09.087 Messaggio concernente l'approvazione e la trasposizione dello scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva della CE sul rimpatrio (Direttiva 2008/115/CE) (Sviluppo dell'acquis di Schengen) e concernente una modifica della legge federale sugli stranieri (Controllo di confine automatizzato, consulenti in materia di documenti, sistema d'informazione MIDES) del 18 novembre 2009

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto che approva e traspone lo scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva CE sul rimpatrio (Direttiva 2008/115/CE) (Sviluppo dell'acquis di Schengen) nonché le modifiche della legge federale sugli stranieri e della legge sull'asilo, necessarie per il recepimento della direttiva.

Vi sottoponiamo inoltre, per approvazione, il disegno di modifica della legge federale sugli stranieri. La modifica crea le basi legali necessarie in vista dell'introduzione di un Sistema d'informazione per i centri di registrazione e di procedura e per gli alloggi negli aeroporti, dell'impiego di consulenti in materia di documenti e del controllo di confine automatizzato all'aeroporto.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

18 novembre 2009

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Hans-Rudolf Merz La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova

2009-1940

7737

Compendio Il presente messaggio verte su due disegni di legge fondamentalmente indipendenti tra loro. La prima parte del messaggio, più cospicua, contiene i commenti alle modifiche della legge sull'asilo e della legge federale sugli stranieri nell'ambito dell'approvazione e della trasposizione di uno sviluppo dell'acquis di Schengen, ovvero della direttiva CE sul rimpatrio. La seconda parte verte su una modifica della legge federale sugli stranieri volta a creare le basi legali necessarie per il nuovo Sistema d'informazione MIDES, per il controllo di confine automatizzato all'aeroporto e per l'impiego di consulenti in materia di documenti.

A. Approvazione e trasposizione dello scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva CE sul rimpatrio.

La direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (direttiva sul rimpatrio) è stata approvata il 16 dicembre 2008 dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell'Unione europea. I dibattimenti a livello europeo sulla direttiva, cui ha potuto partecipare anche la Svizzera, si sono estesi sull'arco di tre anni. La direttiva sul rimpatrio ha l'obiettivo principale di predisporre norme chiare, trasparenti ed eque per definire uno degli elementi necessari di una politica d'immigrazione correttamente gestita, ossia una politica di rimpatrio efficace. La direttiva sul rimpatrio intende contribuire all'armonizzazione, all'interno dello spazio Schengen, della procedura di rimpatrio di cittadini di Paesi non Schengen (Paesi terzi) il cui soggiorno è irregolare. Contiene in particolare prescrizioni uniformi sulle decisioni di allontanamento, sulla carcerazione per garantire l'esecuzione dell'allontanamento, sull'espulsione e sul divieto d'entrata.

La direttiva sul rimpatrio costituisce uno sviluppo dell'acquis di Schengen che in linea di principio la Svizzera si è impegnata a riprendere. Per farlo, la Svizzera dispone ogni volta di un termine di due anni al massimo a partire alla notifica da parte dell'UE dell'emanazione di un nuovo sviluppo dell'acquis di Schengen. Nel caso della direttiva sul rimpatrio, tale termine scade il 12 gennaio 2011. Il diritto vigente a livello
federale e cantonale è in massima parte conforme ai principi della direttiva sul rimpatrio. Il recepimento richiede tuttavia adeguamenti puntuali della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStr) e della legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) nonché di normative cantonali in materia. A livello federale occorrono adeguamenti segnatamente nei settori delle misure di allontanamento e respingimento, dell'espulsione e delle misure coercitive. Le principali modifiche concernono i punti seguenti: l'attuale allontanamento senza decisione formale è sostituito in linea di principio da una procedura di allontanamento formale (art. 64 LStr). In determinati casi è disposto un divieto d'entrata nei confronti degli stranieri il cui soggiorno è irregolare (art. 67 LStr). Un altro cambiamento importante concerne la durata massima di tutti i tipi di carcerazione, che in virtù della direttiva sul rimpatrio passa da 24 a 18 mesi (art. 79 LStr).

7738

B. Modifica della legge federale sugli stranieri Le altre proposte di modifica della legge federale sugli stranieri e della legge sull'asilo non sono direttamente legate al recepimento della direttiva sul rimpatrio.

Sono tese a creare le necessarie basi legali formali in vista dell'introduzione del controllo di confine automatizzato all'aeroporto, dell'introduzione del nuovo Sistema d'informazione per i centri di registrazione e di procedura e per gli alloggi negli aeroporti (MIDES) nonché dell'impiego di consulenti in materia di documenti. Tutti questi cambiamenti mirano in particolare a lottare più efficacemente contro le entrate illegali; vi è pertanto un certo nesso materiale con la direttiva sul rimpatrio, la quale disciplina dal canto suo la procedura di allontanamento degli stranieri il cui soggiorno è irregolare. Poiché vi è una certa urgenza tali modifiche di legge vanno separate dalla revisione della legge sull'asilo in corso e dovranno entrare in vigore entro la fine del 2010.

7739

Indice Compendio

7738

1 Approvazione e trasposizione dello scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva CE sul rimpatrio (Direttiva 2008/115/CE) (Sviluppo dell'acquis di Schengen) 1.1 Situazione iniziale 1.2 Scambio di note relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio 1.3 Contenuto e campo d'applicazione della direttiva sul rimpatrio 1.4 Modifica della legge federale sugli stranieri e della legge sull'asilo 1.4.1 Necessità delle modifiche di legge 1.4.2 Principali modifiche di legge 1.5 Commenti alle singole disposizioni 1.5.1 Modifica della LStr 1.5.2 Modifiche della LAsi 1.6 Motivo e valutazione della soluzione proposta 1.7 Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale 1.7.1 Per la Confederazione 1.7.2 Per i Cantoni 1.8 Relazione con il programma di legislatura 1.9 Aspetti giuridici 1.9.1 Compatibilità con il diritto internazionale 1.9.2 Costituzionalità 1.9.3 Decisione di approvazione e trasposizione

7742 7742 7742 7743 7744 7744 7745 7745 7745 7757 7758 7759 7759 7759 7760 7760 7760 7760 7760

2 Modifica della legge federale sugli stranieri (Controllo di confine automatizzato, consulenti in materia di documenti, sistema d'informazione MIDES) 2.1 Situazione iniziale 2.2 Commenti alle singole disposizioni 2.2.1 Modifica della LStr 2.2.2 Modifica della LAsi 2.3 Motivo e valutazione della soluzione proposta 2.4 Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale 2.4.1 Per la Confederazione 2.4.2 Per i Cantoni 2.5 Programma di legislatura 2.6 Aspetti giuridici 2.6.1 Rapporto con il diritto internazionale 2.6.2 Costituzionalità e legalità

7761 7761 7762 7762 7765 7767 7767 7767 7767 7768 7768 7768 7768

7740

Decreto federale che approva e traspone lo scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva CE sul rimpatrio (Direttiva 2008/115/CE) (Sviluppo dell'acquis di Schengen) (Disegno)

7769

Scambio di note del 30 gennaio 2009 tra la Svizzera e la Comunità europea concernente il recepimento della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (Sviluppo dell'acquis di Schengen)

7777

Legge federale sugli stranieri (LStr) (Controllo di confine automatizzato, consulenti in materia di documenti, sistema d'informazione MIDES) (Disegno)

7779

7741

Messaggio 1

Approvazione e trasposizione dello scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva CE sul rimpatrio (Direttiva 2008/115/CE) (Sviluppo dell'acquis di Schengen)

1.1

Situazione iniziale

L'Accordo d'associazione di Schengen (AAS)1 è entrato in vigore il 1° marzo 2008.

Per la Svizzera, l'acquis di Schengen è stato messo in vigore il 12 dicembre 2008, alla sola eccezione della soppressione dei controlli di confine presso gli aeroporti per il traffico aereo interno a Schengen, messo in vigore il 29 marzo 2009. La Svizzera si è impegnata a riprendere, in linea di principio, tutti gli ulteriori sviluppi dell'acquis di Schengen (art. 2 cpv. 3 e art. 7 AAS). Dalla firma dell'accordo d'associazione di Schengen il 26 ottobre 2004, l'Unione europea (UE) ha già notificato alla Svizzera oltre 90 sviluppi dell'acquis di Schengen.

La direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 20082, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (in seguito: direttiva sul rimpatrio) è uno di questi sviluppi. La direttiva è il risultato di circa tre anni di negoziati.

La Svizzera era rappresentata nei pertinenti gruppi di lavoro preparatori del Consiglio e grazie al suo diritto di partecipazione ha potuto far valere il proprio punto di vista sui progetti. I competenti organi dell'UE hanno poi proceduto alla deliberazione formale.

L'attuazione di questa direttiva richiede la modifica della legge federale del 16 dicembre 20053 sugli stranieri (LStr) e della legge del 26 giugno 19984 sull'asilo (LAsi). Non ne consegue tuttavia un riorientamento di fondo della legislazione svizzera in materia di stranieri e d'asilo.

1.2

Scambio di note relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio

L'articolo 7 AAS prevede una procedura speciale per il recepimento e la trasposizione degli sviluppi di Schengen. L'UE notifica alla Svizzera nuovi atti normativi che costituiscono sviluppi dell'acquis di Schengen. Il Consiglio federale è in seguito chiamato entro 30 giorni a decidere se la Svizzera intende recepire lo sviluppo e a notificare tale decisione alla Commissione o al Consiglio.

La notifica dell'atto normativo da parte dell'UE e la nota di risposta della Svizzera danno luogo a uno scambio di note che per la Svizzera costituisce un trattato di diritto internazionale. A seconda del contenuto dell'atto normativo dell'UE da adottare, la competenza dell'approvazione di questo trattato spetta al nostro Consi1 2 3 4

RS 0.342.31 GU L 348 del 24.12.2008, pag. 98.

RS 142.20 RS 142.31

7742

glio oppure all'Assemblea federale; in determinate circostanze sono parimenti adempite le condizioni per un referendum facoltativo.

