09.503 Iniziativa parlamentare Abolire progressivamente le tasse di bollo e creare nuovi posti di lavoro (progetto 2) Rapporto della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale del 17 agosto 2020
Onorevoli colleghi, con il presente rapporto vi sottoponiamo il progetto di modifica della legge federale sulle tasse di bollo, che trasmettiamo nel contempo per parere al Consiglio federale.
La Commissione vi propone di approvare il progetto di legge allegato.
17 agosto 2020
In nome della Commissione: Il presidente, Christian Lüscher
2020-3077
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Compendio Il progetto oggetto del presente rapporto costituisce la seconda fase di attuazione dell'iniziativa parlamentare 09.503 Abolire progressivamente le tasse di bollo e creare nuovi posti di lavoro, presentata il 10 dicembre 2009.
Il progetto 1 (testo separato), già approvato dal Consiglio nazionale ma sospeso dal Consiglio degli Stati, propone la soppressione della tassa di emissione sul capitale proprio. Il progetto 2 si concentra invece sulla soppressione parziale della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione. Prevede da un lato la soppressione della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri e sulle obbligazioni estere con una durata contrattuale residua inferiore a un anno e, dall'altro, la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita.
In base alle entrate realizzate negli anni 20152019, le perdite fiscali ammontano a 219 milioni di franchi all'anno.
Il presente progetto non prevede la soppressione della tassa di negoziazione sui rimanenti titoli esteri e la soppressione della tassa sui premi per l'assicurazione di cose e del patrimonio sebbene questi aspetti fossero contenuti nei progetti preliminari posti in consultazione. La Commissione ha infatti sospeso le deliberazioni del progetto preliminare corrispondente fino a quando non sarà presentato il messaggio del Consiglio federale sulla riforma dell'imposta preventiva.
In seno alla Commissione non vi è unanimità sulla necessità di abolire parzialmente la tassa di negoziazione e la tassa sui premi di assicurazione.
La maggioranza della Commissione reputa necessario abolire a breve termine, almeno in parte, la tassa di negoziazione e la tassa sui premi di assicurazione, sia per garantire l'attrattiva della piazza finanziaria svizzera in questo periodo economicamente difficile sia per favorire la crescita economica del Paese. Ritiene che le tasse di bollo nuocciano all'allocazione ottimale delle risorse. A suo avviso, inoltre, le tasse di bollo non rispettano il principio costituzionale della capacità economica.
La maggioranza della Commissione sostiene infine che lo stimolo alla crescita dovrebbe, a lungo termine, compensare buona parte delle perdite fiscali dovute alla soppressione di queste tasse, perdite che peraltro rimangono moderate.
La minoranza della Commissione propone di non
entrare in materia sul progetto, anche se una parte di essa avrebbe preferito in primo luogo sospenderlo fino a quando il Consiglio federale avrà pubblicato il nuovo piano finanziario in cui presenta il margine di manovra finanziario.
La minoranza ritiene che, tenuto conto della crisi legata al coronavirus e delle notevoli spese pubbliche che ne sono derivate, rinunciare seppur solo parzialmente ai proventi fiscali delle tasse di bollo sarebbe una scelta irresponsabile in termini di politica finanziaria. La minoranza sottolinea inoltre che altre riforme fiscali in particolare quella volta a eliminare gli svantaggi per le coppie sposate sono molto più urgenti e necessitano di essere finanziate. Dubita peraltro che la soppressione delle tasse di bollo produrrà effetti così positivi sulla crescita e sull'occupazione come quelli prospettati dalla maggioranza.
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Indice Compendio
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1
Genesi del progetto 1.1 Decisione di dare seguito all'iniziativa 1.2 Elaborazione dei progetti preliminari 1.2.1 Attuazione del punto 1 dell'iniziativa 1.2.2 Attuazione dei punti 2 e 3 dell'iniziativa
7631 7631 7631 7632 7633
2
Situazione iniziale 2.1 Diritto vigente nel settore delle tasse di negoziazione e delle tasse sui premi assicurativi 2.1.1 Tassa di negoziazione 2.1.2 Tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita 2.2 Tasse di bollo nel Principato del Liechtenstein 2.3 Importanza sul piano fiscale delle tasse di bollo 2.3.1 Introiti della Confederazione 2.3.2 Introiti del Principato del Liechtenstein 2.4 Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo 2.4.1 Tassa di negoziazione 2.4.2 Tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita 2.5 Soluzioni analizzate dalla sottocommissione della CET-N 2.6 Progetti preliminari posti in consultazione 2.7 Sintesi dei risultati della consultazione 2.7.1 Posizioni di principio in merito alla completa o parziale abolizione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione 2.7.2 Progetto preliminare 2 2.7.3 Progetto preliminare 3 2.7.4 Proposte di minoranza sull'entrata in vigore dei progetti preliminari 2 e 3 2.7.5 Scaglionamento secondo i progetti preliminari 2.7.6 Richieste su singole questioni 2.8 Decisione della CET-N sul seguito dei lavori dopo la consultazione 2.9 Necessità di legiferare 2.9.1 Argomenti della maggioranza della Commissione 2.9.1.1 Argomenti a favore della soppressione parziale della tassa di negoziazione 2.9.1.2 Argomenti a favore della soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita 2.9.2 Argomenti della minoranza della Commissione
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Punti essenziali del progetto
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3
7634 7634 7642 7643 7643 7643 7644 7645 7645 7646 7646 7647 7648 7648 7649 7649 7650 7650 7650 7651 7651 7652 7652 7654 7654
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Commento ai singoli articoli
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5
Ripercussioni 5.1 Ripercussioni sull'economia 5.1.1 Soppressione parziale della tassa di negoziazione 5.1.2 Soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita 5.2 Ripercussioni per la Confederazione 5.2.1 Ripercussioni finanziarie 5.2.2 Ripercussioni sull'effettivo del personale 5.3 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna
7660 7660 7660
Aspetti giuridici 6.1 Costituzionalità 6.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 6.3 Forma dell'atto 6.4 Subordinazione al freno alle spese 6.5 Delega di competenze legislative
7664 7664 7665 7665 7665 7665
6
Legge federale sulle tasse di bollo (Tassa di negoziazione sui titoli nazionali e tassa sui premi per l'assicurazione sulla vita) (Progetto 2)
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7661 7662 7662 7663 7663
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Rapporto 1
Genesi del progetto
1.1
Decisione di dare seguito all'iniziativa
Il 10 dicembre 2009 il Gruppo liberale radicale ha presentato un'iniziativa parlamentare (09.503) che incaricava il Consiglio federale di abolire progressivamente le tasse di bollo, suddividendo la procedura in tre tappe. Concretamente si proponeva di introdurre nella legge federale del 27 giugno 19731 sulle tasse di bollo (LTB) le tre disposizioni transitorie seguenti: 1.
le disposizioni concernenti la tassa d'emissione conformemente agli articoli 5, 5a e seguenti sono abrogate il 1° gennaio 2011;
2.
le disposizioni concernenti la tassa sui premi di assicurazione conformemente all'articolo 21 e seguenti sono abrogate il 1° gennaio 2011;
3.
le disposizioni concernenti la tassa di negoziazione conformemente agli articoli 13 e seguenti sono abrogate il 1° gennaio 2016. A questa data è abrogata l'intera legge federale sulle tasse di bollo.
Nella motivazione dell'iniziativa si afferma che le tasse di bollo penalizzano gravemente la competitività della piazza finanziaria svizzera e dell'intera economia nazionale. La loro abolizione consentirebbe di incrementare l'attrattiva della piazza finanziaria e di rafforzare la competitività della Svizzera sul piano internazionale. La conseguente crescita economica permetterebbe di creare e preservare posti di lavoro, oltre che di favorire il rientro in Svizzera di attività trasferite all'estero.
Il 23 novembre 2010 la Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) ha esaminato l'iniziativa e ha deciso, con 12 voti contro 11 e 1 astensione, di darle seguito. Il 4 aprile 2011 la commissione omologa del Consiglio degli Stati (CET-S) ha aderito alla decisione con 5 voti contro 4 e 3 astensioni.
In virtù dell'articolo 111 della legge sul Parlamento (LParl)2, la CET-N è dunque stata incaricata di elaborare un progetto.
1.2
Elaborazione dei progetti preliminari
Nel corso delle sedute del 30 agosto e dell'8 novembre 2011 la CET-N ha discusso il seguito dei lavori. In particolare, con 12 voti contro 6, ha deciso di dissociare il punto 1 dell'iniziativa, concernente la soppressione della tassa di emissione sul capitale proprio, dai punti 2 e 3, concernenti la soppressione della tassa sui premi di assicurazione e della tassa di negoziazione.
1 2
RS 641.10 RS 171.10
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1.2.1
Attuazione del punto 1 dell'iniziativa
In merito al punto 1 dell'iniziativa (soppressione della tassa di emissione sul capitale proprio), la CET-N ha elaborato un progetto preliminare, che è stato posto in consultazione dal 7 febbraio al 10 maggio 2012. Dopo aver preso atto dei risultati della consultazione, la CET-N ha licenziato definitivamente il proprio progetto il 26 febbraio 2013 e lo ha sottoposto al Consiglio nazionale. Nel parere del 23 gennaio 2013, il Consiglio federale ha proposto di entrare in materia sul progetto ma di sospendere l'affare, intendendo dare priorità ad altri progetti ritenuti più urgenti (Riforma III dell'imposizione delle imprese e riforma dell'imposizione dei coniugi)3. Infine il 19 marzo 2013 il Consiglio nazionale ha adottato il progetto nella votazione sul complesso con 120 voti contro 54.
In occasione della sua seduta del 7 novembre 2013, la CET-S ha proposto al proprio Consiglio, in virtù dell'articolo 87 capoverso 3 LParl, di sospendere l'esame del progetto in attesa della fine delle deliberazioni parlamentari sul disegno di legge relativo alla Riforma III dell'imposizione delle imprese (RI III; 15.049). Il 4 dicembre 2013 il Consiglio degli Stati ha aderito alla proposta della propria Commissione.
Sebbene il 19 marzo 2014 il Consiglio nazionale si sia pronunciato contro la sospensione, il 17 giugno 2014 la Camera alta ha confermato la sua prima decisione.
Il 20 marzo 2017, vista la bocciatura della RI III in votazione popolare (12 febbraio 2017), la CET-S ha deciso di sospendere i lavori fino alla concretizzazione di un nuovo progetto di riforma dell'imposizione delle imprese (Progetto fiscale 17; 18.031).
Dopo che il 17 maggio 2019 il progetto fiscale è stato approvato in votazione popolare, la CET-S ha esaminato durante la sua seduta del 13 febbraio 2020 in che modo proseguire i lavori. Ha preso atto della decisione della CET-N di porre in consultazione due progetti preliminari sulla soppressione della tassa di negoziazione e sulla soppressione della tassa sui premi di assicurazione (cfr. n. 1.2.2) e ha proposto alla sua Camera di sospendere la trattazione del progetto sulla soppressione della tassa di emissione fintanto che il Consiglio nazionale non avrà deciso in merito agli altri due progetti, così da avere un quadro chiaro di tutti i dettagli soprattutto finanziari e potere esaminare
tutti i progetti contemporaneamente. Il 3 marzo 2020 il Consiglio degli Stati ha accolto all'unanimità la proposta di sospensione.
Conformemente all'articolo 87 capoverso 3 LParl anche la CET-N si è espressa in merito alla proposta di sospensione e, in occasione della sua seduta dell'11 maggio 2020, l'ha accolta con 13 voti contro 10 e 1 astensione. Il Consiglio nazionale deve invece ancora decidere in merito4.
