10.035 Messaggio concernente il decreto federale sull'impiego dell'esercito in servizio d'appoggio in occasione del Vertice della Francofonia 2010 a Montreux del 5 marzo 2010
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale sull'impiego dell'esercito in servizio d'appoggio alle autorità civili nell'ambito delle misure di sicurezza per il Vertice della Francofonia 2010 a Montreux.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
5 marzo 2010
In nome del Consiglio federale svizzero: La presidente della Confederazione, Doris Leuthard La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova
2009-3027
2115
Compendio Le Camere federali sono invitate ad approvare l'impiego dell'esercito con un effettivo massimo di 6500 militari in servizio d'appoggio alle autorità civili nell'ambito delle misure di sicurezza adottate in occasione del 13° Vertice della Francofonia dal 20 al 24 ottobre 2010 a Montreux.
Nel 1995 il Parlamento ha deciso a grande maggioranza l'adesione della Svizzera all'Organizzazione internazionale della Francofonia (Organisation internationale de la Francophonie, OIF). In quanto quarto maggior contribuente dopo la Francia, il Canada e il Belgio francofono, la Confederazione ha un ruolo di spicco in seno all'OIF.
In seguito alla sospensione dall'OIF del Madagascar, Paese in cui nell'ottobre 2010 avrebbe dovuto svolgersi il 13° Vertice della Francofonia, nell'estate del 2009 le autorità svizzere sono state contattate dalle autorità del Canada, che attualmente presiede l'Organizzazione. Su incarico dell'OIF, le autorità canadesi erano alla ricerca di un Paese che avrebbe potuto subentrare al Madagascar e presentare a brevissimo termine una candidatura.
In data 11 settembre 2009 il Consiglio federale ha dato il suo accordo di massima all'organizzazione del Vertice della Francofonia e all'assunzione della presidenza biennale dell'OIF, designando il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) quale unità organizzativa responsabile della pianificazione. Il 30 settembre 2009 il Consiglio federale ha deciso di presentare la candidatura della Svizzera quale possibile Paese ospite del 13° Vertice della Francofonia. Ha inoltre autorizzato il DFAE, in caso di decisione positiva, a chiedere al Parlamento, mediante la prima aggiunta al Preventivo 2010, un credito aggiuntivo di 35 milioni di franchi.
Il medesimo giorno il Governo del Cantone di Vaud ha comunicato al Consiglio federale di essere disposto a organizzare a Montreux il 13° Vertice della Francofonia. Si tratta di una manifestazione di notevoli dimensioni sia a livello di partecipazione sia a livello di presenza dei media. Per i preparativi la Svizzera non ha a disposizione, come d'uso, due anni bensì soltanto dieci mesi. Nello scritto in cui ha comunicato la propria disponibilità, il Governo vodese ha chiesto alla Confederazione di assumersi i relativi costi in materia di sicurezza.
La designazione della Svizzera quale Paese ospite
del Vertice della Francofonia 2010 ha avuto luogo in occasione della Conferenza dei ministri dei Paesi francofoni tenutasi il 15 dicembre 2009 a Parigi.
Su richiesta della Delegazione delle finanze del 25 gennaio 2010, il Consiglio federale ha presentato al Parlamento per approvazione un decreto federale semplice concernente la pianificazione e l'organizzazione del Vertice della Francofonia.
Le Commissioni delle finanze di ambedue le Camere hanno tuttavia chiesto che i costi complessivi massimi a carico della Confederazione fossero ridotti da 35 a 30 milioni di franchi.
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Con il presente messaggio il Consiglio federale propone alle Camere federali di approvare, dal 15 al 25 ottobre 2010, l'impiego dell'esercito con un effettivo massimo di 6500 militari in servizio d'appoggio alle autorità civili segnatamente alle autorità civili dei Cantoni di Vaud e Ginevra per il 13° Vertice della Francofonia.
Conformemente all'articolo 70 capoverso 2 della legge militare del 3 febbraio 1995 (LM, RS 510.10), un servizio d'appoggio deve essere approvato dall'Assemblea federale se la chiamata in servizio concerne più di 2000 militari o l'impiego dura più di tre settimane. Gli effettivi richiesti presuppongono nel caso presente l'approvazione del Parlamento.
