Ispezione relativa alla direzione e alla vigilanza della Confederazione sull'assicurazione contro la disoccupazione Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati all'attenzione del Consiglio federale del 17 febbraio 2009
Onorevole presidente della Confederazione, onorevoli consiglieri federali, nel quadro del suo programma annuale 2007, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha deciso di procedere a un esame approfondito dell'esecuzione dell'assicurazione contro la disoccupazione (AD). Essa ha incaricato il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione della direzione e della vigilanza dell'assicurazione contro la disoccupazione da parte della Confederazione destinata a evidenziare i rapporti fra i diversi attori che operano in questo ambito (Commissione di sorveglianza per il Fondo di compensazione dell'AD e Consiglio federale, Ufficio di compensazione, casse di disoccupazione private e pubbliche, servizi cantonali, uffici regionali di collocamento [URC] ecc.).
Terminata nella primavera del 2008, la suddetta valutazione («Valutazione della direzione e della vigilanza della Confederazione sull'assicurazione contro la disoccupazione», rapporto del 27 marzo 2008 del CPA a destinazione della CdG-S) ha permesso alla CdG-S di giudicare la direzione e la vigilanza dell'AD nell'ottica dell'alta vigilanza parlamentare. Sulla base dei risultati della valutazione in questione, è giunta alle seguenti conclusioni.
La CdG-S ha preso atto con grande soddisfazione che la valutazione non ha evidenziato alcun problema di fondo quanto alla direzione e alla vigilanza dell'assicurazione contro la disoccupazione da parte della Confederazione. L'attuale ripartizione delle competenze in materia di direzione e di vigilanza dell'AD e la pratica degli organi coinvolti garantiscono il buon funzionamento dell'assicurazione contro la disoccupazione in Svizzera.
Pur tuttavia, in diversi settori sono possibili miglioramenti sotto il profilo dell'adeguatezza.
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Adeguatezza delle basi normative (pagine 1121 della valutazione del CPA)
La CdG-S ritiene pertinente che l'attività della Commissione di sorveglianza per il Fondo di compensazione dell'AD (di seguito Commissione di sorveglianza) si focalizzi prioritariamente sulla consulenza e la ricerca del consenso. Ciononostante, occorre migliorarne la composizione e i criteri di selezione dei suoi membri, nonché prevenire, per quanto possibile, ogni conflitto d'interesse.
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Il Consiglio federale è pertanto è invitato a: 1.
rafforzare la rappresentanza degli ambienti scientifici nella Commissione di sorveglianza;
2.
verificare i criteri di rappresentatività dei partner sociali in vista della loro ammissione alla Commissione di sorveglianza, prendendo provvedimenti appropriati per migliorare la trasparenza di questi criteri e la rappresentatività dei partner sociali;
3.
adottare provvedimenti di carattere organizzativo affinché la tematica dei costi amministrativi possa essere affrontata senza incorrere in conflitti di interesse;
4.
prestare un'attenzione particolare, nel quadro della gestione dei rischi della Confederazione, al rischio di un'estensione dei beneficiari delle prestazioni a carico del fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione.
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Adeguatezza delle attività dirigenziali e di vigilanza (pagine 2270 della valutazione del CPA)
Le attività dirigenziali e di vigilanza sono concepite in modo tale da permettere processi d'apprendimento e, quindi, miglioramenti costanti in seno ai servizi coinvolti. La valutazione sottolinea inoltre il rigore dei controlli effettuati dall'Ufficio di compensazione. Tuttavia, esistono anche possibilità di ottimizzare le attività dirigenziali e di vigilanza per esempio in materia di politica d'informazione, di parità di trattamento fra casse di disoccupazione e URC e di valorizzare i risultati delle ricerche.