3 4
FF 2013 985 Nel proprio messaggio del 5 giugno 2015 concernente la RI III, il Consiglio federale aveva previsto anche l'abolizione della tassa di emissione sul capitale proprio. In occasione dell'esame del disegno sulla RI III, il 17 marzo 2016 il Consiglio nazionale ha stralciato dal disegno la soppressione della tassa di emissione per inserirla in un secondo progetto che ha rinviato alla Commissione incaricandola di esaminarlo nel quadro dell'Iv. Pa. 09.503. Il progetto in questione è pendente presso la CET-N che ha sospeso i lavori fino a quando la CET-S e successivamente il Consiglio degli Stati avranno trattato il progetto (dal tenore identico) elaborato nel quadro dell'Iv. Pa. 09.503.
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1.2.2
Attuazione dei punti 2 e 3 dell'iniziativa
Per quanto concerne l'attuazione dei punti 2 e 3 dell'iniziativa (soppressione della tassa sui premi di assicurazione e della tassa di negoziazione), la loro trattazione è stata demandata a una sottocommissione.
Istituita l'8 novembre 2011, la sottocommissione era formata dai seguenti membri: Kaufmann (presidente), de Buman, Marra, Pelli e Rime. Nel periodo fra l'ottobre 2012 e l'aprile 2013 la sottocommissione si è riunita tre volte. Nel corso della prima seduta ha proceduto all'audizione di rappresentanti dei settori bancario e assicurativo, ha chiesto all'Amministrazione di eseguire alcuni accertamenti supplementari e ha discusso varie soluzioni (cfr. n. 2.5). Il 16 aprile 2013 ha approvato con 3 voti contro 2 un progetto preliminare che ha sottoposto alla CET-N in occasione della seduta del 24 febbraio 2014. Con 14 voti contro 11 quest'ultima ha deciso di entrare in materia sul progetto preliminare della sottocommissione, ma di sospenderne la trattazione in attesa del messaggio del Consiglio federale sulla RI III.
La CET-N ha ripreso i propri lavori il 19 aprile 2016 con una prima lettura del progetto preliminare. In occasione delle sedute del 20 e 21 giugno 2016 ha tuttavia nuovamente deciso di sospendere la trattazione dell'iniziativa, questa volta per attendere i risultati della votazione popolare del 12 febbraio 2017 sulla Riforma III dell'imposizione delle imprese.
Vista la bocciatura della riforma in votazione popolare, la Commissione, riunitasi il 15 maggio 2017, ha confermato la propria decisione di sospendere la trattazione del progetto preliminare fino all'approvazione definitiva eventualmente tramite referendum del nuovo progetto di riforma dell'imposizione delle imprese (Progetto fiscale 17; 18.031).
Dopo l'approvazione del Progetto fiscale 17 nella votazione popolare del 19 maggio 2019, la CET-N ha ripreso i lavori il 19 agosto 2019 e ha chiesto al Dipartimento federale delle finanze (DFF) di illustrare in un rapporto le conseguenze finanziarie della soppressione delle varie tasse di bollo e degli altri progetti fiscali previsti o in corso nonché di precisare le priorità del Consiglio federale.
Il 4 novembre 2019 la Commissione ha preso atto del rapporto del DFF e ha respinto con 13 voti contro 10 una proposta volta a sospendere i lavori fino alla decisione del Parlamento
sulla riforma dell'imposizione delle coppie e delle famiglie (18.034). Ha respinto altresì, con 16 voti contro 6 e 1 astensione, una proposta che chiedeva di abbandonare definitivamente l'elaborazione di un progetto di legge, ribadendo così la propria decisione di entrare in materia del febbraio 2014.
Nella deliberazione di dettaglio la Commissione ha approvato la proposta di abolire la tassa di negoziazione e la tassa sui premi di assicurazione in due tappe, mediante due progetti preliminari distinti. Nella votazione sul complesso i due progetti preliminari sono stati approvati rispettivamente con 17 voti contro 5 e 1 astensione e con 15 voti contro 7 e 1 astensione. Conformemente all'articolo 3 della legge sulla
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consultazione5 la Commissione ha altresì deciso di indire una procedura di consultazione, che è durata dal 16 gennaio al 23 aprile 2020 (cfr. n. 2.7 per i risultati).
Durante la seduta del 17 agosto 2020 la Commissione ha preso atto dei risultati della procedura di consultazione e ha deciso come procedere con i due progetti preliminari. Ha accolto il progetto preliminare della prima tappa con 12 voti contro 12 e 1 astensione e voto decisivo del presidente e ha deciso di sospendere l'esame del progetto preliminare della seconda tappa per poterlo trattare in seguito assieme al messaggio del Consiglio federale sulla riforma dell'imposta preventiva, che dovrebbe essere disponibile nel 2021 (cfr. anche n. 2.8).
2
Situazione iniziale
2.1
Diritto vigente nel settore delle tasse di negoziazione e delle tasse sui premi assicurativi
L'articolo 132 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.)6 attribuisce alla Confederazione la competenza di riscuotere una tassa di bollo sui titoli, sulle quietanze di premi d'assicurazione e su altri documenti delle operazioni commerciali, ad eccezione dei documenti delle operazioni fondiarie e ipotecarie. Le imposte sui diritti di mutazione rimangono quindi di competenza dei Cantoni.
La Confederazione riscuote tasse di bollo dal 1918. Con l'emanazione della LTB, tutto il diritto in materia, precedentemente disciplinato in diversi atti normativi, è stato riunito in una singola legge. Malgrado il nome che porta, la legge in questione non disciplina più il bollo vero e proprio. Le tasse di bollo comprendono in effetti una serie di tasse di vario genere, accomunate dalla natura di imposte sulle transazioni giuridiche. La classificazione si fonda sull'oggetto dell'imposta.
Dopo numerose revisioni parziali della legge, le tasse di bollo comprendono ora unicamente le tre seguenti categorie:
tassa di emissione sui diritti di partecipazione a società di capitali e cooperative svizzere e sulle quote di fondi d'investimento svizzeri;
tassa di negoziazione sui titoli svizzeri ed esteri;
tassa sui premi di alcune assicurazioni.
Dato che il presente progetto propone la soppressione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione, ci si riferirà al diritto attualmente in vigore limitatamente a queste due tasse di bollo e non alla tassa di emissione.
2.1.1
Tassa di negoziazione
La tassa di negoziazione si applica all'acquisto e alla vendita di titoli, senza che venga effettuata una distinzione fra le negoziazioni che avvengono in borsa e quelle 5 6
RS 172.061 RS 101
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effettuate al di fuori della borsa e neppure fra quelle da realizzare immediatamente e quelle a termine. La tassa non è dovuta dalla borsa, bensì dai negoziatori di titoli.
Sono considerati tali, oltre agli istituti bancari soggetti alla legge sulle banche, i negoziatori e i gestori professionali di investimenti e di patrimoni. A determinate condizioni sono soggette alla tassa di negoziazione anche le società svizzere, gli enti della previdenza professionale e vincolata, nonché la Confederazione, i Cantoni e i Comuni. Tutti questi negoziatori di titoli soggiacciono alla tassa di negoziazione.
Negli ultimi anni l'internazionalizzazione dei mercati finanziari e la conseguente minaccia di un esodo degli affari su piazze finanziarie estere hanno incrementato le richieste di adeguamento, che vanno dalla semplice riduzione della tassa di negoziazione alla sua completa soppressione. Il Parlamento ha modificato la legge più volte.
Oggetto della tassa (art. 13 cpv. 1 e 2 LTB) Oggetto della tassa di negoziazione è il trasferimento a titolo oneroso della proprietà di determinati documenti svizzeri7 ed esteri, sempreché uno dei contraenti o dei mediatori sia un negoziatore di titoli secondo l'articolo 13 capoverso 3 LTB.
Sono documenti imponibili: (a) i titoli seguenti emessi da persona domiciliata in Svizzera (oppure nel Liechtenstein): i. le obbligazioni; ii. le azioni, le quote sociali di società a garanzia limitata e di cooperative, i buoni di partecipazione, i buoni di godimento; iii. le quote di investimenti collettivi di capitale secondo la legge del 23 giugno 20068 sugli investimenti collettivi (LICol); (b) i titoli emessi da persona domiciliata all'estero, equiparabili nella loro funzione economica a quelli di cui alla lettera a (a parte eccezioni sotto forma di transazioni esenti); (c) i certificati concernenti sottopartecipazioni a titoli del genere indicato alle lettere a e b.
Esenzioni dalla tassa Le disposizioni concernenti la tassa di negoziazione prevedono esenzioni fondate sull'oggetto, quindi sulla natura della transazione, ed esenzioni fondate sul soggetto, quindi sulla persona che effettua la negoziazione oppure opera in qualità di intermediario. Sono inoltre esenti dalla tassa intere categorie di investitori o di operatori esteri.
7 8
Sono considerati documenti svizzeri i titoli i cui debitori sono domiciliati in Svizzera, come pure i titoli svizzeri ed esteri che non possono essere negoziati separatamente.
RS 951.31
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Transazioni esenti (art. 14 LTB) Non soggiacciono alla tassa di negoziazione:
9
10
11 12
l'emissione di azioni, quote sociali di società a garanzia limitata e di società cooperative, buoni di partecipazione, buoni di godimento, quote di investimenti collettivi di capitale ai sensi della LICol, obbligazioni e titoli del mercato monetario (comprese l'assunzione definitiva di titoli da parte di una banca o di una società di partecipazione e l'assegnazione di titoli in occasione di un'emissione successiva)9;
il conferimento di documenti che servono a liberare azioni, quote in società a garanzia limitata e in società cooperative, buoni di partecipazione e quote di investimenti collettivi di capitale ai sensi della LICol svizzeri o esteri;
il commercio di diritti d'opzione;
la restituzione di documenti per la loro estinzione;
l'emissione di obbligazioni di debitori stranieri;
il commercio di titoli del mercato monetario svizzeri ed esteri;
la mediazione o la compera e la vendita di obbligazioni straniere, se il compratore o il venditore è parte contraente straniera10;
il trasferimento di documenti imponibili, connesso a una ristrutturazione, segnatamente a una fusione, scissione o trasformazione, effettuato dall'impresa assunta oppure oggetto della scissione o della trasformazione all'impresa assuntrice o trasformata;
l'acquisto o l'alienazione di documenti imponibili nell'ambito di ristrutturazioni secondo gli articoli 61 capoverso 3 e 64 capoverso 1bis della legge federale del 14 dicembre 199011 sull'imposta federale diretta, nonché nel caso in cui partecipazioni di almeno il 20 per cento al capitale azionario o sociale di altre società vengano trasferite a una società svizzera o estera del gruppo;
transazioni di titoli facenti parte dello stock commerciale di un negoziatore professionale, sempreché i titoli vengano alienati oppure acquistati per aumentare lo stock (esenzione concernente la quota della tassa che grava sul negoziatore); il negoziatore di titoli professionista è quindi esentato dal pagamento della tassa per la quota relativa al suo stock commerciale12.
Ciò consente di evitare un cumulo della tassa di emissione e della tassa di negoziazione.
L'emissione di azioni di società svizzere, ad esempio, è esonerata dalla tassa di negoziazione fino al momento in cui le azioni sono attribuite al sottoscrittore finale.
1. I clienti stranieri non soggiacciono alla tassa di negoziazione per le operazioni concernenti obbligazioni estere.
2. Considerando tutte le eccezioni previste dalla legge, nell'ambito delle operazioni di emissione soggiace alla tassa di negoziazione unicamente l'emissione di quote di investimenti collettivi di capitali esteri.
RS 642.11 È considerato stock commerciale lo stock di documenti imponibili che risulta dall'attività commerciale del negoziatore professionale, non però le partecipazioni e gli stock aventi il carattere di investimento.
