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XLVIIme année. Fol. I.

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No 9. Mercredi 27 février 1895

Arrêté du conseil fédéral concernant

I. le recours commun de dix sociétés anonymes d'assurance contre l'incendie ; IL le recours spécial de la société suisse d'assurance mobilière, à Berne, contre la loi glaronnaise sur l'assurance mobilière obligatoire par l'état.

(Du 1er février J895.)

Le conseil fédéral suisse, I. vu le recours commun des sociétés anonymes d'assurance contre l'incendie ci-après désignées : 1. l'Helvetia, à St-Gall; 2. la Bâloise, à Baie; 3. le Phénix, à Paris; 4. l'Union (société générale), à Berlin ; 5. la Société silésienne, à Breslau ; 6. l'Urbaine, à Paris; 7. l'Union, à Paris; . 8. la Hambourg-Brême, à Hambourg; 9. le Northern, assurance Company, a Londres: 10. la Gladbach, à Gladbach (Prusse); Feuille fédérale suisse. Année XLVII. Vol. I.

22

310 II. vu le recours spécial de la société suisse d'assurance mobilière, à Berne, représentée par M. le Dr Paul Lindt, avocat, à Bern«, contre la loi sur l'assurance mobilière obligatoire par l'état, adoptée pur la landsgemeinde du canton de GlarU, le 6 mai 1894; vu le rapport de son département de justice et police ; A. Considérant en fait.

I.

Le 6 mai 1894, la landsgeineinde ordinaire du canton de Glaris a, contrairement à l'avis du landrath, adopté une proposition de l'union cantonale des sociétés glaronnaises du Grulli et de la fédération ouvrière du canton de Glaris, proposition présentée sous la forme d'un projet de loi et tendant à introduire l'assurance mobilière obligatoire par l'état.

Ce projet, devenu loi aujourd'hui, prescrit, untre antres, ce qui suit.

§ 1. Une assurance contre les dommages mobiliers causés par l'incendie, assurance reposant sur la mutualité, est instituée pour le canton de Glaris; cette assurance, sous réserve des dispositions formulées aux §§ 2 et 3, est obligatoire pour toute la propriété mobilière du canton.

Elle est placée sous la garantie de l'état. Celui-ci garantit aux assurés le paiement complet, dans le temps prescrit, des indemnités qui leur sont légalement dues en cas d'incendie (§ 21 à 37).

§ 2. Sont exclus de cette assurance : 1. la propriété mobilière des bâtiments et des établissements qui, conformément an § 2 de la loi sur l'assurance liontro l'incendie, du G mai 1888, ne peuvent être assurés par cette dernière ou qui sont exclus du l'assurance; 2. les approvisionnements qui servent à l'exploitation d'un établissement industriel; 8. l'argent, les billets de banque, les pierres précieuses ; 4. les manuscrits, les livres d'affaires, les titres de créances et de propriété de toute nature ; 5. le matériel roulant des chemins de fer et les bateaux; 6. le mobilier d'artistes ambulants et d'artisans; 7. les décors de théâtre ; 8. les substances explosives.

311 § 3. Cette assurance obligatoire s'étend, d'ailleurs, à tous les habitants du canton.

§ 4. Tout propriétaire d'un mobilier, qu'il doit, conformément aux dispositions ci-dessus, assurer à l'institution mobilière d'assurance, en dressera un inventaire exact, avec indication de la valeur réelle, sur un formulaire (police), arrêté par le conseil d'état et délivré par la chancellerie communale, et déposera ce formulaire au conseil communal du lieu où se trouve le mobilier en question.

Cette autorité doit veiller à ce que chaque personne tenue de s'assurer se conforme, dans le temps voulu, à cette prescription.

§ 14. La durée d'une assurance commence au moment où elle a été fixée, en première instance, par le conseil communal. Si l'assuré ou la direction de l'intérieur demande une révision de la police, celle qui a été approuvée en première instance est valable jusqu'à l'achèvement de cette révision. L'assurance est valable aussi longtemps que le mobilier en question reste dans le canton ou en possession de l'assuré et que le motif d'exclusion prévu au § 2, chiffre 1, ne s'applique pas à ce mobilier.

Lors du décès d'un assuré, l'assurance qui le concerne demeure valable aussi longtemps que le mobilier en question reste indivis.

§ 15. L'assurance ne subit aucune interruption par le transfert du mobilier d'une commune du canton dans une autre; toutefois, l'assuré devra transférer la police y relative du conseil communal du Ken qu'il" abandonne au conseil communal du lieu de son nouveau domicile ; cette dernière autorité donnera immédiatement connaissance de ce changement à l'administration de l'assurance, afin que celle-ci puisse ordonner les enregistrements nécessaires dans le contrôle-matricule et dans les contrôles des communes respectives.

§ 17. Pour le mobilier assuré à l'assurance mobilière cantonale, on paiera, sans considération du bâtiment qui l'abrite, une taxe annuelle de 75 centimes par 1000 francs de la valeur assurée (eoiis réserve des dispositions du § 18).

§ 18. Lorsque les indemnités à payer sont si considérables que, pour y faire face et pour couvrir les frais d'administration, les contributions annuelles ordinaires, augmentées des intérêts et de la partie disponible du fonds de réserve, sont insuffisantes, le déficit doit être comblé par des taxes d'assurance extraordinaires.

Celles-ci consistent en un supplément fixe s'ajoutant à la taxe ordinaire.

312

Le landrath déterminera chaque fois, sur le rapport et la proposition du conseil d'état, en combien d'années le déficit doit être comblé, et il fixera la taxe à payer pour chaque année de cette période.

§ 19. Si, au contraire, les recettes annuelles (taxe d'assurauce, intérêts, etc.) dépassent les dépenses, l'excédent sera versé au fonds de réserve, qui sert de garantie à l'institution et forme un capital auquel on ne peut toucher, dans ce sens qu'il ne doit jamais tomber, d'une manière durable, au-dessous de 1,000,000 de francs ou que, tant qu'il n'a pas encore atteint ce chiffre, le montant qui en a été distrait pour indemniser de grands sinistres doit y être immédiatement restitué (§ 18).

§ 20. Les taxes se perçoivent au commencement de chaque année d'assurance, sur l'ordre de la direction de l'intérieur, et conformément aux contrôles épurés à la fin de l'année précédente.

L'année d'assurance est l'année civile. Est astreint au paiement d'une taxe déterminée celui qui, au moment de la perception, se trouve en possession d'un mobilier ; s'il ne s'acquitte pas dans le délai de quinze jours après le terme fixé, il sera immédiatement poursuivi.

Lors de chaque nouvelle assurance, la première taxe sera, contre remise de la police à l'assuré, payée, par ce dernier, au taux fixé pour l'année courante.

§ 33. Est exclu de tout droit à une indemnité : 4. quiconque a assuré ailleurs, en même temps, le même mobilier.

§ 88. Un administrateur, choisi par le landrath pour trois ans et dont cette autorité fixe, chaque fois, le traitement avant l'élection, est chargé de tenir les contrôles-matricules, de constater leur concordance avec les contrôles des communes, de dresser les doubles des polices, de garder les polices originales à l'établissement d'assurance et de tenir la caisse et la comptabilité.

L'administrateur devra déposer un cautionnement d'un chiffre suffisant et soumis à l'approbation du landrath.

Les comptes doivent être arrêtés au 31 décembre et présentés, le plus vite possible, au conseil d'état.

§ 39. Le conseil d'état, a la haute surveillance de cette institution ; il eu confie la surveillance immédiate et la conduite à la direction de l'intérieur.

313 Chaque année, les comptes sont soumis à l'approbation définitive du grand conseil, et le rapport officiel rend compte de la marche de l'établissement.

§ 40. Si l'établissement venait à se dissoudre, la landsgeineinde statuerait sur l'emploi des fonds qui pourraient exister.

§ 41. La loi, à la seule exception des dispositions mentionnées au § 4, entre en vigueur dès le moment où elle est adoptée par la landsgemeinde; le § 4 lui-même n'entre en vigueur que le 1er juillet 1895.

§ 42. Les propriétaires d'un mobilier astreint à l'assurance sont tenus, en observant les formes fixées à cet effet, de présenter, au conseil communal du lieu de leur domicile ou de celui où se trouve la propriété mobilière en question, les polices d'assurance y relatives, d'ici au 1er juillet 1895 au plus tard, et de prêter le concours nécessaire à l'estimation de la valeur d'assurance.

§ 43. Les contrats d'assurance conclus après l'entrée en vigueur de la présente loi, en vertu desquels le mobilier soumis à l'ussurance obligatoire est assuré auprès d'autres établissements pour un temps excédant l'ouverture, à l'exploitation, de l'assurance mobilière cantonale, ne sont pas valables, et l'on ne pourra recourir à la justice ni pour la perception des primes d'assurance y relatives, ni pour des demandes en dommages-intérêts. Au reste, les dispositions du § 33, chiffre 4, seraient appliquées, cas ochéaot.

