamento dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche (lett. b). Inoltre, ai sensi dell'articolo 14 LOTC è possibile concludere altri accordi internazionali, in particolare sull'adozione o la modifica di norme tecniche.
Art. 33 L'attuale ripartizione delle competenze fra Confederazione e Cantoni non viene modificata. I Cantoni eseguono le prescrizioni della presente legge, per quanto l'esecuzione non venga espressamente delegata alla Confederazione (cpv. 1). Sono tipicamente contemplate la sorveglianza del mercato mediante controlli, prelievo di campioni e analisi, nonché la verifica del divieto di consegna ai minorenni. Come finora, i Cantoni effettuano anche le analisi delegate dall'AFD ai sensi dell'articolo 28 capoverso 3 e prendono la relativa decisione definitiva (cpv. 2). I Cantoni disciplinano i compiti e l'organizzazione dei loro organi d'esecuzione (cpv. 3).
In base alla prassi corrente in
materia di polizia sanitaria, i costi sostenuti dai Cantoni per questo progetto legislativo in base all'articolo 46 capoverso 1 della Costituzione federale92 (Cost.) concernente l'esecuzione del diritto federale, non vengono indennizzati dalla Confederazione. L'articolo 41 capoverso 1, a contrario, autorizza i Cantoni a coprire buona parte dei costi derivanti dai compiti esecutivi mediante la riscossione di emolumenti.
90
91 92
Consultabile all'indirizzo: www.who.int > Programmes and projects > Tobacco Free Initiative (TFI) > Global network > WHO Tobacco Laboratory Network (TobLabNet) (stato: 6 novembre 2018).
Avvertenze basate sulla direttiva 2001/37/CE, abrogata dalla direttiva 2014/40/UE.
RS 101
891
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Art. 34 Secondo il capoverso 1 lettera a, le autorità federali e cantonali competenti informano il pubblico sui rischi per la salute dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche. Quest'obbligo esiste già nel diritto vigente e costituisce tra l'altro la base legale per la realizzazione di campagne di prevenzione93. La lettera b corrisponde all'articolo 24 capoverso 2 LDerr, secondo la quale la Confederazione deve informare il pubblico sulle conoscenze scientifiche d'interesse generale. Il contenuto resta invariato, ma quest'obbligo è esplicitamente esteso alle autorità cantonali.
L'informazione relativa all'attività di controllo di cui alla lettera c può essere fornita sotto forma di rapporti annuali o in altra maniera adeguata. L'obbligo di informare sull'efficacia di queste attività è una novità ed è ripreso dall'articolo 24 LDerr.
Qualora sia rilevata la presenza di ingredienti nocivi per la salute in un prodotto del tabacco o in una sigaretta elettronica messi a disposizione sul mercato, l'UFSP è obbligato a informarne il pubblico, indicando altresì il comportamento consigliato da tenere rispetto al prodotto in questione (cpv. 2). Per esempio, se un Cantone ritira un prodotto dal mercato, l'UFSP è tenuto a informarne il pubblico e a raccomandare di non consumare tale prodotto. L'obbligo di ritirare o richiamare tale prodotto incombe prima di tutto ai responsabili all'interno dell'azienda che ha messo a disposizione sul mercato il prodotto contestato. Tuttavia, le autorità competenti sono chiamate ad adottare misure appropriate salvaguardando al contempo il principio di proporzionalità. In particolare esse devono soppesare le conseguenze della minaccia che incombe sulla salute pubblica e le implicazioni di una denuncia pubblica per l'azienda interessata. Se sussiste un grave rischio di minaccia per la salute dei consumatori o di terzi, il pubblico deve esserne informato. Nei casi di minore importanza sono ipotizzabili misure meno incisive, che non prevedono la pubblicazione del nominativo dell'azienda responsabile.
Art. 35
Controllo e misure
Per vigilare sul rispetto delle sue disposizioni, la presente legge attribuisce alle autorità di esecuzione la competenza di sorvegliare il mercato e di controllare la pubblicità per i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche (cpv. 1). Ai posti di frontiera, la legge verrà eseguita dall'AFD. Ai Cantoni spetta l'esecuzione all'interno del Paese.
In caso di sospetto motivato, nell'ambito dei controlli le persone interessate hanno l'obbligo di cooperare con gli organi d'esecuzione (cpv. 2). L'espressione «tutte le persone interessate» non designa unicamente le persone controllate: possono anche essere richieste informazioni a terzi e i documenti ricevuti possono essere confrontati con quelli di terzi. Le autorità d'esecuzione sono autorizzate a chiedere informazioni (lett. a). Possono in particolare chiedere di consultare tutti i documenti importanti al fine di verificare il rispetto dei requisiti della legislazione sul tabacco, nonché chiedere copie di tali documenti per documentare i controlli e raccogliere mezzi di prova. Le persone sottoposte a un controllo devono partecipare alle ispe93
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Campagna attuale dell'UFSP. Consultabile all'indirizzo www.smokefree.ch (stato: 6 novembre 2018).
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zioni e permettere di effettuarle (lett. b); devono anche consentire il prelievo di campioni o metterne a disposizione su richiesta (lett. c).
Il capoverso 3 disciplina le misure che possono essere ordinate in caso di prodotti o di pubblicità non conformi ai requisiti legali allo scopo di ripristinare la legalità a spese dell'azienda controllata. In proposito, la Cost. esige che l'attività dello Stato risponda al pubblico interesse e sia proporzionata allo scopo (cfr. art. 5 cpv. 2 Cost.).
Nel rispetto di tali principi, questo capoverso permette alle autorità d'esecuzione di vietare la messa a disposizione sul mercato di prodotti non conformi (lett. a) e di disporne il richiamo, il ritiro o la distruzione (lett. b). Può anche essere richiesto il loro respingimento alla frontiera (lett. c). In caso di pubblicità non conforme per prodotti del tabacco o sigarette elettroniche, le autorità di esecuzione possono vietare tale pubblicità o disporne il ritiro immediato, sequestrare i vettori pubblicitari, conservarli d'ufficio o distruggerli (lett. d).
La norma di delega di cui al capoverso 4 riprende in parte l'articolo 25 LDerr.
Consente al Consiglio federale di conferire obbligatorietà a determinate procedure riconosciute relative alla campionatura e all'analisi, segnatamente a norme tecniche definite a livello internazionale. Ciò serve a garantire una determinata uniformità all'esecuzione senza limitare inutilmente il margine di azione dei Cantoni. Si rinuncia invece a fissare una frequenza per i controllo, come è invece usuale nel settore delle derrate alimentari.
Art. 36
Denuncia penale
Il capoverso 1 riprende l'articolo 37 LDerr e prevede la denuncia penale in caso di infrazione alle disposizioni legali sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche. Nella prassi, dai controlli nel settore delle derrate alimentari è emerso che spesso gli obiettivi perseguiti con la presente legge possono essere realizzati meglio preferendo alle misure repressive colloqui chiarificatori tra le autorità di esecuzione e le aziende sottoposte a controllo. Ecco perché nei casi meno gravi è prevista la rinuncia alla denuncia penale (cpv. 2). Pertanto, nei casi di denuncia le autorità di esecuzione devono poter disporre di un ampio potere discrezionale, che dovranno tuttavia esercitare in osservanza dei principi dell'uguaglianza giuridica e della protezione dall'arbitrio nonché degli altri principi costituzionali.
Art. 37
Trattamento dei dati personali e delle informazioni
L'articolo 37 è ripreso in ampia misura dall'articolo 59 LDerr. La legge federale del 19 giugno 199294 sulla protezione dei dati (LPD) dispone nell'articolo 17 che gli organi federali hanno il diritto di trattare dati personali solo se esiste una base legale corrispondente. Il capoverso 1 fornisce questa base legale per qualsiasi trattamento dei dati connesso all'esecuzione della legislazione sui prodotti del tabacco. Da un lato, il trattamento verterà su dati personali (cfr. la definizione di questo termine nell'art. 3 lett. a LPD) e in particolare su dati personali degni di particolare protezione (cfr. art. 3 lett. c LPD), segnatamente quelli che riguardano procedimenti e sanzioni amministrativi relativi a persone fisiche. Dall'altro, il trattamento verterà 94
RS 235.1
893
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su informazioni concernenti persone giuridiche, ad esempio nell'ambito della notifica dei prodotti ai sensi dell'articolo 24.