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Investitori esentati (art. 17a LTB) Una parte degli investitori istituzionali è esentata dal pagamento della tassa di negoziazione per evitare che essi trasferiscano le proprie attività presso borse situate all'estero. Attualmente l'esenzione si applica ai seguenti operatori:
Stati esteri e banche centrali;
investimenti collettivi di capitale svizzeri ed esteri;
istituti esteri delle assicurazioni sociali;
istituti esteri di previdenza professionale13;
società d'assicurazione sulla vita estere soggette a un disciplinamento estero equivalente alla sorveglianza della Confederazione;
società estere le cui azioni sono quotate presso una borsa estera riconosciuta (cosiddette «corporates»), nonché le loro società estere consolidate appartenenti a un medesimo gruppo.
L'esenzione si limita unicamente alla quota della tassa di negoziazione a carico degli operatori menzionati; gli investitori svizzeri restano assoggettati alla tassa.
Parti contraenti esentate nell'ambito di negozi conclusi con banche o agenti di borsa esteri (art. 19 LTB) Per evitare che la fiscalità comporti svantaggi alla piazza finanziaria svizzera, le transazioni alla borsa dei derivati Eurex e la negoziazione di titoli svizzeri presso le borse estere sono esenti dalla tassa di negoziazione; queste eccezioni, garantite per legge, consistono nell'esenzione della parte contraente estera.
Se una delle parti a una transazione con titoli esteri è una banca estera o un agente di borsa estero, questi è esentato dal pagamento della parte di tassa dovuta (metà del totale). Lo stesso vale per i titoli svizzeri ed esteri ripresi o forniti da una borsa estera che agisce in qualità di controparte nell'ambito dell'esercizio di prodotti derivati standardizzati (ad es. Eurex).
Per contro, il negoziante svizzero resta assoggettato al versamento della tassa corrispondente alla sua quota.
Organizzazioni interposte ai fini della garanzia dell'imposta (art. 19a LTB) Chi nello Stato di domicilio di una persona fisica è soggetto a un obbligo statale di autorizzazione o controllo e adempie esclusivamente gli obblighi di notifica e fiscali per i valori patrimoniali che tale persona detiene in Svizzera è esentato dalla tassa di negoziazione per le operazioni relative a questi valori patrimoniali.
Questa disposizione entrata in vigore il 1° marzo 201814 si prefigge di evitare un'imposizione multipla nell'ambito della tassa di negoziazione e quindi di preser13
14
Sono considerati istituti esteri di previdenza professionale gli istituti che si occupano di previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, le cui risorse sono destinate durevolmente ed esclusivamente alla previdenza professionale e che soggiacciono a una sorveglianza equivalente a quella della Confederazione.
RU 2018 705; FF 2017 1319
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vare la competitività della piazza finanziaria svizzera. Attualmente trova applicazione unicamente nei rapporti d'affari con clienti italiani.
Negoziatori soggetti alla tassa (art. 17 cpv. 1 e art. 13 cpv. 3 LTB) Sono soggetti alla tassa i negoziatori svizzeri di titoli che partecipano alla transazione. Di regola ogni parte contraente deve versare metà della tassa, a meno che il negoziatore alieni titoli facenti parte del suo stock commerciale o ne acquisti per aumentarlo. In questo caso sarebbe esentato dal pagamento della tassa.
Si distinguono quattro categorie di negoziatori di titoli: Categoria
Descrizione
Banche e società finanziarie affini alle banche ai sensi della legge federale dell'8 novembre 193415 sulle banche e le casse di risparmio, nonché la Banca nazionale svizzera
Sono equiparate alle banche le sedi, le succursali e le agenzie istituite in Svizzera da banche estere, i rappresentanti di banche estere che operano in Svizzera come pure le casse di risparmio e i banchieri privati (nella forma di società individuali, società collettive o in accomandita).
Negoziatori e mediatori a titolo professionale
Rientrano in questa definizione le persone fisiche e giuridiche che esercitano a titolo professionale la compravendita di documenti imponibili. Si tratta di negoziatori e mediatori la cui attività consiste rispettivamente, in modo esclusivo o essenziale, nella negoziazione di documenti imponibili per conto di terzi e nella mediazione della compravendita di documenti imponibili come consulenti d'investimento o di gerenti di patrimonio (ad esempio fiduciari, remisiers, broker e altri mediatori di titoli).
Con questa regolamentazione il legislatore ha voluto evitare che anche i mediatori professionali e gli altri negoziatori di titoli (ad esempio le holding e le società industriali soggette al pagamento della tassa) beneficiassero dell'esenzione relativa al portafoglio commerciale.
Di questa eccezione, infatti, dovrebbero beneficiare unicamente i commercianti in senso proprio.
15
RS 951.11
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Categoria
Descrizione
Società di capitali con documenti imponibili per un valore superiore a 10 milioni di franchi. In questa categoria rientrano ad esempio le casse pensioni e le grosse compagnie d'assicurazione.
Sono pure soggette al pagamento della tassa le società anonime, le società in accomandita, le società a garanzia limitata e le società cooperative che, pur non adempiendo le condizioni previste per la negoziazione a titolo professionale, secondo l'ultimo bilancio dispongono di attivi che comprendono un valore superiore a 10 milioni di franchi di documenti imponibili (cioè titoli e partecipazioni).
Per quanto concerne la procedura di riscossione, l'articolo 21 capoverso 8 dell'ordinanza del 3 dicembre 197316 concernente le tasse di bollo (OTB) prevede una facilitazione per queste due categorie di negoziatori di titoli: essi possono rinunciare a iscrivere nel registro delle negoziazioni le transazioni effettuate con banche e negoziatori professionali svizzeri, a condizione che esse non abbiano provato la loro qualità di negoziatore di titoli al momento della conclusione di queste transazioni. La tassa è quindi pagata dalla banca che in questo caso considera la controparte un «cliente».
Confederazione, Cantoni e Comuni con i propri stabilimenti, sempreché nei loro conti espongano documenti imponibili per oltre 10 milioni di franchi, nonché gli istituti svizzeri delle assicurazioni sociali (investitori istituzionali svizzeri).
Sono soggetti all'imposta anche determinati investitori istituzionali in quanto considerati negoziatori di titoli: la Confederazione, i Cantoni e i Comuni con i propri stabilimenti, sempreché nei loro conti espongano documenti imponibili per oltre 10 milioni di franchi; gli istituti svizzeri delle assicurazioni sociali17; gli istituti svizzeri della previdenza professionale e della previdenza vincolata18.
Aliquote e calcolo della tassa (art. 16 LTB) La tassa è calcolata sul controvalore oppure, se questo non è costituito da una somma in denaro, in base al valore venale della controprestazione concordata ed è:
16 17
18
dell'1,5 per i documenti svizzeri (0,75 per ciascuna parte contraente);
del 3,0 per i documenti esteri (1,5 per ciascuna parte contraente).
RS 641.101 Secondo l'articolo 13 capoverso 5 LTB, sono considerati istituti svizzeri delle assicurazioni sociali il fondo di compensazione dell'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti nonché il fondo dell'assicurazione contro la disoccupazione.
Secondo l'articolo 13 capoverso 4 LTB sono considerati istituti svizzeri di previdenza professionale e di previdenza vincolata: a. gli istituti di previdenza che assicurano la parte obbligatoria della previdenza professionale per la vecchiaia conformemente alla LPP e gli istituti che assicurano la previdenza sovraobbligatoria; b. le fondazioni di libero passaggio della previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità; c. le fondazioni bancarie che accettano fondi per la previdenza per la vecchiaia nel quadro del 3° pilastro; d. le fondazioni d'investimento che si occupano dell'investimento e della gestione dei fondi degli istituti di previdenza e che sono soggette alla sorveglianza della Confederazione o dei Cantoni.
7639
FF 2020
Riscossione della tassa (art. 17 LTB) La riscossione della tassa di negoziazione viene effettuata in modo diverso rispetto alle altre tasse di bollo. Per la riscossione e l'importo della tassa sono determinanti le seguenti distinzioni: (a) chi sono le parti contraenti (negoziatori di titoli svizzeri/esteri, registrati/non registrati)?
(b) Quali documenti sono negoziati (documenti svizzeri o esteri, obbligazioni o azioni)?
(c) I negoziatori di titoli sono parti contraenti oppure fungono semplicemente da mediatori?
(d) Il negoziatore a titolo professionale acquista o vende i titoli del proprio stock commerciale?
Quando la transazione è sottoposta a tassa, il negoziatore di titoli è tenuto a versare la metà della tassa:
se è mediatore, per ogni contraente che non prova di essere registrato come negoziatore di titoli o investitore esentato;
se è parte contraente, per sé stesso o per la controparte che non prova di essere registrata come negoziatore di titoli o investitore esentato.
Il negoziatore di titoli è considerato mediatore:
se regola i suoi conti con il committente alle condizioni originali del negozio concluso con la controparte;
se si limita a segnalare alle parti la possibilità di concludere un negozio;
se aliena i documenti il giorno stesso in cui li ha acquistati.
Le due tabelle seguenti forniscono una panoramica delle possibili situazioni che caratterizzano le transazioni per conto proprio e le mediazioni.
Transazioni per conto proprio
a)
Transazione per conto proprio (senza stock commerciale) con le controparti seguenti: negoziatore di titoli svizzero banca estera o agente di borsa estero investimento collettivo di capitale svizzero cliente svizzero cliente estero investitore estero esentato
7640
Documenti svizzeri
Obbligazioni estere
Azioni estere e quote di fondi
½
½
½
0 0
0 0
0 0
0
0
0
½ ½ 0
½ 0 0
½ ½ 0
FF 2020
b)
Transazione per il proprio stock commerciale con le controparti seguenti: negoziatore di titoli svizzero banca estera o agente di borsa estero investimento collettivo di capitale svizzero cliente svizzero cliente estero investitore estero esentato
Documenti svizzeri
Obbligazioni estere
Azioni estere e quote di fondi
0
0
0
0 0
0 0
0 0
0
0
0
½ ½ 0
½ 0 0
½ ½ 0
Mediazione
a)
tra un negoziatore di titoli svizzero e le controparti seguenti: negoziatore di titoli svizzero banca estera o agente di borsa estero investimento collettivo di capitale svizzero cliente svizzero cliente estero investitore estero esentato
b)
tra una banca estera / agente di borsa estero e le controparti seguenti: banca estera o agente di borsa estero investimento collettivo di capitale svizzero cliente svizzero cliente estero investitore estero esentato
Documenti svizzeri
Obbligazioni estere
Quote di azioni e di fondi esteri
0
0
0
0 0
0 0
0 0
0
0
0
½ ½ 0
½ 0 0
½ ½ 0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
½ ½ 0
½ 0 0
½ ½ 0
7641
FF 2020
c)
tra un cliente svizzero e le controparti seguenti: investimento collettivo di capitale svizzero cliente svizzero cliente estero investitore estero esentato
d)
tra un cliente straniero e le controparti seguenti: cliente estero investitore estero esentato
Documenti svizzeri
Obbligazioni estere
Quote di azioni e di fondi esteri
½
½
½
0
0
0
½ ½ 0
½ 0 0
½ ½ 0
½
0
½
½ 0
0 0
½ 0
In caso di trasferimento dallo stock commerciale a un altro stock e viceversa è riscossa la metà della tassa.
2.1.2
Tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita
Nel 1973, in occasione della revisione totale della LTB, la tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita è stata abrogata. Da quel momento, tali premi sono quindi stati esentati dalla tassa di bollo. Nel messaggio sulla riforma dell'imposizione delle imprese del 1997 il Consiglio federale ha tra l'altro proposto di reintrodurre una tassa di bollo del 2,5 per cento sui premi in questione (settore previdenza individuale, pilastro 3b) adducendo il fatto che le assicurazioni sulla vita avrebbero in molti casi perso l'originario carattere previdenziale. In particolare, la moderna tipologia dell'assicurazione sulla vita riscattabile si sarebbe trasformata in una forma prediletta di investimento di capitale, chiaramente a causa degli eccessivi privilegi fiscali di cui è possibile beneficiare rispetto ad altre tipologie d'investimento. I redditi conseguiti attraverso il tradizionale conferimento di risparmi alle banche, l'acquisto di titoli e altre forme di investimento soggiacciono infatti integralmente all'imposta sul reddito. La reintroduzione di una tassa di bollo sui premi di assicurazione, seppure con un'aliquota limitata al 2,5 per cento, si prefiggeva di correggere almeno in parte la disparità di trattamento generata dal sistema fiscale. A seguito della modifica dell'articolo 22 lettera a LTB decisa dal Parlamento nel 1997, i premi unici dell'assicurazione sulla vita riscattabile sono sottoposti a una tassa di bollo del 2,5 percento dal 1° aprile 1998.