Il Consiglio federale è pertanto invitato a: 5.
adottare provvedimenti che permettano di sfruttare le possibilità di ottimizzazione individuate dalla valutazione nel settore della direzione e della gestione delle casse di disoccupazione e degli organi cantonali. Se del caso, occorre in particolare prestare attenzione alla parità di trattamento fra casse di disoccupazione e uffici regionali di collocamento (URC). Andrebbero ad esempio adottati provvedimenti che impongano agli organi decisionali di assumersi le conseguenze finanziarie di decisioni sbagliate (come nel caso in cui l'URC decide a torto l'attitudine al collocamento di un disoccupato con conseguenti prestazioni versate a titolo dell'AD);
6.
adottare provvedimenti affinché la Commissione di sorveglianza definisca una strategia d'informazione trasparente da applicare quindi per migliorare l'informazione degli organi esecutivi l'informazione;
7.
adottare provvedimenti affinché la critica sollevata dalla valutazione nel settore della partecipazione finanziaria della Confederazione ai costi dell'Ufficio di compensazione sia d'ora in poi presa adeguatamente in considerazone;
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8.
adottare provvedimenti organizzativi affinché determinati temi relativi all'evoluzione attuale e alle prospettive, che potrebbero costituire un tabù a causa dei potenziali conflitti d'interessi dei membri della Commissione, siano affrontati anche da un servizio competente dell'Amministrazione federale non direttamente esposto al rischio di tali conflitti;
9.
definire una strategia efficace che permetta di sfruttare i risultati delle ricerche compiute nel settore dell'AD;
10. migliorare il coordinamento tra i diversi strumenti di vigilanza dell'Ufficio di compensazione; 11. colmare le lacune evidenziate dalla valutazione a livello di istruzioni dell'Ufficio di compensazione.
La CdG-S ha rivolto un'attenzione particolare a due aspetti relativi alle attività dirigenziali e di vigilanza della Confederazione: la ripartizione delle competenze in materia di controllo delle finanze e la prassi dei Cantoni, in particolare del Cantone di Ginevra, in materia di impieghi temporanei e di stage professionali.
Il controllo delle finanze è assicurato, da una parte, dal Controllo federale delle finanze (CDF), che esamina il conto annuale del fondo di compensazione conformemente all'articolo 83 capoverso 2 della legge su l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI)1, mentre, dall'altra, dall'Ufficio di compensazione che esamina periodicamente, in virtù dell'articolo 83 capoverso 1 lettera c LADI, la gestione delle casse e dei servizi cantonali coinvolti.
In questo contesto sono sicuramente controllati, per campionatura, anche i diritti alle prestazioni dei disoccupati. Tuttavia la CdG-S non ha potuto stabilire con chiarezza in che misura il CDF potesse o dovesse controllare anche i diritti alle prestazioni, in particolare nelle situazioni dubbiose, come nel caso del Cantone di Ginevra.
12. La CdG-S invita pertanto il Consiglio federale ad espremere il proprio parere sulle competenze e le responsabilità del CDF nel settore del controllo finanziario dell'AD.
Fino all'inizio del 2008, il Cantone di Ginevra accordava ai disoccupati il diritto di ottenere un impiego temporaneo o uno stage professionale presso l'amministrazione cantonale garantendo loro automaticamente l'indennità di disoccupazione per un ulteriore periodo. In occasione dell'approvazione delle disposizioni d'esecuzione previste all'articolo 113 capoverso 1 LADI, il 28 marzo 2007, il Consiglio federale ha constatato che la prassi del Cantone di Ginevra non era conforme al diritto federale. In base al comunicato stampa del giorno stesso, la non conformità al diritto federale dipendeva dal fatto che la prassi degli impieghi temporanei mirava innanzitutto a ottenere nuove indennità di disoccupazione e non il reinserimento professionale. Tuttavia, cinque mesi più tardi, nella
sua decisione DTF 115 V 515, il Tribunale federale ha giudicato che finora si è ammesso che l'esercizio di un'attività soggetta a contributi LADI in un programma occupazionale può essere preso in considerazione come periodo di contribuzione, anche se la fondatezza del provvedimento è messa in discussione perché non stimola a sufficienza i disoccupati a inse1
Legge federale del 25 giugno 1982 su l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI; RS 837.0)
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rirsi nel normale mondo del lavoro. Il 16 ottobre 2008, nel quadro della consultazione sul rapporto, la direttrice del Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha fatto sapere alla CdG-S che la prassi del Cantone di Ginevra non rientra nel campo d'applicazione della LADI, ma dipende dalla responsabilità dell'aiuto sociale cantonale. La direttrice del DFE ha concluso che, da un punto di vista strettamente giuridico, la prassi del Cantone di Ginevra non poteva essere vietata dalla Confederazione. Benché di dubbia efficacia dal profilo sociale, questa prassi non poteva pertanto essere considerata illegale. Dal punto di vista dell'articolo 61b della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA)2, secondo il quale per essere valide le leggi e le ordinanze d'applicazione dei Cantoni devono essere approvate dal Consiglio federale, l'approvazione tardiva, ossia anni dopo l'entrata in vigore della legge cantonale, è problematica. Anche se spetta innanzitutto ai Cantoni sottoporre le proprie leggi e ordinanze all'approvazione della Confederazione, la CdG-S non capisce perché nella fattispecie gli organi di vigilanza non abbiano adottato provvedimenti. La CdG-S chiede pertanto al Consiglio federale 13. di verificare la prassi dei Cantoni in merito agli articoli 113 LADI e 61b LOGA ed eventualmente di adottare le misure necessarie per garantire una situazione conforme allo spirito e agli obiettivi del diritto federale.