Se la competenza spetta all'Assemblea federale o se s'impongono modifiche di legge, nella nostra nota di replica informiamo l'UE che il recepimento dello sviluppo sarà giuridicamente vincolante per la Svizzera solo previo soddisfacimento dei requisiti costituzionali (art. 7 cpv. 2 lett. a AAS). Nella fattispecie, la comunicazione all'UE da parte nostra è stata effettuata il 30 gennaio 2009. In questo caso la Svizzera dispone di un termine massimo di due anni per l'approvazione parlamentare e la trasposizione dello sviluppo, incluse le eventuali modifiche di legge e l'eventuale referendum. La direttiva sul rimpatrio deve pertanto essere approvata dall'Assemblea federale e attuata a livello federale e cantonale entro il 12 gennaio 2011. L'articolo 20 della direttiva sul rimpatrio fissa al 24 dicembre 2010 il termine entro cui gli Stati membri dell'UE devono trasporre la direttiva nel proprio diritto nazionale. Tale data si situa solo poche settimane prima della data prevista dall'AAS. Per garantire un'attuazione per quanto possibile simultanea della direttiva da parte di tutti gli Stati Schengen, sarebbe auspicabile rispettare il termine stabilito nella direttiva stessa.

In caso di mancato recepimento della direttiva sul rimpatrio entro il termine massimo di due anni a decorrere dalla notifica, interverrebbe la procedura speciale prevista nell'AAS, tesa a conseguire una soluzione consensuale entro 90 giorni in seno al Comitato misto. In caso di insuccesso, dopo altri tre mesi l'AAS cesserebbe automaticamente di essere applicabile.

1.3

Contenuto e campo d'applicazione della direttiva sul rimpatrio

La direttiva sul rimpatrio persegue un'armonizzazione minima della procedura relativa ai cittadini di Paesi non Schengen (Paesi terzi) il cui soggiorno è irregolare.

Contiene in particolare prescrizioni sulla decisione di allontanamento, sulla carcerazione per garantire l'esecuzione dell'allontanamento, sull'espulsione e sul divieto d'entrata.

La direttiva sul rimpatrio deve inoltre concorrere a migliorare la cooperazione tra gli Stati Schengen nel quadro dell'esecuzione degli allontanamenti verso Paesi terzi.

L'armonizzazione della procedura permette ad esempio di semplificare l'organizzazione e l'esecuzione di voli speciali comuni. Inoltre, grazie a procedure unitarie è possibile ridurre il rischio che la migrazione illegale si ripercuota in maniera diversa sui vari Stati a seconda delle loro normative.

La direttiva sul rimpatrio si applica ai cittadini di Paesi terzi che soggiornano irregolarmente sul territorio di uno Stato Schengen. Per soggiorno irregolare s'intende la presenza nel territorio di uno Stato Schengen di un cittadino di un Paese terzo che non soddisfi o non soddisfi più le condizioni d'entrata di cui all'articolo 5 del codice frontiere Schengen5 o altre condizioni d'entrata, di soggiorno o di residenza in tale Stato Schengen. È irrilevante che il soggiorno irregolare risulti da un'entrata illegale, 5

Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006 , che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (Codice frontiere Schengen); GU L 105 del 13 aprile 2006, pag. 1

7743

dal rifiuto di una domanda d'asilo o dallo scadere della durata di validità di un permesso di soggiorno.

Determinate categorie di cittadini di un Paese terzo il cui soggiorno è irregolare possono essere parzialmente escluse dal campo d'applicazione della direttiva (art. 2 par. 2 lett. a e b della direttiva sul rimpatrio). Ad esempio, le persone a cui è stata negata l'entrata alla frontiera esterna Schengen a norma dell'articolo 13 del codice frontiere Schengen e che in seguito vengono fermate nel territorio di uno Stato Schengen, possono essere allontanate senza una decisione formale. In linea di principio, la direttiva sul rimpatrio non è applicabile ai divieti d'entrata alle frontiere esterne Schengen, ovvero, per la Svizzera, non è applicabile ai controlli di confine presso gli aeroporti per i voli provenienti da Paesi terzi né, fino all'entrata in vigore dell'acquis di Schengen per il Principato del Liechtenstein, al confine tra la Svizzera e il Liechtenstein. Se una persona è respinta alla frontiera esterna Schengen occorre emanare una decisione di allontanamento a norma del codice frontiere Schengen (art. 65 LStr; art. 13 codice frontiere Schengen).

Tuttavia, anche in questi casi si devono osservare determinate garanzie minime della direttiva sul rimpatrio. Ciò vale in particolare qualora siano ordinate misure coercitive o qualora l'interessato abbia bisogno di un'assistenza medica (art. 4 par. 4 direttiva sul rimpatrio).

Secondo l'articolo 2 paragrafo 2 lettera b della direttiva sul rimpatrio, essa non si applica ai cittadini di Paesi terzi sottoposti a una procedura di estradizione a norma dell'articolo 32 della legge federale del 20 marzo 19816 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP). In tal caso prevalgono le disposizioni dell'AIMP; una modifica di tale legge non è necessaria.

Sarebbe inoltre possibile rinunciare ad applicare la direttiva sul rimpatrio qualora l'allontanamento fosse ordinato quale sanzione penale (art. 2 par. 2 lett. b direttiva sul rimpatrio). Con la revisione della parte generale del Codice penale (CP)7 è stata abolita l'espulsione prevista dal diritto penale. Questa disposizione non ha pertanto nessuna rilevanza per la Svizzera.

1.4

Modifica della legge federale sugli stranieri e della legge sull'asilo

1.4.1

Necessità delle modifiche di legge

La direttiva sul rimpatrio contiene disposizioni in parte sufficientemente concrete per poter essere applicate direttamente al singolo caso. Alcune disposizioni vanno tuttavia trasposte nel diritto nazionale. Per motivi inerenti alla certezza del diritto, in linea di massima va trasposta nel diritto nazionale l'intera direttiva.

In vista dell'attuazione della direttiva sul rimpatrio, la Svizzera deve adeguare singole disposizioni della LStr e della LAsi.

Una parte della direttiva sul rimpatrio non esige modifiche di legge, oppure esige solo modifiche di scarsa entità, in quanto il diritto vigente risponde già ai principi enunciati dalla direttiva. La direttiva sul rimpatrio prevede inoltre la possibilità per 6 7

RS 351.1 RS 311.0

7744

gli Stati Schengen di mantenere disposizioni più favorevoli alle persone cui si applica, purché compatibili con le norme in essa stabilite (art. 4 par. 3 direttiva sul rimpatrio).

La direttiva sul rimpatrio si applica esclusivamente ai cittadini di Paesi non Schengen che non possono avvalersi della libera circolazione delle persone. Le disposizioni della LStr in materia di misure di allontanamento e respingimento nonché di misure coercitive restano tuttavia applicabili, sussidiariamente all'Accordo del 21 giugno 19998 sulla libera circolazione delle persone, anche ai cittadini dell'UE/AELS e ai loro familiari (art. 2 cpv. 2 e 3 LStr). Se queste persone non possono far valere un diritto di soggiorno in virtù del predetto accordo, in particolare se sono oggetto di un divieto nazionale d'entrata, nei loro confronti possono essere ordinate misure appropriate.

1.4.2

Principali modifiche di legge

Le principali modifiche concernono la LStr. Occorrono adeguamenti nei settori delle misure di allontanamento e respingimento, dell'espulsione e delle misure coercitive.

In particolare, l'allontanamento senza decisione formale previsto nell'articolo 64 LStr dev'essere sostituito mediante una procedura formale di allontanamento o mediante l'allontanamento tramite modulo standard. Occorre inoltre modificare la disposizione relativa al divieto d'entrata (art. 67 LStr) in quanto in avvenire, in determinate circostanze, occorrerà in linea di principio disporre tale provvedimento.

Un'altra modifica importante concerne la durata massima di tutti i tipi di carcerazione di cui all'articolo 79 LStr. In base alla direttiva sul rimpatrio, tale durata massima sarà abbassata da 24 a 18 mesi. Infine occorre apportare qualche piccola modifica anche nel settore dell'organizzazione dell'espulsione e dell'esecuzione della carcerazione.

La LAsi va adeguata in misura assai ridotta. Le uniche modifiche concernono la disposizione relativa alla decisione d'allontanamento secondo l'articolo 45 LAsi.

1.5

Commenti alle singole disposizioni

1.5.1

Modifica della LStr

Art. 7

Passaggio di confine e controlli al confine

Cpv. 2 La procedura di allontanamento di cui all'articolo 7 capoverso 2 LStr rientra nel campo d'applicazione della direttiva sul rimpatrio. L'insieme delle frontiere nazionali svizzere costituisce, a norma dell'acquis di Schengen, una frontiera interna presso la quale di regola non sono più ammessi controlli di confine. L'unica eccezione a questo principio è temporaneamente costituita, fino all'entrata in vigore dell'acquis di Schengen per il Principato, dalla frontiera con il Liechtenstein. La persona fermata a una frontiera nazionale nel quadro di un controllo di polizia da parte del Corpo delle guardie di confine (Cgcf) viene considerata come soggiornante 8

RS 0.142.112.681

7745

illegalmente sul territorio della Svizzera ai sensi della direttiva sul rimpatrio. In caso di allontanamento nel quadro di un siffatto controllo delle persone, temporaneamente ancora possibile, dovrà essere svolta la procedura di allontanamento formale secondo l'articolo 64 LStr.

Art. 64

Decisione di allontanamento

Cpv. 1 Gli Stati membri devono adottare una decisione di allontanamento (decisione di rimpatrio) nei confronti di qualunque cittadino di un Paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare (art. 6 par. 1 direttiva sul rimpatrio). L'allontanamento senza decisione formale di cui all'articolo 64 sarà pertanto sostituito, in linea di principio, da una procedura formale di allontanamento. Il diritto vigente riconosce già alle persone che ne fanno richiesta il diritto di ottenere una decisione di allontanamento scritta, motivata e impugnabile (art. 64 cpv. 2 LStr).

Già nel 2007, nell'avamprogetto concernente un altro sviluppo dell'acquis di Schengen, ovvero il recepimento del codice frontiere Schengen, avevamo proposto, al fine di armonizzare la procedura, di rinunciare in maniera generale all'allontanamento senza formalità9. La proposta è tuttavia stata abbandonata in quanto il codice frontiere Schengen non vieta gli allontanamenti senza decisione formale dall'interno del Paese.

I motivi che, secondo il capoverso 2 lettere a e b, conducono all'emanazione di una decisione di allontanamento, corrispondono al diritto vigente (art. 64 cpv. 1 lett. a e b LStr). La novità è che d'ora in poi in questi casi andrà sistematicamente emanata una decisione formale.

Il capoverso 1 lettera c corrisponde ai motivi d'allontanamento secondo l'articolo 66 capoverso 1 LStr. In questi casi l'emanazione sistematica di una decisione formale di allontanamento è già prevista dal diritto vigente.