Il trattamento dei dati personali deve obbedire ai principi generali della legislazione sulla protezione dei dati, tra cui il diritto di ogni persona di consultare tutti i dati registrati che la concernono (art. 8 LPD) e, se del caso, di richiederne la rettifica (art. 5 LPD).
Tuttavia, la LPD non è sempre applicabile. Si è rinunciato a dichiararla applicabile nei Cantoni, cosicché oggi ognuno di essi possiede una propria legge in materia che protegge sufficientemente gli interessati. Qualora un Cantone derogasse in un caso isolato alla norma standard, rimarrebbe applicabile l'articolo 37 LPD che dichiara obbligatorie le disposizioni summenzionate in esecuzione del diritto federale.
Il progetto di revisione totale della legge sulla protezione dei dati, attualmente trattato dalle vostre Camere, rinuncia alla protezione delle persone giuridiche. Per questo motivo, parallelamente al trattamento dei dati personali il D-LPTab prevede il trattamento di informazioni concernenti persone giuridiche. È pertanto necessario un coordinamento tra i due progetti.
Il capoverso 2 abilita il Consiglio federale a disciplinare la forma e il contenuto del trattamento e dello scambio di dati. Un punto importante riguarda i termini per la conservazione e la distruzione dei dati, che il Consiglio federale fisserà a titolo obbligatorio anche per i dati cantonali relativi al diritto sui prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche.
Art. 38
Scambio di dati tra autorità svizzere
Questo articolo si basa in ampia misura sull'articolo 60 LDerr. Per assicurare l'esecuzione della presente legge, gli organi competenti della Confederazione e dei Cantoni devono poter condividere le proprie informazioni. Qualora sorgessero problemi riguardo a un prodotto messo a disposizione sul mercato, un organo di esecuzione cantonale deve poterne informare l'organo di esecuzione competente di un altro Cantone o le autorità federali competenti. Per verificare che tutte le aziende attive nella commercializzazione di prodotti del tabacco abbiano rispettato l'obbligo di notifica di cui all'articolo 24, l'UFSP deve parimenti poter ottenere dall'AFD l'elenco delle aziende registrate per l'imposizione di prodotti del tabacco.
Il capoverso 1 obbliga gli organi summenzionati a scambiarsi i dati necessari per svolgere i compiti esecutivi loro assegnati dalla legislazione sui prodotti del tabacco e sulle sigarette elettroniche. L'espressione «dati di cui necessitano per svolgere i loro compiti» riguarda sia i dati personali, sia altre informazioni relative all'applicazione della legislazione concernente i prodotti del tabacco, come le statistiche delle contestazioni o i risultati dei controlli.
L'obbligo di fornire dati si applica solo se le informazioni richieste sono effettivamente necessarie per svolgere un compito esecutivo e se l'organismo che ne fa richiesta è stato effettivamente investito di tale compito. In caso contrario non è possibile alcuno scambio di dati.
Il capoverso 2 incarica il Consiglio federale di disciplinare i dettagli dello scambio di dati, ossia le modalità dello scambio e la forma nella quale devono essere messi a 894
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disposizione. Quest'ultimo elemento è importante ai fini di un utilizzo efficace dei dati, nel rispetto dei requisiti in materia di protezione dei dati.
Art. 39
Scambio di dati con l'estero e con organizzazioni internazionali
L'articolo 39 è quasi integralmente ripreso dall'articolo 61 LDerr. Nel quadro della cooperazione internazionale di cui all'articolo 32 la Svizzera è chiamata a scambiare informazioni con autorità o istituzioni estere o con organizzazioni internazionali.
Spetta al Consiglio federale disciplinare le competenze e le procedure applicabili a questi scambi di dati al fine di assicurare un utilizzo efficace dei dati necessari, garantendo al contempo il rispetto delle esigenze in materia di protezione dei dati (cpv. 1).
Per principio, nessun dato sulle sanzioni amministrative o penali inflitte a un'azienda può essere trasmesso all'estero. Tuttavia, se una trasmissione di dati si rivela assolutamente indispensabile per scongiurare un pericolo immediato per la vita o la salute oppure se la Svizzera si è impegnata a fornire questi dati in virtù di un trattato internazionale o della risoluzione di un'organizzazione internazionale, la presente legge consente la comunicazione di questi dati degni di particolare protezione (cpv. 2). Il primo caso corrisponde in realtà alla clausola generale di polizia applicabile a tutto il diritto svizzero. Nei casi gravi è inoltre comunque possibile ricorrere ai consueti strumenti di assistenza giudiziaria.
Lo scambio di dati con autorità o istituzioni estere e con organizzazioni internazionali nell'ambito dell'esecuzione delle prescrizioni tecniche è disciplinato dall'articolo 22 LOTC.
Art. 40
Ripartizione dei costi
L'articolo 40 riprende il disciplinamento della ripartizione dei costi previsto nell'articolo 57 capoverso 1 LDerr. Secondo questo articolo, la Confederazione e i Cantoni assumono le spese di esecuzione nel loro rispettivo ambito di competenza, a condizione che i compiti loro affidati non possano essere coperti mediante emolumenti (cfr. art. 41).
Art. 41
Emolumenti
Il capoverso 1 dispone che le autorità federali competenti possano riscuotere emolumenti per i controlli effettuati e le misure prese. Questa disposizione è necessaria, perché l'articolo 46a capoverso 3 della legge del 21 marzo 199795 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) è applicabile unicamente in caso di emolumenti per decisioni e prestazioni, ma non in relazione ad altre mansioni ufficiali, per esempio i controlli. I controlli sono quelli previsti dall'articolo 35.
In tal modo la Confederazione garantisce i presupposti giuridici necessari affinché gli uffici di esecuzione federali possano finanziare almeno in parte le spese sostenute per l'esecuzione del diritto federale. Gli emolumenti possono essere riscossi unica-
95
RS 172.010
895
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mente se dai controlli emergono infrazioni che danno luogo a misure amministrative.
Il capoverso 2 attribuisce al Consiglio federale la competenza di disciplinare i dettagli concernenti la riscossione degli emolumenti, in particolare l'ammontare degli emolumenti e le modalità di riscossione. Per queste ultime si tratta in particolare di precisare le persone tenute a pagarli e gli eventuali tipi di emolumenti. In questo ambito è necessario rispettare due importanti principi fondamentali: il principio di equivalenza e il principio di copertura dei costi secondo l'articolo 46a capoverso 3 LOGA. In base al principio di equivalenza, la riscossione degli emolumenti per finanziare i costi amministrativi legati alle attività di controllo è ritenuta legittima qualora anche gli ambiti coinvolti traggano un vantaggio da esse, ad esempio una maggiore fiducia dei consumatori nei confronti dei prodotti sottoposti a controllo. Il principio di copertura dei costi prevede che gli emolumenti debbano coprire fondamentalmente tutti i costi derivanti dall'espletamento dei compiti.
Art. 4246
Disposizioni penali
In virtù dell'articolo 2 DPA, ai fatti cui la legislazione amministrativa federale commina una pena si applicano le disposizioni generali del Codice penale96 (CP), salvo che non sia altrimenti disposto dalle leggi amministrative.
Art. 42
Delitti
In materia di disposizioni penali il D-LPTab distingue, a seconda della gravità dell'infrazione, tra delitti (art. 42) e contravvenzioni (art. 43). Le lesioni gravi di beni giuridici di alto rango vengono sanzionate come delitti, le infrazioni meno gravi come contravvenzioni. Per delitti s'intendono le infrazioni che mettono in pericolo la salute della popolazione. Contrariamente al reato di lesione corporale, che presuppone un pregiudizio a un bene giuridico, nel reato di pericolo astratto è sufficiente che il bene giuridico protetto sia esposto a pericolo (e cioè che siano creati i presupposti di un delitto o aumentata la probabilità di una lesione).
L'articolo 42 punisce chi, intenzionalmente o per negligenza, mette a disposizione sul mercato prodotti del tabacco o sigarette elettroniche contenenti ingredienti che, nell'impiego usuale, presentano un rischio immediato o inaspettato per la salute.
Il capoverso 1 prevede una pena detentiva fino a tre anni o una pena pecuniaria in caso di intenzionalità del delitto.