Les assurances qui ont été conclues avant l'entrée en vigueur de la présente loi, pour un terme excédant le 1er juillet 1895, restent valables jusqu'à l'expiration du contrat.

§ 44. Pour la période du 1er juillet au 31 décembre 1895, on ne percevra que la moitié de la contribution annuelle ordinaire.

§ 45. Les frais extraordinaires de premier établissement seront répartis sur une période administrative de plusieurs années.

§ 46. Le conseil d'état est chargé de l'exécution de la présente loi.

Le landrath édictera les règlements d'exécution nécessaires pour cette loi.

Le landrath est autorisé à contracter une réassurance auprès de sociétés d'une solidité reconnue, pourvu que celti n'entrulne pas une élévation de la taxe ordinaire d'assurance.

nu Le § 2 de la loi sur l'assurance contre l'incendie, du 6 mai 1888, mentionné au § 2 ci-dessus, exclut, de l'assurance contre l'incendie obligatoire pour tous les bâtiments dans le canton de Claris, reposant sur la mutualité et placée sous la garantie de l'état : 1. tous les établissements industriels et les constructions adjacentes ; lorsqu'il est question de savoir si un bâtiment doit Otre considéré comme un établissement industriel ou comme une dépendance d'un établissement de ce genre, c'est la direction militaire et de police qui décide ; 2. les magasins de poudre et de dynamite, les tuileries, les chalets, s'ils n'ont pas de cheminées convenables en pierres, et les étables dans le voisinage immédiat de cas chalets ; enfin tous les bâtiments isolés, éloignés des maisons, d'une valeur inférieure à 100 francs.

En outre, une disposition de la direction militaire et de police peut exclure de l'assurance un bâtiment que son aménagement ou l'usage qu'on en fait exposent particulièrement au danger d'incandie; ou les bâtiments qui sont vendus à charge de démolition ou qui sont abandonnés à la ruine.

Si un bâtiment qu'il est question d'exclure est hypothéqué, le ou les détenteurs de l'hypothèque devront recevoir, dans un délai équitable, une communication officielle qui les mette en état de sauvegarder leurs droits, soit en supprimant les causes de danger, soit en s'assurant autre part.

Le même jour -- 6 mai 1894 -- la landsgemeinde glarounaise a approuvé une seconde proposition des sociétés nommées plus haut, en relation étroite avec le projet de loi concernant l'assurance mobilière obligatoire par l'état; cette proposition s'intitule: « Modification de la loi sur l'assurance contre l'incendie, du 6 mai 1888»; elle est conçue en ces termes.

« La moitié des excédents annuels de la caisse d'assurance contre l'incendie sera attribuée à l'assurance mobilière obligatoire par l'état à créer, aussi longtemps : 1. que la taxe d'assurance pour les bâtiments ne dépassera pas 50 centimes pour 1000 francs de la somme assurée; 2. que le fonds de réserve de la caisse d'assurance s'élèvera à deux millions au moins ; 3. que le fonds de réserve de l'assurance mobilière n'aura pas atteint un demi-million de francs. »

315 II.

C'est contre cette loi glaronnaise d'assurance mobilière que, les 21/22 et 25 juin 1894, les sociétés d'assurance susnommées recouraient an conseil fédéral.

Les recourants invoquent l'article 31 de la constitution fédérale, qui garantit la liberté de commerce et d'industrie ; ils demandent que le conseil fédéral annule la loi en question comme contradictoire à cet article de la constitution et à la loi fédérale sur les assurances, du 25 jnjn 1885, et ils motivent en substance leur requête par les considérations suivantes.

  1. Recours des sociétés anonymes d'assurance contre l'incendie.

Le 1er juillet 1895, doit entrer en vigueur, dans le canton de Claris, le monopole de l'état en matière d'assurance mobilière, ·excluant toute espèce de concurrence, sauf pour les risques mentionnés au § 2 de la loi et que l'institution de l'état refuse de courir. Cela constitue une évidente violation du principe de la liberté de commerce et d'industrie posé à l'article 31 de la constitution fédérale. Cet article établit, en effet, un droit fondamental valable dans toute l'étendue de la Confédération, applicable à toutes les branches et à toutes les opérations du commerce et de l'industrie.

Les exceptions doivent ótre expressément spécifiées dans la constition elle-même, comme elles le sont effectivement aux lettres a à e do cet article. Ni la Confédération ni les cantons ne peuvent réclamer ou instituer d'autres monopoles ou régales, en matière d'industrie, que ceux prévus à l'article 31 de la constitution fédérale.

L'assurance mobilière pratiquée par les sociétés privées est-elle une industrie, et, par suite, a-t-elle droit à la protection garantie par l'article 31 de la constitution fédérale?

Cette question se résout par l'affirmative au regard de l'article 34 de la constitution fédérale, qui parle des opérations des entreprises privées en matière d'assurance, au regard, en outre, dla pratique du conseil fédéral en matière de recours, où, à réitée rées fois, il est question des opérations, de Vindustrie des entreprises d'assurance (arrêté du conseil fédéral du 13 mai 1884, dans l'affaire de la société suisse des rentes et des sociétés genevoise et bâloise d'assurance sur la vie contre la loi neuchâteloise du 20 mars 1883, et arrêté du conseil fédéral du 19 février 1892, dans l'affaire de la société d'assurance sur la vie, la New-York -- F. féd. 1892, I. 795), au regard enfin de projets antérieurs du code des obliga-

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lions, qui contenaient un chapitre sur les assurances, ainsi que dit message du conseil fédéral et du rapport de la commission du conseil des états sur le projet de loi fédérale concernant la surveillance des entreprises privées, en matière d'assurance, puis aussi des dispositions particulières de cette loi elle-même. (Voir de Salis, droit fédéral suisse, IV. n°» 1561, 1563, 1577.)

Le fait qu'une institution de l'état peut ne pas pratiquer l'assurance comme une industrie n'est pas décisif; ce qui importe, c'est que les compagnies d'assurance privées que l'assurance par l'état voudrait exclure sont des entreprises industrielles. Dans un mémoire de l'année 1890, le professeur A. Heusler s'exprime comme suit, c Avec une argumentation contraire, l'état pourrait monopoliser tout commerce et toute industrie, sous le couvert de mesures de police, et rendrait, par là, le principe de l'article 31 complètement illusoire. Mais l'article 31 est précisément destiné à protéger la liberté de commerce contre les velléités que pourraient avoir les cantons de la restreindre pour des raisons d'économie politique et de police, et lu fait que l'article 31 ne réserve pas le monopole cantonal des assurances ne prouve pas qu'on ait considéré les affaires d'assurance comme en dehors de la question de la liberté d'industrie, mais peut prouver uniquement, au contraire, que ces raisons en faveur du monopole n'ont pas été trouvées suffisantes pour limiter la liberté d'industrie par une exception en faveur des établissements cantonaux d'assurance et que, pour cala, cette exception n'a pas été formulée. » II faut reconnaître qu'on peut trouver des arguments en faveur de la nationalisation générale de l'assurance contre l'incendie.

Mais, sur le terrain de la constitution fédérale actuelle, cette assurance est une industrie purement privée, et les précautions prises par la constitution dans l'intérêt général (article 34) ne changent rien au principe môme de la liberté d'industrie.

Le principe constitutionnel de l'article 31, à en juger par la teneur, la signification et l'esprit de cet article, est établi pour toutes les industries qui ne sont pas expressément exceptées; cet article ne fait pas de différence entre les industrits ordinaires et celles qui ne le sont pas, entre celles de droit purement privé et celles qui renferment des éléments de droit public ; si donc un certain genre d'opérations constitue une industrie, c'est là une question qu'on ne peut trancher que suivant des principes de jurisprudence et de droit privé.

En revanche, l'article 34 énumère des industries déterminées, qui, en raison des éléments de droit public qu'elles comportent,, sont soumises à la surveillance et à la législation fédérales.

317 Dans l'arrêté mentionné plus haut concernant la société d'assurance sur la vie, la New-York, le conseil fédéral disait: «Les intérêts économiques généraux qui sont en jeu dans l'assurance ont, comme dans d'autres industries (chemins de fer, émission de billets de banque, etc.), conduit à une restriction du principe de la liberté de commerce et d'industrie proclamé par l'article 31 de la constitution fédérale, et cela sous la forme de lois spéciales, qui soumettent au contrôle de l'état l'exploitation de certaines industries. Le but de ces lois tst partout de protéger le bien-être public, qui est intéressé à un haut degré à la marche normale de ces entreprises. Le même motif est aussi à la base de la loi fédérale du 25 juin 1885. L'état vent faire son possible pour empêcher que les intérêts publics intimement liés avec les assurances ne soient compromis. Le contrôle cantonal était insuffisant pour cela. Aussi la Confédération est-elle intervenue pour régler, d'une manière uniforme pour toute la Suisse, la surveillance sur les compagnies d'assurance (voir message du conseil fédéral, F. féd. 1885, I. 75, et de Salis, IV, n° 1577).