Oggetto della tassa La tassa ha per oggetto i pagamenti di premi per assicurazioni:
7642
che fanno parte del portafoglio svizzero di un assicuratore sottoposto alla vigilanza della Confederazione o di un assicuratore svizzero con statuto di diritto pubblico;
FF 2020
concluse da un contraente svizzero con un assicuratore estero non sottoposto alla vigilanza della Confederazione.
Eccezioni (art. 22 LTB) Non soggiacciono alla tassa i pagamenti di premi per l'assicurazione: a)
sulla vita, non riscattabile o riscattabile con pagamento periodico dei premi;
abis) sulla vita, nella misura in cui tale assicurazione serve alla previdenza professionale ai sensi della legge federale del 25 giugno 198219 sulla previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità; ater) sulla vita, conclusa da uno stipulante domiciliato all'estero; b)
contro le malattie e l'invalidità;
c)
contro gli infortuni.
2.2
Tasse di bollo nel Principato del Liechtenstein
Secondo il decreto federale che approva il Trattato di unione doganale del 29 marzo 192320 fra la Confederazione svizzera e il Principato del Liechtenstein, la LTB si applica anche nel Principato del Liechtenstein. In conformità a questo trattato, l'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) tiene un conto speciale, ogni anno lo chiude e versa al Principato del Liechtenstein la parte di proventi che gli spetta. Nel corso degli anni la quota spettante alla Confederazione a copertura delle spese amministrative è stata modificata diverse volte. Le disposizioni attualmente in vigore attribuiscono alla Confederazione l'uno per cento degli introiti e, a complemento, un forfait di 30 000 franchi21.
2.3
Importanza sul piano fiscale delle tasse di bollo
2.3.1
Introiti della Confederazione
Dopo la riforma della tassa di negoziazione entrata in vigore nel 2001, gli introiti derivanti dalle tasse di bollo sono stati abbastanza stabili fino al 2011 e le fluttuazioni si sono situate all'interno di una fascia compresa fra i 2,6 e i 3,0 miliardi di franchi. Fra il 2012 e il 2014 gli introiti fiscali sono stati inferiori (2,1 mia. fr.), in primo luogo a causa dell'abolizione, il 1° marzo 2012, della tassa di emissione sul capitale di terzi e, in secondo luogo, a seguito dei minori introiti della tassa di negoziazione.
Nel 2015 gli introiti sono leggermente cresciuti toccando i 2,4 miliardi di franchi soprattutto a causa dell'aumento della tassa di emissione sul capitale proprio. Da allora gli introiti fiscali oscillano fra 2,0 e 2,4 miliardi di franchi.
19 20 21
RS 831.40 RS 0.631.112.514 RS 0.631.112.514, art. 37
7643
FF 2020
Proventi lordi della Confederazione derivanti dalle tasse di bollo, in milioni di franchi, 20082019
Tassa di emissione sul capitale di terzi sul capitale proprio Tassa di negoziazione sui titoli svizzeri sui titoli esteri Tassa sui premi assicurativi per l'assicura zione di cose e del patrimonio per le assicura zioni sulla vita
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
584
672
779
874
353
182
177
360
209
407
248
173
219
341
527
596
151
2
2
0
1
0
0
0
365
331
252
279
202
180
175
360
208
407
248
173
1727 1472 1417 1312 1108 1262 1260 1319 1106 1315 1166 1262 250
228
232
192
1477 1244 1185 1120
162
174
183
195
165
257
167
187
945 1088 1077 1123
941 1058
999 1075
660
662
659
671
675
691
707
710
702
713
703
717
613
620
619
639
642
668
674
679
683
689
690
705
46
41
40
31
33
23
33
31
19
24
14
12
Tutte le tasse 2971 2806 2855 2857 2136 2134 2144 2388 2017 2434 2117 2152 di bollo Multe e interessi di mora Del credere e perdite Proventi lordi
2.3.2
4
6
3
5
5
9
4
5
4
0
0
0
1
0
1
2
2
1
1
1
0
0
0
2975 2810 2858 2861 2139 2141 2148 2392 2020 2434 2117 2152
Introiti del Principato del Liechtenstein
Fra il 2008 e il 2019 gli introiti del Principato del Liechtenstein hanno fatto registrare l'evoluzione riportata nella tabella seguente.
7644
FF 2020
Proventi lordi del Principato del Liechtenstein derivanti dalle tasse di bollo, in milioni di franchi, 20082019 2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Tassa di emissione sul capitale di terzi
5,08 3,49 3,28 2,61 3,42 1,22 1,08 1,27 1,16 1,82 1,18 3.72
sul capitale proprio
2,56 1,17 1,37 1,51 2,97 1,20 1,08 1,27 1,16 1,82 1,18 3.72
2,52 2,31 1,91 1,10 0,46 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0.00
Tassa di negoziazione sui titoli svizzeri
48,77 38,86 41,79 34,96 29,31 31,22 32,20 33,40 31,51 37,28 36,75 32.44
sui titoli esteri
44,04 35,03 35,61 31,28 26,17 27,28 28,86 29,88 28,24 33,30 32,82 28.79
Tassa sui premi assicurativi
11,22 9,01 10,96 12,00 7,07 8,39 8,30 7,96 7,93 7,24 7,10 7.71
4,74 3,83 6,18 3,68 3,14 3,94 3,34 3,52 3,26 3,98 3,93 3.65
Tutte le tasse 65,07 51,35 56,03 49,57 39,80 40,82 41,58 42,63 40,60 46,34 45,02 43.87 di bollo Multe e interessi di mora
0,14 0,06 0,09 0,28 0,03 0,13 0,04 0,27 0,23 0,24 0,00 0.17
Proventi lordi
65,22 51,41 56,13 49,86 39,83 40,95 41,62 42,90 40,83 46,58 45,02 44.04
2.4
Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo
2.4.1
Tassa di negoziazione
Nell'Unione europea (UE) non vi sono direttive concernenti la tassa di negoziazione. Conformemente all'articolo 6 capoverso 1 lettera a della direttiva 2008/7/CE del Consiglio, del 12 febbraio 2008, concernente le imposte indirette sulla raccolta di capitali22, gli Stati membri possono applicare imposte sui trasferimenti di valori mobiliari, riscosse forfettariamente o no. Tuttavia, la maggior parte degli Stati europei non si avvale di questa possibilità.
A seguito della crisi che ha colpito il settore finanziario, l'UE sta discutendo l'introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie. Alla fine del 2018 Germania e Francia hanno lanciato la proposta di una tassa europea. Se e quando sarà introdotta nell'UE una tassa sulle transazioni finanziarie non è ancora stato deciso.
22
GU L 46 del 21.2.2008, pag. 11; modificata dalla direttiva 2013/13/CE, GU L 141 del 28.5.2013, pag. 30.
7645
FF 2020
2.4.2
Tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita
In Europa, solo alcuni Stati riscuotono un'IPT sulle assicurazioni sulla vita. Le aliquote oscillano tra lo 0,3 e l'11 per cento23.
Un contraente domiciliato in Svizzera è soggetto unicamente alla tassa di bollo svizzera; diversamente da quanto avviene per l'assicurazione del patrimonio, la doppia imposizione è dunque esclusa per le assicurazioni sulla vita. Se un contraente domiciliato all'estero conclude un'assicurazione a premio unico con una compagnia di assicurazioni in Svizzera, il pagamento del premio non è soggetto alla tassa di bollo (eccezione prevista all'art. 22 ater LTB). Anche una doppia imposizione del contraente straniero è quindi esclusa.
2.5
Soluzioni analizzate dalla sottocommissione della CET-N
Sulla base di quanto illustrato nello studio dell'AFC concernente la soppressione graduale delle tasse di bollo («Schrittweise Abschaffung der Stempelabgaben»24, nella versione aggiornata del 25 settembre 2012), la sottocommissione della CET-N ha discusso varie proposte di attuazione dell'iniziativa parlamentare. Lo studio dell'AFC mostra come riformare o sopprimere le tasse di bollo a tappe. Concretamente, esso propone due possibilità (una soluzione graduale e una soluzione radicale) per scaglionare nel tempo le varie tappe della soppressione e compensare le perdite fiscali mediante misure incentrate sulle entrate. La sottocommissione si è basata sulla soluzione graduale, dalla quale si è tuttavia scostata su alcuni punti. Ha discusso gli elementi seguenti:
23 24
controfinanziamento: la sottocommissione si è domandata se è necessario proporre misure per compensare le minori entrate causate dalla riforma. La maggioranza della sottocommissione ha deciso di rinunciarvi.
Assoggettamento all'imposta sul valore aggiunto: con la soppressione della tassa di negoziazione lo studio dell'AFC propone di assoggettare all'imposta sul valore aggiunto (IVA) tutte le provvigioni prelevate sui servizi finanziari.
La sottocommissione ne ha discusso, ma la maggioranza dei suoi membri auspica che, se del caso, la questione sia piuttosto trattata nel quadro di una revisione della legge sull'IVA.
Soppressione totale oppure soppressione parziale delle tasse di bollo: lo studio dell'AFC raccomanda di non sopprimere la tassa di bollo sui premi per l'assicurazione sulla vita finché, nel quadro dell'imposizione del reddito, perdura la situazione di sottoimposizione delle assicurazioni di capitale riscattabili. Raccomanda inoltre di mantenere anche la tassa sui premi per Si veda: Insurance Europe, Indirect taxation on insurance contracts in Europe, maggio 2018, all'indirizzo: www.bvvm.be/?q=fr/system/files/Insurance%20Europe2018.pdf Lo studio è disponibile nelle versioni tedesca e francese nel sito dell'AFC: www.estv.admin.ch > Politica fiscale Statistiche fiscali Informazioni fiscali > Politica fiscale > Informazioni specifiche > Perizie e rapporti > [in franc.] Rapports > 2011.
7646
FF 2020
l'assicurazione di cose e del patrimonio, sempre che essa concerna la sfera del consumo, poiché compensa la mancanza d'imposizione di tali prestazioni nel quadro dell'IVA. La maggioranza della sottocommissione si è espressa a favore della soppressione totale delle tasse di bollo.
Soppressione a tappe della tassa di negoziazione: sono possibili diverse varianti. Un'alternativa alla proposta formulata nello studio dell'AFC (esonero graduale di singoli segmenti) consisterebbe nel ridurre progressivamente le aliquote d'imposizione. La maggioranza della sottocommissione ha tuttavia optato per la proposta contenuta nello studio dell'AFC, non da ultimo a causa dei costi di esecuzione meno elevati.
La maggioranza della Commissione si è allineata tacitamente al parere della propria sottocommissione.
2.6
Progetti preliminari posti in consultazione
Il 16 gennaio 2020 la CET-N ha posto in consultazione due progetti preliminari.
Entrambi prevedevano la soppressione totale in due tappe della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione.
Progetto preliminare 2 (prima tappa): soppressione della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri25 (perdite fiscali: 190 mio. fr.) e sulle obbligazioni estere con una durata contrattuale residua inferiore a un anno (perdite fiscali: 5 mio. fr.), nonché soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita (perdite fiscali: 24 mio. fr.). I costi complessivi della prima tappa sono stati stimati a 219 milioni di franchi.