Il capoverso 2 precisa che chi agisce per negligenza è punito, per i delitti di cui al capoverso 1, con una pena pecuniaria.
Il capoverso 3 attribuisce al rispetto dell'obbligo di notifica alle autorità di cui all'articolo 26 capoverso 2 il carattere di attenuante.
96
896
RS 311.0
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Art. 43
Contravvenzioni
Al capoverso 1 lettere ag sono enumerate le fattispecie classificate come contravvenzioni. L'intenzionalità di queste fattispecie è punita con una multa fino a 40 000 franchi. Come per i delitti, anche in questo caso le fattispecie sono elencate in modo esaustivo. La lettera b prevede che anche in questo caso il rispetto dell'obbligo di notifica alle autorità di cui all'articolo 26 capoverso 2 possa costituire un'attenuante.
Secondo il capoverso 2, chi agisce per negligenza è punito con una multa fino a 20 000 franchi per le contravvenzioni di cui al capoverso 1.
Secondo il capoverso 3, il tentativo e la complicità sono punibili.
La comminazione delle pene s'ispira a quella della LDerr.
Art. 44
Utilizzazione delle informazioni in un procedimento penale
Il fatto che nessuno possa essere indotto ad auto-incriminarsi impedisce che l'imputato venga minacciato di coercizione fisica o subisca tale coercizione o, ancora, subisca la minaccia di una condanna o sia condannato a una pena qualora si rifiutasse di rispondere o di collaborare. Le informazioni raccolte infrangendo questo divieto non sono dunque utilizzabili in un procedimento penale. Se per l'esecuzione della presente legge le autorità preposte hanno ottenuto informazioni in virtù dell'obbligo di collaborazione di cui all'articolo 35 capoverso 2 D-LPTab, tali informazioni possono essere usate in un procedimento penale contro la persona interessata soltanto se quest'ultima dà il suo consenso o se sarebbe stato possibile ottenere tali informazioni anche senza la sua collaborazione.
Art. 45
Infrazioni commesse nell'azienda e falsità in documenti
La DPA si applica direttamente solo nei casi in cui il procedimento e il giudizio per un'infrazione sono demandati a un'autorità amministrativa della Confederazione (cfr. art. 1 DPA). In virtù dell'articolo 45, le disposizioni penali sulle infrazioni commesse nell'azienda e sulla falsità in documenti di cui agli articoli 6, 7 e 15 DPA vengono dichiarate applicabili anche al perseguimento penale da parte delle autorità cantonali. In deroga alle disposizioni generali del CP applicabili per il resto, agli articoli 6 e 7 il diritto penale amministrativo prevede un disciplinamento speciale per le infrazioni commesse nelle aziende e da mandatari. L'articolo 6 DPA agevola l'attribuzione della responsabilità oggettiva alla direzione dell'azienda: in caso d'infrazione perpetrata in un'azienda, oltre alla persona fisica che l'ha commessa può essere eventualmente punito anche il padrone d'azienda, il datore di lavoro, il mandante o la persona rappresentata, poiché spesso sono coinvolti senza che debba configurarsi inequivocabilmente un reato di correità, istigazione o complicità di natura penale. Nei casi meno gravi l'ordinamento speciale dell'articolo 7 DPA consente pertanto di rinunciare alla determinazione della persona punibile ai sensi dell'articolo 6 DPA e di sanzionare in sua vece l'azienda. L'articolo 15 DPA (falsità in documenti, conseguimento fraudolento di una falsa attestazione) è una fattispecie particolare della falsità in documenti secondo l'articolo 251 CP, che fa specificamente riferimento alla legislazione amministrativa federale. La sanzione è più lieve 897
FF 2019
di quella prevista dall'articolo 251 CP, ma il contesto è più ampio, poiché comprende tra l'altro anche l'inganno dell'amministrazione.
Art. 46
Perseguimento penale
Il capoverso 1 chiarisce che il perseguimento delle infrazioni al D-LPTab e alle sue disposizioni esecutive compete ai Cantoni.
Secondo il capoverso 2, l'AFD persegue nel suo ambito di competenza le infrazioni alle prescrizioni sull'importazione di prodotti del tabacco statuite nel presente disegno di legge o nelle disposizioni di esecuzione nel caso in cui vengano violate contemporaneamente la legge sulle dogane o la legge del 12 giugno 2009 97 sull'IVA. In caso d'infrazione limitata al D-LPTab nell'ambito di un'importazione, l'AFD trasmette il caso all'autorità cantonale competente.
Art. 47
Modifica di altri atti normativi
Gli altri atti normativi modificati dal presente disegno sono disciplinati nell'allegato 3 (cfr. al proposito i commenti all'articolo 49).
Art. 48
Disposizione transitoria
I prodotti del tabacco destinati a essere messi a disposizione sul mercato svizzero la cui etichettatura non corrisponde a quanto stabilito negli articoli 1015 possono continuare a essere importati e fabbricati secondo il diritto anteriore per un anno a partire dall'entrata in vigore della presente legge. Inoltre, tali articoli possono essere consegnati ai consumatori in base al diritto anteriore fino all'esaurimento delle scorte.
Art. 49
Referendum ed entrata in vigore
In quanto legge federale, il disegno sottostà al referendum facoltativo in virtù dell'articolo 141 capoverso 1 lettera a Cost. (cpv. 1). Il capoverso 2 prevede che, in assenza di referendum, il disegno di legge entrerà in vigore in modo scaglionato:
la modifica dell'articolo 73 LDerr di cui all'allegato 3 numero 1 D-LPTab entrerà in vigore il 1° maggio 2021; la proroga del periodo transitorio (cfr.
commento all'art. 73 cpv. 2) entra quindi in vigore a condizione che le altre disposizioni della legge non siano già in vigore (lett. a);
il Consiglio federale determinerà la data di entrata in vigore delle altre disposizioni del D-LPTab (lett. b).
In caso di referendum, il Consiglio federale determinerà la data di entrata in vigore di tutte le disposizioni (cpv. 3).
97
898
RS 641.20
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Allegato 3 1. Modifica della legge del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso Art. 14a L'introduzione di limiti d'età per la consegna di bevande alcoliche è una delle misure più efficaci per proteggere i bambini e gli adolescenti dal consumo di alcol prematuro e pericoloso per la salute. Per questo motivo l'articolo 14 LDerr e l'articolo 41 capoverso 1 lettera i della legge del 21 giugno 193298 sull'alcool vietano la consegna di bevande alcoliche ai giovani. I risultati dei test d'acquisto effettuati annualmente in Svizzera rivelano però che queste disposizioni non sono rispettate in misura sufficiente. La mozione Ingold del 17 agosto 2011 (11.3677) propone quindi di fare in modo che i test d'acquisto possano essere utilizzati per avviare procedimenti penali e amministrativi contro i responsabili in caso d'infrazione alle disposizioni relative alla consegna di bevande alcoliche. Lo stesso vale per le bevande spiritose.
Cpv. 1 e 2: recentemente, alcuni tribunali penali hanno messo in dubbio la legittimità dell'utilizzo dei risultati dei test d'acquisto in procedimenti penali. La mozione Ingold è stata attuata al fine di creare le basi legali per promuovere uniformemente sull'intero territorio svizzero mediante test d'acquisto il rispetto del limite d'età fissato dalla legge. L'esperienza mostra infatti che i test d'acquisto sono efficaci solo se i risultati possono essere utilizzati in un procedimento penale o amministrativo.
Cpv. 3 e 4: l'utilizzo dei risultati presuppone che lo svolgimento dei test d'acquisto indipendentemente dal fatto che a svolgerli siano autorità, servizi specializzati o privati soddisfi determinati requisiti minimi stabiliti nell'interesse di tutte le parti coinvolte (cpv. 3 lett. af). È importante soprattutto che l'accompagnatore segua l'acquisto a distanza (cpv. 3 lett. d). La disposizione proposta deve quindi garantire segnatamente la protezione dei giovani coinvolti e i diritti dei venditori. Il Consiglio federale emanerà per via di ordinanza le disposizioni necessarie per realizzare i test d'acquisto.