Cpv. 2 Per il cittadino di un Paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare e che è in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un'altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati da un altro Stato membro, la direttiva sul rimpatrio prevede una procedura a due livelli (art. 6 par. 2 direttiva sul rimpatrio). Allo straniero che adempie tali condizioni è dapprima invitato senza decisione formale di lasciare la Svizzera e di recarsi nello Stato di cui possiede un permesso di soggiorno valido. Se l'interessato non dà seguito a questo invito ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale impongano la sua immediata partenza, va avviata una procedura formale di allontanamento secondo il capoverso 1.

Come detto, la direttiva sul rimpatrio non è
applicabile ai cittadini di Stati Schengen, né ai cittadini di Stati terzi che godono di un diritto alla libera circolazione (familiari di cittadini UE/AELS). Tuttavia, a queste categorie di persone può anche essere negato il soggiorno in Svizzera in base a un divieto d'entrata nazionale. Non si giustifica di riservare a queste persone, se fermate in Svizzera, un trattamento più severo di quello previsto per i cittadini di Stati terzi muniti di un titolo di soggiorno 9

FF 2007 7149 7160

7746

valido di un altro Stato Schengen (cfr. cpv. 1). Il capoverso 2 parla pertanto in maniera generale degli stranieri che soggiornano illegalmente in Svizzera e sono muniti di un titolo di soggiorno valido di un altro Stato Schengen. Non si riferisce quindi unicamente ai cittadini di Stati non Schengen che non possono avvalersi della libera circolazione delle persone.

Cpv. 3 In caso di soggiorno illegale, secondo il nuovo articolo 64 lettere a e b LStr, il termine per presentare il ricorso è di cinque giorni lavorativi (finora tre giorni). Questo termine è in linea con il termine di ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito secondo l'articolo 108 capoverso 2 LAsi. Il ricorso non ha effetto sospensivo.

L'autorità di ricorso, di regola un tribunale cantonale, può tuttavia accordare tale effetto. Ciò è conforme ai principi dell'articolo 13 paragrafi 1 e 2 della direttiva sul rimpatrio.

Se il permesso è negato o revocato o non è prorogato (nuovo art. 64 cpv. 1 lett. c LStr), si applicano come sinora le disposizioni generali del diritto amministrativo federale e cantonale in materia di procedura di ricorso.

Per quanto concerne la procedura di ricorso, la direttiva sul rimpatrio prevede che il cittadino di un Paese terzo interessato ha la facoltà di farsi consigliare e rappresentare da un legale e, ove necessario, di avvalersi di un'assistenza linguistica. L'assistenza linguistica può rivelarsi necessaria in vista dell'informazione sui mezzi di ricorso disponibili, qualora tale informazione non sia già stata fornita al momento della notifica della decisione (art. 12 par. 2 direttiva sul rimpatrio). Può essere necessaria anche in caso di udienza in procedura orale dinanzi alla competente autorità giudiziaria. Se le circostanze rendono difficile l'esercizio della facoltà di farsi consigliare e rappresentare da un legale o, ove necessario, di avvalersi di un'assistenza linguistica risulta ostacolata, la competente autorità provvede affinché l'interessato possa beneficiare dei diritti che gli spettano. Per quanto concerne l'esecuzione della carcerazione preliminare, cautelativa o in vista di rinvio coatto, l'articolo 81 LStr prescrive ad esempio in maniera esplicita che sia data all'interessato la possibilità di comunicare verbalmente e per scritto con il rappresentante legale.

Gli Stati membri
provvedono a che sia garantita, su richiesta, la necessaria assistenza o rappresentanza legale gratuita ai sensi della legislazione o regolamentazione nazionale in materia e possono disporre che tale assistenza e/o rappresentanza legale gratuita sia soggetta alle condizioni di cui all'articolo 15, paragrafi 3­6, della direttiva 2005/85/CE10 (art. 13 par. 4 direttiva sul rimpatrio). L'assistenza e/o rappresentanza legale gratuita può pertanto essere limitata ai casi in cui il mezzo di ricorso lascia presagire congrue opportunità di riuscita e in cui gli interessati non dispongono dei necessari mezzi finanziari. Ciò corrisponde alla disciplina attuale dell'articolo 65 capoverso 1 della legge federale del 20 dicembre 196811 sulla procedura amministrativa.

10

11

Direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, GU L 326, pag.13.

RS 172.021

7747

Cpv. 4 Prima di emettere una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato occorre fornire un'assistenza da parte di organismi appropriati che non siano le autorità che eseguono il rimpatrio, tenendo in debito conto l'interesse superiore del bambino (art. 10 par. 1 direttiva sul rimpatrio). Per soddisfare tale esigenza è previsto che le autorità, in analogia con l'articolo 17 capoverso 3 LAsi, potranno nominare persone di fiducia che difendano gli interessi dei minori non accompagnati anche nel quadro della procedura di allontanamento prevista dal diritto degli stranieri. Secondo le disposizioni della Convenzione del 20 novembre 198912 sui diritti del fanciullo, ai minori non accompagnati va accordata una protezione speciale. Le competenti autorità cantonali sono pertanto già oggi tenute ad adottare misure tutorie nei confronti di queste persone. Se non è immediatamente possibile ottenere la presenza di un tutore o assistente legale, occorre nominare una persona di fiducia che difenda gli interessi del minore durante la procedura di allontanamento.

Art. 64a

Allontanamento in base agli Accordi di associazione alla normativa di Dublino

Cpv. 1 Questo articolo disciplina l'allontanamento, in virtù dell'accordo d'associazione a Dublino13, verso un altro Stato Dublino delle persone il cui soggiorno è irregolare e che non hanno presentato una domanda d'asilo in Svizzera. Negli altri casi si applicano le pertinenti disposizioni della LAsi.

In linea di principio, la procedura Dublino non rientra nel campo d'applicazione della direttiva sul rimpatrio. Il tenore di questa disposizione va tuttavia armonizzato con quello del nuovo articolo 64 LStr. Le nozioni di «impugnabile» e «motivata» sono superflue in quanto costituiscono presupposti senza i quali la decisione non viene emanata. Per motivi sistematici la regola secondo cui l'allontanamento è immediatamente esecutivo è integrata all'articolo 64d LStr (termine di partenza ed esecuzione immediata), che comprende tutte le fattispecie per le quali è possibile l'esecuzione immediata.

Cpv. 2 La procedura di ricorso va adeguata a quella dell'articolo 64 capoverso 3 LStr. In tal modo s'intende evitare che in casi analoghi vengano applicate disposizioni procedurali diverse.

Art. 64b

Decisione tramite modulo standard

Se la persona è entrata illegalmente, la decisione di allontanamento è notificata tramite modulo standard (art. 12 par. 3 direttiva sul rimpatrio). Questa misura sgrava di lavoro le autorità. Il modulo standard deve contenere una motivazione in fatto e in diritto nonché informazioni sui mezzi di ricorso disponibili (art. 12 par. 1 direttiva sul rimpatrio). Per il resto non sono previste particolari prescrizioni formali. È previsto di allestire moduli standard per tutti i Cantoni.

12 13

RS 0.107 RS 0.142.392.68

7748

Art. 64c

Allontanamento senza decisione formale

Cpv. 1 lett. a L'articolo 6 paragrafo 3 della direttiva sul rimpatrio prevede un'eccezione al principio secondo cui in caso di soggiorno irregolare va sempre emanata una decisione scritta di allontanamento. Quest'eccezione concerne l'allontanamento in virtù di accordi di riammissione vigenti con altri Stati Schengen al momento dell'entrata in vigore della direttiva sul rimpatrio (13 gennaio 2009). A tale data erano in vigore accordi di riammissione con i seguenti Stati: Austria, Paesi del Benelux, Estonia, Francia, Germania, Italia, Lettonia, Lituania, Norvegia, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia e Ungheria.

La direttiva sul rimpatrio (art. 6 par. 1 e 3) prevede che in caso di consegna o riammissione in virtù di un accordo bilaterale, lo Stato che riammette lo straniero è competente per lo svolgimento della procedura di allontanamento. Su richiesta presentata senza indugio, prima della consegna è tuttavia emanata una decisione motivata e impugnabile mediante un apposito modulo (come già previsto dall'art. 64 cpv. 2 LStr vigente). Benché la direttiva sul rimpatrio non lo esiga, anche in questi casi occorre garantire la possibilità di vagliare l'eventuale allontanamento verso lo Stato d'origine o di provenienza. L'esecuzione immediata dell'allontanamento deve tuttavia essere possibile (art. 64d cpv. 2 lett. d LStr).

Cpv. 1 lett. b I cittadini di Paesi terzi respinti alla frontiera conformemente all'articolo 13 del codice frontiere Schengen e fermati successivamente in Svizzera possono essere allontanati senza decisione formale. In tal modo vengono evitati doppioni. Queste persone sono infatti già state oggetto di una procedura formale secondo il codice frontiere Schengen tesa a verificare l'adempimento delle condizioni d'entrata.

Anche in questi casi, su richiesta presentata senza indugio, è emanata una decisione mediante apposito modulo (cfr. commento al cpv. 1; art. 64 cpv. 2 LStr).

Art. 64d

Termine di partenza ed esecuzione immediata

Cpv. 1 Secondo il diritto vigente, la decisione che impartisce un termine di partenza adeguato spetta alle autorità (art. 66 cpv. 2 LStr). La direttiva sul rimpatrio prevede alcuni principi in materia; di regola la durata del termine di partenza è compresa tra sette e trenta giorni (art. 7 par. 1 direttiva sul rimpatrio). Ove necessario, il periodo per la partenza volontaria è prorogato per un periodo congruo, tenendo conto delle circostanze specifiche del singolo caso (art. 7 par. 2 direttiva sul rimpatrio). Può trattarsi di problemi di salute, di motivi familiari o di un soggiorno anteriore prolungato.

Cpv. 2 Nel capoverso 2 sono elencati i motivi che possono sfociare nell'esecuzione immediata della decisione di allontanamento oppure nella fissazione di un termine di partenza inferiore a sette giorni.

7749

Cpv. 2 lett. a Questa disposizione corrisponde all'attuale articolo 64 capoverso 3 LStr. Il tenore è stato precisato per tener conto dell'articolo 7 paragrafo 4 della direttiva sul rimpatrio. L'allontanamento può essere eseguito immediatamente se al momento della notifica della decisione la persona interessata espone a un pericolo attuale l'ordine e la sicurezza pubblici oppure la sicurezza interna o esterna della Svizzera.