Nel quadro di un impiego sussidiario di sicurezza e d'appoggio, l'esercito sostiene le autorità civili soprattutto con prestazioni inerenti alla protezione di persone e di beni, alla protezione dello spazio aereo, alla sicurezza dello spazio aereo e all'appoggio logistico. Rispetto a un servizio d'istruzione o di volo ordinario, l'impiego dell'esercito genererà spese supplementari di al massimo 4 milioni di franchi, che potranno essere coperte nel quadro dei crediti stanziati.
2117
Messaggio 1
Situazione iniziale
1.1
Francofonia
L'Organizzazione internazionale della Francofonia (Organisation internationale de la Francophonie, OIF) è il frutto di un progetto comune culturale e tecnico che, nel 1970, ha condotto a Niamey (Niger) alla fondazione dell'Agenzia di cooperazione culturale e tecnica, ribattezzata Agenzia intergovernativa della Francofonia nel 1991 e denominata OIF nel 2005. Nel corso degli anni, gli aspetti politici hanno acquisito un'importanza crescente e attualmente l'Organizzazione agisce in qualità di attore sulla scena internazionale e funge nel contempo da piattaforma per un'efficace collaborazione fra i Paesi francofoni.
I quattro principali campi di attività dell'OIF sono:
la promozione della lingua francese e della varietà culturale e linguistica;
il promovimento della pace, della democrazia e dei diritti dell'uomo;
il sostegno all'educazione, all'istruzione, all'insegnamento e alla ricerca;
l'orientamento della cooperazione allo sviluppo verso lo sviluppo sostenibile e la solidarietà.
L'OIF comprende 56 Stati e Governi nonché 14 osservatori provenienti dai cinque continenti e accomunati dalla medesima lingua. L'attuale Segretario generale è l'ex presidente del Senegal Abdou Diouf. Nel mondo ci sono da 175 a 200 milioni di francofoni, che fanno del francese la nona lingua più parlata sul pianeta.
Ogni due anni i capi di Stato e di Governo si incontrano nel quadro del Vertice della Francofonia allo scopo di definire l'orientamento politico e le linee guida della collaborazione. L'ultimo Vertice si è tenuto a Québec dal 17 al 19 ottobre 2008, anno durante il quale la città canadese ha celebrato il suo 400° anniversario.
1.2
Impegno della Svizzera a favore della Francofonia
Dal 1989 la Svizzera partecipa ai Vertici dei capi di Stato e di Governo dei Paesi di lingua francese in qualità di membro a pieno titolo. Nel 1995, il Parlamento si è espresso a grande maggioranza a favore dell'adesione all'OIF. In quanto quarto maggior contribuente dopo la Francia, il Canada e il Belgio francofono, la Confederazione ha un ruolo di spicco in seno all'organizzazione. Conformemente ai suoi obiettivi in materia di politica estera, anche nell'Organizzazione internazionale della Francofonia la Svizzera si impegna a favore del miglioramento della sicurezza umana, del rispetto del diritto internazionale e dei diritti dell'uomo nonché della promozione della varietà culturale e linguistica.
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La Svizzera è rappresentata in tutte le istanze dell'OIF (Vertice, Conferenza dei ministri, Consiglio permanente, conferenze ministeriali specializzate e conferenze ministeriali permanenti) e partecipa ai lavori di tutti gli operatori della Francofonia, elencati qui di seguito: Agenzia universitaria della Francofonia (AUF): conta tra i suoi membri tutte le Università romande, il Politecnico federale di Losanna, la Scuola universitaria professionale della Svizzera occidentale e altri istituti svizzeri. Dal 1998, la Segreteria di Stato per l'educazione e la ricerca contribuisce finanziariamente al progetto; Associazione internazionale dei sindaci francofoni (AIMF): tra i Comuni rappresentati figurano Ginevra e Losanna; «TV5 Monde»: la Svizzera ha partecipato nel 1984 alla fondazione del canale televisivo francofono, attualmente presente in oltre 200 Paesi, verso i quali trasmette quotidianamente anche notizie provenienti dalla Svizzera; «Università Senghor di Alessandria d'Egitto» (università internazionale di lingua francese al servizio dello sviluppo africano): il DFAE fornisce propri contributi finanziari.