Voici comment s'expriment les sociétés recourantes sur le rapport entre la lettre e (précédemment c) de l'article 31 et le second alinéa de l'article 34. Comme on ne voulait pas que les cantons, en application de cette réserve générale, édictassent des dispositions (lois, etc.) relatives aux compagnies d'assurance privées et comme il était à craindre que des mesures de contrôle trop sévères ne fussent attaquées au nom de la liberté d'industrie, on a par l'article 34, en complément et en restriction partielle de la lettre e de l'article 81, retiré aux cantons, d'ailleurs compétents, le droit d'édicter des dispositions y relatives -- toujours saus préjudice du principe de la liberté d'industrie -- et statué expressément le droit de la Confédération d'exercer un contrôle sur ces entreprises.

L'article 34 réserve aussi à la Confédération le droit de statuer des prescriptions sur le travail dans les fabriques et les opérations des agences d'émigration. S'ensuit-il que ces industries ne puissent invoquer la protection de l'article 31? On n'a certainement pas voulu tirer cette conclusion.

On peut considérer comme avéré que la constitution fédérale ne voulait pas donner et, de fait, n'a pas donné à la Confédération le droit d'exercer un contrôle et de légiférer à l'égard des entreprises cantonales d'état en matière d'assurance. Or, c'tst là la seule conclusion qu'on puisse tirer de l'article 34 en faveur des institutions cantonales d'assurance. La conclusion que, par là, le monopole cantonal se trouvait garanti manque totalement de fondement.

318 Indépendamment de la possibilité théorique et pratique quo l'assurance par l'état d'un ou de plusieurs cantons réunis fasse concurrence aux compagnies privées, la conclusion indiquée en dernier lieu aurait pour conséquence non seulement qne les entreprises cantonales qui existaient lors de l'entrée en vigueur de la constitution fédérale de 1874 pourraient continuer de subsister en exer·çant un monopole, mais que d'autres cantons aussi pourraient introduire ce monopole chez eux, enfin que tel serait le cas général en matière d'assurances.

Jamais on n'a voulu créer, en dehors nt à côté de la constitution, une garantie tacite et effective de ce genre. Personne n'affirmera sérieusement que les assurances de transports, en cas d'accidents ou sur la vie puissent être, sur la base de l'article 34, monopolisées, du jour au lendemain, par les cantons. La différence qu'il y a entre les diverses branches d'assurance, au point de vue de leurs rapports avec l'intérêt général, n'est jamais que quantitative et nullement qualitative ou fondamentale.

L'alinéa 5 de l'article 1er de la loi fédérale du 25 juin 1885, concernant la surveillance des entreprises privées en matière d'assurance, est conçu on ces termes. « Demeurent également réservées les dispositions législatives des cantons relatives aux entreprises d'assurance cantonales. » Veut-on et peut-on reconnaître et établir, par là, le droit des cantons au monopole? Assurément non.

Cette loi n'est que l'exécution de l'article 34. L'alinéa 5 de l'article 1er précité ne peut donc statuer qu'une chose, savoir que la Confédération n'a aucun droit de contrôle sur les entreprises cantonales. Le législateur, d'ailleurs, n'aurait pas voulu poser, dans une loi, un principe expressément repoussé par l'article 31 de la constitution.

Lo droit des cantons au monopole en matière d'assurance ne repose donc pas sur la constitution fédérale actuelle. D'où il suit que, en adoptant la loi dont est recours, la landsgemeinde du canton de Glaris a commis une violation de la constitution.

Le conseil fédéral a, il est vrai, reconnu, par deux décisions, le monopole des cantons en matière d'assurance. Eu 1875, il écartait un recours dirigé contre la loi vaudoise du 7 juin 1849, qui prévoit l'assurance mobilière obligatoire par l'état, excluant toute assurance contractée autre part. En 1884, il écartait de môme, comme non fondé, le recours des sociétés d'assurance contre l'incendie, l'Helvetia et la Bäloise, contre la loi du canton d'Unterwald-le-bas, do 27 avril 1884, introduisant l'assurance obligatoire des bâtiments par l'état.

319 Les sociétés recourantes admettent volontiers que la "manière de voir inattaquable qui se fonde sur les considérations ci-dessus eût été difficilement admise et réalisée par le conseil fédéral en matière d'assurance immobilière contre l'incendie, attendu qu'ici justement la protection du bien public, la sauvegarde des intérêts sociaux s'imposaient à un bien plus haut degré que pour toutes les autres branches d'assurance. Mais ces deux facteurs importants, qui provoquèrent alors les décisions du conseil féJéral, n'existent pas dans l'espèce. Jusqu'à ce jour, un seul canton avait, avant Claris, monopolisé l'assurance mobilière: le canton de Vaud, et, dans cette sorte d'assurance, les intérêts de droit public sont incomparablement moins en cause que dans l'assurance immobilière; de divers côtés même, on conteste qu'ils le soient aucunement".

Pour conclure, les recourants font valoir que la loi dont est recours leur enlève d'un coup, sans leur accorder la moindre compensation, une parti« du champ d'activité qu'ils avaient conquis au prix de sacrifices de temps, de travail et d'argent et qu'un tel procédé ne peut guère être considéré comme l'expression de la volonté populaire. La grande minorité du peuple glaronnais n'a aucune, sympathie pour la nouvelle loi; celle-ci lui est plutôt antipathique; beaucoup voient compromis les droits qu'ils sft sont légitimement acquis auprès des sociétés de mutualité; les industriels sont menacés de ne plus pouvoir s'assurer, car le canton les exclut de son assurance, et les compagnies, auxquelles on a ôté la meilleure part de leurs affaires, préfèrent renoncer aussi aux graves risques de l'industrie; tous ceux dont les bâtiments sont assurés à l'entreprise cantonale doivent souffrir de la réduction du fonds de l'assurance immobilière, réduction également décidée par la landsgemeinde. En faisant droit à leur requête, le conseil fédéral, estiment les recourants, ne protégera pas seulement quelques compagnies privées; il répondra encore aux voeux de cette partie de la population glaronnaise qui « a plus à perdre aux conséquences financières de la nouvelle loi que la partie qui l'a présentée à la landsgemeinde et fait adopter ne trouvera jamais à y gagner. » b. Recours de la société suisse d'assurance mobilière.

La société suisse d'assurance mobilière, fondée en 1826 à l'instigation de la société suisse d'utilité publique, a, suivant son 67me compte, annuel, assuré dans le canton de Glaris, depuis le 1 er juillet 1892 au 30 juin 1893, un mobilier d'une valeur totale de 25,437,681 francs, dont 6,715,458 francs répondent aux risques industriels de la septième classe et 18,722,223 francs aux risques des six premières classes. Suivant ce même compte, elle a encaissé,

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pour ce montant, la somme de 81,190 francs en primes annuelles.

Elle n'a pas exigé plus de suppléments pour, l'année 1892/93 que pour les neuf années précédentes. Pendant le 68me exercice, lt: capital d'assurance a encore augmenté.

La nouvelle loi d'assurance mobilière du canton de Glaris enlève à la société tous les risques non industriels. Elle lèse, à un haut degré, les intérêts des assurés, des membres de la société suisse d'assurance mobilière. Elle contredit les dispositions des articles 4, 31 et 34 de la constitution fédérale et la loi fédérale concernant la surveillance des entreprises privées en matière d'assurance.

La société suisse d'assurance mobilière demande au conseil fédéral de protéger les droits qui lui sont garantis par les articles 31 et 34 de la constitution fédérale et par la loi précitée et d'abolir la loi glaronnaise dont est recours ; à l'appui de sa revendication, elle invoque notamment (outre les motifs qu'ont fait valoir les sociétés par actions) les considérations suivantes.

  1. .Reposant sur la mutualité dans le sens de l'article 678 du code des obligations, la société suisse d'assurance mobilière, en assurant le mobilier de ses membres, exerce une industrie au môme titre que les sociétés par actions contre l'incendie.
  2. L'opinion d'après laquelle l'article 31 de la constitution fédérale interdit à l'état de monopoliser l'assurance du mobilier contre l'incendie est exprimée, en 1878, dans le mémorial de la landsgemeinde du canton de Glaris; elle l'est dans le message du conseil d'état du canton de Thurgovie, du 24 juin 1879, sur l'assurance mobilière cantonale obligatoire; dans le rapport de la majorité de la commission du grand conseil zurichois, du 9 juin 1879, concernant l'introduction de l'assurance mobilière obligatoire par l'état; elle est appuyée des considérations en vertu desquelles le conseil fédéral, le 3 décembre 1877, et l'assemblée fédérale, le 8/14 février 1878, déclarèrent contraire au droit fédéral la loi zurichoise sur les billets de banque, qui accordait à la banque cantonale le monopole des billets de banque.