Cpv. 2 lett. b Attualmente la LStr non contiene una disposizione paragonabile. Secondo l'articolo 7 capoverso 4 della direttiva sul rimpatrio, l'allontanamento può essere eseguito immediatamente se indizi concreti fanno temere che la persona interessata intende sottrarsi all'allontanamento. Il tenore di questa disposizione è tributario dell'articolo 76 capoverso 1 lettera b cifra 3 LStr (pericolo che la persona si renda irreperibile quale motivo per la carcerazione in vista di rinvio coatto).

Cpv. 2 lett. c Attualmente la LStr non contiene una disposizione paragonabile. Essa corrisponde all'articolo 7 paragrafo 4 della direttiva sul rimpatrio. Già ora gli interessati attendono di regola all'estero l'esito della decisione sul rilascio del permesso (art. 17 cpv. 1 LStr).

Cpv. 2 lett. d Attualmente la LStr non contiene una disposizione paragonabile. In questi casi la direttiva sul rimpatrio non prescrive l'emanazione di una decisione di allontanamento. Sarebbe pertanto ammissibile procedere all'allontanamento senza decisione formale. Lo Stato Schengen che approva la riammissione è responsabile per lo svolgimento corretto della procedura di rimpatrio (art. 6 par. 3 direttiva sul rimpatrio). Tuttavia, affinché sia garantita la via giudiziaria secondo l'articolo 29a della Costituzione federale (Cost.)14, occorre consegnare all'interessato, su sua richiesta, una decisione emanata mediante modulo standard. L'allontanamento o il trasferimento verso lo Stato Schengen competente è tuttavia immediatamente esecutivo.

L'esecutività immediata consente di effettuare la consegna (riammissione) entro i termini stabiliti anche in caso di procedura di ricorso pendente.

Cpv. 2 lett. e Attualmente la LStr non contiene una disposizione paragonabile. In caso di rifiuto d'entrata, la direttiva sul rimpatrio non prescrive l'emanazione di una decisione di rimpatrio. È pertanto ammissibile procedere
all'allontanamento senza decisione formale. Affinché sia garantita la via giudiziaria secondo l'articolo 29a Cost., occorre consegnare all'interessato, su richiesta, una decisione emanata tramite modulo standard. L'allontanamento è tuttavia immediatamente esecutivo giacché l'interessato è già stato sottoposto in precedenza a una procedura d'entrata formale secondo l'articolo 13 del codice frontiere Schengen.

Cpv. 2 lett. f La presente disposizione corrisponde all'attuale articolo 64a capoverso 1 LStr. Lo spostamento della disposizione sull'esecutività immediata dell'allontanamento secondo l'accordo d'associazione a Dublino risponde a criteri sistematici.

14

RS 101

7750

Art. 64e

Obblighi in caso di termine di partenza

Gli obblighi proposti dalla direttiva sul rimpatrio sono tesi a evitare il rischio di fuga e possono essere disposti a titolo preventivo già quando non è ancora scaduto il termine di partenza (art. 7 par. 3 direttiva sul rimpatrio). Alcune di queste misure sono applicate già oggi dalle autorità cantonali nei casi in cui non è proporzionato o non è (più) possibile adottare misure coercitive. È il caso in particolare dell'obbligo di presentarsi a un'autorità.

Art. 64f

Traduzione della decisione di allontanamento

La direttiva sul rimpatrio prevede l'obbligo, su richiesta del cittadino di un Paese terzo, di provvedere alla traduzione scritta od orale dei principali elementi delle decisioni connesse al rimpatrio, informazioni sull' impugnazione comprese. La traduzione deve avvenire in una lingua comprensibile o presumibilmente comprensibile per il cittadino di un Paese terzo. Non deve trattarsi necessariamente della lingua madre.

Un'importante eccezione all'esigenza della traduzione su richiesta è data in caso di decisione emanata tramite modulo standard (cfr. art. 64b LStr). In tal caso, potranno essere consegnati agli interessati fogli informativi tradotti in almeno cinque delle lingue dei Paesi di provenienza degli stranieri (art. 12 par. 3 direttiva sul rimpatrio).

Il nostro Consiglio disciplinerà a livello d'ordinanza le pertinenti disposizioni d'esecuzione.

Art. 66

Allontanamento dopo un soggiorno autorizzato

Questa disposizione figura ora all'articolo 64 LStr, l'articolo 66 può pertanto essere abrogato.

Art. 67

Divieto d'entrata in Svizzera

Cpv. 1 Conformemente alla direttiva sul rimpatrio, le decisioni di rimpatrio sono corredate di un divieto d'entrata qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria, oppure qualora lo straniero non abbia ottemperato all'obbligo di rimpatrio (art. 11 par. 1 direttiva sul rimpatrio). Già oggi l'Ufficio federale della migrazione (UFM) emana regolarmente in questi casi un divieto d'entrata (art. 67 cpv. 1 lett. c LStr). Secondo la direttiva sul rimpatrio, tuttavia, in futuro il potere discrezionale sarà fortemente ridotto (cfr. par. 5). In linea di principio, in questi casi occorre disporre un divieto d'entrata.

Cpv. 2 Le fattispecie nelle quali l'UFM può come sinora decidere liberamente di disporre il divieto d'entrata corrispondono al diritto vigente (art. 67 cpv. 1 LStr). In linea di principio un siffatto divieto d'entrata può essere disposto anche a prescindere dall'emanazione di una decisione di allontanamento. La disposizione che autorizza a ordinare il divieto d'entrata qualora l'interessato sia stato allontanato, può essere soppressa giacché, in linea di principio, in questi casi il divieto d'entrata sarà ordinato sistematicamente (cfr. cpv. 1).

7751

Cpv. 3 La nuova durata massima del divieto d'entrata sarà di cinque anni. In via eccezionale potrà tuttavia superare i cinque anni se l'interessato costituisce una grave minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 11 par. 2 direttiva sul rimpatrio). La prassi attuale dell'UFM per quanto concerne la disposizione del divieto d'entrata è compatibile con tali principi.

Cpv. 4 La maggior parte dei divieti d'entrata disposti dall'Ufficio federale di polizia su domanda del Servizio di analisi e prevenzione del DDPS non rientrano nel campo d'applicazione della direttiva sul rimpatrio. Gran parte di questi divieti d'entrata non sono accompagnati da una decisione di rimpatrio o allontanamento, bensì sono pronunciati a titolo preventivo quando una persona minacci la sicurezza interna o esterna della Svizzera. In tali casi sarà pertanto possibile anche in avvenire disporre un divieto d'entrata per una durata di oltre cinque anni o, in casi gravi, per una durata indeterminata.

Cpv. 5 L'articolo 11 paragrafo 3 della direttiva sul rimpatrio prevede una clausola d'eccezione generale che consente agli Stati membri di astenersi per motivi umanitari o di altra natura dall'emettere un divieto d'entrata oppure di revocare o sospendere un siffatto divieto. Come detto, è possibile astenersi dall'emanazione di un divieto d'entrata secondo il capoverso 1 solo in casi eccezionali. La formulazione aperta del disegno di legge comprende le fattispecie che secondo la direttiva sul rimpatrio giustificano la rinuncia a emettere un divieto d'entrata oppure la revoca o sospensione dello stesso. Si tratta in particolare delle vittime e dei testimoni della tratta di esseri umani, oggetto di una disciplina speciale prevista dalla LStr (art. 30 cpv. 1 lett. e LStr; art. 35 e 36 OASA15).

Art. 69

Decisione di rinvio coatto

Cpv. 3 La possibilità prevista dalla direttiva sul rimpatrio di rinviare l'allontanamento per un congruo periodo, tenendo conto delle circostanze specifiche di ciascun caso (p. es. in caso di ricorso pendente con effetto sospensivo, problemi di salute o assenza di mezzi di trasporto) corrisponde all'attuale prassi delle autorità cantonali d'esecuzione (art. 9 par. 2 direttiva sul rimpatrio).

La proroga dell'allontanamento secondo il presente capoverso va distinta dalla pronuncia dell'ammissione provvisoria (art. 83 LStr). La proroga dell'allontanamento comporta unicamente il rinvio del termine di partenza fino alla rimozione degli ostacoli all'esecuzione. Gli ostacoli fondamentali all'allontanamento o alla sua esecuzione sono invece esaminati già nel quadro della procedura di allontanamento e possono essere addotti nel quadro del ricorso contro la decisione di allontanamento.

Se l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione non è possibile, ammissibile o ragionevolmente esigibile, è disposta l'ammissione provvisoria (art. 83 LStr). Ciò

15

Ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa, RS 142.201

7752

vale anche in caso di violazione del principio di non-refoulement (principio di non allontanamento; art. 9 par. 1 direttiva sul rimpatrio).

Siccome l'allontanamento costituisce un atto esecutivo, l'autorità d'esecuzione decide in maniera definitiva in merito all'eventuale proroga dell'esecuzione. Se l'interessato non si trova in stato di fermo presso le autorità d'esecuzione fino allo scadere del nuovo termine di partenza, gli è comunicato che il periodo per la partenza volontaria è stato prorogato (art. 14 par. 2 direttiva sul rimpatrio).

Cpv. 4 Prima di allontanare un minore non accompagnato occorre accertare che questi sarà ricondotto a un membro della sua famiglia, a un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza nello Stato di rimpatrio (art. 10 par. 2 direttiva sul rimpatrio). Ciò corrisponde alla prassi vigente.

Art. 71a

Sorveglianza sulle espulsioni

Cpv. 1 La direttiva sul rimpatrio obbliga gli Stati Schengen a prevedere un sistema di monitoraggio efficace dei rimpatri forzati (art. 8 par. 6 direttiva sul rimpatrio). La direttiva non descrive più da vicino l'organizzazione di tale sistema. Nei considerandi (n. 3), la direttiva sul rimpatrio rinvia ai «Venti orientamenti sul rimpatrio forzato» del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa del 4 maggio 2005. L'orientamento numero 20 contiene le seguenti raccomandazioni di fondo: il monitoraggio dev'essere efficace ed efficiente. Se necessario occorre approntare speciali dispositivi a tal fine (p. es. sorveglianza mediante videocamera negli aeroporti). Tutti i rimpatri devono essere interamente documentati e gli interessati devono avere la possibilità di ricorrere per trattamenti ingiustificati o non proporzionati. Il commento all'orientamento 20 rileva la necessità di coinvolgere servizi indipendenti nel quadro del monitoraggio.