La Svizzera è inoltre rappresentata nell'Assemblea parlamentare della Francofonia (dal 1989, in Svizzera esistono una sezione nazionale e diverse sezioni cantonali), nella Conferenza dei ministri della gioventù e dello sport dei Paesi francofoni e nella Conferenza dei ministri della pubblica istruzione dei Paesi francofoni.
Tra le ulteriori iniziative figurano la partecipazione attiva da diversi anni della Svizzera all'annuale Festa della Francofonia e lo svolgimento ogni anno nel nostro Paese, intorno al 20 marzo (Giornata internazionale della Francofonia), della «Semaine de la langue française et de la francophonie» (SLFF). Le manifestazioni in Svizzera sono organizzate da diverse istituzioni e da organizzazioni non governative riunite in un comitato presieduto dalla Delegazione per la lingua francese della Conferenza intercantonale dell'istruzione pubblica della Svizzera romanda e del Ticino. All'estero, oltre 100 tra ambasciate e rappresentanze svizzere, sostenute dal Centro di competenza per la politica estera culturale (CCC) del DFAE, partecipano ogni anno attivamente ai festeggiamenti del 20 marzo, in collaborazione con le rappresentanze diplomatiche di altri Stati membri della Francofonia.
1.3
Vertice della Francofonia 2010 in Svizzera
Il 12° Vertice della Francofonia ha avuto luogo nella città di Québec in Canada dal 17 al 19 ottobre 2008. In tale occasione l'OIF ha assegnato l'organizzazione del 13° Vertice (2010) al Madagascar. Tuttavia, in seguito al colpo di Stato dell'aprile 2009, l'OIF ha sospeso l'appartenenza del Madagascar all'Organizzazione. Nell'estate del 2009, le autorità svizzere sono state contattate dalle autorità del Canada, attualmente alla presidenza dell'Organizzazione, le quali, su incarico dell'OIF, erano alla ricerca di un Paese in grado di subentrare al Madagascar e di presentare a brevissimo termine una candidatura.
Su richiesta del DFAE, l'11 settembre 2009 il Consiglio federale ha dato il suo accordo di massima all'organizzazione della manifestazione, designando il DFAE quale unità organizzativa responsabile della pianificazione. L'organizzazione del 13° Vertice della Francofonia in Svizzera è nell'interesse del nostro Paese. Grazie 2119
alla presenza di capi di Stato e membri di Governo e di numerosi operatori dei media, un'organizzazione e uno svolgimento ineccepibili della manifestazione favorirebbero un ritorno d'immagine per la Svizzera in oltre 60 Nazioni. Va inoltre considerato che la Svizzera è l'unico Stato membro industrializzato a non aver ancora organizzato un Vertice dell'OIF. Infine, lo svolgimento di una conferenza internazionale di tale entità avrebbe indubbiamente anche ripercussioni economiche positive per la regione del Lago Lemano.
Nella sua seduta del 30 settembre 2009, il Consiglio federale ha deciso di presentare la candidatura della Svizzera quale possibile Paese ospite del 13° Vertice della Francofonia. Quale località ospite per l'incontro dei capi di Stato e di Governo dei Paesi francofoni nel 2010 è stata proposta, in base alla valutazione di un pertinente studio di fattibilità, la città di Montreux. Il medesimo giorno il Consiglio di Stato del Cantone di Vaud ha comunicato di essere disposto a organizzare a Montreux il Vertice della Francofonia. Durante la 25a Conferenza dei ministri dei Paesi francofoni tenutasi il 15 e il 16 dicembre 2009 a Parigi, la Svizzera è stata designata quale Paese ospite del Vertice della Francofonia 2010. Il 13° Vertice della Francofonia si terrà pertanto a Montreux nell'anno in cui l'OIF festeggerà il 40° anniversario della sua fondazione.
In occasione della seduta del 25 gennaio 2010, la Delegazione delle finanze ha negato il suo consenso a un'anticipazione ordinaria, ritenendo che al tal fine non sussistesse il presupposto dell'urgenza definito dall'articolo 34 della legge federale sulle finanze della Confederazione. La Delegazione ha invitato il Consiglio federale a ricorrere per la via ordinaria al Parlamento. Il Consiglio federale ha pertanto dovuto elaborare in pochi giorni un messaggio all'attenzione dell'Assemblea federale, alla quale ha presentato per approvazione un decreto federale semplice concernente la pianificazione e l'organizzazione del Vertice.