Progetto preliminare 3 (seconda tappa): soppressione della tassa di negoziazione sui rimanenti titoli esteri (perdite fiscali: 1,043 mia. fr.) e soppressione della tassa sui premi per l'assicurazione di cose e del patrimonio (perdite fiscali: 743 mio. fr.). I costi complessivi della seconda tappa sono stati stimati a 1,786 miliardi di franchi (cfr. tabella al n. 5.2.1).
La maggioranza della Commissione riteneva che l'approccio in due tappe consentisse di sopprimere, in una prima fase, le tasse di bollo la cui abolizione era più urgente per il mercato dei capitali svizzero (cfr. anche n. 2.9.1.1) e ha un impatto finanziario limitato.
25
Le perdite di introiti risultanti dai progetti preliminari posti in consultazione sono state calcolate in base agli introiti degli anni 20142018 e non come per il presente progetto in base agli anni 20152019.
7647
FF 2020
2.7
Sintesi dei risultati della consultazione26
La procedura di consultazione ha avuto luogo dal 16 gennaio al 23 aprile 2020. Sono pervenuti 58 pareri.
2.7.1
Posizioni di principio in merito alla completa o parziale abolizione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione
In linea di principio, sono favorevoli alla completa o parziale abolizione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione, con o senza limitazioni, 6 Cantoni (NW, SH, SZ, TI, ZG, ZH), 5 partiti (PBD, PLR, pvl, UDC, up!) e 23 organizzazioni (ABES, ASIP, CP, economiesuisse, EXPERTsuisse, FER, GVTG, HKBB, KGAST, NSV, PUBLICA, USAM, SIX, Suva, ASEFiD, ASA, ASB, SwissHoldings, Swissmem, ABG, AICA, VSPB, ASG).
3 Cantoni (BS, NE, UR), 4 partiti (PPD, PEV, I Verdi, PS) e 3 organizzazioni (USC, USS, Travail.Suisse) rifiutano l'abolizione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione, in parte per questioni di principio e in parte per altre priorità.
Un Cantone (BE) assume un atteggiamento neutrale, mentre un'organizzazione (Unione delle città svizzere) ha una posizione critica e si dichiara favorevole unicamente all'abolizione della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri.
La CDCF e 12 Cantoni (AG, AI, AR, BL, FR, GE, GR, LU, SG, SO, TG, VS) chiedono di sospendere il progetto a favore di altri oggetti o di accantonarlo.
Diversi partecipanti alla procedura di consultazione fanno riferimento alla prevista riforma dell'imposta preventiva, così come all'abolizione della tassa di emissione sul capitale proprio, e affrontano la questione delle priorità a livello di politica finanziaria e della concorrenza sempre maggiore fra progetti di riforma che incidono sul preventivo (legata alle conseguenze finanziarie della crisi legata al coronavirus).
Da tali premesse traggono tuttavia conclusioni diverse. Si possono distinguere quattro «schieramenti»:
26
lo schieramento 1 (I Verdi, PS, USS e Travail.Suisse) rifiuta categoricamente l'abolizione delle tasse di bollo;
lo schieramento 2 (PPD, PEV, USC, CDCF e molti Cantoni) intravede nell'abolizione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione anche vantaggi, ma assegna ad altri progetti di riforma una priorità più elevata, respingendo quindi anch'esso l'abolizione in questione;
lo schieramento 3 (pvl, Unione delle città svizzere, alcuni Cantoni) accoglie per quanto finanziariamente possibile singole fasi di abolizione nel campo delle tasse di bollo, richiedendo tuttavia una più rigida definizione delle Il rapporto sui risultati della procedura di consultazione può essere consultato alla pagina: www.admin.ch/ch/i/gg/pc/documents/3105/09.503-Iv.pa.-Abolire%20progressivamentele-tasse-di-bollo_Rapporto-risultati_it.pdf
7648
FF 2020
priorità in base a riflessioni su costi e benefici e respingendo un'abolizione delle tasse di bollo completa e senza compensazioni;
2.7.2
lo schieramento 4 (PBD, PLR, UDC, up!, molte associazioni economiche e alcuni Cantoni) considera le sfide lanciate dalla crisi legata al coronavirus un motivo sufficiente affinché la politica fiscale debba dare la priorità a misure con ripercussioni sulla piazza economica. Fra queste rientrerebbe la progressiva eliminazione delle tasse di bollo (appunto con ripercussioni sulla piazza economica), così come una riforma dell'imposta preventiva sostenibile per le banche sulla base del principio dell'agente pagatore.
Progetto preliminare 2
Il progetto preliminare 2 incontra il favore di 6 Cantoni (GE, NW, SH, SZ, TI, ZH), 4 partiti (PBD, PLR, UDC, up!) e 23 organizzazioni (ABES, ASIP, CP, economiesuisse, EXPERTsuisse [implicitamente], FER [implicitamente], GVTG, HKBB, KGAST, NSV, PUBLICA, USAM, SIX, Suva [che si esprime solo sulla tassa di negoziazione], ASEFiD, ASA, ASB, SwissHoldings, Swissmem, ABG, AICA, VSPB, ASG).
TG, pvl e Unione delle città svizzere chiedono di rinunciare all'abolizione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita. In funzione della situazione finanziaria, il pvl propone inoltre di limitare eventualmente l'esenzione fiscale alle obbligazioni svizzere (ecologicamente sostenibili).
BE assume una posizione neutrale.
Il progetto preliminare 2 è respinto da 3 Cantoni (BS e implicitamente anche UR e NE), 4 partiti (PEV e implicitamente anche PPD, I Verdi e PS) e 3 organizzazioni (USC, USS, Travail.Suisse).
2.7.3
Progetto preliminare 3
Il progetto preliminare 3 ottiene il consenso di 6 Cantoni (GE, NW, SZ, TG, TI, ZH), 4 partiti (PBD, PLR, UDC, up!) e 23 organizzazioni (ABES, ASIP, CP, economiesuisse, EXPERTsuisse [implicitamente], FER [implicitamente], GVTG, HKBB, KGAST, NSV, PUBLICA, USAM, SIX, Suva [che si esprime solo sulla tassa di negoziazione], ASEFiD, ASA, ASB, SwissHoldings, Swissmem, ABG, AICA, VSPB, ASG).
2 Cantoni (BE, SH) assumono una posizione neutrale. Il pvl manifesta un atteggiamento critico e fa notare che le considerazioni di principio sul rapporto costibenefici e sulla definizione delle priorità o sull'accantonamento a favore di altri progetti fiscali valgono per il progetto preliminare 3 ancora più che per il progetto preliminare 2.
Il progetto preliminare 3 è respinto da 3 Cantoni (BS e implicitamente anche UR e NE), 4 partiti (PEV e implicitamente anche PPD, I Verdi e PS) e 4 organizzazioni (USC, Unione delle città svizzere, USS, Travail.Suisse).
7649
FF 2020
2.7.4
Proposte di minoranza sull'entrata in vigore dei progetti preliminari 2 e 3
Le proposte di minoranza sull'entrata in vigore dei progetti preliminari 2 e 3 richiedono al Consiglio federale di accertarsi (prima appunto dell'entrata in vigore degli stessi) che le perdite di entrate conseguenti alla modifica di legge vengano compensate altrimenti.
Le proposte di minoranza sui progetti preliminari 2 e 3 vengono in maggioranza respinte e con lo stesso rapporto di voti. Al favore di 2 Cantoni (BE, SH) e 1 partito (PEV) si contrappone il rifiuto di 7 Cantoni (BS, GE, NW, SZ, TG, TI, ZH), 5 partiti (PBD, PLR, pvl, SVP, up!) e 22 organizzazioni (ASIP, CP, economiesuisse, EXPERTsuisse [implicitamente], FER [implicitamente], GVTG, HKBB, KGAST, NSV, PUBLICA, USAM, SIX, ASB, SwissHoldings, Swissmem, ASEFiD, ASA, Travail.Suisse, ABG, AICA, VSPB, ASG).
2.7.5
Scaglionamento secondo i progetti preliminari
Solo una minoranza di 4 Cantoni (NW, SH, SZ, TI), 1 partito (PLR) e 10 organizzazioni (ASIP, CP, FER, GVTG, KGAST, NSV, PUBLICA, Suva, ASEFiD, AICA) approva esplicitamente il proposto scaglionamento in base al quale il progetto preliminare 2 dovrebbe entrare in vigore prima del progetto preliminare 3.
Il pvl ed economiesuisse avanzano approcci alternativi. Quello del pvl è di tipo procedurale e suggerisce un programma di verifica per l'individuazione di una soluzione migliore. Economiesuisse chiede che l'abolizione avvenga in un unico progetto di legge e presenta proposte materiali per la definizione delle priorità e lo scaglionamento temporale delle fasi di abolizione.
2.7.6
Richieste su singole questioni
In merito allo scaglionamento dell'abolizione della tassa di negoziazione esistono diverse opinioni. Ciò riguarda da un lato la questione se come definito nel progetto in consultazione debba essere abolita prima la tassa di negoziazione sui titoli svizzeri o, in alternativa, prima quella sui titoli esteri, oppure ancora se si debba optare per un'abolizione parallela con progressiva riduzione delle aliquote. Altre richieste riguardano l'esenzione prioritaria dei mediatori, dei fondi di previdenza o degli investimenti ecologicamente sostenibili.
Per la tassa sui premi per l'assicurazione di cose e del patrimonio viene chiesto in via prioritaria il passaggio al principio della localizzazione dei rischi. In seguito, a seconda del margine di manovra a livello di politica finanziaria, tale tassa andrebbe abolita, limitatamente al settore produttivo, ma mantenuta in quello del consumo in compensazione dell'imposizione mancante nel quadro dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) oppure ancora non abolita affatto. Relativamente all'abolizione e
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all'assoggettamento delle prestazioni all'imposta sul valore aggiunto vengono espresse in parte raccomandazioni di verifica e in parte dure reazioni contrarie.
L'abolizione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita è da un lato considerata prioritaria, dall'altro avversata qualora la sottoimposizione sui pagamenti delle assicurazioni di capitali suscettibili di riscatto venga mantenuta nel quadro dell'imposta sul reddito.
2.8
Decisione della CET-N sul seguito dei lavori dopo la consultazione
Il 17 agosto 2020 la CET-N ha preso atto dei risultati della procedura di consultazione e ha deciso come procedere.
Per quanto riguarda il progetto preliminare 2, la Commissione ha innanzitutto respinto con 19 voti contro 3 e 3 astensioni una proposta di sospenderne le deliberazioni fino a che il Consiglio federale non avrà pubblicato il nuovo piano finanziario in cui presenta il margine di manovra finanziario a seguito della crisi legata al coronavirus. La Commissione ha deciso con 12 voti contro 12 e 1 astensione e voto decisivo del presidente di entrare in materia sul progetto preliminare e lo ha approvato senza modifiche. Ha invece deciso con 15 voti contro 10 di sospendere le deliberazioni del progetto preliminare 3 per poterlo trattare assieme al messaggio del Consiglio federale concernente la revisione della legge sull'imposta preventiva (passaggio dal sistema del debitore a quello dell'agente pagatore) che dovrebbe essere presentato nella prima metà del 2021.
Visto che il coronavirus ha pesantemente gravato sulle finanze federali, la maggioranza della Commissione ammette che il progetto preliminare 3 avrebbe ripercussioni finanziarie troppo grandi. Pertanto, le sue deliberazioni possono per il momento essere sospese. La situazione potrà essere nuovamente valutata nel 2021 quando la Commissione si occuperà del messaggio sulla riforma dell'imposta preventiva.