La teneur de l'article 34 de la constitution fédérale peut autoriser l'opinion que, en dépit de l'article 31 (liberté d'industrie), les institutions d'assurance par l'état ne sont pas absolument inadmissibles; toutefois, la rédaction expresse de l'article 31 ne permet pas de tirer d'autre conclusion de l'article 34, sinon que l'article 31 de la constitution fédérale ne saurait avoir d'effet rétroactif au préjudice des institutions d'assurance par l'état déjà existantes.

Si, dans sa décision du 19 août 1884 sur le recours de deux sociétés d'assurance contre la loi du canton d'Unterwalden-le-bas,

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=du 27 avril 1884, le conseil fédéral admit que la constitution de 1874 ne défendait nullement d'instituer une nouvelle assurance cantonale des bâtiments, ce fut en raison de l'extrême importance ·de l'assurance immobilière contre l'incendie pour le crédit réel ·d'un pays.

Dans les considérants dont il motive fédéral fait remarquer que les éléments à une organisation nationale et officielle, rances, à côté des éléments de droit et pas tous une égale importance dans les surance.

cette décision, le conseil de droit publie, menant que renferment les assud'économie privés, n'ont diverses branches d'as-

Or, dans l'assurance mobilière contre l'incendie justement, les éléments de droit public n'ont qu'une importance très-médiocre et très-effacée, parce que la propriété mobilière, en raison de son instabilité et de sa variabilité, n'offre pas une base solide pour le crédit réel et parce que, ensuite de la nature de la propriété mobilière, les établissements privés sont plus propres qu'une institution de l'état à administrer convenablement cette branche d'assurance.

Quant à invoquer, en faveur de la nationalisation de l'assurance mobilière, le devoir de l'état de prévenir l'appauvrissement de la population, ce motif, examiné de près, perd sa valeur apparente.

Le canton de Vaud a l'assurance mobilière par l'état depuis 1849; mais le nombre relatif des personnes qui n'ont pas assuré leur mobilier est bien plus considérable dans ce canton que dans d'autres. (Rapport du bureau fédéral des assurances pour 1892, page XCV.)

L'assurance par l'état ne constitue, en outre, qu'une protection insuffisante. Après l'incendie du village vandois de Marchissy en 1877, des collectes furent faites dans toute la Suisse. Ds l'assurance cantonale, les incendiés reçurent 49 °/0 des dommages immobiliers et 48 °/0 des dommages mobiliers. Il en fut de même après l'incendie de Vallorbes en 1883 (rapport du bureau fédéral des assurances pour 1891, page LXV, et pour 1892, page XCV).

D'ailleurs, il faut considérer que le nombre des nou-assurés décroît chaque année d'une façon réjouissante et que la recourante, ainsi que d'antres sociétés privées, s'efforce, avec succès, d'introduire des assurances collectives, où les formalités sont réduites à un minimum et qui n'imposent aucuns frais aux assurés (rapport du bureau fédéral des assurances, page LXV, et programme imprimé pour les assurances collectives).

LÌ22 Si, toutefois, on considérait l'institution de l'assurance collective comme insuffisante, ce ne serait pas une raison pour instituer le monopole de l'état, en vue de réagir contre la non-assurance; il serait pleinement suffisant de déclarer l'assurance obligatoire».

C'est là le moyen adopté par le canton de Fribourg.

Le bien public ne saurait servir à justifier la loi dont est recours, pour cette raison déjà que le santon de Glaris, suivant l'exemple du canton de Vaud, qui, par sa loi du 24 novembre 1877, rendit aux compagnies privées l'afsurance du mobilier de fabrique, d'une valeur excédant 40,000 francs en cas de risques moyens ot 20,000 francs en cas de grands risques, n'ose point réaliser complètement la nationalisation de cette assurance et refuse de prendre les risques industriels à sa charge.

3. Les établissements d'assurance privés étant soumis à la loi fédérale de surveillance, les cantons n'ont pas le droit do promulguer des lois abolissant, en tout ou en partie, la liberté d'industrie au préjudice des sociétés d'assurance.

C'est ce que confirme la lui fédérale du 25 juin 1885 concernant la surveillance des entreprises privées en matière d'assurance.

Car l'autorisation du conseil fédéral, prévue par cette loi pour l'exercice de l'industrie des assurance?, est générale et non pas nécessaire seulement pour telle ou telle catégorie déterminée d'affaires. Toute l'organisation de cette industrie et notamment le calcul des primes des sociétés privées repose sur le principe de l'absence de limites en ce qui concerne les objets mobiliers à assurer.

Limiter l'industrie des sociétés relativement aux objets d'assurance, c'est les mettre simplement dans l'impossibilité de l'exercer.

Une telle limitation est doue en contradiction avec l'article 31 et, en outre, avec l'article 34 de la constitution fédérale, ainsi qu'avec l'autorisation d'exploiter leur industrie accordée aux entreprises privées sur la base de la loi fédérale du 25 juin 1885.

Non seulement les cantons ne doivent rien faire qui contredise l'autorisation accordée par le conseil fédéral, mais ce dernier luimême ne doit retirer l'autorisation donnée que dans les cas prévus par la loi (article 9 de la loi), vu que cette autorisation est sous la protection des articles 31 et 34 de la constitution fédérale.

Ce qui procède n'est
point infirmé par la circonstance que, dans le canton de Vaud, il existe déjà une assurance mobilière cantonale contre l'incendie. Cette institution a été fondée en 1849, sous le régime de la constitution fédérale de 1848 ; or, cotte dernière n'a pas reconnu la liberté d'industrie comme un droit suisse fondamental; elle a seulement, à l'article 41, chiffre 4, assuré aux

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personnes établies le libre exercice de leur industrie dans les limites compatibles avec les lois et les ordonnances du pays d'établissement, les traitant à l'égal des citoyens mêmes du canton.

La constitution de 1874 traite, d'une façon bien différente, la liberté d'industrie, et seule la promulgation de la loi concernant la surveillance des assurances, loi prévue à l'article 84 de cette constitution, explique, quand on la rapproche de l'article 2 des dispositions transitoires de la constitution, que, dans la période de 1874 à 1885, le conseil fédéral ait tenu si grand compte de lois cantonales qui n'ont, plus, depuis lors, la même autorité.

Depuis la loi fédérale de 1885, les cantons ne peuvent plus monopoliser certaines branches d'assurances et ainsi retirer, à la Confédération et à sa législation, un domaine que lui a soumis la constitution.

Puis, le vrai développement des assurances ne consiste pas en une exploitation s,e resserrant dans les bornes d'un seul canton, mais les débordant au contraire et s'élargissant sur un territoire de plus en plus étendu. Sans cette extension, -un établissement ne saurait prospérer, ni, par suite, offrir aux assurés des conditions modérées. Si, malgré tous les perfectionnements apportés aux opérations des entreprises privées en matière d'assurance et notamment d'assurance mobilière, on n'a pas assez égard encore au bien général, le remède ne se trouve pas sur la voie qui mène au monopole cantonal, mais uniquement dans l'usage que ferait la Confédération de sa compétence pour introduire l'assurance mobilière fédérale par l'état.

III.

r

Le 29 août 1894, M. le D Emile Zürcher, professeur à Zürich, a présenté, au nom du gouvernement de l'état de Glaris, les observations suivantes sur le recours des sociétés d'assurance privées.

Dans sa décision de l'année 1875 concernant l'assurance mobilière obligatoire par l'état dans le canton de Vaud, le conseil fédéral a déclaré que la solution de cette question, savoir si les assurances cantonales exclusives étaient, oui ou non, contraires au droit fédéral, relevait de la législation fédérale.

Dans sa décision de l'année 1884 concernant l'assurance contre l'incendie dans le canton d'Unterwald-le-bas, il a déclaré, bien que la loi fédérale ne fût pas encore promulguée, que la question était susceptible déjà d'être résolue, et il l'a tranchée en faveur du droit cantonal.

324

Cette solution a trouvé une confirmation dans l'article 1"' de la loi fédérale concernant la surveillance des entreprises privées on matière d'assurance, du 25 juin 1885.

Dans un préavis adressé, en 1890, an gouvernement du canton d'Appenzell-Rh. ext., sur la question de savoir si le monopole de l'état en matière d'assurance mobilière était admissible, M. le Dr Hafner, juge fédéral, s'est prononcé dans le même sens.