Art. 73 cpv. 2 La revisione totale della LDerr, entrata in vigore il 1° maggio 2017, prevede l'esclusione dei prodotti del tabacco dal suo campo d'applicazione. Inizialmente era previsto un termine transitorio di quattro anni dall'entrata in
vigore per permettere l'elaborazione di una legge specifica sui prodotti del tabacco. In seguito al rinvio del disegno al nostro Consiglio, questo termine non è più sufficiente e va prorogato di due anni, ossia fino al 1° maggio 2023.
98
RS 680
899
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2. Modifica della legge federale del 3 ottobre 2008 concernente la protezione contro il fumo passivo Art. 2 cpv. 1 L'articolo 2 capoverso 1 della legge federale concernente la protezione contro il fumo passivo viene integrato con il divieto di fumare i prodotti del tabacco di cui all'articolo 3 lettera a D-LPTab e di utilizzare i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e le sigarette elettroniche di cui all'articolo 3 lettere c ed f D-LPTab nei luoghi dove è attualmente vietato fumare. Questi ultimi sono definiti nell'articolo 1 capoversi 1 e 2 della legge federale concernente la protezione contro il fumo passivo.
Gli effetti nocivi dei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e delle sigarette elettroniche sono ancora poco conosciuti. Pur ammettendo che le loro emissioni siano meno nocive di quelle di una sigaretta tradizionale, si riconosce comunque che non sono inoffensivi, in quanto contengono sostanze tossiche, alcune delle quali cancerogene99. Alla luce di quanto precede, il Consiglio federale desidera proteggere i terzi contro le emissioni di tali prodotti.
Oltre alla suddetta questione riguardante la protezione della salute pubblica, il divieto semplificherà enormemente anche l'esecuzione della legge negli stabilimenti alberghieri e di ristorazione, nonché in tutti gli spazi chiusi in cui è vietato fumare.
3
Ripercussioni
3.1
Introduzione: analisi d'impatto della regolamentazione
Le ripercussioni del disegno per la Confederazione, i Cantoni, l'economia e la società sono state valutate da un istituto privato nell'ambito di una prima analisi d'impatto della regolamentazione (AIR, 2015)100.
99
Geiss O. et al. (2016), Correlation of volatile carbonyl yields emitted by e-cigarettes with the temperature of the heating coil and the perceived sensorial quality of the generated vapours, Int J Hyg Environ Health, 219, 268277; Sleiman M. et al. (2016), Emissions from Electronic Cigarettes: Key Parameters Affecting the Release of Harmful Chemicals, Environ Sci Technol, 50 (17), 96449651; Khlystov A., Samburova V. (2016), Flavoring Compounds Dominate Toxic Aldehyde Production during E-Cigarette Vaping, Environ Sci Technol, 50 (23), 1308013085; Goniewicz M.L. et al. (2013), Levels of Selected Carcinogens and Toxicants in Vapour from Electronic Cigarettes, Tobacco Control, March 6; Williams M. et al. (2013), Metal and Silicate Particles including Nanoparticles are present in Electronic Cigarette Cartomizer Fluid and Aerosol, PLOS One 8(3), e57987; Auer R. et al. (2017), Heat-Not-Burn Tobacco Cigarettes: Smoke by Any Other Name, JAMA Internal Medicine, 177 (7), 10501052.
100 Gehrig Matthias, Simion Mattia, Abrassart Aurélien, Künzi Kilian (Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien BASS): Legge sui prodotti del tabacco: analisi d'impatto della regolamentazione, 11 novembre 2015. Consultabile all'indirizzo www.bag.admin.ch > Strategia & politica > Mandati politici e piani d'azione > Mandati politici per la prevenzione del tabagismo > Politica in materia di tabacco in Svizzera > Disegno della LPTab > Documenti (stato: 6 novembre 2018). Lo studio è stato condotto in base al manuale AIR della Segreteria di Stato dell'economia e alla relativa lista di controllo.
900
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L'AIR del 2015 era imperniata essenzialmente sulla quantificazione dei costi e dei benefici generati dal primo disegno di LPTab del 2015 per la Confederazione e i Cantoni, l'economia e la società. Siccome le ripercussioni negative del consumo di tabacco si manifestano solo con un certo ritardo, analogamente alla problematica dell'amianto, era necessario prevedere un periodo di osservazione prolungato. Concretamente, nell'ambito dell'AIR sono state stimate le ripercussioni del disegno sull'arco di 43 anni (dall'inizio del 2018 alla fine del 2060101). L'AIR è poi stata adeguata in base alle modifiche apportate al D-LPTab e tali adeguamenti sono stati pubblicati in un secondo rapporto102.
L'AIR è un'analisi costi/benefici basata su una nozione detta surplus del consumatore: quando acquista e consuma un bene (o un servizio), il consumatore realizza un utile denominato negli ambienti economici «surplus del consumatore». Questo utile corrisponde alla differenza tra il prezzo che il consumatore è disposto a pagare e quello pagato effettivamente103. L'analisi costi/benefici distingue tre categorie di ripercussioni:
costi: per costi s'intendono le ripercussioni che comportano una riduzione del surplus del consumatore. Vi rientrano ad esempio le spese di esecuzione del diritto a carico della Confederazione (cfr. n. 3.2) e dei Cantoni (cfr.
n. 3.3) nonché le spese della regolamentazione per le aziende del settore del tabacco e le attività economiche che forniscono prestazioni alle aziende del settore del tabacco (cfr. n. 3.5.2).
Benefici: per benefici s'intendono le ripercussioni che comportano un aumento del cosiddetto surplus del consumatore. I benefici del D-LPTab consistono in un'eventuale diminuzione dell'impatto dei danni provocati da malattie dovute al consumo di tabacco. Si possono distinguere tre categorie di benefici: (a) riduzione delle spese sanitarie per la cura di malattie dovute al consumo di tabacco (benefici diretti), (b) riduzione delle perdite di produzione subite dall'economia a causa della morbilità e della mortalità dovute al consumo di tabacco (benefici indiretti), (c) aumento della qualità di vita a causa di un migliore stato di salute e riduzione del numero di anni di vita persi a causa dei decessi dovuti al consumo di tabacco (benefici immateriali).
Effetti distributivi: per effetti distributivi s'intendono le ripercussioni che non comportano né una riduzione né un aumento del surplus del consuma-
101
Il fatto che la legge entrerà in vigore probabilmente solo nel 2022 dovrebbe avere un effetto marginale sui valori medi per il periodo 20182060 contenuti nel rapporto, sempre che le ipotesi su cui si basano i calcoli non cambino in misura sostanziale, il che è poco probabile.
102 Abrassart Aurélien, Guggisberg Jürg (Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien BASS): Regulierungsfolgenabschätzung zum überarbeiteten Tabakproduktegesetz, novembre 2018. Consultabile all'indirizzo www.bag.admin.ch > Strategia & politica > Mandati politici e piani d'azione > Mandati politici per la prevenzione del tabagismo > Politica in materia di tabacco in Svizzera > Disegno della LPTab > Documenti (stato: 6 novembre 2018).
103 Esempio: se un consumatore fosse disposto a spendere presso una tavola calda 4 franchi per un determinato tipo di hamburger anche se il prezzo è di soli 2.50 franchi, l'utile o surplus del consumatore sarebbe di 1.50 franchi.
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tore, bensì una sua ridistribuzione tra varie persone o vari gruppi di popolazione (cfr. n. 3.5.3). Un esempio è la riduzione delle entrate dell'imposta sul tabacco, che risulterebbe se il D-LPTab comportasse una flessione del consumo di tabacco.
Per valutare se i benefici del D-LPTab superano i costi, ossia se l'utile netto è positivo, gli effetti distributivi a livello della popolazione sono irrilevanti. I principali effetti distributivi sono tuttavia descritti nell'ambito dell'analisi d'impatto della regolamentazione per motivi di trasparenza.
3.2
Ripercussioni per la Confederazione
Il D-LPTab attribuisce alla Confederazione nuovi compiti in materia di obblighi di notifica, elaborazione di basi scientifiche ai fini della vigilanza e del coordinamento dell'esecuzione per i nuovi temi (sigarette elettroniche, consegna ai minorenni, snus) e informazione del pubblico. Le sigarette elettroniche costituiscono ora una categoria di prodotti distinta, generando spese di adeguamento sia uniche sia correnti.