Nel corso dei dibattimenti sulla legge federale del 20 marzo 200816 sulla coercizione il Consiglio nazionale ha già discusso a fondo la questione dell'impiego di osservatori indipendenti incaricati di vigilare sul rispetto dei diritti umani nel contesto dei rinvii coatti. Una proposta di minoranza, che chiedeva l'impiego sistematico di osservatori dei diritti dell'uomo in caso di rinvii coatti, è stata respinta.17 L'organizzazione del monitoraggio è oggetto di uno studio commissionato dalla Commissione dell'UE, la cui pubblicazione è prevista per la fine del 2010 (inizialmente per il settembre 2009). Stanti i termini per il recepimento, gli Stati membri dell'UE e anche la Svizzera necessitano tuttavia di principi di applicazione in vista di un monitoraggio unitario all'interno dello spazio Schengen già prima di tale data.

Pertanto, nella sua seduta del 18 settembre 2009, il Comitato di contatto della Commissione e degli Stati Schengen per l'attuazione della direttiva sul rimpatrio, unitamente a rappresentanti degli Stati Schengen, si è chinato sulle pertinenti questioni legate al recepimento. In tale occasione, Germania, Austria, Paesi Bassi e Lussemburgo hanno presentato i rispettivi sistemi di monitoraggio dei rimpatri; gli altri Stati Schengen non hanno ancora introdotto siffatti sistemi. Sinora sono state adottate soluzioni assai diverse che vedono l'impiego di istituzioni ecclesiastiche, di istitu16 17

RS 364 Boll.Uff. 2007 N 1626

7753

zioni di soccorso o di organi misti (autorità e istituzioni di soccorso). In Germania il monitoraggio è svolto in ogni caso solo fino all'imbarco. Austria, Paesi Bassi e Lussemburgo prevedono una scorta fin nello Stato di destinazione solo se il rimpatrio avviene a bordo di un volo speciale.

Nell'elaborazione delle pertinenti disposizioni d'ordinanza, ci ispireremo a questi sistemi e ci atterremo alle raccomandazioni del Comitato di contatto e dello studio annunciato.

Cpv. 2 Questa norma di delega è volta a consentire al nostro Consiglio di affidare a terzi determinati incarichi nell'ambito della sorveglianza delle espulsioni. Il nostro Consiglio viene abilitato a delegare unicamente mansioni non legate all'esercizio del potere pubblico (o non sovrane). Ad esempio potremo affidare a terzi compiti d'osservazione. La natura e la portata dei compiti che possono essere delegati dovranno essere definiti ulteriormente in un'ordinanza.

Art. 74

Assegnazione di un luogo di soggiorno e divieto di accedere a un dato territorio

Cpv. 1 lett. b L'articolo 7 capoverso 3 della direttiva sul rimpatrio prevede la possibilità di imporre ai cittadini di Paesi terzi, per la durata del periodo per la partenza volontaria e onde evitare il rischio di fuga, l'obbligo di dimorare in un determinato luogo.

L'attuale assegnazione di un luogo di soggiorno e il divieto di accedere a un dato territorio possono invece essere pronunciati unicamente se l'interessato non ha osservato il termine di partenza (art. 74 cpv. 1 lett. b LStr).

Conformemente alla direttiva sul rimpatrio e a complemento degli ulteriori obblighi proposti dall'articolo 64e LStr, d'ora in poi sarà possibile disporre l'assegnazione di un luogo di soggiorno e il divieto di accedere a un dato territorio secondo l'articolo 74 capoverso 1 lettera b LStr già prima della scadenza del termine di partenza, qualora vi siano ragioni concrete di temere che la persona interessata possa rendersi irreperibile. In proposito, il disegno di legge è meno incisivo della direttiva sul rimpatrio, la quale ammette l'assegnazione di un luogo di soggiorno e il divieto di accedere a un dato territorio in via preventiva allo scopo di scongiurare il pericolo che la persona interessata entri in clandestinità o fugga.

Cpv. 1 lett. c Se l'espulsione è differita (art. 69 cpv. 3 LStr), l'autorità cantonale competente per l'esecuzione deve poter imporre a uno straniero l'obbligo di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio in vista di garantire l'ulteriore esecuzione dell'allontanamento. Tale possibilità è prevista nell'articolo 9 paragrafo 3 della direttiva sul rimpatrio. È opportuno imporre a uno straniero di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio in particolare qualora l'espulsione sia stata differita per l'assenza temporanea di mezzi di trasporto.

7754

Art. 76

Carcerazione in vista di rinvio coatto

Cpv. 2 La durata massima della carcerazione in vista di rinvio coatto sarà retta dall'articolo 79 LStr. Quando l'UFM dispone la carcerazione in vista del rinvio coatto presso il Centro di registrazione e procedura (art. 76 cpv. 1 LStr), tale carcerazione va computata nella durata massima secondo l'articolo 79 LStr.

Cpv. 3 La direttiva sul rimpatrio non distingue tra tipi di carcerazione diversi. La formulazione aperta dell'articolo 15 paragrafo 1 della direttiva ammette tuttavia il mantenimento o l'introduzione nel diritto nazionale di diversi tipi di carcerazione. Gli Stati membri possono prevedere, nel loro diritto nazionale, ulteriori motivi di carcerazione oltre a quelli elencati nella direttiva. Non occorrono pertanto adeguamenti di fondo alle misure coercitive previste dalla LStr, in particolare alla carcerazione preliminare, in vista di rinvio coatto e cautelativa.

Occorre invece adeguare la durata della carcerazione. La direttiva sul rimpatrio prevede una durata massima di sei mesi (art. 15 par. 5 direttiva sul rimpatrio). La carcerazione può essere prorogata fino a 18 mesi per i motivi elencati all'articolo 15 paragrafo 6 della direttiva sul rimpatrio (vedasi i commenti circostanziati all'art. 79 LStr). La durata massima si applica in maniera vincolante a tutti i tipi di carcerazione previsti dal diritto nazionale e a tutte le combinazioni di tali tipi di carcerazione. I motivi atti a giustificare una proroga o una disposizione della carcerazione di oltre sei mesi sono applicabili a tutti i tipi di carcerazione. D'ora in poi, i motivi di proroga saranno pertanto retti dall'articolo 79 LStr per tutti i tipi di carcerazione.

Art. 78

Carcerazione cautelativa

Cpv. 2 Mentre per la carcerazione preliminare (art. 75 LStr), la carcerazione in vista di rinvio coatto notificata presso il Centro di registrazione e procedura (art. 76 cpv. 1 lett. b cifra 5 LStr) e la carcerazione in vista di rinvio coatto per mancata cooperazione all'acquisizione dei documenti da parte del cittadino di un Paese terzo interessato è previsto un limite massimo della durata e della proroga, d'ora in poi per analogia con la carcerazione in vista di rinvio coatto non sarà più prevista una durata massima per la carcerazione cautelativa. La durata massima della carcerazione o della proroga è retta dall'articolo 79 LStr. La durata massima della carcerazione cautelativa se non è stato ordinato in precedenza un altro tipo di carcerazione sarà come sinora di 18 mesi. La durata massima della proroga, che resta pari a due mesi, è retta dall'articolo 78 capoverso 2 LStr.

Art. 79

Durata massima della carcerazione

In casi singoli è possibile combinare i diversi tipi di carcerazione (preliminare, in via di rinvio coatto, cautelativa); secondo il diritto vigente, la durata complessiva non deve superare 24 mesi (art. 79 LStr). Fino al 1° gennaio 2007, in Svizzera la durata massima era di 12 mesi.

L'articolo 15 paragrafo 5 della direttiva sul rimpatrio fissa invece a sei mesi la durata massima della carcerazione in vista dell'allontanamento. La presente disposi7755

zione va adeguata di conseguenza. Il limite massimo vale sia per la durata complessiva di un tipo di carcerazione che per la combinazione di diversi tipi di carcerazione.

La proroga della carcerazione o la disposizione di una nuova carcerazione di durata superiore a sei mesi è possibile unicamente per mancata cooperazione da parte dello straniero interessato o per ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi. Tali motivi di proroga corrispondono sia ai motivi che secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (p. es. DTF 130 II 56 consid. 4.1.2 e 4.1.3) giustificano una proroga della carcerazione in vista di rinvio coatto, sia al motivo di proroga della carcerazione cautelativa previsto dall'articolo 78 capoverso 2 LStr.

La durata massima della proroga è limitata a un massimo di 18 mesi di carcerazione (art. 15 par. 6 direttiva sul rimpatrio). La durata massima prevista dal diritto vigente passa pertanto da 24 a 18 mesi. La disciplina proposta ammette tuttavia la disposizione di una prima carcerazione della durata di sei mesi in vista di rinvio coatto qualora la persona interessata non sia stata trattenuta precedentemente in carcerazione preliminare o cautelativa. La carcerazione in vista di rinvio coatto è il tipo di carcerazione nettamente più ricorrente. Nel 2008, 2570 casi di carcerazione su 2771 riguardavano la carcerazione in vista di rinvio coatto (con inoltre 60 casi di carcerazione preliminare e 141 di carcerazione cautelativa).

Per i giovani sarà mantenuta la possibilità contemplata dal diritto vigente di prorogare la carcerazione di sei mesi al massimo. La direttiva sul rimpatrio rileva che è consentito incarcerare i minori non accompagnati e le famiglie con minori solo in mancanza di altre soluzioni e per un periodo adeguato per quanto breve possibile (art. 17 par. 1 direttiva sul rimpatrio). Contrariamente alla direttiva sul rimpatrio, che non prevede un'età minima per l'incarcerazione di minori, la LStr prevede di mantenere a tal fine un limite inferiore di 15 anni (art. 80 cpv. 4 LStr).

Da un sondaggio svolto presso i Cantoni sull'uso della carcerazione amministrativa nel settore degli stranieri negli anni 2007 e 2008 emerge che solo in rarissimi casi la carcerazione è durata oltre 18 mesi. Nella maggior parte dei casi, l'esecuzione dell'allontanamento
è stata possibile nel quadro di una carcerazione di durata inferiore a 12 mesi (che allora costituiva la durata massima). Nel 2008 circa l'85 per cento delle persone sono state allontanate dopo la fine della carcerazione amministrativa. La durata media della carcerazione era di meno di 20 giorni. Questi dati e le esperienze maturate dalle autorità d'esecuzione nell'ambito delle misure coercitive nel settore degli stranieri permettono di supporre che la riduzione da 24 a 18 mesi della durata massima della carcerazione influirà in misura infima sulla prassi.

Art. 81

Condizioni di carcerazione

Cpv. 1 Il capoverso 1 non comporta modifiche di contenuto, bensì unicamente una modifica formale.