Secondo la maggioranza della Commissione il progetto preliminare 2, che comporta perdite fiscali nettamente inferiori rispetto al progetto preliminare 3, è invece ancora necessario e dovrebbe essere adottato dal Parlamento. Tale progetto avrà certamente un impatto positivo sulla piazza finanziaria svizzera e sull'economia nazionale, poiché prevede in primo luogo la soppressione della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri (cfr. anche n. 2.9.1.1). Se il progetto 2 viene presentato al Consiglio nazionale, il Consiglio degli Stati potrà esaminarlo assieme al progetto 1 sulla soppressione della tassa di emissione sul capitale proprio (cfr. n. 1.2.1). Questa soppressione è urgente poiché in questi tempi economicamente difficili il capitale proprio delle imprese deve essere rafforzato.
2.9
Necessità di legiferare
In seno alla Commissione i pareri in merito alla necessità di legiferare sono discordi dato che la decisione di entrata in materia è stata presa di misura con 12 voti contro 12 e 1 astensione e voto decisivo del presidente.
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2.9.1
Argomenti della maggioranza della Commissione
2.9.1.1
Argomenti a favore della soppressione parziale della tassa di negoziazione
La maggioranza della Commissione ritiene che la tassa di negoziazione violi il principio della capacità economica. Sotto il profilo della sistematica fiscale, la tassa di negoziazione è un'imposta sulle transazioni giuridiche che verte sul trasferimento di proprietà. Sotto il profilo economico, è un'imposta sulla circolazione del capitale o sulle transazioni. Le imposte sulle transazioni concernono operazioni che, in quanto tali, non tengono conto della capacità economica. La tassa di negoziazione grava sulle persone che ristrutturano il proprio patrimonio, mentre non grava su quelle che non lo fanno, il che è in contraddizione con il principio dell'imposizione secondo la capacità economica. Non è ammissibile sostenere che il risparmiatore, il quale conserva i propri investimenti, ha una capacità economica inferiore di quello che, per un motivo qualsiasi, li ristruttura. La riscossione dell'imposta sul reddito o sull'utile si fonda sugli incrementi di capitale al valore netto che consentono al contribuente di arricchirsi, mentre nel caso della tassa di negoziazione la capacità economica del contribuente non è considerata. La tassa è dovuta indipendentemente dal fatto che l'operazione imponibile generi un utile o una perdita.
La tassa di negoziazione genera inoltre distorsioni nell'allocazione delle risorse compromettendo l'efficienza e il benessere economico della Svizzera. Queste distorsioni concernono l'offerta, la domanda o la mediazione di titoli.
Sul fronte delle distorsioni relative all'offerta (emittenti di titoli assoggettati alla tassa di negoziazione), la tassa di negoziazione incrementa le spese di finanziamento dell'impresa emittente, poiché gli investitori detengono i titoli gravati dalla tassa solo se essa è compensata da un probabile rendimento sufficientemente elevato al netto delle imposte. Il rincaro delle spese di finanziamento dell'emittente è significativo sia sotto il profilo della competitività della piazza finanziaria (scelta del luogo d'insediamento sulla base dell'onere fiscale medio effettivo) sia sul piano dell'efficienza (investimento finanziato esternamente di un'impresa già insediata sul posto).
La tassa di negoziazione falsa inoltre la scelta dei mezzi di finanziamento per un investimento, poiché rincara il finanziamento mediante fondi propri od obbligazioni ma
non il finanziamento mediante crediti bancari o titoli del mercato monetario.
Tale distorsione viola la neutralità della scelta riducendo quindi l'efficienza.
Per quanto attiene alle distorsioni relative alla domanda (investitori che domandano titoli assoggettati alla tassa di negoziazione), la tassa di negoziazione incrementa l'onere fiscale che grava sui proventi del risparmio falsando la scelta delle economie domestiche tra risparmio e consumo. Essa falsa inoltre la scelta tra gli strumenti d'investimento che vi sono assoggettati e quelli che non lo sono. Infine, genera un effetto di blocco (effetto «lock-in») perché gli investitori ristrutturano il loro portafoglio meno di quanto farebbero in assenza di tale tassa. Tutte queste distorsioni esercitano effetti negativi sull'efficienza.
Per quanto concerne infine le distorsioni relative alla mediazione (intermediari finanziari in Svizzera), la tassa svantaggia gli intermediari finanziari svizzeri e danneggia la competitività della piazza finanziaria nei casi in cui, sulla base della 7652
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tassa di negoziazione, le emittenti o gli investitori sostituiscono i servizi degli intermediari finanziari svizzeri con prestazioni fornite da centri finanziari esteri.
I tre elementi di distorsione causati dalla tassa di negoziazione sono riassunti nella parte superiore dell'illustrazione qui sotto. La tabella con quattro caselle nella parte inferiore dell'illustrazione indica le singole distorsioni che si verificano nelle varie situazioni (investitore svizzero o estero che detiene titoli svizzeri o esteri).
1
Imprese quotate presso la borsa svizzera
· Aumento delle spese di finanziamento · Distorsione tra mezzi di finanziamento alternativi
Investitori svizzeri Investitori esteri
2
Mediazione finanziaria in Svizzera · Danno alla competitività della piazza finanziaria a causa dei costi di transazione più elevati delle ristrutturazioni del patrimonio
3
Investitori svizzeri
· Distorsione nella scelta tra risparmio e consumo · Distorsione nella scelta tra strumenti d'investimento alternativi · Effetto di blocco
Titoli svizzeri
Titoli esteri
1, 2, 3
2, 3
1, 2
2
Danno secondo la prospettiva nazionale: 1 > 3 > 2
Le distorsioni che emergono nella mediazione finanziaria in Svizzera (2) si verificano in tutte e quattro le situazioni. Le distorsioni che si manifestano per le emittenti di titoli assoggettati alla tassa di negoziazione (1) concernono unicamente i titoli svizzeri, a prescindere dal fatto che siano detenuti da investitori svizzeri o esteri. Le distorsioni che si manifestano per gli investitori (3) riducono la prosperità della Svizzera solo se concernono anche gli investitori svizzeri, indipendentemente dal fatto che l'oggetto della loro domanda siano titoli svizzeri o esteri.
Nell'ottica dell'economia nazionale le distorsioni (1) sono più gravi delle distorsioni (3) poiché si ripercuotono direttamente sulle imprese e, pertanto, danneggiano la piazza produttiva nazionale sia per la diminuzione dell'accumulo di capitale sia per il calo della produttività del lavoro, che comporta una riduzione dei salari. In compenso, le distorsioni (3) sono meno nocive per l'economia svizzera poiché incidono unicamente sull'accumulo di patrimonio delle economie domestiche con ripercussioni solo parziali sulla produzione svizzera. Le ripercussioni meno dannose della tassa di negoziazione dovrebbero essere quelle sulla mediazione finanziaria (2), soprattutto se si considera che una parte sostanziale del gettito dell'imposta è generato da clienti esteri.
Alla luce delle considerazioni riassunte nella tabella qui sopra, è evidente che occorre innanzitutto esentare i titoli svizzeri dalla tassa d'emissione poiché le distorsioni risultanti dalla loro imposizione producono gli effetti più dannosi per l'economia 7653
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elvetica. Per questa ragione la maggioranza della Commissione auspica che si proceda alla soppressione della tassa d'emissione su questi titoli mediante il progetto 2.
La tassa di negoziazione sui titoli esteri dovrà invece essere esaminata nel quadro del progetto preliminare 3, assieme al messaggio del Consiglio federale sulla riforma dell'imposta preventiva e tenendo conto della situazione delle finanze federali. In questo progetto 2 la maggioranza della Commissione include tuttavia anche le obbligazioni estere con una durata contrattuale residua inferiore a un anno. Questo perché è urgente che queste ultime tornino a essere negoziate sulla piazza finanziaria svizzera.
La maggioranza ritiene che la soppressione parziale della tassa di negoziazione avrà un impatto positivo sulla piazza finanziaria svizzera e sull'economia nazionale e che quest'effetto sarà sicuramente benvenuto considerata la difficile situazione congiunturale legata al coronavirus. La maggioranza è inoltre convinta che lo stimolo alla crescita derivante dalla soppressione delle tasse di bollo compenserà, a lungo termine, buona parte delle perdite fiscali. Stando a uno studio del BAK economic intelligence (cfr. n. 5.1.1 e 5.2.1) la soppressione totale della tassa di negoziazione dovrebbe far aumentare il PIL dello 0,4 per cento sull'arco di dieci anni. Questo aumento si tradurrà per la Confederazione in un incremento dei proventi dell'imposta federale diretta e dell'IVA che, secondo lo studio del BAK, compenserà la metà delle perdite iniziali dovute alla soppressione della tassa di negoziazione. Anche i Cantoni e i Comuni trarranno vantaggio da questo stimolo alla crescita poiché vedranno aumentare gli introiti di altre imposte.
2.9.1.2
Argomenti a favore della soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita
Nel quinquennio 20152019 la tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita ha fruttato mediamente 20 milioni di franchi all'anno. I costi per la riscossione della tassa da parte delle compagnie assicurative risultano tuttavia sproporzionati rispetto ai proventi. La Commissione ritiene pertanto che anche questa tassa andrebbe soppressa con il progetto 2.
La soppressione della tassa sui premi per l'assicurazione di cose e del patrimonio, che comporta perdite fiscali molto più ingenti rispetto alla soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita, non è prevista nel progetto 2. Sarà esaminata nell'ambito del progetto preliminare 3, la cui trattazione in Commissione è attualmente sospesa (cfr. n. 2.8).
2.9.2
Argomenti della minoranza della Commissione
La minoranza della Commissione (Müller Leo, Badran Jacqueline, Baumann, Bendahan, Bertschy, Birrer-Heimo, Grossen Jürg, Michaud Gigon, Ritter, Ryser, Rytz Regula, Wermuth) propone di non entrare in materia sul progetto.
Fa notare che il progetto proposto dalla maggioranza comporta perdite fiscali di oltre 200 milioni di franchi all'anno senza prevedere alcuna compensazione finanziaria. A 7654
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causa della crisi legata al coronavirus tuttavia le spese della Confederazione sono ingenti e le finanze federali si sono drasticamente deteriorate. Nel 2020 la Confederazione ha concesso mediante crediti aggiuntivi al preventivo 2020 mezzi straordinari pari a 31 miliardi di franchi per affrontare le conseguenze della pandemia. Il preventivo 2021 della Confederazione prevede ora un deficit pari a 1,1 miliardi di franchi. Secondo la Commissione, in termini di politica finanziaria, dunque, la rinuncia seppur parziale ai proventi della tassa di negoziazione e delle tasse sui premi per le assicurazioni sulla vita sarebbe una scelta irresponsabile. Se prima della crisi legata al coronavirus una parte della minoranza considerava che la soppressione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita poteva ancora essere auspicabile, oggi anche per essa è fuori discussione, perlomeno fintanto che le finanze federali si trovano in una situazione difficile.
La minoranza sottolinea inoltre che tanto le spese per la lotta alla crisi legata al coronavirus quanto le numerose ulteriori riforme fiscali in preparazione in Parlamento o già adottate comporteranno considerevoli perdite finanziarie. Nella tabella seguente sono riportati i progetti più importanti, alla luce dei quali la minoranza ritiene che, per motivi di politica finanziaria, non si possa rinunciare ai proventi delle tasse di bollo.
Progetti
Stima delle perdite previste per la Confederazione (in mio. fr.)
Stato
Progetto oggetto di una decisione di entrata in vigore 18.031 LF riforma fiscale e finanziamento dell'AVS (RFFA)
1400
Entrata in vigore il 1° gennaio 2020
Progetto nella fase referendaria 18.050 LF trattamento fiscale delle spese per la cura dei figli da parte di terzi
300 Referendum riuscito (per l'anno fiscale 2021 si (votazione il stimano temporaneamente 27 settembre 2020) minori entrate tra i 40 e gli 80 milioni di franchi a causa della crisi legata al coronavirus)
16.077 LG revisione del diritto della società anonima
Riduzione delle entrate non quantificabile per quanto riguarda la tassa di emissione
Decorre il termine di referendum, entrata in vigore al più presto nel 2021
7655
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Progetti
Stima delle perdite previste per la Confederazione (in mio. fr.)