Secondo l'AIR, il D-LPTab genererà spese di esecuzione supplementari uniche per la Confederazione pari a circa 314 000 franchi. Tali spese sono generate essenzialmente dall'adeguamento della piattaforma applicativa per la notifica e la pubblicazione della composizione dei prodotti.
Sono inoltre previste spese di esecuzione correnti dell'ordine di circa 94 000 franchi all'anno, suddivise tra spese per beni e servizi e per il personale. 15 000 franchi saranno destinati ai beni e servizi e serviranno all'acquisizione di basi scientifiche per l'esecuzione della legge. I 79 000 franchi restanti saranno invece destinati all'assunzione di personale supplementare corrispondente all'incirca a un posto al 40 per cento. Questo personale è necessario per svolgere i seguenti compiti: trattamento delle notifiche dei prodotti legalizzati dal D-LPTab (art. 24 e 25), elaborazione di basi scientifiche per la vigilanza e il coordinamento dell'esecuzione in relazione ai nuovi temi (sigarette elettroniche, consegna ai minorenni, snus, art. 30), nonché elaborazione e aggiornamento dell'informazione del pubblico sui nuovi temi (art. 34).
Questi compiti supplementari (0,4 equivalenti a tempo pieno) saranno compensati all'interno del Dipartimento federale dell'interno.
Secondo i risultati dell'AIR, il D-LPTab comporterà una riduzione del consumo di tabacco e quindi una flessione delle entrate della Confederazione provenienti dall'imposta sul tabacco. L'AIR stima la flessione dei proventi dell'imposta sul tabacco tra il 2018 e il 2060 a meno di 39 milioni di franchi all'anno. A titolo comparativo, nel 2016 i proventi dell'imposta sul tabacco ammontavano a 2,1 miliardi di franchi. Le entrate generate dall'imposta sul valore aggiunto e dalle imposte dirette registreranno invece una progressione in seguito alla riduzione delle perdite di produttività dovute al consumo di tabacco, tuttavia è presumibile che
non compensino la riduzione dei proventi dell'imposta sul tabacco. L'effetto complessivo del D-LPTab sul gettito fiscale non può tuttavia essere valutato, dato che l'impatto
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sull'imposta sul valore aggiunto e sulle imposte dirette non faceva parte del mandato attribuito nell'ambito dell'AIR.
3.3
Ripercussioni per i Cantoni
Analogamente a quanto avvenuto finora sotto l'attuale ordinamento giuridico, spetterà ai Cantoni verificare se i prodotti del tabacco immessi sul mercato corrispondono ai requisiti della legge in materia di composizione, etichettatura, pubblicità e consegna. A tal fine effettueranno analisi di laboratorio (cosiddette analisi dei prodotti) e ispezioni volte a verificare il controllo autonomo, esamineranno le segnalazioni della popolazione in caso di imballaggi non conformi o realizzeranno test d'acquisto per verificare il rispetto delle prescrizioni cantonali vigenti in materia di consegna.
I Cantoni dovranno svolgere gli stessi compiti anche per controllare le sigarette elettroniche contenenti nicotina. Per l'insieme dei Cantoni, le analisi dei prodotti per le sigarette elettroniche (analisi di laboratorio) e i test d'acquisto (art. 22) comporteranno spese di esecuzione supplementari dell'ordine di circa 123 000 franchi all'anno. È inoltre presumibile che nel corso del primo anno dopo l'entrata in vigore del D-LPTab sarà necessaria una campagna di analisi delle sigarette elettroniche, i cui costi nell'AIR sono stimati a circa 288 000 franchi.
Analisi dei prodotti L'indagine sull'analisi dei prodotti svolta nell'ambito della prima AIR ha rivelato che attualmente queste analisi sono molto rudimentali e che sarebbe auspicabile un coordinamento centrale, tra l'altro a causa delle elevate spese d'investimento, difficilmente ammortizzabili per un singolo laboratorio. Per quanto riguarda le sigarette elettroniche, nel corso del primo anno dopo l'entrata in vigore del D-LPTab l'AIR prevede 50 test. Stimando i costi di un vaping-test a 5769 franchi, il costo totale sarà di 288 000 franchi. Successivamente ogni anno si aggiungerà un 10 per cento di nuovi marchi, per un costo annuo di circa 28 800 franchi.
Test d'acquisto Per quanto riguarda i test d'acquisto, l'AIR parte dal presupposto che i Cantoni che in base all'ordinamento giuridico vigente non li effettuano ancora svolgeranno lo stesso numero di test pro capite come i sei dei 19 Cantoni partecipanti all'indagine realizzata nell'ambito dell'AIR che effettuano già questo tipo di test. Partendo da tale presupposto si presume che, una volta entrato in vigore il D-LPTab, saranno effettuati complessivamente 918 test d'acquisto all'anno, ossia 501 in più
di adesso.
Analogamente al prezzo di un test d'acquisto di alcol, l'AIR stima i costi di un test d'acquisto a 189 franchi. Di conseguenza, le spese di esecuzione supplementari per i test d'acquisto causeranno ai Cantoni un onere dell'ordine di circa 95 000 franchi all'anno.
903
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3.4
Ripercussioni per il Principato del Liechtenstein
Secondo il trattato di unione doganale conchiuso tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Liechtenstein il 29 marzo 1923104, la legislazione svizzera sulle derrate alimentari vigente, e di conseguenza anche il diritto sul tabacco, è applicabile anche nel Principato del Liechtenstein. Siccome l'unione doganale sancita dal trattato in futuro sarà applicabile anche al D-LPTab, la presente legge troverà applicazione allo stesso modo sia in Svizzera sia nel Liechtenstein. Nell'ambito dell'elaborazione del diritto di esecuzione e della procedura ordinaria di appianamento delle divergenze concernenti gli allegati del trattato occorrerà verificare che il D-LPTab non contenga disposizioni irrilevanti ai fini dell'unione doganale.
3.5
Ripercussioni per l'economia
3.5.1
Necessità e possibilità di un intervento statale
Accanto agli argomenti di politica sanitaria menzionati sopra (cfr. n. 1.1.1), in termini economici l'AIR giustifica il presente disciplinamento come segue. La maggior parte dei costi provocati dai fumatori è a carico della società. Dal punto di vista economico, questi costi esterni devono essere internalizzati (ossia riaddebitati in parte ai fumatori) mediante l'imposizione, per evitare che il consumo di tabacco superi la soglia ottimale secondo un'ottica macroeconomica. Secondo gli autori dell'AIR, tuttavia, in Svizzera i costi esterni del consumo di tabacco sono già più che compensati mediante l'imposta sul tabacco.
Dal punto di vista economico la prova di un malfunzionamento del mercato non è sufficiente per giustificare un disciplinamento ai sensi del D-LPTab. Occorre infatti anche dimostrare che i benefici del disciplinamento superano i suoi costi («criterio del beneficio netto»). Secondo i risultati dell'AIR, i benefici del D-LPTab superano i costi (beneficio medio di 214 milioni di franchi all'anno). Gli autori giungono quindi alla conclusione che il disciplinamento proposto è giustificato dal punto di vista economico.
3.5.2
Ripercussioni economiche per singoli gruppi sociali
Il D-LPTab comporterà spese di disciplinamento supplementari per le aziende dell'economia privata. Qui di seguito sono stimate tali spese per i vari settori.
Aziende del settore del tabacco L'adeguamento delle avvertenze alle nuove prescrizioni (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. b e 14 cpv. 1 lett. a e b) costringerà le aziende del settore del tabacco ad adeguare gli imballaggi. Stimando a diverse migliaia gli imballaggi differenti, l'AIR quantifica i costi unici associati a questo adeguamento a 17,3 milioni di franchi. Nella prima AIR la stima si basava sull'obbligo di dichiarare gli additivi sull'imballaggio, che è 104
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tuttavia venuto meno nel presente disegno. In compenso saranno necessarie nuove avvertenze basate sulla direttiva europea, il che comporterà comunque un adattamento degli imballaggi. L'importo stimato di 17,3 milioni di franchi può pertanto essere considerato corretto. Vanno preventivate spese correnti dell'ordine di 71 000 franchi all'anno a causa dell'obbligo di notifica dei prodotti (art. 24 e 25). Va inoltre prevista una riduzione degli utili delle aziende versati a persone fisiche in Svizzera sotto forma di dividendi fino a 2,0 milioni di franchi all'anno (tasso di sconto: 2 %).