Cpv. 2 Conformemente all'articolo 16 paragrafo 1 della direttiva sul rimpatrio, il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea. Qualora uno Stato membro non possa ospitare lo straniero interessato in un apposito centro di

7756

permanenza temporanea e debba sistemarlo in un istituto penitenziario, esso è tenuto separato dai detenuti ordinari.

Occorre pertanto adeguare il tenore dell'articolo 81 capoverso 2 LStr precisando che non solo occorre evitare che la carcerazione di queste persone avvenga assieme a persone in carcerazione preventiva o che scontano la pena, ma che tale separazione è obbligatoria. L'adeguamento codifica la giurisprudenza del Tribunale federale, secondo cui, qualora non esistano istituti penitenziari rispondenti ai bisogni della carcerazione secondo il diritto in materia di stranieri, le persone incarcerate secondo il diritto in materia di stranieri vanno alloggiate separatamente dalle persone rientranti nelle altre categorie di carcerazione (DTF 122 II 299).

Cpv. 3 Gli articoli 16 e 17 della direttiva sul rimpatrio contengono diverse prescrizioni concernenti l'incarcerazione di persone bisognose di protezione, di minori e di famiglie. La direttiva sul rimpatrio esige in particolare una sistemazione separata per le famiglie che assicuri loro un adeguato rispetto della vita privata. I minori devono inoltre avere la possibilità di svolgere attività di svago durante la carcerazione amministrativa. Queste prescrizioni sono perlopiù già osservate dai Cantoni e figurano in parte nei pertinenti atti normativi cantonali. Si tratta inoltre di esigenze perlopiù consone alla giurisprudenza del Tribunale federale per quanto attiene alla carcerazione amministrativa nel diritto in materia di stranieri. Per quanto concerne la carcerazione di minori, va precisato che la LStr, contrariamente alla direttiva sul rimpatrio, prevede un limite d'età minimo di 15 anni.

In materia di organizzazione della carcerazione, la LStr contiene poche prescrizioni quadro fondamentali, visto che la competenza per l'esecuzione della carcerazione preliminare, in vista di rinvio coatto o cautelativa spetta ai Cantoni. Anche in questo settore la LStr va pertanto semplicemente adeguata laddove le disposizioni attuali non sono conformi ai principi della direttiva sul rimpatrio. Per il resto si rinvia alle disposizioni circostanziate della direttiva. Le disposizioni cantonali e gli istituti penitenziari non ancora conformi alle prescrizioni della direttiva sul rimpatrio dovranno essere adeguate entro il termine previsto per l'attuazione della direttiva.

1.5.2 Art. 45

Modifiche della LAsi Decisione d'allontanamento

Le disposizioni della LAsi sono perlopiù consone alle prescrizioni della direttiva sul rimpatrio. Le uniche modifiche necessarie concernono l'articolo 45 LAsi, la cui rubrica diventa «Decisione d'allontanamento».

Cpv. 2 Per analogia con l'articolo 64d LStr, il termine di partenza di almeno sette e al massimo trenta giorni va disciplinato a livello di legge. Non ne conseguono modifiche della della prassi per quanto riguarda la fissazione del termine di partenza. La prassi attuale, infatti, prevede già un termine di partenza minimo ­ termine di partenza in caso di decisione di non entrata nel merito ­ di sette giorni. In presenza di motivi speciali, l'UFM potrà anche in avvenire impartire un termine di partenza più

7757

lungo per mo motivi quali la durata della procedura, problemi di salute o motivi familiari.

Cpv. 3 Il capoverso 3 corrisponde all'articolo 64d capoverso 2 lettera f LStr. La sola deroga al termine di partenza minimo di sette giorni è data dalle decisioni di non entrata nel merito in vista del trasferimento nello Stato Dublino competente per l'espletamento della procedura d'asilo o d'allontanamento. Secondo il regolamento Dublino18, tali decisioni sono immediatamente esecutive.

Cpv. 4 Contrariamente alla procedura di allontanamento secondo il diritto in materia di stranieri, ogni richiedente l'asilo riceve già ora, sin dall'inizio della procedura, un promemoria di più pagine contenente un capitolo relativo alla procedura di allontanamento. Tale capitolo illustra i principi più importanti per quanto concerne il contenuto della decisione di allontanamento, i rimedi giuridici, l'obbligo del ritorno e l'aiuto al ritorno. Attualmente il promemoria è disponibile in oltre 50 lingue. Gli elementi principali sono inoltre ribaditi durante l'interrogatorio e la successiva audizione. Anche se, in un caso eccezionale, non fosse possibile notificare la decisione di allontanamento presso il centro di registrazione e procedura, consegnando questo promemoria è garantito che la persona interessata ottenga in una lingua che le sia comprensibile le informazioni necessarie sulla decisione di allontanamento. Sono così adempite le prescrizioni della direttiva sul rimpatrio, ovvero l'obbligo, di spiegare all'interessato, su sua richiesta, i principali elementi della decisione di allontanamento (non dell'intera decisione in materia d'asilo). La consegna del promemoria, munito se del caso dei necessari complementi, deve essere disciplinata a livello di legge. I dettagli relativi al promemoria saranno definiti a livello d'ordinanza.

1.6

Motivo e valutazione della soluzione proposta

Una forte maggioranza dei partecipanti alla consultazione è fondamentalmente favorevole al recepimento della direttiva sul rimpatrio. La maggiore soddisfazione è stata espressa in merito all'armonizzazione della procedura d'allontanamento nello spazio Schengen e al miglioramento della cooperazione con gli altri Stati Schengen.

Solo l'UDC è fondamentalmente contraria al recepimento della direttiva sul rimpatrio nel diritto nazionale. La prevista diminuzione della durata massima della carcerazione favorirebbe l'entrata in clandestinità degli stranieri il cui soggiorno è irregolare. Per ovviare a tale inconveniente, il 1° gennaio 2007 la durata massima della carcerazione era stata portata da 18 a 24 mesi. Il frettoloso annullamento di una misura mirata adottata da poco secondo i principi democratici disattenderebbe la volontà del popolo. Anche altri partecipanti alla consultazione, tra cui il PLR, considerano il recepimento della direttiva sul rimpatrio non scevra da rischi sotto il profilo politico; essa tangerebbe infatti modifiche della legge sugli stranieri e della legge sull'asilo approvate di recente dal popolo. Diversi Cantoni e altre cerchie interessate 18

Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, GU L 50 del 25.2.2003, pag. 1.

7758

prendono atto del recepimento della direttiva sul rimpatrio quale sviluppo dell'acquis di Schengen, rilevando come il margine di manovra della Svizzera nel quadro del recepimento degli sviluppi dell'acquis di Schengen sia relativamente esiguo e come risulti quindi superfluo procedere a una consultazione circostanziata sulle singole modifiche di legge.

Diverse istituzioni di soccorso e altre cerchie interessate sono espressamente favorevoli al recepimento della direttiva sul rimpatrio, che a loro avviso migliora lo statuto delle persone interessate. Deplorano tuttavia che nell'avamprogetto non sia prevista la possibilità per gli interessati di farsi consigliare e rappresentare gratuitamente da un legale. Disapprovano altresì la sorveglianza dei rimpatri (monitoraggio) proposta.

Diversi partecipanti alla consultazione deplorano i termini di ricorso troppo brevi e l'assenza di effetto sospensivo del ricorso. I passaggi del messaggio concernenti il monitoraggio e la procedura d'impugnazione sono stati completati per tener conto di questi pareri. Le pertinenti disposizioni non sono tuttavia state modificate, dato che sono conformi ai principi della direttiva sul rimpatrio. Accanto ad altri adeguamenti dell'avamprogetto, su proposta del Tribunale amministrativo federale sono state modificate le disposizioni relative al divieto d'entrata: i divieti d'entrata nazionali secondo l'articolo 67 capoverso 2 LStr potranno continuare ad essere disposti a prescindere dall'eventuale decisione di allontanamento. Altre proposte di modifica non direttamente legate all'approvazione e alla trasposizione della direttiva sul rimpatrio sono state accolte, ma non sono state integrate nella presente revisione.

1.7

Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

1.7.1

Per la Confederazione

Le prescrizioni della direttiva sul rimpatrio sulla sorveglianza delle espulsioni (monitoraggio) di cui all'articolo 71a LStr provocheranno oneri supplementari per la Confederazione. L'ammontare di tali oneri dipenderà dall'organizzazione del monitoraggio, dalla decisione della Confederazione di affidare o no a terzi determinate funzioni legate all'osservazione nonché dalla portata della sorveglianza. I costi di tali oneri supplementari dovranno essere contenuti a un livello per quanto possibile basso.

1.7.2

Per i Cantoni

La formalizzazione della procedura di allontanamento potrà generare oneri supplementari per i Cantoni. È tuttavia previsto di notificare una parte delle decisioni di allontanamento mediante un modulo standard o, in casi eccezionali, mediante una decisione emanata solo su richiesta dell'interessato. Diversi Cantoni dovranno inoltre adeguare alla LStr le loro disposizioni d'esecuzione (in particolare per quanto concerne le misure coercitive). Occorreranno infine lavori di ristrutturazione laddove gli istituti cantonali di detenzione non rispondano alle esigenze della direttiva sul rimpatrio.

7759

1.8

Relazione con il programma di legislatura

Nel messaggio sul programma di legislatura 2007­201119, ci siamo prefissi l'obiettivo di rafforzare la cooperazione internazionale nel settore della giustizia e della polizia. Abbiamo menzionato tra le misure necessarie a tal fine l'adeguamento del diritto svizzero ai futuri sviluppi dell'acquis di Schengen. La direttiva sul rimpatrio costituisce un siffatto sviluppo20.

1.9

Aspetti giuridici

1.9.1

Compatibilità con il diritto internazionale

Il recepimento della direttiva sul rimpatrio è compatibile con gli obblighi internazionali della Svizzera. Il recepimento comporta un miglioramento dello statuto delle persone interessate. Le modifiche sono peraltro conformi alla CEDU21 e alla Convenzione del 28 luglio 195122 sullo statuto dei rifugiati nella versione del protocollo del 31 gennaio 196723 sullo statuto dei rifugiati.

1.9.2

Costituzionalità

Il decreto federale che approva e traspone lo scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio si fonda sull'articolo 54 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.), secondo cui gli affari esteri competono alla Confederazione. Ciò implica che la Confederazione è abilitata a concludere accordi con l'estero. La direttiva sul rimpatrio viene trasposta nel contesto di uno scambio di note fra la Svizzera e l'UE. Per la Svizzera lo scambio di note costituisce un trattato di diritto internazionale.