La Commissione delle finanze del Consiglio nazionale ha approvato il decreto federale semplice concernente la pianificazione e l'organizzazione del 13° Vertice della Francofonia dal 20 al 24 ottobre 2010, limitando tuttavia l'importo complessivo del credito a 30 milioni di franchi, e ha chiesto che una parte dei
costi complessivi del Vertice, ovvero 10 milioni di franchi, fosse compensata in seno al DFAE. Il 25 febbraio 2010, anche la Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati ha deciso di limitare i costi complessivi massimi a carico della Confederazione a 30 milioni di franchi, respingendo tuttavia chiaramente la proposta della Commissione del Consiglio nazionale di compensare l'importo di 10 milioni di franchi nel quadro del preventivo 2010 del DFAE.
2
Sicurezza
Il primo Vertice della Francofonia ha avuto luogo nel 1986 a Parigi. I successivi Vertici si sono tenuti in Senegal, sull'isola di Mauritius, in Vietnam, in Libano, in Romania, in Canada, nel Benin, nel Burkina Faso e di nuovo in Canada nel 2008. I temi trattati in occasione dei Vertici non sembrano aver avuto sinora influssi sulla situazione in materia di sicurezza. Tuttalpiù hanno avuto un influsso in tal senso eventi di carattere internazionale verificatisi nell'imminenza dei singoli Vertici oppure lo stato delle relazioni bilaterali tra singoli Stati membri ad esempio conflitti armati tra Stati africani o il mancato invito del Presidente del Libano da parte
2120
della Romania, Paese ospite nel 2006. Simili fattori potrebbero generare incidenti diplomatici anche in occasione del Vertice in Svizzera.
Il 13° Vertice della Francofonia a Montreux nel 2010 non è stato sinora tematizzato in ambienti estremisti o terroristici. Poiché è prevista la partecipazione di numerose personalità politiche, il Vertice potrebbe tuttavia suscitare l'interesse di organizzazioni terroristiche. Inoltre, la presenza di rappresentanti di taluni Stati potrebbe essere lo spunto per manifestazioni di protesta. Al riguardo non si è riscontrato sinora alcun indizio di un'accresciuta minaccia.
Valutazioni della situazione e analisi delle minacce più approfondite potranno essere effettuate soltanto con l'avvicinarsi della data della manifestazione, quando sarà noto l'elenco dei capi di Stato. Nel concetto di sicurezza elaborato dalle autorità vodesi è previsto un dispositivo esteso a tutta la regione da Montreux a Vevey sino a Losanna e alle vie di collegamento da tale regione all'aeroporto di Ginevra. Secondo tale concetto, la polizia cantonale sarà rafforzata, tra l'altro, mediante l'appoggio da parte di altre forze di polizia della Svizzera occidentale («Concordat réglant la coopération en matière de police en Suisse romande»), mediante quanto previsto nell'accordo sugli impieghi di polizia intercantonali (IKAPOL), nonché mediante contributi dell'esercito.
Garantire uno svolgimento sicuro e senza incidenti della manifestazione è un obiettivo fondamentale e di massima priorità delle autorità civili. Le misure di sicurezza devono essere efficaci, ma nel contempo discrete e proporzionate.
2.1
Rete informativa
In vista del Vertice di Montreux, il Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC), in collaborazione con i suoi partner in Svizzera e all'estero, provvede a regolari stime dei rischi e all'allestimento di analisi della minaccia. Poco prima della manifestazione e durante il suo svolgimento sarà operativa una rete informativa sotto la direzione del Centro federale di situazione.
2.2
Coordinamento nazionale e internazionale
Durante il Vertice della Francofonia 2010, sarà operativo a Montreux uno stato maggiore d'impiego. Per poter adempiere i suoi compiti, quest'ultimo deve essere basato sulle strutture nazionali e cantonali esistenti. Lo stato maggiore d'impiego è composto da elementi specializzati e di condotta della Confederazione, dei Cantoni di Vaud e di Ginevra nonché delle città di Losanna e Montreux.
Esso ha i compiti seguenti:
coordinare le forze di sicurezza liberamente disponibili;
coordinare l'impiego delle forze militari;
fornire a tutti gli organi accreditati le pertinenti informazioni in materia di sicurezza;
2121
informare il pubblico su eventi particolari;
coordinare con i partner francesi le attività nelle zone di frontiera;
allestire relative documentazioni.