Considerando la creazione di valore aggiunto del settore del tabacco, che nel 2011 è stata di 2,3 miliardi di franchi105, queste spese supplementari possono essere considerate trascurabili.
Aziende del settore del commercio di sigarette elettroniche Le seguenti considerazioni si riferiscono unicamente alle aziende che mettono a disposizione sul mercato sigarette elettroniche senza nicotina.
Il D-LPTab prevede un obbligo di notifica per i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche. Si può stimare che i costi generati dalle notifiche siano simili a quelli che, nella prima AIR, erano stati previsti per le sigarette elettroniche senza nicotina: per l'obbligo di notifica dei prodotti (art. 24 e 25) si stimano spese uniche dell'ordine di 495 000 franchi e spese correnti dell'ordine di 76 000 franchi all'anno.
Considerando il volume del mercato svizzero delle sigarette elettroniche senza nicotina, che nel 2014 era stimato a 16 milioni di franchi, le spese menzionate rappresentano costi che non possono essere considerati trascurabili.
D'altro canto la liberalizzazione della commercializzazione di sigarette elettroniche contenenti nicotina contribuirà allo sviluppo di questo settore, di cui potrebbe beneficiare anche il settore del tabacco tradizionale (p. es. attraverso il rilevamento di aziende che fabbricano sigarette elettroniche).
3.5.3
Ripercussioni macroeconomiche ed effetti ridistributivi
Stando ai risultati dell'AIR, il D-LPTab non dovrebbe avere ripercussioni sostanziali sulla situazione occupazionale, i prezzi e l'intensità della concorrenza. Benché nel settore del tabacco il D-LPTab determinerà una flessione dei fatturati e dei posti di lavoro, questa flessione non comporterà costi sostanziali per l'economia nazionale, essendo prevedibile che in altri settori i fatturati e il numero di posti di lavoro aumenteranno nella stessa misura. In relazione alla situazione occupazionale sono previsti effetti tendenzialmente positivi, poiché il D-LPTab farà diminuire le perdite di produttività a causa di malattie e decessi dovuti al consumo di tabacco.
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KPMG (2013): Die Bedeutung des Tabaksektors für die Schweizer Volkswirtschaft, KPMG Holding AG/SA.
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Ripercussioni sulla concorrenza Nell'ambito dell'AIR sono state esaminate le ripercussioni sulla concorrenza. La legalizzazione delle sigarette elettroniche contenenti nicotina potrebbe esercitare una pressione sui prezzi dei prodotti del tabacco tradizionali a beneficio dei consumatori.
Ripercussioni sui prezzi delle sigarette L'AIR quantifica le ripercussioni che i costi supplementari della regolamentazione generati dal D-LPTab avranno sui prezzi nel settore del tabacco: il costo di produzione per pacchetto dovrebbe aumentare solo marginalmente, ossia di 0,013 centesimi.
Diminuzione dell'occupazione compensata nel settore del tabacco Secondo l'AIR, il D-LPTab provocherà un calo dei fatturati (quasi 40 milioni di franchi in meno all'anno) e del numero di posti di lavoro nel settore del tabacco (circa 100 posti di lavoro in meno su un totale di circa 5089 posti nel 2013) rispetto allo status quo. Si tratta tuttavia di una ridistribuzione: in altri settori risulteranno aumenti dei fatturati e dei posti di lavoro dello stesso ordine di grandezza. I fumatori «scoraggiati» dalla nuova legge destineranno infatti le risorse monetarie che senza il D-LPTab avrebbero investito nel consumo di prodotti del tabacco ad altre forme di consumo. Tra gli effetti ridistributivi figurano anche la riduzione delle entrate fiscali (cfr. n. 3.2) e le ripercussioni per le assicurazioni sociali (cfr. n. 3.6).
Attrattiva della piazza economica Nell'ambito dell'AIR, l'effetto del D-LPTab per l'attrattiva della Svizzera è stato analizzato qualitativamente. È presumibile che la presente legge non avrà alcun impatto sull'attrattiva della piazza economica per il settore del tabacco. Sulla scia della liberalizzazione del mercato delle sigarette elettroniche contenenti nicotina, le società che già oggi distribuiscono sigarette elettroniche senza nicotina potrebbero espandersi e potrebbero essere costituite nuove aziende.
3.6
Ripercussioni sanitarie e sociali
Benefici dovuti alla riduzione della prevalenza Il D-LPTab esplicherà benefici se diminuiranno sia i costi sociali del fumo, sia le malattie del sistema cardiocircolatorio e delle vie respiratorie nonché i tumori. Di conseguenza diminuiranno anche sia le spese di cura dirette, sia i costi indiretti dovuti alle assenze dal posto di lavoro, con le relative ripercussioni positive sulla produttività dell'economia, nonché i costi immateriali (erosione della qualità di vita, decessi prematuri). L'AIR giunge alla conclusione che a lungo termine (entro il 2060) il numero di fumatori diminuirà del 2,1 per cento, pari a una flessione della prevalenza (tasso di fumatori sulla popolazione) di 0,5 punti percentuali (dal 25,0 %
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al 24,5 %)106. Negli anni 20182060 ne risulterà un beneficio medio di 217 milioni di franchi all'anno (tasso di sconto: 2 %). L'effetto è stato quantificato ipotizzando che le sigarette elettroniche contenenti nicotina sostituiranno in parte quelle tradizionali e che l'aumento dei prezzi a causa delle spese supplementari di regolamentazione si ripercuoterà sui consumatori.
La riduzione della prevalenza comporterebbe una riduzione dei costi sociali del consumo di tabacco, stimati per il 2007 a 9,9 miliardi di franchi (Fueglister-Dousse et al., 2009). Secondo l'AIR la riduzione della prevalenza risulterebbe dalle seguenti due catene di causa-effetto:
legalizzazione delle sigarette elettroniche contenenti nicotina: l'incremento della percentuale di persone che consumano sigarette elettroniche contenenti nicotina invece di quelle tradizionali determinerà, ipotizzando una dinamica analoga a quella osservata in Francia, una riduzione del numero di fumatori del 2,1 per cento;
aumento dei prezzi: la riduzione della prevalenza a causa dell'aumento delle spese del disciplinamento e del conseguente rincaro della produzione, che si ripercuoteranno sui consumatori, è stimata allo 0,00065 per cento.
Partendo da queste ripercussioni del D-LPTab sulla prevalenza e dagli scenari demografici dell'UST è stato calcolato che il numero di fumatori subirà un leggero calo, sia a breve sia a lungo termine. L'AIR stima che nel 2060 il numero di fumatori rispetto alla popolazione, nel frattempo cresciuta, sarà inferiore di 40 000 persone a quanto non sarebbe se il D-LPTab non entrasse in vigore.
L'AIR stima che questa riduzione del numero di fumatori determinata dal D-LPTab andrà di pari passo con una riduzione dei costi sociali del consumo di tabacco negli anni 20182060, il cui valore attuale può essere stimato, come indicato sopra, in media a 217 milioni di franchi all'anno (benefici del D-LPTab). Questi benefici sono dovuti principalmente alla legalizzazione delle sigarette elettroniche contenenti nicotina. I benefici si suddividono in benefici diretti grazie alle spese evitate per la cura di malattie secondarie (63 milioni di franchi all'anno), benefici indiretti grazie a minori perdite di produttività (59 milioni di franchi all'anno) e cosiddetti benefici immateriali dovuti al mantenimento della qualità di vita delle persone interessate o ai decessi prematuri evitati (95 milioni di franchi all'anno).
Assicurazioni sociali e previdenza per la vecchiaia Nell'ambito dell'AIR non è stato possibile quantificare le ripercussioni del D-LPTab sul bilancio delle assicurazioni sociali. Studi realizzati negli Stati Uniti e in Germania indicano che per l'assicurazione malattie obbligatoria e l'assicurazione invalidità il D-LPTab porterebbe a un aumento degli introiti e a una flessione delle spese.
L'effetto sulla previdenza obbligatoria per la vecchiaia non è chiaro: gli studi esistenti giungono infatti a risultati contraddittori. Va da sé che occorrerà adottare tutte 106
L'analisi d'impatto della regolamentazione è stata condotta sulla base delle cifre del monitoraggio del tabagismo, che non sarà più effettuata. A seguito di un leggero adeguamento del metodo di rilevazione, le cifre non sono identiche a quelle dell'attuale rilevazione, l'Indagine sulla salute in Svizzera dell'Ufficio federale di statistica.