1.9.3

Decisione di approvazione e trasposizione

In virtù dell'articolo 166 capoverso 2 Cost., l'approvazione di un trattato internazionale incombe generalmente all'Assemblea federale. Il Consiglio federale può tuttavia concludere autonomamente trattati internazionali nella misura in cui ne sia autorizzato da una legge federale o da un trattato internazionale, oppure se si tratta di trattati internazionali di portata limitata (art. 166 cpv. 2 Cost.; art. 7a della legge del 21 marzo 199724 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione; LOGA).

Lo scambio di note relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio non rappresenta un trattato di portata limitata ai sensi dell'articolo 7a LOGA, poiché la sua trasposizione impone adeguamenti della LStr. Inoltre, nessun'altra legge o trattato internazionale attribuisce una simile competenza al nostro Consiglio.

19 20 21 22 23 24

FF 2008 597 637 FF 2008 7469 7472 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali; RS 0.101 Convenzione del 28 luglio 1951 sullo statuto dei rifugiati (RS 0.142.30) Protocollo del 31 gennaio 1967 sullo statuto dei rifugiati (RS 0.142.301) RS 172.010

7760

Secondo l'articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost., gli accordi internazionali sottostanno a referendum se di durata indeterminata e indenunciabili, prevedono l'adesione a un'organizzazione internazionale o comprendono disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l'attuazione dei quali è necessaria l'emanazione di leggi federali. Lo scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio non è indenunciabile giacché può essere denunciato secondo le regole generali in materia di denuncia previste dall'accordo d'associazione a Schengen (art. 17 AAS). Lo scambio di note menzionato non prevede l'adesione a un'organizzazione internazionale. Resta da stabilire se contiene disposizioni importanti che contengono norme di diritto. Per disposizioni che contengono norme di diritto s'intendono, secondo l'articolo 22 capoverso 4 della legge del 13 dicembre 200225 sul Parlamento, le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. Sono parimenti importanti le disposizioni che nel diritto interno, alla luce dell'articolo 164 capoverso 1 Cost., devono essere emanate per mezzo di una legge in senso formale. L'attuazione della direttiva sul rimpatrio necessita, nella fattispecie, di un adeguamento della LStr e della LAsi. Il decreto federale che approva e traspone lo scambio di note tra la Svizzera e la CE relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio sottostà pertanto al referendum in materia di accordi internazionali in virtù dell'articolo 141 capoverso 1 lettera d cifra 3 Cost.

Secondo l'articolo 141a capoverso 2 Cost., le modifiche legislative necessarie per l'attuazione dello scambio di note relativo al recepimento della direttiva sul rimpatrio possono essere incluse nello stesso decreto d'approvazione.

2

Modifica della legge federale sugli stranieri (Controllo di confine automatizzato, consulenti in materia di documenti, sistema d'informazione MIDES)

2.1

Situazione iniziale

Inizialmente l'introduzione di queste nuove disposizioni nella LStr e nella LAsi era prevista nel quadro della revisione parziale della LAsi e della LStr in corso. Le basi per le tre nuove disposizioni, segnatamente la base legale formale per il sistema d'informazione MIDES, dovranno invece essere pronte già nell'autunno 2010. Per questa ragione occorre mettere in vigore queste disposizioni separatamente.

Il Sistema d'informazione per i centri di registrazione e di procedura nonché per gli alloggi negli aeroporti (MIDES) sostituirà dall'autunno 2010 il sistema AVES. Esso serve a registrare i dati personali dei richiedenti l'asilo, tra cui i dati biometrici e altri dati personali degni di particolare protezione. MIDES comprenderà anche un sistema di gestione delle pratiche atto a garantire l'espletamento regolare delle procedure nei centri di registrazione e di procedura e negli aeroporti nonché l'organizzazione dell'alloggio. Uno dei vantaggi del nuovo sistema d'informazione consiste nel fatto che una parte dei dati possono essere ripresi direttamente nel Sistema d'informazione centrale sulla migrazione (SIMIC).

25

RS 171.10

7761

Grazie al controllo di confine automatizzato all'aeroporto gli organi incaricati del controllo di confine saranno in grado di accelerare e semplificare i controlli delle persone che entrano nello spazio Schengen o che lasciano tale spazio.

La proposta relativa all'impiego di consulenti in materia di documenti, infine, è tesa a creare la base legale necessaria affinché il nostro Consiglio possa concludere con le competenti autorità estere accordi sull'impiego di consulenti in materia di documenti o «Airline Liaison Officers (ALO)». Essa prevede sia l'impiego all'estero di consulenti svizzeri in materia di documenti, sai l'impiego in Svizzera di consulenti stranieri. Fondamentalmente queste persone sono chiamate a svolgere un'attività puramente consultiva nei confronti delle imprese di trasporto aereo e delle autorità locali incaricate del controllo di confine. I consulenti in materia di documenti non esercitano una funzione sovrana.

2.2

Commenti alle singole disposizioni

2.2.1

Modifica della LStr

Art. 100a

Impiego di consulenti in materia di documenti

Cpv. 1 Aderendo a Schengen, la Svizzera ha abolito i controlli sistematici delle persone alla frontiera. Ora negli aeroporti internazionali sono controllate unicamente le condizioni d'entrata delle persone che desiderano recarsi in Svizzera o nello spazio Schengen. La maggiore interconnessione dei sistemi di ricerca e il rapido scambio d'informazioni tra le autorità incaricate dei controlli di confine ha modificato il comportamento delle persone interessate, le quali ricorrono più sovente a una falsa identità per poter entrare nello spazio Schengen. Le compagnie di trasporto aereo, stradale o di navigazione attive a livello internazionale devono provvedere affinché siano trasportate unicamente persone munite dei documenti di viaggio necessari per entrare in Svizzera, transitare attraverso il territorio della Svizzera o lasciare tale territorio. L'importanza del controllo dei documenti nelle destinazioni particolarmente interessate dalla migrazione illegale è pertanto fortemente aumentata.

Cpv. 2 Le possibili mansioni dei consulenti in materia di documenti sono rette dal «Code of Conduct for Immigration Liaison Officers» della IATA/CAWG26. Fondamentalmente i consulenti in materia di documenti sono chiamati a svolgere un'attività puramente consultiva nei confronti delle imprese di trasporto, delle rappresentanze all'estero e delle autorità locali incaricate del controllo di confine. Su richiesta delle autorità, i consulenti in materia di documenti possono ad esempio prestare assistenza nell'esame dei documenti di viaggio e dei visti. I consulenti in materia di documenti non esercitano una funzione sovrana. Non sono pertanto autorizzati a vietare a un'impresa di trasporto aereo di trasportare un passeggero, né a sanzionare atti illeciti commessi all'estero o a confiscare documenti falsi o falsificati. Non possono impartire direttive né intervenire direttamente nel processo decisionale della compe26

The International Air Transport Association (IATA), Control Authorities Working Group (CAWG).

7762

tente impresa di trasporto aereo e dell'autorità locale. Per poter svolgere la propria attività di consulenza e assistenza i consulenti in materia di documenti necessitano di un'autorizzazione ad accedere alla zona dell'aeroporto non aperta al pubblico (zona di transito e zona d'imbarco), rilasciata dalle autorità aeroportuali. L'International Civil Aviation Organization (ICAO) raccomanda l'impiego di consulenti in materia di documenti in quanto tale misura si è dimostrata assai efficace nella prevenzione delle entrate o dei transiti per via aerea non autorizzati. Nella sua seduta del 16 settembre 1998, anche il Comitato esecutivo Schengen ha sottolineato la particolare importanza dei consulenti in materia di documenti nella lotta contro la migrazione illegale nello spazio Schengen. Il decreto del Comitato esecutivo Schengen in merito all'impiego coordinato di consulenti in materia di documenti è parte integrante dell'acquis di Schengen27.

Cpv. 3 Il Consiglio federale può concludere autonomamente trattati internazionali nella misura in cui ne sia autorizzato da una legge federale o da un trattato internazionale approvato dall'Assemblea federale (art. 7a cpv. 1 LOGA). La presente proposta di legge intende creare le basi affinché il nostro Consiglio possa concludere con le competenti autorità estere accordi concernenti l'impiego di consulenti in materia di documenti o «Airline Liaison Officers (ALO)». Ciò comprende l'impiego di consulenti svizzeri in materia di documenti presso aeroporti stranieri e l'impiego di consulenti stranieri in materia di documenti presso gli aeroporti svizzeri. L'impiego di specialisti chiamati ad assistere in forma di consulenza le imprese di trasporto aereo e le autorità in loco mira a impedire la migrazione illegale negli aeroporti. È importante poter decidere a breve termine l'impiego di consulenti in materia di documenti, così da poter reagire in maniera celere ed efficiente agli sviluppi nel settore della migrazione illegale. In virtù dell'articolo 48a capoverso 1 LOGA, dobbiamo perciò poter delegare al Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) la competenza di concludere i pertinenti trattati internazionali. Ciò va disciplinato in un'ordinanza.

Art. 103a

Controllo di confine automatizzato all'aeroporto

Cpv. 1 Il controllo di confine automatizzato all'aeroporto consente alla competente autorità di accelerare e semplificare il controllo dei viaggiatori che entrano o escono dallo spazio Schengen. Sinora tale controllo automatizzato non era parte della normativa Schengen, per cui la Svizzera non è obbligata, nemmeno partecipando a Schengen, a mettere a punto una simile procedura. La partecipazione a questa procedura viene incontro in primo luogo, evitando loro lunghe attese nella zona di transito aeroportuale, alle persone che viaggiano frequentemente in aereo per motivi di lavoro.

Cpv. 2 Sono autorizzati a parteciparvi unicamente i cittadini svizzeri e le persone che possono avvalersi all'Accordo sulla libera circolazione delle persone28 o alla Conven-

27 28

GU L 239 del 22.9.2000, pag. 308­316 Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, RS 0.142.112.681

7763

zione AELS29. Il fatto che i cittadini di Stati terzi30 non siano ammessi a partecipare a tale controllo deriva dall'obbligo previsto dal codice frontiere Schengen di sottoporre queste persone a un controllo approfondito31 al momento del passaggio al confine nonché di timbrare sistematicamente i loro passaporti.32 Cpv. 3 La partecipazione al controllo di confine automatizzato richiede un passaporto biometrico o una carta per partecipanti su cui sono registrati i dati biometrici conformemente al capoverso 3. L'autorità competente è autorizzata a rilevare i dati delle persone desiderose di partecipare al controllo di confine automatizzato che non possiedono un passaporto biometrico. Questi dati possono essere registrati unicamente su un supporto dati adeguato (carta per partecipanti); la carta per partecipanti resta in possesso dell'interessato.