2.3
Competenze
In linea di principio la competenza per l'esecuzione delle misure di sicurezza spetta al Cantone di Vaud. La Confederazione assume i compiti in materia di sicurezza interna rientranti nella propria sfera di competenza (protezione delle frontiere, protezione dello Stato, obblighi di protezione risultanti dal diritto internazionale, determinate competenze di perseguimento penale). L'Ufficio federale di polizia (fedpol) è competente, in collaborazione con i corpi di polizia cantonali e comunali, per la lotta contro il terrorismo e l'estremismo violento nonché per le misure di sicurezza a favore di persone protette in virtù del diritto internazionale pubblico. Il Centro federale di situazione e la rete informativa nazionale sono diretti dal SIC in seno al Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS).
3
Impiego dell'esercito
3.1
Sussidiarietà
Conformemente al diritto internazionale e ai pertinenti trattati internazionali, la Confederazione ha l'obbligo di garantire la sicurezza di persone ed edifici protetti in virtù del diritto internazionale pubblico. L'articolo 57 capoverso 1 della Costituzione federale (Cost.; RS 101) stabilisce che «nell'ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni provvedono alla sicurezza del Paese e alla protezione della popolazione».
In virtù dell'ordinamento delle competenze dello Stato federale, sono competenti per la salvaguardia della sicurezza interna in primo luogo i singoli Cantoni, i quali sono tuttavia tenuti, nel quadro stabilito dall'articolo 4 della legge federale del 21 marzo 1997 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI; RS 120), ad assistere la Confederazione sul piano dell'amministrazione e dell'esecuzione. Conformemente all'articolo 22 capoverso 1 LMSI, «il fedpol [Ufficio federale di polizia] assicura, in collaborazione con le autorità cantonali, la protezione delle autorità e degli edifici della Confederazione nonché delle persone e degli edifici di cui la Confederazione deve garantire la sicurezza in virtù di obblighi di diritto internazionale pubblico».
Conformemente all'articolo 67 capoverso 1 lettere b ed e della legge militare del 3 febbraio 1995 (LM; RS 510.10), le truppe in servizio d'appoggio possono fornire aiuto «alle autorità civili che lo richiedono (...) per proteggere persone e oggetti degni di particolare protezione» e «per adempiere altri compiti d'importanza nazionale». «L'aiuto viene prestato soltanto nella misura in cui il compito è di interesse pubblico e le autorità civili non sono più in grado di far fronte ai loro compiti per mancanza di personale, di materiale o di tempo» (art. 67 cpv. 2 LM).
2122
Ai sensi dell'articolo 67 LM, l'esercito può dunque essere impiegato per la protezione di conferenze e di opere. Dalle esperienze raccolte al riguardo in occasione delle edizioni del World Economic Forum (WEF) a Davos e del Vertice del G8 a Evian risulta che né le forze di polizia disponibili presso i singoli Cantoni né i rinforzi provenienti dal resto del Paese in virtù della cooperazione intercantonale bastano per garantire in misura sufficiente la sicurezza di una conferenza internazionale di simili dimensioni. Poiché soltanto le Forze aeree dispongono dei mezzi necessari, già soltanto la sorveglianza dello spazio aereo soprastante rende necessario un impiego sussidiario di sicurezza dell'esercito.
D'intesa con il gruppo di lavoro «Collaborazione intercantonale di polizia in caso di eventi straordinari» (GIP), il Cantone di Vaud ha chiesto in maniera dettagliata alla Confederazione le prestazioni di cui avrà bisogno, nel quadro di un impiego sussidiario dell'esercito conformemente all'articolo 67 LM, per garantire la sicurezza del 13° Vertice della Francofonia. Sono pertanto adempiute le condizioni legali per un impiego di formazioni dell'esercito in servizio d'appoggio alle autorità civili nell'ambito delle misure di sicurezza per il Vertice della Francofonia 2010.
3.2
Decreto del Consiglio federale del 5 marzo 2010
Conformemente all'articolo 70 capoverso 1 lettera a LM, il Consiglio federale è competente per la chiamata in servizio e l'assegnazione di truppe alle autorità civili del Cantone di Vaud. Il decreto del Consiglio federale del 5 marzo 2010 stabilisce quanto segue (estratto): 1.
il messaggio e il disegno concernenti il decreto federale sull'impiego dell'esercito in servizio d'appoggio alle autorità civili nell'ambito delle misure di sicurezza per il Vertice della Francofonia 2010 a Montreux sono approvati.