L'opinion que les cantons ont le droit d'instituer des assurances obligatoires et exclusives s'est, depuis lors, si fort affermie qu'elle a conduit à nier la compétence fédérale en matière d'assurance contre la grêle. A cet égard, M. le Dr Kummer, directeur du bureau fédéral des assurances, dans son rapport d'avril 1887 au département fédéral de l'industrie et de l'agriculture, s'exprime, entre autres, comme suit. « En ne chargeant la Confédération que du soin de surveiller les entreprises privées en matière d'assurance et de légiférer à ce snjet, l'assemblée fédérale entendait certainement que les cantons gardassent le droit absolu d'mstituer des assurances, obligatoires ou non, pour n'importe quelle branche d'sissurance, comme d'ailleurs ils n'hésitaient pas à le faire, fondant des assurances immobilières, mobilières, en cas de maladie, etc. Le code fédéral des obligations a aussi expressément exempté, de ses dispositions sur les sociétés en commandite ou par actions, les établissements cantonaux d'assurance (articles 613 et 899) ; de même encore, la loi fédérale du 25 juin 1885, article 1er, 5 me alinéa, réserve les lois des cantons sur ces institutions cantonales. La raison en est claire. Aussi longtemps que les cantons seront seuls chargés de l'assistance des pauvres et qu'à cet égard la Confédération n'aura ni droits ni devoirs, les cantons devront pouvoir prendre les mesures qu'ils jugent nécessaires pour assister les pauvres, prévenir le dénument et aussi assurer les citoyens peu aisés. » (Voir de Salis, droit Sedérai I, page 20.)

Le représentant du gouvernement de Glaris ne conteste pas que l'assurance mobilière contre l'incendie puisse faire l'objet d'une industrie. Il n'en est pas moins vrai que l'idée d'affaire commerciale ou industrielle doit être prise dans le sens le plus large pour comprendre aussi les affaires d'assurance ; car l'assurance ne fait que prêter aide 'au commerce et à l'industrie, à l'agriculture et à l'économie domestique ; elle est une industrie auxiliaire. Mais, même si l'on admet que l'assurance soit une industrie proprement dite, elle ne saurait prétendre à une garantie que ne lui accorde pas l'article 31 de la constitution fédérale, la liberté de commerce et d'industrie reconnue par ce dernier ne signifiant pas autre chose que l'absence de toutes les mesures de coercition qui pourraient en-

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traver la concurrence de canton à canton et à l'intérieur du même canton.

« L'article 31 garantit la libre concurrence des forces dans un domaine 'donné, mais non pas une certaine étendue de ce domaine. » Les prescriptions de l'état sur l'étendue de ce domaine ne lèsent pas le principe de la liberté de commerce et d'industrie.

L'indécision des frontières a -eu pour résultat que ce principe n'a pas été clairement et nettement exprimé dans la constitution. Mais il s'y trouve pourtant, et c'est en y faisant appel qu'il faut trancher les différends qui peuvent surgir entre l'état et la liberté de commerce et d'industrie.

Au point de vue du droit fédéral," la création d'une banque cantonale, par exemple, est inattaquable. En revanche, la concession du monopole des billets de banque à un établissement de ce genre, -exploité suivant des principes commerciaux, a été déclarée inadmissible. (Voir de Salis II, 583.)

La question est de savoir si l'état veut opposer, au commerce et à l'industrie privés, une institution dirigée suivant les règles du commerce on de l'industrie et de laquelle il cherche à écarter toute concurrence ou s'il se propose, entre autres, pour but la satisfaction d'un besoin de la société, auquel avaient répondu jusqu'ici le commerce et l'industrie, et s'efforce d'y arriver par la création d'un établissement de bienfaisance, dont l'exploitation n'aurait aucun caractère commercial ni industriel.

« L'état doit fixer lui-même les limites de sa tâche vis-à-vis dn commerce et de l'iudustrie où régnent la concurrence; l'article 31 ne peut garantir une limite donnée, parce qu'aucune limite de ce genre n'est donnée ni théoriquement, ni historiquement. » Si le principe de la liberté du commerce et de l'industrie pouvait s'interpréter dans ce sens que le libre exercice de ces branches de l'activité humaine fût garanti dans tous les domaines à elles accessibles, l'article 31 de la constitution fédérale tuerait l'état fédéral et les cantons ; car, dans- les exceptions qui s'y trouvent mentionnées ne sont, justement, pas comprises les fonctions les plus importantes de l'état.

L'économie nationale, en traitant de l'accomplissement des taches politiques essentielles, assigne an droit public le soin d'en déterminer les limites. Mais la délimitation des tâches essentielles de l'état diffère d'état à état. Les temps modernes précisément voient s'accomplir la transformation rapide de l'état basé exclusivement sur des principes de droit en état se proposant pour but le bien-être des citoyens.

Feuille fédérale suisse. Année XLV1I Vol. I.

23

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D'ailleurs, en 1874 déjà, la majorité des cantons avaient des assurances immobilières par l'état d'un caractère exclusif ; le canton de Vaud avait, en outre, une assurance mobilière par l'état également exclusive. Historiquement donc, l'assurance contre i'incendie n'était pas un domaine commercial franc, mais un domaine de l'état.

Ce qui est un droit pour le canton de Vaud était et est encore admissible pour les autres cantons.

Mais on aurait tort d'admettre qu'en 1874 une ligne de démarcation bien nette ait été tirée entre les droits de l'état et ceux du commerce et de l'industrie, de manière à établir entre eux une paix durable. L'état ne cesse de se développer et ne se laisse point arrêter dans sa marche par égard pour le commerce et l'industrie.

Aujourd'hui, la gratuité de l'équipement et de l'habillement dxi soldat est un principe de l'état; l'état fait confectionner des vêtements et des armes, ces dernières en partie dans ses propres établissements ; il n'admet d'autres effets que ceux qu'il délivre luimême ; sur ce terrain, le commerce est supprimé. C'est ainsi que différents cantons fournissent aux écoliers des livres provenant d'une librairie de l'état ; les libraires se sont répandus en plaintes amèros sur cette librairie d'état exclusive ; ils n'ont point parlé pourtant de violation de l'article 31 de la constitution fédérale. Enfin, l'histoire des cartes murales scolaires de récente mémoire !

Les compagnies combattent un monopole. Mais elles ne voient pas que, dans le domaine en question, l'état n'exerce aucun monopole, c'est-à-dire ne réclame aucun droit exclusif d'exercer un commerce (monopolesis). Il y a un monopole du sel, car les cantons font effectivement, le commerce du sel ; on parle avec raison d'uu monopole de la poudre, parce que la Confédération ne se borne pas à en approvisionner l'armée, mais en vend en commerçante. Par contre, a-t-on jamais parlé d'un monopole de l'école, de la police, des tribunaux, des pauvres, des ensevelissements ? Le monopole de l'état ne signifie pas seulement exclusion de l'industrie privée, mais aussi droit de l'état d'exercer l'industrie en question comme une industrie.

Or, l'assurance mobilière glaronnaise par l'état n'est nullement une entreprise commerciale ou industrielle, mais une véritable institution de l'état destinée à servir le bien général.

C'est ce qui résulte des considérations suivantes.

  1. Cette assurance est une institution coercitive créée par la loi.. L'idée de cette institution et l'historique de sa naissance montrent que ce qu'il y a d'essentiel en elle, c'est d'exercer une contrainte. L'exclusion de la concurrence n'est qu'une conséquence de cette contrainte.

327

b. Les règles d'exploitation de cet établissement n'ont aucun caractère mercantile. Il repose sur la mutualité, sur une tout autre mutualité, il est vrai, que cello de la société mobilière d'assurance.

La prime d'unité de 0,75 °/00 est diamétralement contraire à la technique mercantile des assurances avec ses 15 jusqu'à 45 classes de dangers et même plus. La prime prévue par la loi est un impôt assimilable à un impôt sur la propriété mobilière ; c'est un impôt spécial, pareil aux impôts pour les pauvres, pour les églises, pour les écoles, pour les routes. L'assurance ne dépend nullement de la prime. L'état use de contrainte pour faire rentrer les impôts, mais il ne cesse point de protéger les contribuables qui s'arriérent.

c. L'assurance des citoyens contre les événements qui troublent brusquement leur situation économique est considérée, de plus en plus, comme une tâche essentielle de l'état. L'idée de l'assurance est sortie, par une évolution organique, des opinions régnantes sur l'état et les buts qu'il doit poursuivre. L'état a, de plus en plus, admis, dans ses établissements, les industries auxiliaires (les monnaies, les poids et mesures, les postes, les télépraphes, les téléphones, les ponts et chaussées). L'état qui, par des mesures de police, s'efforce de prévenir les accidents ne fait qu'agir dans le même sens lorsqu'en organisant une assurance il cherche à en conjurer les suites. Il n'empêche nullement, par là, la libre concurrence en ce qui touche la production et l'échange ; il la protège et la favorise, au contraire. L'assurance mobilière, notamment dans la restriction de la loi glaronnaise, protège les petites gens contre les chocs auxquels ils ne pourraient résister. L'assurance mobilière obligatoire par l'état est un pas vers la transformation de l'assistance des pauvres, telle qu'on l'a pratiquée jusqu'ici, en un système d'assurance. Le domaine de l'assistance publique n'a jamais été disputé à l'état par le commerce ni par l'industrie. Suivant un relevé datant de 1889, la valeur du mobilier non assuré dans le canton de G-laris s'élevait alors à 6,864,150 francs pour 2898 familles non assurées.