Cpv. 4 Al valico del confine, i dati biometrici vengono verificati; ciò significa che i dati biometrici registrati sulla carta per partecipanti o sul passaporto biometrico sono confrontati con le caratteristiche biometriche dell'interessato. Questo confronto è effettuato in tempo reale e i dati relativi alla procedura di confronto non sono memorizzati. Oltre alla verifica dei dati biometrici, è possibile, a ogni passaggio alla frontiera, confrontare i dati personali registrati sul passaporto biometrico o sulla carta per partecipanti con i dati dei sistemi RIPOL o SIS. Se tale confronto dà un riscontro, l'interessato non passa il controllo di confine automatizzato.

Cpv. 5 L'autorità incaricata del controllo di confine automatizzato gestisce un sistema d'informazione in cui devono essere registrate le persone che non possiedono un passaporto biometrico e che tuttavia desiderano partecipare al controllo di confine automatizzato. Questo sistema d'informazione serve al trattamento dei dati personali necessari all'emanazione della carta per partecipanti. I dati particolarmente degni di protezione e, in particolare, i dati biometrici personali, non sono registrati nel sistema.

L'installazione, l'esercizio e il finanziamento del controllo di confine automatizzato incombono, in linea di principio, al Cantone in cui si trova l'aeroporto. Per accertarsi che le tappe fondamentali dell'iter procedurale siano attuate uniformemente in tutti gli aeroporti svizzeri che si
prestano alla realizzazione di un controllo di confine automatizzato, si è ritenuto necessario che la Confederazione sancisca a livello di legge criteri minimi per tale procedura automatizzata, onde disciplinare, in particolare, la propria procedura d'iscrizione nonché il trattamento dei dati biometrici. Si può supporre che in avvenire il Corpo delle guardie di confine assumerà parimenti, su incarico dei Cantoni, determinati incarichi legati al controllo di confine automatizzato.

29 30 31 32

Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio, RS 0.632.31 Definizione di «cittadini di Stati terzi» secondo il codice frontiere Schengen, art. 2 par. 6.

Codice frontiere Schengen, art. 7 par. 3.

Codice frontiere Schengen, art. 10.

7764

Cpv. 6 Il nostro Consiglio disciplina in un'ordinanza i dettagli del trattamento dei dati.

2.2.2

Modifica della LAsi

Titolo prima dell'art. 99a

Sezione 1a: Sistema d'informazione per i centri di registrazione e di procedura nonché per gli alloggi negli aeroporti (MIDES) Il nuovo titolo «Sistema d'informazione per i centri di registrazione e di procedura nonché per gli alloggi negli aeroporti (MIDES)» è inserito nella LAsi in modo da distinguere tale sistema d'informazione da quelli previsti nel capitolo 7 della LAsi.

Art. 99a

Principi

Cpv. 1­3 In virtù degli articoli 22 capoverso 1 e 26 capoverso 2 LAsi, i collaboratori del centro di registrazione e procedura o l'autorità competente all'aeroporto sono abilitati a raccogliere le generalità del richiedente, a registrarne i dati biometrici e a interrogarlo sommariamente sui motivi d'asilo.

Il sistema MIDES consentirà di registrare in maniera centralizzata i dati personali nonché i dati biometrici e i dati degni di particolare protezione. MIDES comprenderà parimenti un sistema di gestione teso ad assicurare il buon svolgimento delle procedure nei centri di registrazione e procedura e negli alloggi presso gli aeroporti nonché a organizzare il collocamento.

Cpv. 4 I dati personali ai sensi del capoverso 3 lettere a ed e sono registrati in SIMIC al momento dell'introduzione in MIDES. Nell'ambito dell'ulteriore sviluppo dei due sistemi d'informazione MIDES e SIMIC è concepibile che altri dati personali trattati in MIDES, ad esempio i verbali degli interrogatori sommari di cui al capoverso 3 lettere b e c, nonché i dati biometrici rilevati nei centri di registrazione e procedura e presso gli aeroporti, possano essere ripresi direttamente in SIMIC. Se del caso, occorrerebbe modificare la legge federale del 20 giugno 200333 sul sistema d'informazione per il settore degli stranieri e dell'asilo (LSISA) tenendo conto dei dati personali degni di particolare protezione ripresi direttamente dal sistema MIDES.

Cpv. 5 Il capoverso 5 risponde alle esigenze per quanto concerne l'obbligo di informare di cui all'articolo 7a della legge federale del 19 giugno 199234 sulla protezione dei dati e all'articolo 10 della Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 199535, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trat33 34 35

RS 142.51 RS 235.1 GU L 281 del 23.11.1995, pag. 31

7765

tamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, applicabile alla procedura Dublino.

Art. 99b

Trattamento dei dati in MIDES

L'accesso a MIDES è limitato ai collaboratori dell'UFM, alle competenti autorità presso gli aeroporto a norma dell'articolo 22 capoverso 1 LAsi nonché a terzi incaricati, ad esempio personale esterno incaricato dell'assistenza e della sorveglianza. La natura e la portata delle autorizzazioni d'accesso sarà disciplinata nel dettaglio in una pertinente ordinanza, che dovrà stabilire segnatamente quali collaboratori dell'UFM hanno accesso a MIDES.

Art. 99c

Terzi incaricati

Cpv. 1 Per assicurare il buon svolgimento della procedura d'asilo e il buon andamento del soggiorno, l'UFM può, conformemente all'articolo 26 capoverso 1 LAsi in combinato disposto con l'articolo 17 dell'ordinanza 1 dell'11 agosto 199936 sull'asilo relativa a questioni procedurali (OAsi 1), affidare tali incarichi a terzi. Nella misura in cui lo esige l'espletamento del loro mandato, i terzi cui l'UFM ha affidato incarichi possono trattare le generalità di un richiedente l'asilo o di una persona da proteggere (art. 96 cpv. 1 LAsi).

Cpv. 2 Se l'UFM accorda l'accesso a MIDES a terzi mediante procedura d'appello, deve assicurarsi che rispettino le prescrizioni applicabili in materia di protezione dei dati e di sicurezza informatica. Indipendentemente da una colpa, l'UFM risponde per i danni causati dai terzi incaricati di trattare i dati.

Art. 99d

Vigilanza ed esecuzione

Cpv. 1 Se nell'espletamento del proprio mandato legale tratta o affida a terzi il trattamento dei dati personali in MIDES, l'UFM è responsabile della sicurezza e della legittimità del trattamento dei dati. Provvede segnatamente al rispetto della sicurezza dei dati e esplica il proprio obbligo di sorveglianza nel contesto del trattamento dei dati.

Cpv. 2 Il nostro Consiglio disciplina i dettagli in un'ordinanza.

Titolo prima dell'art. 100

Sezione 1b: Altri sistemi d'informazione Il titolo «Altri sistemi d'informazione» è inserito nella LAsi in modo da distinguere tale sistema d'informazione da quelli previsti nel capitolo 7 della LAsi.

36

RS 142.311

7766

Art. 100

Sistema d'informazione delle autorità di ricorso

È stato modificato unicamente il titolo. Non ci sono modifiche di contenuto.

2.3

Motivo e valutazione della soluzione proposta

Le disposizioni relative all'introduzione del sistema MIDES e del controllo di confine automatizzato sono state sottoposte per parere ai Cantoni, ai partiti e alle cerchie interessate nel quadro della procedura di consultazione relativa alla modifica della legge sull'asilo e della legge sugli stranieri svoltasi dal 15 gennaio 2009 al 15 aprile 2009. Le cerchie consultate si sono dette fondamentalmente favorevoli all'introduzione di tali disposizioni. Singoli partecipanti chiedono che i Cantoni abbiano accesso a MIDES. Non abbiamo accolto la richiesta poiché MIDES è un sistema interno dei centri di registrazione e procedura. Inoltre, i dati di cui necessitano i Cantoni sono comunque registrati automaticamente in SIMIC. Le società aeroportuali hanno espresso particolare soddisfazione per l'introduzione del controllo di confine automatizzato.

La disposizione relativa all'impiego di consulenti in materia di documenti è stata inserita nel pacchetto legislativo durante la procedura di consultazione sulla modifica della legge sull'asilo e della legge sugli stranieri in corso. Nel quadro di un'indagine conoscitiva svolta dall'UFM, la disposizione è stata sottoposta per parere alle società aeroportuali, ai Cantoni aeroportuali e ad altre cerchie interessate. Tutti si sono espressi a favore della disposizione.

2.4

Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

2.4.1

Per la Confederazione

MIDES sostituisce l'attuale sistema AVES. Il pertinente progetto informatico è praticamente concluso. L'introduzione di MIDES e l'impiego di consulenti in materia di documenti non comporteranno per la Confederazione oneri supplementari in materia di personale e di finanze. Nemmeno la possibilità di impiegare consulenti in materia di documenti in maniera mirata, a breve termine e per un periodo breve comporterà in linea di principio oneri supplementari in materia di personale e di finanze. Questi posti saranno infatti occupati con personale all'interno della Confederazione.

2.4.2

Per i Cantoni

L'eventuale introduzione del controllo di confine automatizzato a norma della disposizione proposta può provocare spese supplementari per i Cantoni aeroportuali, qualora la misura non fosse presa a carico dalle società aeroportuali. Tale sistema consentirà tuttavia risparmi a lungo termine.

7767

2.5

Programma di legislatura

Il disegno non è annunciato né nel messaggio del 23 gennaio 200837 sul programma di legislatura 2007­2011 né nel decreto federale del 18 settembre 200838 sul programma di legislatura 2007­2011. Inizialmente l'introduzione delle nuove disposizioni nella LStr e nella LAsi era prevista nel quadro della revisione parziale della LAsi e della LStr in corso. Tuttavia, le modifiche derivanti da tale revisione parziale non entreranno in vigore prima della metà del 2011. Le pertinenti basi, segnatamente la base legale formale per il sistema d'informazione MIDES, devono invece essere pronte già nell'autunno 2010. È pertanto sensato prevedere l'entrata in vigore separata delle disposizioni in questione.

2.6

Aspetti giuridici

2.6.1

Rapporto con il diritto internazionale

Le modifiche della LStr e della LAsi proposte sono compatibili con il diritto internazionale.

2.6.2

Costituzionalità e legalità

Il disegno di modifica della LAsi e della LStr si basa sull'articolo 121 Cost. (competenza legislativa della Confederazione in materia di concessione dell'asilo e in materia di dimora e di domicilio degli stranieri).

37 38

FF 2008 597 FF 2008 7469

7768