2.
L'impiego, dal 15 al 25 ottobre 2010, di un effettivo massimo di 6500 militari in servizio d'appoggio alle autorità civili nell'ambito delle misure di sicurezza per il Vertice della Francofonia 2010 a Montreux è approvato.
3.
Per salvaguardare la sovranità sullo spazio aereo e garantirne la sicurezza, l'uso da parte dell'aviazione civile dello spazio aereo svizzero sopra la regione di Montreux è sottoposto a limitazioni in applicazione dell'articolo 7 della legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione aerea (LNA; RS 748.0).
4.
Il comando dell'impiego sussidiario di sicurezza dell'esercito è assegnato al capo dello Stato maggiore di condotta dell'esercito.
È previsto l'impiego di oltre 2000 militari in servizio d'appoggio. Di conseguenza, conformemente all'articolo 70 capoverso 2 LM, l'impiego dell'esercito deve essere sottoposto per approvazione all'Assemblea federale.
2123
3.3
Missione dell'esercito
In occasione del 13° Vertice della Francofonia 2010, l'esercito in servizio d'appoggio sosterrà le autorità civili, segnatamente le autorità dei Cantoni di Vaud e Ginevra, nel quadro di un impiego sussidiario di sicurezza e d'appoggio. Conformemente all'articolo 2 capoverso 1 lettere a e c dell'ordinanza del 3 settembre 1997 sull'impiego della truppa per la protezione di persone e di beni (OPPB; RS 513.73), l'esercito fornirà prestazioni negli ambiti della protezione di persone e di opere, del trasporto aereo di persone tutelate dal diritto internazionale nonché, conformemente all'ordinanza del 23 marzo 2005 concernente la salvaguardia della sovranità sullo spazio aereo (OSS; RS 748.111.1), prestazioni in materia di protezione dello spazio aereo. Inoltre, l'esercito sosterrà le autorità civili nei settori della logistica, della difesa B e C e del servizio sanitario coordinato (SSC).
Al di fuori del quadro sin qui descritto, l'esercito dovrà continuare a essere in grado di reagire in qualsiasi momento a eventuali crisi o eventi straordinari senza correlazione con il Vertice della Francofonia 2010.
3.3.1
Responsabilità dell'impiego
La responsabilità dell'impiego incomberà alle autorità civili del Cantone di Vaud.
Dopo aver consultato il DDPS, esse impartiranno per scritto alla truppa assegnata il mandato, nel quale saranno segnatamente disciplinati le competenze, i rapporti di subordinazione, i poteri di polizia dell'esercito e i rapporti di servizio con le autorità civili. Prima e durante l'impiego, le autorità civili informeranno la popolazione sui compiti e sulle attività della truppa.
3.3.2
Durata ed entità dell'impiego dell'esercito
L'impiego dell'esercito in servizio d'appoggio alle autorità civili durerà al massimo dal 15 al 25 ottobre 2010. A sostegno delle autorità civili potranno essere impiegate in servizio d'appoggio formazioni di professionisti e di milizia fino a un effettivo massimo di 6500 militari.
Saranno chiamate in servizio formazioni appartenenti agli ambiti seguenti: genio; fanteria; aiuto alla condotta; sicurezza militare; conducenti di cani; sanità; stati maggiori di comando; mezzi di trasporto aereo; mezzi per garantire il servizio di polizia aerea. Il comando dell'impiego sussidiario di sicurezza dell'esercito è assegnato al capo dello Stato maggiore di condotta dell'esercito.
L'effettivo massimo di 6500 militari in servizio d'appoggio, a prima vista elevato, è dovuto al fatto che, per poter procedere tempestivamente all'adeguamento della pianificazione di diversi servizi, è stato necessario avviare la pianificazione militare prima della notificazione delle richieste d'appoggio dettagliate. Il limite massimo di 6500 militari è stato dunque definito in funzione dell'entità massima delle richieste d'appoggio da parte delle autorità civili e non soltanto in funzione della loro entità probabile.