En raison de ces motifs, le gouvernement du canton de Glaris propose d'écarter les deux recours.

Il n'examine point les critiques qui ont été faites de la loi dont est recours quant à sa valeur technique et à la possibilité de son application. Le conseil fédéral ne décidera pas la question de savoir si le canton de Glaris a pris, dans les limites de la constitution fédérale, des mesures appropriées au but.

Mais cette loi n'a certes pas à craindre d'être examinée aussi à cet égard. L'objection la plus grave est réfutée, d'une part, par

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l'exclusion des grands risques de l'industrie et, d'autre part, par l'historique de l'établissement d'assurance immobilière. Malgré la modération de la taxe, qui est de 50 centimes pour mille, et malgré des dépenses considérables pour l'acquisition d'hydrantes et d'extincteurs, cet établissement, qui existe depuis 1810, accueait, le 31 décembre 1893, un fonds de réserve de 2,306,328 francs.

Le gouvernement du canton de Glaris croit pouvoir défendre son point de vue, non seulement en niant que l'article 31 de la constitution fédérale soit applicable dan» l'espèce, mais, d'une manière positive, en invoquant l'article 2 de cette constitution, qui donne pour but à la Confédération le soin d'accroître la prospérité commune des confédérés. « A ce point de vue, la Confédération ne s'opposera pas aux eiforts das cantons pour créer, sur leur territoire, des institutions destinées à l'accroissement du bien général, aussi longtemps qu'elle-même n'interviendra pas, de sa main plus puissante, pour créer et prêter son concours. » IV.

Les sociétés recourantes répliquent par les considérations suivantes.

  1. Les sociétés anonymes d'assurance contre l'incendie.

Toute interprétation d'une loi doit partir de la supposition que cette loi est conforme à la constitution. On ne peut admettre qu'il y a contradiction que si le fait s'impose absolument. Or, l'origine, la teneur, ni le sens de l'article 1er, 5me alinéa, de la loi fédérale de 1885 n'obligent à voir, dans la constitution, une garantie du monopole. Il est prouvé que la constitution n'autorise pas le monopole; c'est pour cela que la loi n'a pu le créer; elle a purement et simplement retiré à la Confédération le droit de surveiller les établissements cantonaux et l'a conféré aux cantons.

Une décision touchant la garantie constitutionnelle de la liberté d'industrie dépend surtout de la question de savoir sur quoi peut se baser l'état pour délimiter le domaine de son propre monopole et celui de l'activité industrielle privée. Pour notre forme d'état, comme pour tout autre état constitutionnel, la seule réponse légitime ne peut être que celle-ci : sur la constitution. Tout monopolo est une atteinte à la liberté, une exception à la règle. Suivant l'idée que le conseil d'état glaronnais se fait de la transformation, de l'extension et de l'augmentation des attributions de l'état, la garantie de la liberté de commerce et d'industrie n'est plus qu'un vain fantôme

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et se réduit à rien. Le domaine donné pourrait devenir, un beau jour, égal à zéro.

Les exemples produits par la partie adverse ne supportent pas un examen un peu attentif. L'état n'interdit à aucun soldat de se faire faire un pantalon chez son tailleur avec le drap réglementaire ; à aucun père, d'acheter chez un libraire des livres d'école ponr son enfant ; il fait faire les effets d'équipement, les armes et les livres d'école chez des industriels et les distribue ensuite gratuitement.

Si l'on doit convenir que l'institution glaronnaise n'est pas une entreprise commerciale ou industrielle, il n'est pas exact que la preuve de son caractère non commercial, le critérium où se reconnaît sa nature d'établissement d'utilité publique se trouve dans la prime d'unité. Au point de vue technique des assurances, on peut concevoir et réaliser un établissement d'assurance ayant la prime d'unité et exploité commercialement. En outre, dans les conditions actuelles, la petite existence n'a point eu lieu d'avoir peur et était pour le moins aussi assurée qu'elle le sera par un petit état cantonal.

Les monnaies, les poids et mesures, les postes, les télégraphes, les téléphones, les ponts et chaussées, comme ce fut le cas pour l'assurance contre la maladie et les accidents, n'ont pu être nationalisés et retirés à l'industrie privée qu'en vertu d'un article positif de la constitution. Pour introduire le monopole de l'alcool, il a fallu réviser la constitution.

Si l'on admet que, en adoptant l'article 31 de la constitution fédérale, on n'avait point voulu toucher au monopole cantonal des assurances et si l'on en conclut que, à côté et en dehors de la constitution, on sanctionnait tacitement les établissements existants, cette sanction doit être restreinte, en tout cas, aux assurances immobilières cantonales, qui existaient alors presque partout, et au monopole y relatif de tous les cantons ; on ne saurait l'invoquer pour créer un nouveau monopole : celui de l'assurance mobilière, laquelle, comme institution de l'état imposant l'obligation de s'assurer, était, à cette époque, pour ainsi dire inconnue ou n'avait été introduite que dans d'étroites limites dans un seul canton auquel personne ne pensait. Dès qu'on va au delà d'une sanction tacite du monopole de l'assurance immobilière, on doit déclarer que toute espèce d'assurance est susceptible d'être monopolisée, et un canton après l'autre pourrait exclure de son territoire les assurances privées de n'importe quelle espèce, sans que la constitution fédérale fournît la moindre justification d'un pareil droit.

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b. La société suisse d'assurance mobilière.

La société suisse d'assurance mobilière repose sur le principe de la mutualité ; elle n'en poursuit pas moins un but de lucre. Si elle ne distribue à ses sociétaires aucun dividende, elle cherche pourtant à leur faire gagner quelque chose en n'exigeant d'eux qu'une prime plus modique que ne seraient en état de le faire les sociétés qui distribuent des dividendes. C'est en cela que consiste le gain qu'elle poursuit. Elle a donc droit à la protection de l'article 31 de la constitution au môme titre que les autres sociétés d'assurance.

La constitution ne distingue pas entre les industries principales et les industries auxiliaires. Quiconque, d'ailleurs, considère l'assurance et notamment l'assurance mobilière comme auxiliaire des autres industries reconnaît, par là, que le libre exercice de ces dernières est singulièrement favorisé par celle-là. Le principe de la liberté de commerce et d'industrie a pour but, comme on en convient, le développement le plus large possible du commerce et de l'industrie.

La protection des pauvres contre les dommages mobiliers résultant de l'incendie n'exige pas absolument l'institution du monopole cantonal de l'assurance. Les assurances collectives et l'assurance obligatoire suffisent pour cela. Quant aux habitants incapables de payer les primes d'assurance mobilière contre l'incendie sans toucher à ce qui leur est nécessaire pour s'entretenir eux et leur famille, le landrath de Glaris voulait que, sur leur demande, ces primes fussent payées par l'état.

L'article 34 de la constitution fédérale ne s'occupe que de l'exploitation des industries qu'on y trouve mentionnées et non de leur droit à l'existence ; il ne veut pas compromettre cette dernière.

Si, jusque là, les chambres fédérales n'ont point attaqué les établissements cantonaux d'assurance immobilière et ont respecté, d'antre part, les sociétés d'assurance mobilière privées, tout ce qu'on peut conclure de là en faveur des premiers, c'est qu'on n'a pas voulu donner, au principe de la liberté d'industrie, un effet rétroactif qui leur eût porté préjudice. « II y eut effectivement un compromis dans ce sens que les établissements d'assurance immobilière par l'état pouvaient continuer de subsister, mais qu'on ne devait point empêcher les entreprises privées d'exercer leur industrie dans le domaine qui leur restait et, par conséquent aussi, en matière d'assurance mobilière, qu'on devait bien plutôt leur assurer la protection de l'article 31 de la constitution fédérale. » La liberté de l'industrie étant garantie par la constitution et la loi fédérale du 25 juin 1885 tout entière reconnaissant le droit

331 à l'existence des entreprises d'assurance privées sans le faire dépendre aucunement du libre arbitre des cantons, les sociétés privées n'avaient aucun sujet de combattre l'article 1er, 5 me alinéa, de la loi. Celle-ci met les assurances privées sous la protection de la Confédération, en faisant dépendre précisément l'exploitation de leur industrie de l'autorisation du conseil fédéral et en la soumettant à la surveillance de cette autorité.

V.

Dans sa duplique, le représentant du gouvernement de Glaris fait valoir que ce ne peut être l'affaire du conseil fédéral de décider si une loi fédérale est, oui ou non, conforme à la constitution.

Le conseil fédéral n'a qu'une chose à examiner, savoir si l'un des droits énumérés à l'article 189 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale a été violé à l'égard des recourants. Il faut faire observer, d'ailleurs, qu'on n'a guère institué d'assurance cantonale contre l'incendie en vertu d'une disposition expresse de la constitution.