La CdG-S ha preso atto con soddisfazione del fatto che, con la prossima revisione della LADI, prassi come quella del Cantone di Ginevra non saranno più possibili.
Dal punto di vista dell'alta vigilanza occorre adottare provvedimenti organizzativi per impedire che, sulla base della LADI, pagamenti ingiustificati possano essere effettuati. La Commissione invita pertanto il Consiglio federale 14. ad adottare provvedimenti volti a riconoscere tempestivamente una prassi cantonale contraria al diritto federale e a procedere immediatamente alle rettifiche necessarie.
La CdG-S si è inoltre chiesta quale sia il contributo degli organi di controllo cantonali, ai sensi degli articoli 4 e 11 della legge contro il lavoro nero (LLN)3, nell'identificazione delle indennità versate indebitamente in base all'AD. Dal momento che la citata legge è entrata in vigore soltanto nel 2008,
questo punto non ha potuto essere preso in considerazione nella valutazione. La CdG-S invita tuttavia il Consiglio federale a tenerla informata sulle prime esperienze maturate in materia, quando presenterà il proprio parere concernente questa ispezione.
Per evitare di riproporre i contenuti della valutazione del CPA, la CdG-S si limita in questa sede a esporre le proprie conclusioni e raccomandazioni, a titolo di complemento della suddetta valutazione. Occorre sottolineare in proposito che la CdG-S ha deciso soltanto oggi di pubblicare sia le proprie conclusioni e raccomandazioni sia la valutazione del CPA.
La CdG-S invita il Consiglio federale ad esprimere, entro fine aprile 2009, il proprio parere sulla presente lettera e sulla valutazione del CPA. Essa lo invita inoltre a indicare con quali misure ed entro quale scadenza intende attuare le raccomandazio2 3
Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA; RS 172.010) Legge federale del 17 giugno 2005 concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero (Legge contro il lavoro nero, LLN; RS 822.41)
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ni della CdG-S. La Commissione desidera anche sapere in che misura le proprie raccomandazioni potranno essere attuate senza intaccare il preventivo della Confederazione.
Vogliate gradire, onorevole presidente della Confederazione, onorevoli consiglieri federali, l'espressione della nostra alta considerazione.
17 febbraio 2009
In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: Il presidente della Commissione: Hans Hess, consigliere agli Stati La presidente della Sottocommissione DFF/DFE: Helen Leumann, consigliera agli Stati La segretaria delle Commissioni della gestione: Beatrice Meli Andres Il segretario della Sottocommissione DFF/DFE: Christoph Albrecht
Allegato: Rapporto del Controllo parlamentare dell'amministrazione del 27 marzo 2008 sulla direzione e la vigilanza dell'assicurazione contro la disoccupazione
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Elenco delle abbreviazioni AD CDF CdG-S CPA DTF LADI LOGA URC
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Assicurazione contro la disoccupazione Controllo federale delle finanze Commissione della gestione del Consiglio degli Stati Controllo parlamentare dell'amministrazione Decisione del Tribunale federale Legge su l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza Legge sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione Uffici regionali di collocamento