Stato
Progetto nella fase parlamentare 09.503 Progetto 1: soppressione della tassa d'emissione
250
Approvazione da parte del Consiglio nazionale, attualmente sospeso dal Consiglio degli Stati
19.076 Abolizione dei dazi sui prodotti industriali
562,5
Il Consiglio nazionale non è entrato in materia / Il Consiglio degli Stati è entrato in materia
18.034 Imposizione dei coniugi
1150 (variante del Consiglio federale)
Progetto rinviato dal Parlamento al Consiglio federale con l'incarico presentare ulteriori modelli
Riforma dell'imposta preventiva (passaggio dal sistema del debitore a quello dell'agente pagatore)
120 (conformemente al progetto in consultazione; senza soppressione della tassa di negoziazione su prestiti svizzeri)
Consultazione terminata
17.3171 Aumento delle deduzioni forfettarie dell'imposta federale diretta
Parametri non ancora fissati: da 290 a 380
Progetto in preparazione per la consultazione
Progetto in preparazione
Il Consiglio federale presenterà il suo messaggio nella primavera 2021.
Entrata in vigore: non ancora stabilita
Altri progetti, di portata inferiore, sono ancora in preparazione. Quantificarne esattamente l'impatto in termini di perdite fiscali per la Confederazione non è tuttavia ancora possibile. Si tratta di una serie di progetti risultanti da mozioni trasmesse al Consiglio federale, ovvero dalla mozione sull'imposizione delle rendite vitalizie e delle relative assicurazioni (12.3814), dalla mozione sull'imposta sul tonnellaggio (15.049; disegno 3), da due mozioni riguardanti l'imposta sul valore aggiunto (16.3431 e 18.3540) nonché dalla mozione per un'imposizione fiscale concorrenziale delle start-up (17.3261). Alla luce delle questioni sollevate dall'economia digitale, infine, l'OCSE intende adeguare le norme internazionali che disciplinano l'imposizione delle multinazionali: benché al momento non sia possibile quantificarle, dato che il rapporto finale dell'OCSE non è ancora disponibile, si devono temere minori entrate dell'ordine di centinaia di milioni di franchi. Se a queste riforme si aggiun7656
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gono anche la soppressione parziale della tassa di negoziazione e la soppressione delle tasse sui premi per le assicurazioni sulla vita, si potrebbe andare incontro a programmi di risparmio a causa del freno dell'indebitamento e i cittadini dovrebbero farsi carico dell'esenzione fiscale delle transazioni finanziarie.
Per il resto, la minoranza ritiene che molte di queste riforme fiscali siano sicuramente più urgenti della soppressione parziale della tassa di negoziazione e della soppressione delle tasse sui premi per le assicurazioni sulla vita: si tratta in particolare della riforma dell'imposta preventiva, molto importante per la piazza finanziaria svizzera, e della riforma per l'abolizione degli svantaggi per le coppie sposate. Specialmente quest'ultima non deve essere messa a repentaglio dall'abolizione parziale delle tasse di bollo. A prescindere dal modello che il Parlamento deciderà, la soluzione a livello federale si è fatta attendere già da troppo tempo.
La minoranza dubita che la soppressione delle tasse di bollo produrrà effetti così positivi sulla crescita come quelli prospettati dalla maggioranza. Secondo una visione dinamica l'effetto positivo sulle entrate potrebbe essere meno marcato del previsto. Anche lo studio del BAK (cfr. n. 5.1.1 e 5.2.1) giunge alla conclusione che sull'arco di dieci anni l'effetto prodotto dalla soppressione totale della tassa di negoziazione sulla crescita sarà soltanto dello 0,4 percento a fronte del contributo al PIL dell'1 percento prodotto dalla riforma dell'imposta preventiva. Sulla base del PIL di questi ultimi anni di circa 700 miliardi di franchi, l'effetto sulla crescita dovuto alla soppressione totale della tassa di negoziazione corrisponderà soltanto a 2,8 miliardi di franchi dopo 10 anni a fronte di perdite fiscali di oltre 1,2 miliardi di franchi ogni anno. Se si considera lo scenario pessimista del BAK con un effetto sulla crescita soltanto dello 0,2 percento circa, l'aumento del PIL dovuto alla soppressione totale della tassa di negoziazione sarebbe limitato a 1,4 miliardi di franchi.
Una parte della minoranza è persino del parere che la soppressione delle tasse di bollo non produrrà alcun effetto sulla crescita economica, poiché questa misura rappresenterà soltanto un effetto di trascinamento per gli attori economici. Siccome la situazione
attuale è caratterizzata da un'eccedenza di liquidità, la soppressione di queste tasse non porterebbe a ulteriori investimenti. Inoltre, le precedenti soppressioni parziali delle tasse di bollo non sono mai state esaminate per verificare se hanno veramente prodotto un effetto positivo sulla crescita e sul gettito fiscale.
La minoranza ritiene che la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita ponga problemi dal punto di vista dell'equità fiscale: l'assicurazione sulla vita finirebbe per essere preferita rispetto ad altre forme di investimento i cui proventi sono assoggettati alle imposte sul reddito.
Infine la minoranza fa notare che il settore bancario e finanziario è stato poco toccato dalle conseguenze economiche e sociali della crisi legata al coronavirus e in questa situazione è pertanto inappropriato concedere a questo settore agevolazioni fiscali mentre altri settori che stanno soffrendo delle conseguenze della pandemia hanno maggiormente bisogno di aiuti.
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3
Punti essenziali del progetto
Il presente progetto non ha subito modifiche rispetto al progetto preliminare 2 inviato in consultazione. Prevede da un lato la soppressione della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri e sulle obbligazioni estere con una durata contrattuale residua che non supera i dodici mesi, dall'altro la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita. Il progetto non prevede compensazioni delle perdite fiscali.
La soppressione della tassa di negoziazione sui rimanenti titoli esteri e della tassa sui premi per l'assicurazione di cose e del patrimonio non è contenuta nel progetto, poiché la Commissione ha sospeso l'esame del corrispondente progetto fino a quando non sarà presentato il progetto relativo al messaggio del Consiglio federale sulla riforma dell'imposta preventiva (cfr. n. 2.8).
4
Commento ai singoli articoli
Il progetto viene designato progetto 2. Il progetto 1 era il primo progetto che è stato elaborato nell'ambito dell'iniziativa parlamentare 09.503 e che contiene la soppressione della tassa di emissione sul capitale proprio (cfr. n. 1.2.1).
I Il progetto 2 prevede la soppressione:
della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri,
della tassa di negoziazione sulle obbligazioni estere con una durata contrattuale residua inferiore a un anno,
della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita.
Art. 1 cpv. 1 lett. b, frase introduttiva La nuova formulazione della lettera b restringe l'oggetto della legge in materia di tasse sulla negoziazione. La Confederazione continuerà a riscuotere la tassa di bollo sulla negoziazione di titoli esteri, mentre la negoziazione di titoli nazionali sarà esentata.
Art. 13 cpv. 2 lett. ac La riformulazione dell'articolo 1 capoverso 1 lettera b, che, come detto, restringe l'oggetto della legge, implica che allo stesso scopo la lettera a dell'articolo 13 venga abrogata.
Nella lettera b il rinvio alla lettera a, che verrà abrogata, è sostituito dal rinvio all'articolo 1 capoverso 1 lettera b. Sotto il profilo materiale non cambia nulla.
Nella lettera c il rinvio alle lettere a e b è sostituito dal rinvio all'articolo 1 capoverso 1 lettera b. Anche qui sotto il profilo materiale non cambia nulla.
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Art. 14 cpv. 1 lett. a, b e g L'eccezione sancita nell'attuale lettera a riguarda esclusivamente i titoli svizzeri.
Visto che in futuro la tassa di negoziazione sarà percepita soltanto sui titoli esteri, la lettera a può essere abrogata.
Le eccezioni di cui alle lettere b e g riguardano invece titoli svizzeri ed esteri. Poiché non è più necessario escludere i titoli svizzeri, le eccezioni di cui alle lettere b e g sono limitate ai titoli esteri.
Art. 16 cpv. 1 Vista la soppressione della tassa di negoziazione sui documenti svizzeri, la lettera a, in cui è sancita l'aliquota da applicare a tali documenti (1,5 ), può essere abrogata.
Resta valida unicamente la disposizione di cui alla lettera b, la quale fissa l'aliquota della tassa sui documenti esteri (3 ). Il capoverso 1 è dunque riformulato e consta ora di un unico periodo; la precisazione «per i documenti emessi da persone domiciliate all'estero» non è più necessaria.
Art. 22 lett. a, abis e ater La lettera a estende l'eccezione ai premi per tutte le assicurazioni sulla vita; la tassa di bollo sui premi di assicurazione è dunque abrogata per tutte le assicurazioni di questo tipo. Le eccezioni fin qui previste alle lettere abis e ater possono essere abrogate.
Art. 24 cpv. 1 Poiché la tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita è soppressa, il secondo periodo del capoverso 1 che disciplina l'aliquota della tassa su tali assicurazioni può essere stralciato.
II Cpv. 3 (minoranza) Una minoranza (Rytz Regula, Baumann, Bendahan, Birrer-Heimo, Michaud Gigon, Ryser, Wermuth) sottolinea come la soppressione parziale della tassa di negoziazione e la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita condurrebbe a una riduzione strutturale del gettito fiscale che, alla luce del freno alle spese, sarà necessario compensare procedendo a tagli alle spese o all'aumento della pressione fiscale. Questa disposizione supplementare impartisce al Consiglio federale il compito di adottare i provvedimenti che si rendono necessari.
La minoranza preferirebbe una compensazione attraverso l'aumento delle entrate.
Ipotizzabili sarebbero, ad esempio, l'introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie (simile alla tassa Tobin), per compensare la soppressione parziale della tassa di negoziazione, oppure l'assoggettamento all'imposta federale diretta dei proventi da assicurazioni sulla vita.
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Va da sé che qualunque soluzione che preveda un aumento della pressione fiscale deve essere sottoposta al Parlamento per approvazione secondo la procedura legislativa ordinaria.
5
Ripercussioni
5.1
Ripercussioni sull'economia
5.1.1
Soppressione parziale della tassa di negoziazione
Costi di finanziamento più bassi: la soppressione parziale della tassa di negoziazione riduce l'onere fiscale che grava sul risparmio degli investitori. Essi domandano pertanto investimenti con un rendimento al netto delle imposte inferiore rispetto alla situazione precedente, il che comporta una riduzione dei costi di finanziamento per le aziende emittenti e gli enti di diritto pubblico. Costi di finanziamento più bassi stimolano gli investimenti e sgravano le finanze pubbliche.
Effetti di sostituzione: la soppressione parziale della tassa di negoziazione rende gli investimenti finanziati mediante capitale proprio od obbligazioni comparativamente più interessanti rispetto ai crediti bancari e ai titoli del mercato monetario, attualmente già esonerati dalla tassa. I titoli esteri gravati finora da una tassa più elevata beneficiano in misura maggiore di questa soppressione rispetto ai titoli svizzeri e la loro esenzione dall'imposta preventiva li rende più interessanti rispetto agli investimenti svizzeri che soggiacciono a tale imposta.