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le misure necessarie affinché la popolazione svizzera possa godere di una buona salute il più a lungo possibile, anche se ciò determinerà maggiori spese a carico degli istituti di previdenza per la vecchiaia.
3.7
Sintesi dei costi e dei benefici
Secondo l'AIR, i costi unici totali a carico della Confederazione, dei Cantoni e delle aziende ammontano a 18,4 milioni di franchi; per gli stessi attori, i costi ricorrenti sono stimati a circa 365 000 franchi all'anno (anno di riferimento 2014, senza il surplus del produttore)107, ripartiti come segue: 94 000 franchi a carico della Confederazione, 123 000 franchi a carico dei Cantoni e 148 000 a carico dell'economia. I 18,4 milioni di franchi di costi unici iniziali sono essenzialmente a carico dell'economia, dal momento che 17,3 milioni è l'importo necessario per adattare gli imballaggi.
Proiettando i costi del D-LPTab per gli anni 20182060, gli autori dello studio prevedono che i costi ricorrenti aumenteranno in modo analogo all'aumento della produttività reale nel periodo 19932013 e in parte anche proporzionalmente alla crescita demografica prevista dall'Ufficio federale di statistica. In questa ipotesi si può prevedere che, nel periodo 20182060, il presente disegno genererà un costo totale di 117 milioni di franchi, pari a un costo medio annuo di circa 2,7 milioni di franchi (senza la riduzione del surplus del produttore).
Il beneficio risulta da una riduzione del numero di fumatori del 2,1 per cento nel periodo 20182060 (40 000 fumatori in meno), il che riduce i costi sociali del tabagismo in media di 217 milioni di franchi all'anno (valore attuale).
Il beneficio netto del D-LPTab corrisponde alla differenza tra i benefici (217 milioni di franchi all'anno) e i costi (2,7 milioni di franchi all'anno). L'AIR stima il beneficio netto medio del D-LPTab a 214 milioni di franchi all'anno. A titolo di confronto, il beneficio netto del primo disegno di LPTab del 2015 era compreso tra 427 e 603 milioni di franchi all'anno.
4
Rapporto con le strategie del Consiglio federale
La prevenzione contro il tabagismo è trattata nell'ambito della Strategia nazionale sulla prevenzione delle malattie non trasmissibili 20172024, adottata dal Consiglio federale il 6 aprile 2016108. Il Consiglio federale ha fatto di questa strategia una delle cinque priorità di politica sanitaria Sanità2020 e l'ha definita uno degli obiettivi 107
Cfr. tabella 1 dell'allegato dell'AIR aggiornato del 2017 (Abrassart Aurélien, Guggisberg Jürg Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien BASS SA: Regulierungsfolgenabschätzung zum überarbeiteten Tabakproduktegesetz, dicembre 2017).
Disponibile all'indirizzo www.bag.admin.ch > Strategie & Politik > Politische Aufträge & Aktionspläne > Politische Aufträge zur Tabakprävention > Tabakpolitik der Schweiz > Zweiter Vorentwurf zum Tabakproduktegesetz > Dokumente (stato: 6 novembre 2018).
108 Consultabile all'indirizzo www.bag.admin.ch > Strategia & politica > Strategie nazionali della sanità > Malattie non trasmissibili (stato: 6 novembre 2018).
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principali della legislatura 20162019. Il presente disegno di legge è un contributo agli obiettivi definiti da tale strategia. Nell'intento di rafforzare leggermente la prevenzione strutturale, il D-LPTab contribuisce in maniera modesta anche all'obiettivo 1.3 della strategia globale «Sanità2020» (Intensificare la tutela della salute e la prevenzione delle malattie)109.
5
Aspetti giuridici
5.1
Costituzionalità
Il D-LPTab si fonda sugli articoli 95 capoverso 1 e 118 capoverso 2 lettere a e b Cost.
Secondo l'articolo 118 capoverso 2 Cost., la Confederazione emana prescrizioni concernenti «l'impiego di alimenti, nonché di farmaci, stupefacenti, organismi, sostanze chimiche e oggetti che possono mettere in pericolo la salute». La Confederazione dispone di un'ampia competenza legislativa in questo settore. Ai fini del presente disegno è fondamentale l'articolo 118 capoverso 2 lettera a Cost., che mira a proteggere i consumatori dal rischio di danni alla salute nell'impiego di determinati prodotti. Sostanzialmente la norma comprende l'impiego di oggetti di uso e consumo che possano rappresentare una minaccia alla salute. L'enumerazione di cui alla lettera a non ha carattere esaustivo110. Fondamentalmente sono menzionate tutte le merci e gli oggetti suscettibili di mettere in pericolo la salute, tra cui quelli più importanti nella vita quotidiana (derrate alimentari, agenti terapeutici, prodotti chimici ecc.). I prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche rientrano indubbiamente tra gli oggetti suscettibili di mettere in pericolo la salute della popolazione.
L'articolo 118 capoverso 2 lettera b Cost. conferisce alla Confederazione la competenza di emanare prescrizioni sulla lotta contro malattie trasmissibili fortemente diffuse e maligne dell'uomo e degli animali. I provvedimenti adottati dalla Confederazione devono essere destinati alla «lotta» contro le malattie, come indicato nella lettera b, o quanto meno alla riduzione dei fattori di rischio legati a tali malattie, come nel presente caso del consumo dei prodotti del tabacco. Per malattie fortemente diffuse si intendono segnatamente le malattie non trasmissibili, come le patologie cardiovascolari. L'aggettivo «maligno» si riferisce infine alle malattie che mettono in pericolo la vita umana o incidono considerevolmente sulla salute, come i tumori.
Nell'ingresso del D-LPTab è stato integrato l'articolo 95 capoverso 1 Cost. che autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni sull'esercizio dell'attività economica privata. La Confederazione dispone quindi di una piena competenza a disciplinare, in materia di polizia sanitaria, la messa a disposizione sul mercato di pro-
109
Consultabile all'indirizzo www.bag.admin.ch > Strategia & politica > Sanità2020 (stato: 6 novembre 2018).
110 Tomas Poledna, art. 118 in: Bernhard Ehrenzeller, Philippe Mastronardi, Rainer J. Schweizer, Klaus A. Vallender (ed.): Die schweizerische Bundesverfassung.
St. Galler Kommentar. 3a ed. Zurigo 2014, n. marg. 9.
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dotti del tabacco da parte di soggetti economici privati nel rispetto dell'interesse generale macroeconomico svizzero.
Le misure in materia di pubblicità del presente disegno possono comportare una limitazione della libertà di opinione e d'informazione (art. 16 Cost.), della libertà dei media (art. 17 Cost.) e della libertà economica (art. 27 Cost.). Tali misure devono essere calibrate in funzione dell'obiettivo di difesa dell'interesse pubblico e della protezione dei diritti fondamentali. Le limitazioni di queste libertà necessitano di una base legale, devono essere giustificate da un interesse pubblico e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 Cost.). La base legale viene creata con il D-LPTab. L'interesse pubblico ad adottare misure di protezione della salute emerge dal mandato costituzionale di regolamentare l'impiego di oggetti suscettibili di mettere in pericolo la salute e di lottare contro malattie fortemente diffuse e maligne.
I singoli disciplinamenti del disegno sono proporzionati allo scopo perseguito. Le eventuali limitazioni alla libertà di opinione e d'informazione, alla libertà dei media e alla libertà economica sono circoscritte allo stretto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del disciplinamento.
5.2
Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
Il presente disegno di legge è compatibile con gli impegni della Svizzera risultanti dagli accordi dell'OMC e da altri accordi internazionali in materia di investimenti e di libero scambio. È altresì conforme agli impegni della Svizzera assunti nei confronti dell'UE e agli obiettivi fissati nell'ambito della sua politica europea.