B. Considérant en droit.

  1. La constitution fédérale de 1848 se contentait, à l'article 29 qui se rattache au § 11 du pacte fédéral de 1815, de garantir la liberté de commerce d'un canton à l'autre et, à l'article 41, chiffre 4, d'assurer la liberté d'industrie aux Suisses établis dans un autre canton que leur canton d'origine.

Avec ce système, la liberté du travail et du commerce pouvait être restreinte dans une large mesure et des inégalités choquantes devaient se produire.

Dans son message à l'assemblée fédérale concernant la révision de la constitution fédérale, du 17 juin 1870, le conseil fédéral disait entre autres : « On ne peut mettre fin à ces inégalités et à' ces anomalies qu'en partant du principe que la liberté de commerce (comprenant la vente et l'achat des immeubles comme des biens meubles) et le droit d'exercer librement une industrie doivent être garantis à tout citoyen suisse sur tout le territoire de la Confédération. » C'est de là qu'est issu l'article 31 de la constitution actuelle.

Mais cette disposition de la constitution, demandera-t-on peut-être, qu'entend-elle par industrie ? On ne peut pas douter qu'elle n'ait voulu prendre sous sa protection l'industrie dans le sens le plus large du mot, toute activité exercée comme une profession et ayant «n but de lucre.

332 C'est le sens qu'on a toujours trouvé à l'article 31, et c'est ainsi compris qu'il a toujours été appliqué dans la pratique fédérale. (Voir de Salis, droit fédéral, volume II, chapitre 2, liberté du commerce et de l'industrie, n09 527 à 678).

A toute profession privée ayant un but de lucre, ou reconnaissait le droit de se réclamer de l'article 81 ; mais non pas à toutes dans la même mesure, car, pour certaines d'entre elles, la constitution fédérale elle-même formule des dispositions spéciales, comme par exemple, à l'article 33, pour les professions libérales ; à l'article 34, 1er alinéa, pour le travail dans les fabriques ; au même article, 2 mo alinéa, pour les opérations des agences d'émigration et les entreprises privées en matière d'assurance.

On ne peut douter sérieusement que les entreprises d'assurance ne soient comprises dans l'idée d'industrie entendue au gens large que lui a donné le législateur à l'article 31 de la constitution fédérale, bien qu'elles fassent l'objet d'un article spécial de cette constitution. Pour s'édifier à cet égard, on n'a qu'à se représenter les motifs qui ont donné lieu au 2 me alinéa de l'article 34. Cette disposition a été proposée, au mois de juillet 1870, par la section d'économie politique de la commission de révision du conseil national expressément en vue de conférer à la Confédération les compétences nécessaires pour protéger le public intéressé aux opérations des agences d'émigration et des entreprises d'assurance. (Voir le procèsverbal imprimé de la commission de révision du conseil national, pages 51 et 80.) La section estimait qu'on ne pouvait s'en tenir au principe général du conseil fédéral suivant lequel l'exploitation industrielle doit être libre et qu'il fallait que la Confédération fût compétente pour régler la matière là où les cantons étaient impuissants.

La proposition de la section d'économie politique a été approuvée par la commission de révision du conseil national, puis par celle du conseil des états; les deux chambres approuvèrent, il leur tour, la proposition des commissions qui, passant dans le projet de révision du 5 mars 1872, forma le 2 mc alinéa de l'article 32.

Lors des débats sur la révision de 1873 à 1874, la même disposition fut formulée à l'article 34, 2me alinéa, du projet du 31 janvier 1874, qui est devenu notre constitution fédérale du 29 mai 1874.

2. Mais dans quelle mesure les entreprises d'assurance privées peuvent-elles invoquer le principe de la liberté d'industrie formulé à l'article 31 de la constitution? C'est là un point sur lequel l'instance administrative de recours de la Confédération demeura incertaine jusqu'à la promulgation de la loi fédérale prévue au 2me alinéa de l'article 34.

333

Comme l'article 31 n'est pas simplement un article de programme ne pouvant être exécuté que par une loi fédérale et comme, à l'égard des opérations des entreprises d'assurance privées, il ne contient aucune réserve en faveur de la législation cantonale, on pouvait croire que, à l'époque de l'entrée en vigueur de la constitution fédérale, les établissements cantonaux d'assurance qui existaient alors, avec participation obligatoire et exclusion de l'assurance privée, conviendraient qu'ils n'avaient plus le droit de subsister comme se trouvant en conflit avec la nouvelle constitution. Mais, de fait, on ne tira cette conséquence pour aucun des 16 établissements cantonaux d'assurance immobilière qui existaient en 1874.

L'assurance mobilière obligatoire par l'état au canton de Vaud, fondée en 1849, fut seule attaquée; en 1875, l'union des fabriques de papier, à Lausanne, soutint que l'existence de cet établissement était incompatible avec le système de la liberté de commerce et d'industrie introduit par l'article 31 de la constitution fédérale. Mais le conseil fédéral écarta leur recours, en invoquant l'article 34 de la constitution fédérale; il déclarait que, suivant cet article, l'industrie des assurances ne pouvait être mise sur la même ligne que toutes les autres industries; que c'était à la loi fédérale à édicter sur les assurances qu'il appartiendrait de résoudre la question de savoir si et jusqu'à quel point cette industrie pouvait être restreinte ou interdite par les lois cantonales qui prescrivaient, pour tous les habitants du canton, l'obligation de s'assurer auprès d'un établissement cantonal; enfin, que, jusqu'à la promulgation de cette loi, il reconnaissait l'autorité des prescriptions cantonales sur la matière. (Voir de Salis, droit fédéral, IV, n° 1560.)

Lorsqu'on 1881 le canton -de Berne modifia sa loi de 1834 sur l'assurance contre l'incendie, qui ne prescrivait la participation à cette assurance que pour certaines catégories de propriétaires et lorsqu'il généralisa l'obligation de s'assurer et interdit, sous menace de pénalités, d'assurer ailleurs qu'à l'établissement cantonal les immeubles qu'on avait l'obligation d'y assurer contre l'incendie, nulle part on ne protesta contre ces mesures au nom de l'article 31 de la constitution.

En 1884 seulement, lorsque Nidwald, suivant l'exemple des cantons de Zurich, de Berne, de Lucerne, de Glaris, de Zoug, de Fribourg, de Soleure, de Bàie-ville, de Baie-campagne, de Schaffhouse, d'Appenzell Éhodes-ext., de St-Gall, d'Argovie, de Thurgovie, de Vaud et de Neuchàtel, introduisit l'assurance immobilière obligatoire par l'état, deux sociétés d'assurance contre l'incendie, d'un caractère privé: l'Helvetia, à St-Gall, et la Bâloise, à Baie,

334

recoururent au conseil fédéral contre cette mesure, en invoquant l'article 31 de la constitution fédérale. Leur recours fut également écarté. Dans les considérants dont le conseil fédéral appuyait sa décision, il ne se bornait plus à rappeler la situation spéciale faite aux assurances par l'article 34 de la constitution, mais il insistait sur les éléments des assurances menant à une organisation économique et politique, et il faisait remarquer expressément que la constitution fédérale, en restreignant le droit de surveillance et de législation de la Confédération sur les assurances non instituées par l'état, supposait l'existence effective et légale des établissements d'assurance de l'état, c'est-à-dire cantonaux, et ne touchait ni à leur base, ni à leur organisation. (Voir de Salis, IV, n° 1565.)

A ce propos, le conseil fédéral faisait observer aussi que, si, le 13 mai 1884, il avait, en vertu de l'article 31 de la constitution, protégé trois compagnies d'assurances sur la vie contre une loi neucbàteloise, il ne s'était nullement prononcé, par là, sur l'admissibilité du monopole cantonal des assurances, mais avait simplement déclaré qu'il n'appartenait pas aux cantons de compromettre, par des conditions et des impôts, les bases techniques et l'existence économique d'une assurance privée autorisée à pratiquer son industrie. (Voir de Salis, ibidem, n° 1561.)

3. L'article 1er, 5mo alinéa, de la loi fédérale du 25 juin 1885, concernant la surveillance des entreprises privées en matière d'assurances, et les publications et délibérations tant du conseil fédéral que des chambres fédérales, qui ont précédé l'adoption de cet article de la loi, ont enfin tranché, d'une façon non équivoque, la question décisive pour le cas qui nous occupe.

Dans son message du 13 janvier 1885 (P. féd. de 1885, volume I. page 75), le conseil fédéral déclare que la loi fédérale n'a pas à s'occuper de la législation des cantons sur les établissements d'assurance institués par l'état, puisque l'article 34 de la constitution fédérale ne soumet que les entreprises privées à la surveillance et à la législation de la Confédération. Toutefois, considérant les dispositions cantonales en matière d'assurance, il fait remarquer que, en ce qui concerne l'assurance contre l'incendie, la plupart des lois édictent des mesures préventives contre l'assurance exagérée ou la double assurance des mêmes objets, afin de prévenir l'incendie par spéculation et les fraudes intentionnelles, et que c'est en particulier le cas dans les cantons qui ont des établissements officiels d'assurance contre l'incendie des immeubles et qui estiment que ces entreprises de l'état seraient menacées par des assurances multiples ou trop élevées.