Aumento del volume degli scambi: l'effetto «lock-in» della tassa di negoziazione decade per i titoli avvantaggiati dalla soppressione parziali della tassa di negoziazione. Gli investitori ristrutturano dunque il proprio portafoglio più frequentemente. Il volume delle transazioni aumenta e, di conseguenza, anche la liquidità del mercato svizzero dei capitali. Da un lato, il volume degli scambi più elevato incrementa la mediazione finanziaria, dall'altro, anche la pressione esercitata sui margini di negoziazione può aumentare, soprattutto perché il contesto diventa più interessante per i discount broker. Meno liquido, il mercato svizzero delle obbligazioni beneficia in misura maggiore della soppressione della tassa di negoziazione rispetto alla borsa svizzera delle azioni, nella quale il volume delle transazioni è già relativamente alto nel confronto internazionale.
Aumento della creazione di valore aggiunto proveniente dall'estero: finora, una parte delle emittenti o degli investitori aveva aggirato gli svantaggi che derivavano dalla tassa di negoziazione sostituendo i servizi degli intermediari finanziari svizzeri con prestazioni fornite in centri finanziari esteri. La soppressione parziale della tassa di negoziazione consente di eliminare questo svantaggio per gli intermediari svizzeri e permetterà loro di rilanciare le proprie attività e di aumentare la creazione di valore aggiunto.
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Stando a uno studio del BAK economic intelligence27, gli esperti consultati ritengono che la soppressione totale della tassa di negoziazione si ripercuoterebbe positivamente in particolare su:
operazioni di deposito: a causa della tassa di negoziazione, una parte del portafoglio di titoli amministrato in Svizzera è detenuto presso booking centers e filiali all'estero. Se la tassa di negoziazione fosse soppressa, il portafoglio titoli e il plusvalore che esso genera potrebbero essere rimpatriati in Svizzera. Allo stesso tempo, senza tassa di negoziazione la Svizzera risulterebbe più interessante per i titolari di depositi esteri. Si dovrebbe quindi assistere a un incremento del flusso di nuovi capitali e a un aumento della crescita.
Operazioni con obbligazioni di breve durata: attualmente in Svizzera il commercio di obbligazioni con una durata contrattuale residua breve è praticamente inesistente. Questo perché, di norma, la tassa di negoziazione è più elevata del rendimento delle obbligazioni. La soppressione della tassa di negoziazione potrebbe pertanto incidere positivamente sullo sviluppo di questo settore in Svizzera.
Gestione patrimoniale istituzionale: nell'ambito di questo tipo di gestione sono frequenti le attività tese a eludere la tassa di negoziazione (ad es. fondi a investitore unico). La messa a punto di strutture complesse per ottimizzare l'imposizione si traduce in costi importanti.
Stando alle simulazioni del BAK, dopo dieci anni dalla soppressione totale della tassa di negoziazione l'impulso alla crescita farebbe aumentare il PIL dello 0,4 per cento. Nel settore delle operazioni di deposito, invece, incentivi importanti alla crescita si registrerebbero verosimilmente entro tempi brevi grazie alle operazioni che verrebbero rimpatriate28.
5.1.2
Soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita
Sgravio amministrativo: la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita consente di sgravare gli assicuratori dai costi di pagamento di un'imposta relativamente insignificante.
Effetti di sostituzione: alcuni prodotti dell'assicurazione sulla vita (ma non tutti) beneficiano, anche nel quadro del pilastro 3b, di un'imposizione privilegiata per quanto concerne l'imposta sul reddito. Per le assicurazioni riscattabili di capitale, il pagamento è generalmente esente da imposta sul reddito. Per quanto attiene alle assicurazioni di capitale finanziate con premi periodici, questa esenzione è valida 27
28
BAK economic intelligence (2019): Volkswirtschaftliche Auswirkungen einer Reform der Stempelabgaben und Verrechnungssteuer; studio commissionato dall'AFC, pag. 24 seg. Lo studio è disponibile nella versione tedesca nel sito dell'AFC: www.estv.admin.ch > Politica fiscale Statistica fiscale Informazioni fiscali > Politica fiscale > Informazioni specifiche > Perizie e rapporti BAK economic intelligence (2019): pagg. 4 e 60
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solo per le assicurazioni di capitale a premio unico e, a determinate condizioni, per le assicurazioni vincolate a partecipazioni. Sopprimendo la tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita, il reddito di un'assicurazione di capitale a premio unico, particolarmente adatta alla pianificazione fiscale, può essere riscosso esente da imposta. Con il livello attualmente basso dei tassi d'interesse questo vantaggio non è grande, ma se gli interessi aumentano il vantaggio fiscale può diventare considerevole. Si assisterebbe in tal caso a uno spostamento degli investimenti da altri strumenti verso questo tipo di assicurazioni di capitale esenti da imposte. Le compagnie di assicurazione sulla vita guadagnerebbero quote di creazione di valore aggiunto a scapito di altri offerenti di investimenti patrimoniali.
5.2
Ripercussioni per la Confederazione
5.2.1
Ripercussioni finanziarie
I proventi della tassa di negoziazione e della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita non permettono di individuare alcuna chiara tendenza all'aumento o alla diminuzione negli ultimi dieci anni (20092019).
Alla luce di quanto precede, le minori entrate annue dovute al progetto sono quantificate staticamente a prescindere dalla sua data di entrata in vigore come segue.
Stima statica delle ripercussioni finanziarie del progetto Provvedimento
Entrate su cui si basa la stima delle perdite fiscali in mio. franchi
Abolizione della tassa di negoziazione sui titoli svizzeri1: Abolizione della tassa di negoziazione sulle obbligazioni estere con una durata contrattuale residua inferiore a 1 anno1: Abolizione della tassa di bollo sui premi per le assicurazioni sulla vita1:
Media delle entrate nel quinquennio 20152019 Stima fondata sulla media delle entrate nel quinquennio 20152019
194
194
5
5
Media delle entrate nel quinquennio 20152019
20
20
Totale progetto 2 1
Stima delle perdite fiscali in mio. franchi
219
Base 2019, presunto aumento delle entrate fiscali: 0% p.a.
La riduzione strutturale delle entrate che deriva dalla soppressione parziale della tassa di negoziazione e la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita deve essere compensata. Nel quadro del freno all'indebitamento la compensazione è possibile in linea di massima sia sul versante delle entrate (maggiori entrate) sia su quello delle uscite (minori uscite).
Questa considerazione puramente statica deve essere completata da una prospettiva dinamica, dato che la soppressione delle tasse di bollo dà impulso alla crescita, impulso che, sempre che provenga da un miglioramento in sintonia con l'obiettivo di 7662
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efficienza, si sviluppa solo lentamente nel quadro del processo di accumulo di capitale e, a breve termine, contribuisce in misura limitata a compensare le minori entrate. Se deriva invece da un miglioramento in sintonia con l'obiettivo di competitività della piazza finanziaria, gli effetti di crescita si manifestano più rapidamente.
Anche a lungo termine, le minori entrate statiche provocate dalla soppressione della tassa di negoziazione e della tassa sui premi di assicurazione sono compensate solo in parte dagli effetti di crescita. Tuttavia, la soppressione delle tasse di bollo e gli effetti di crescita si ripercuotono positivamente sulle assicurazioni sociali.
Nel suo studio29 (cfr. n. 5.1.1) il BAK ha simulato l'evoluzione dinamica delle entrate nell'arco del decennio successivo all'abolizione totale della tassa di negoziazione tenendo però conto anche delle ripercussioni della riforma dell'imposta preventiva (passaggio dal principio del debitore a quello dell'agente pagatore). È giunto alla conclusione che al termine di tale periodo le perdite fiscali della Confederazione saranno compensate per metà. I Cantoni e i Comuni invece trarranno vantaggio da queste riforme poiché vedranno aumentare gli introiti di altre imposte.
In caso di aumento dei tassi d'interesse, inoltre, ulteriori perdite fiscali potrebbero risultare dalla riduzione degli introiti dell'imposta sul reddito laddove gli investitori decidessero di modificare la composizione del loro portafoglio sostituendo i prodotti a ricavi imponibili con assicurazioni di capitale esenti da imposta.
5.2.2
Ripercussioni sull'effettivo del personale
Per quanto riguarda il carico di lavoro complessivo dell'AFC concernente il controllo e la riscossione, la soppressione parziale della tassa di negoziazione e la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita non sono di grande rilevanza; non vi sono pertanto ripercussioni sull'effettivo del personale. Le risorse che si liberano saranno impiegate in settori che finora non hanno potuto essere controllati a sufficienza.
5.3
Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni, per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna
La partecipazione dei Cantoni alle entrate generate dalle tasse di bollo è già stata soppressa il 1° gennaio 1986. Da allora, i Cantoni e i Comuni non sono più direttamente interessati dalla soppressione delle tasse di bollo. Potrebbero tuttavia subire ripercussioni indirette se la Confederazione, per compensare le minori entrate dovute alla soppressione parziale della tassa di negoziazione e la soppressione della tassa sui premi per le assicurazioni sulla vita, decidesse di ridurre le voci di spesa a essi destinate.
A lungo termine, i Cantoni e i Comuni beneficiano indirettamente delle maggiori entrate generate dalle imposte sull'utile, sul reddito e sul patrimonio, che sono la 29
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conseguenza degli effetti di crescita scaturiti dalla soppressione parziale delle tasse di bollo.
Anche i Cantoni e i Comuni potrebbero tuttavia registrare una riduzione degli introiti dell'imposta sul reddito se gli investitori dovessero modificare la composizione del loro portafoglio sostituendo i prodotti a ricavi imponibili con assicurazioni di capitale esenti da imposta.
Il progetto di legge non ha alcuna ripercussione per le città, gli agglomerati e le regioni di montagna.
6
Aspetti giuridici
6.1
Costituzionalità
La base costituzionale concernente la riscossione della tassa di bollo è stata rielaborata nell'ambito della nuova Costituzione federale. Figura nell'articolo 132 capoverso 1 Cost. e ha il tenore seguente: «La Confederazione può riscuotere una tassa di bollo sui titoli, sulle quietanze di premi d'assicurazione e su altri documenti delle operazioni commerciali; ne sono eccettuati i documenti delle operazioni fondiarie e ipotecarie.» L'imposizione dei titoli concernenti transazioni immobiliari e ipotecarie rientra pertanto nell'ambito di competenza dei Cantoni.
Per sopprimere parzialmente o interamente le varie tasse di bollo, non è necessario modificare la Costituzione, dato che l'articolo 132 capoverso 1 Cost. costituisce una disposizione potestativa.
L'articolo 132 Cost. sancisce una competenza concorrente della Confederazione e dei Cantoni, secondo cui i Cantoni mantengono una determinata competenza fintanto che la Confederazione non ne fa uso essa stessa. Se dopo aver esercitato una determinata competenza, la Confederazione vi rinuncia, i Cantoni possono nuovamente avvalersi della propria competenza. L'articolo 134 Cost. vieta ai Cantoni e ai Comuni di assoggettare fiscalmente oggetti che la legislazione federale dichiara esenti da imposta. Rinunciare a esercitare (ulteriormente) la competenza in materia di riscossione delle tasse di bollo non equivale tuttavia a una dichiarazione di esenzione fiscale ai sensi dell'articolo 134 Cost.
Con il presente progetto la Confederazione continuerebbe a riscuotere una tassa di negoziazione su determinati titoli e una tassa su determinati premi assicurativi. I rimanenti titoli e premi assicurativi sarebbero esentati da queste tasse. La competenza cantonale non sarebbe così ripresa.
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6.2
Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera
Sul piano internazionale la Svizzera non ha l'obbligo di percepire una tassa di negoziazione o una tassa sui premi di assicurazione. La soppressione delle diverse tasse di bollo non è quindi contraria agli impegni internazionali della Svizzera.
6.3
Forma dell'atto
Per il presente progetto è prevista la forma di legge federale.
6.4
Subordinazione al freno alle spese
Il progetto di legge non sottostà al freno alle spese.
6.5
Delega di competenze legislative
Il progetto di legge prevede una delega di competenze al Consiglio federale nell'articolo 13 capoverso 2 lettera b, secondo periodo. Questa delega esiste tuttavia già nel diritto vigente.
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