In quanto Paese membro dell'OMC, nell'adottare regolamentazioni tecniche, la Svizzera è tenuta a prestare particolare attenzione al rispetto dell'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (Accordo OTS)111. Secondo l'Accordo OTS, i progetti di regolamenti tecnici nazionali devono essere notificati ai Paesi membri dell'OMC a determinate condizioni, soprattutto qualora il relativo contenuto tecnico diverga da quello delle norme, delle guide e delle raccomandazioni internazionali in materia oppure nel caso in cui non esistano disposizioni o norme internazionali in questo ambito o ancora qualora tali disposizioni o norme possano generare effetti significativi sul commercio112. La Svizzera è altresì tenuta, ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 2001113 che modifica la convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (AELS) e in particolare il suo allegato H, a rispettare la procedura di comunicazione di progetti di regolamentazione tecnica qualora questi ultimi non recepiscano integralmente le norme internazionali o europee (art. 2 dell'allegato H). Conformemente alle regolamentazioni menzionate, il D-LPTab è stato comunicato per notifica ai Paesi membri dell'OMC e dell'AELS, parallelamente alla procedura di consultazione. Nell'ambito della procedura di noti111 112
RS 0.632.20 allegato 1A.6 Sul piano della legislazione nazionale, l'impegno svizzero a comunicare i suoi regolamenti tecnici nel quadro dell'accordo OMC e dell'AELS trova riscontro nell'ordinanza del 17 giugno 1996 sulla notificazione (ON, RS 946.511).
113 RS 0.632.31
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fica è pervenuto un unico parere, nel quale la Commissione europea ha ricordato che la direttiva UE sui prodotti del tabacco vieta l'immissione sul mercato dei prodotti del tabacco per uso orale, evidenziando la discrepanza tra il disegno svizzero e il diritto europeo su questo aspetto. Non esiste alcun obbligo internazionale per la Svizzera di riprendere l'acquis unionale nel settore dei prodotti del tabacco, dal momento che tale divergenza non è incompatibile con i suoi obblighi internazionali.
Allo stesso modo, dato che la Svizzera non ha ratificato la FCTC, per il momento quest'ultima non è vincolante per il nostro Paese.
Il punto 1.7.3 di questo messaggio offre una visione d'insieme delle disposizioni internazionali contenute nella convenzione summenzionata.
5.3
Forma dell'atto
Secondo l'articolo 164 capoverso 1 Cost. tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. Il presente disegno contiene disposizioni importanti sui diritti e gli obblighi dei fabbricanti, degli importatori e dei venditori di prodotti del tabacco e sigarette elettroniche. Al momento della messa a disposizione sul mercato, i prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche devono in particolare soddisfare determinati requisiti in materia di composizione ed emissioni, etichettatura e avvertenze. Altre disposizioni secondarie, tecniche o di dettaglio, saranno disciplinate nell'ordinanza di applicazione.
5.4
Delega di competenze legislative
Il presente disegno di legge prevede alcune disposizioni relative alla delega di competenze legislative che consentono al Consiglio federale di emanare, per via d'ordinanza, le norme concrete di applicazione necessarie all'esecuzione della legge. Tali norme sono definite in modo sufficiente e preciso. Sono ugualmente oggetto di deleghe di competenze legislative i requisiti che necessitano di misure tecniche per essere applicati.
L'articolo 4 capoverso 2 attribuisce al Consiglio federale la possibilità di classificare in una delle categorie di cui all'articolo 3 lettere af nuovi prodotti comparabili per contenuto o modalità di consumo a un prodotto del tabacco o a una sigaretta elettronica, anche se il prodotto in questione non soddisfa tutti i requisiti della definizione corrispondente.
L'articolo 4 capoverso 3 delega al Consiglio federale la competenza di prevedere disposizioni specifiche per i prodotti simili se per motivi oggettivi è necessario un disciplinamento particolare.
L'articolo 10 capoverso 3 incarica il Consiglio federale di disciplinare la forma e la lingua delle indicazioni obbligatorie che devono figurare su ogni imballaggio di prodotti del tabacco o di sigarette elettroniche contenenti nicotina. Il Consiglio federale dovrà in particolare tenere conto dei vari tipi d'imballaggio dei prodotti.
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Questi aspetti tecnici e di dettaglio, che servono ad esempio a stabilire la fonte di caratteri delle avvertenze, dovranno essere inseriti in un'ordinanza di applicazione.
L'articolo 13 capoverso 2 delega al Consiglio federale la competenza di determinare il contenuto dell'avvertenza combinata di cui al capoverso 1 lettera c, ossia le avvertenze testuali abbinate alle fotografie e le informazioni sui servizi per smettere di fumare che devono figurare sugli imballaggi dei prodotti del tabacco destinati a essere fumati, oltre alle altre avvertenze. Visto il loro carattere molto tecnico, le varie serie di avvertenze combinate figureranno in un allegato dell'ordinanza del Consiglio federale.
Secondo l'articolo 13 capoverso 3, il Consiglio federale ha la competenza di esentare determinati prodotti del tabacco destinati a essere fumati dall'obbligo di recare l'avvertenza prevista dall'articolo 13 capoverso 1 lettera b.
L'articolo 15 capoverso 2 attribuisce al Consiglio federale la competenza di prevedere deroghe concernenti la presentazione delle avvertenze per determinati tipi d'imballaggi. Si tratterà in particolare di prevedere una collocazione adeguata per gli imballaggi cilindrici e quelli di tabacco tagliato.
L'articolo 17 capoverso 3 incarica il Consiglio federale di disciplinare la forma e la lingua del foglietto illustrativo che deve essere inserito negli imballaggi delle sigarette elettroniche e dei prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati.
L'articolo 19 capoverso 2 incarica il Consiglio federale di disciplinare la collocazione, le dimensioni e la lingua dell'avvertenza che deve figurare sulla pubblicità per i prodotti del tabacco, le sigarette elettroniche e gli oggetti che costituiscono un'unità funzionale con un prodotto del tabacco.
L'articolo 22 capoverso 4 incarica il Consiglio federale di disciplinare le condizioni dettagliate dei test d'acquisto. Ovviamente, tali questioni procedurali relative allo svolgimento dei test d'acquisto devono essere di competenza del Consiglio federale.
L'articolo 23 capoverso 2 autorizza il Consiglio federale a disciplinare le modalità di applicazione e di documentazione del controllo autonomo, conferendogli la possibilità di dichiarare obbligatorie determinate procedure di analisi. L'applicazione del principio del controllo autonomo da
parte delle aziende che desiderano mettere a disposizione sul mercato un prodotto del tabacco richiede un disciplinamento corredato di dettagli e precisazioni che devono essere previste in un'ordinanza.
L'articolo 24 capoverso 3 attribuisce al Consiglio federale la competenza di disciplinare le modalità di notifica dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche.
Secondo l'articolo 25 capoverso 4, il Consiglio federale dovrà disciplinare i dettagli relativi al contenuto della notifica della composizione dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche messi a disposizione sul mercato svizzero, facendo attenzione a tutelare i segreti di fabbricazione.
Secondo l'articolo 26 capoverso 2, il Consiglio federale può stabilire quali informazioni su constatazioni riguardanti prodotti pericolosi devono essere notificate alla competente autorità cantonale e all'UFSP.
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Per prevenire l'importazione commerciale, l'articolo 27 conferisce al Consiglio federale la possibilità di stabilire la quantità massima di prodotti del tabacco o di sigarette elettroniche che un consumatore può importare per uso personale.
L'articolo 32 capoverso 2 conferisce al Consiglio federale la competenza di concludere accordi internazionali in materia di cooperazione tecnica, in particolare in merito alla partecipazione della Svizzera a sistemi d'informazione internazionali per i consumatori o per le autorità, finalizzati all'attuazione della legge.
L'articolo 35 capoverso 4 attribuisce al Consiglio federale la competenza di disciplinare i dettagli dei controlli ufficiali dei prodotti del tabacco e delle sigarette elettroniche. Il Consiglio federale potrà in particolare conferire obbligatorietà alle procedure riconosciute relative alla campionatura e all'analisi, al fine di aiutare i Cantoni nel coordinamento dei loro controlli.
Gli articoli 3739 incaricano il Consiglio federale di disciplinare i dettagli del trattamento e dello scambio dei dati personali necessari all'esecuzione della legge.
L'articolo 41 capoverso 2 prevede che il Consiglio federale disciplini gli emolumenti per i controlli e le misure degli organi esecutivi della Confederazione.
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