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En conséquence, le conseil fédéral n'accueillit, dans son projet de loi, aucune disposition concernant les établissements cantonaux.

En revanche, le 10 juin 1885, le conseil national décida de formuler la réserve suivante à l'article 1er du projet.

« Demeurent également réservées les dispositions législatives des cantons relatives an monopole des entreprises d'assurance instituées par l'état. » Le 17 juin 1885, le conseil des états donnait à cette réserve la rédaction suivante.

« Demeurent également réservées les dispositions législatives des cantons relatives à l'obligation de s'assurer à une entreprise d'assurance cantonale. » Le conseil national généralisa ensuite cette réserve, en décidant de la rédiger comme suit.

« Demeurent également réservées les dispositions législatives des cantons relatives aux entreprises d'assurances cantonales. » Le 23 juin 1885, le conseil des états approuva cette rédaction, qui fut insérée dans Ja loi du 25 juin 1885, où elle forme le 5 me alinéa de l'article 1er.

Ainsi, l'autorité fédérale suprême, appelée à se prononcer sur ce point, a interprété, par un article de loi, les articles 31 et 34, me 2 alinéa, de la constitution fédérale, dans ce sens que l'article 31 n'empêche pas les cantons de posséder des établissements officiels d'assurance, avec obligation d'y participer pour tous les habitants de leur territoire ; le peuple, en donnant force de loi à la réserve décidée par les chambres fédérales, s'est déclaré d'accord avec leur manière de voir.

On n'a pas distingué, à ce sujet, entre les diverses branches et espèces d'assurance, ni entre les établissements cantonaux existant déjà ou à créer. On ne saurait donc, après coup, établir légitimement de telles distinctions.

Mais ce serait une erreur que d'admettre qu'en 1885 le législateur n'ait plus, comme en 1874, considéré l'exploitation des assurances privées comme une activité industrielle et ait déclaré ces entreprises déchues de tous les droits découlant de l'article 31 de la constitution fédérale.

4. Les délibérations et les publications, tant du conseil fédéral que des commissions parlementaires et des chambres fédérales, qui ont précédé l'adoption de la loi fédérale du 25 juin 1885, ne per-

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mettent pas de douter qu'on ait voulu soumettre une industrie déterminée à la surveillance de la Confédération, en vue de provenir des inconvénients ou des abus et de sauvegarder l'intérêt public. On n'a donc reconnu, aux entreprises privées exerçant cette industrie, le droit à la libre concurrence que dans les limites de la loi concernant la surveillance de ces établissements ; on ne les a nullement dépouillées de tout droit. (Voir de Salis, IV, n° 1563.)

La décision du conseil fédéral du 19 février 1892, dans l'affaire de la société d'assurance sur la vie, la New-York, met nettement en relief ce caractère de la loi fédérale, en montrant que les intérêts économiques engagés dans les assurances ont conduit, pour cette industrie comme pour d'autres (chemins de fer, émission de billets de banque, etc.), à restreindre le principe de la liberté du commerce et de l'industrie formulé à l'article 31 de la constitution fédérale, restriction qui a eu lieu sous la forme de lois spéciales soumettant certaines industries au contrôle de l'état, en vue de sauvegarder la prospérité publique grandement intéressée à la marche normale de ces entreprises. (Voir de Salis IV, n° 1577.)

Le législateur fédéral a opposé, en principe, l'assurance privée à l'assurance par l'état (cantonale) qui ne vise pas au gain et n'est institué qu'en vue de l'intérêt général, qui est telle enfin qu'il la trouvait effectivement pratiquée par dix-sept cantons; il a déclaré que l'entreprise privée devait céder le pas à une telle institution, mais non que l'état (canton) fût autorisé à exclure la concurrence privée pour exercer lui-même l'industrie des assurances, suivant des principes mercantiles, à la façon d'un industriel. Supposons un instant qu'un canton fonde une assurance de ce genre, fournisse une somme déterminée comme capital de fondation, en déclinant toute responsabilité pour l'état, puis se mette à exercer cette industrie selon toutes les règles de la technique des assurances ; on se persuadera bien vite que, vis-à-vis d'une telle institution, les assurances privées seraient fondées à invoquer la liberté de la concurrence industrielle reconnue par l'article 31 de la constitution fédérale et qu'on ferait droit à leur réclamation, comme on a admis le recours de la banque de Zurich, en 1877/78, contre le canton de Zurich, qui avait conféré à la banque cantonale le droit exclusif d'émettre des billets de banque, et, en 1884, celui de trois sociétés d'assurance sur la vie contre une loi du canton de Neuchâtel, dont le caractère fiscal menaçait leur existence économique. (Voir de Salis, II, n° 583; IV, n° 1561.)

Le représentant du gouvernement de Glaris fait observer, avec raison, que, dans la question de savoir si l'on peut accorder à une institution de l'état un droit excluant l'exploitation privée, il faut

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examiner si l'état veut opposer, au commerce et à l'industrie privée, une entreprise exploitée suivant les règles commerciales et industrielles «t exclure toute concurrence en sa faveur, ou bien s'il se propose pour but de satisfaire un besoin de la population et cherche à y parvenir par une institution d'utilité publique, qu'il n'exploitera nullement à la façon d'un commerce ou d'une industrie.

Les autorités fédérales ont trouvé ce critère parfaitement juste ; sous forme de réserve législative, c'est le principe de droit fédéral qui fait règle pour les assurances cantonales, par rapport à la concurrence des entreprises privées.

Mais le représentant du gouvernement de Grlaris va trop loin et l'on ne saurait le suivre quand il affirme que, selon notre législation fédérale positive, les cantons ont la faculté d'étendre, comme bon leur semble, les droits de l'état sur le domaine exploité jusqu'ici par le commerce et l'industrie, pourvu que l'état ne fonde aucune entreprise commerciale ou industrielle, mais seulement des institutions ayant pour but la prospérité commune. D'après cette manière de voir, un canton pourrait supprimer, à son gré, toute activité professionnelle libre et accaparer, au nom de la prospérité commune, le domaine tout entier du commerce et de l'industrie. Il est clair que, par là, la liberté de commerce et d'industrie proclamée par l'article 31 de la constitution fédérale ne serait plus qu'un mot vide de sens.

5. Des discussions qui précèdent, il résulte qu'on ne saurait refuser à l'assurance mobilière glaronnaise, instituée par la loi du 6 mai 1894, la protection que lui assure la législation fédérale, si elle n'est pas un établissement fiscal ayant le lucre pour objectif.

C'est dire du même coup que, dans ce cas-là, la Confédération ne peut appuyer la prétention des entreprises d'assurance privées, réclamant l'autorisation d'exercer une industrie qui est de nature à compromettre l'existence de l'institution officielle glaronnaise.

Par cette institution, le canton de Glaris a fait, de l'assurance mobilière contre l'incendie, une fonction de l'état dans la mesure voulue par la loi et, de la participation à cette assurance, un devoir pour tous les citoyens ; il rend l'état garant du paiement ponctuel ·et complet des indemnités dues légalement aux assurés en cas d'incendie. Dans l'obligation de s'assurer, le canton de Glaris voit un moyen de supprimer une cause d'appauvrissement. Cette contrainte a pour conséquence nécessaire d'exclure l'assurance auprès des compagnies privées, attendu que, pour des raisons de police, on ne peut tolérer une assurance exagérée ou uae double assurance contre l'incendie.

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II est évident que, en instituant cette assurance mobilière, l'état de Glaris ne poursuit aucune vue intéressée; arrête : 1. Le recours des sociétés d'assurance désignées en tête de cette décision est écarté comme non fondé.

2. Cette décision sera communiquée au gouvernement du canton de Glaris, à la direction de l'Helvetia, compagnie d'assurance contre l'incendie, à St-Gall, pour qu'elle en fasse part aux autres sociétés anonymes recourantes, et à M. le Dr Paul Lindt, avocat, à Berne, représentant de la société suisse d'assurance mobilière, pour qu'il en donne connaissance à cette dernière. Chaque destinataire en recevra une expédition, et on lui retournera les actes qui le concernent.

Berne, le 1er février 1895.

Au nom du conseil fédéral suisse, Le président de la Confédération: ZEMP.

Le chancelier de la Confédération: ElNGIEE.

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Arrêté du conseil fédéral concernant I. le recours commun de dix sociétés anonymes d'assurance contre l'incendie ; II. le recours spécial de la société suisse d'assurance mobilière, à Berne, contre la loi glaronnaise sur l'assurance mobilière obligat...

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27.02.1895

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