Le possibilità di ottimizzazione del dispositivo di sicurezza sono regolarmente verificate dall'esercito e dalla polizia sulla base di valutazioni aggiornate e globali 2124
della situazione in materia di sicurezza. L'effettivo massimo dei militari impiegati in servizio d'appoggio potrà pertanto essere ridotto dal Consiglio federale conformemente a tali valutazioni, su proposta del DDPS e d'intesa con il Cantone di Vaud.
3.4
Misure di protezione dello spazio aereo
Nell'ambito dei lavori di pianificazione relativi al Vertice della Francofonia 2010 è stata fatta una distinzione di principio tra impiego al suolo e impiego nello spazio aereo. Nell'ambito di un'intensa consultazione reciproca, le Forze aeree e l'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC) stanno preparando un'apposita regolamentazione in materia di spazio aereo per tutta la durata del Vertice della Francofonia 2010. Nei paragrafi seguenti è fornita una panoramica delle misure previste sinora concretamente delineate.
3.4.1
Controllo del traffico aereo
Il traffico aereo deve essere controllato in vista di possibili attacchi terroristici dall'aria e di possibili perturbazioni causate dall'impiego di aeromobili. In determinate circostanze, il controllo del traffico aereo può derogare ai criteri di gestione usuali. Per poter elaborare misure adeguate, le Forze aeree allestiscono analisi globali e regolarmente aggiornate della minaccia in stretta collaborazione con l'UFAC e con il fedpol. A causa dell'attuale imprevedibilità degli ulteriori sviluppi, la pianificazione ha dovuto tener conto anche di un possibile controllo rafforzato dello spazio aereo, affinché fosse possibile prepararsi in maniera ottimale ai diversi scenari.
3.4.2
Limitazione del traffico aereo civile
Per salvaguardare la sovranità sullo spazio aereo e garantirne la sicurezza, l'uso da parte dell'aviazione civile dello spazio aereo svizzero sopra la regione di Montreux è sottoposto a limitazioni in applicazione dell'articolo 7 LNA. All'interno dello spazio aereo interessato sono applicabili le prescrizioni ai sensi dell'OSS. Per l'utilizzazione di tale spazio aereo da parte di aeromobili civili è necessaria un'autorizzazione delle Forze aeree (art. 12 e 13 OSS).
D'intesa con l'UFAC e con Skyguide e in considerazione dell'attuale minaccia, le Forze aeree possono autorizzare procedure particolari per i voli verso e da aeroporti situati nella zona interessata. Nella misura consentita dalla minaccia, le Forze aeree possono ordinare, d'intesa con l'UFAC, misure meno incisive di carattere generale o relative a determinate fasce orarie.
3.4.3
Competenza per l'imposizione delle misure di polizia aerea
Secondo il diritto vigente, la competenza per ordinare le misure di polizia aerea sul territorio svizzero è disciplinata dall'articolo 14 OSS. L'impiego delle armi nel singolo caso sarà ordinato dal capo del DDPS nella sua qualità di membro del Con2125
siglio federale. Egli si riserva la possibilità di delegare tale competenza, in funzione della situazione, al comandante delle Forze aeree o a uno dei diretti subordinati di quest'ultimo.
3.5
Impiego di sistemi d'esplorazione
A seconda dell'evoluzione della situazione, è possibile che lo stato maggiore d'impiego civile ritenga necessario l'impiego di ricognitori telecomandati o di elicotteri Super Puma muniti di telecamere per impiego diurno o telecamere a immagine termica (forward looking infrared system, FLIR). Si tratta di sistemi chiusi costituiti da un sensore (telecamera), una linea di contatto e uno schermo e che non trasmettono informazioni sotto forma di immagini. Le informazioni raccolte mediante tali sistemi servono unicamente a dirigere l'impiego delle forze di sicurezza ed eventualmente di salvataggio.
A tal fine, gli operatori allo schermo (di regola militari o agenti di polizia) inoltrano a terzi informazioni interpretate, ma non immagini. Unici destinatari delle informazioni raccolte sono le autorità di sicurezza (fedpol, polizia cantonale ed eventualmente polizia comunale). Anche in occasione di simili impieghi, la responsabilità dell'impiego incombe alla parte civile, conformemente al principio di sussidiarietà.
4
Ripercussioni finanziarie e in materia di personale
4.1
Ripercussioni finanziarie
Per la maggior parte delle truppe impiegate le spese risultanti dal previsto impiego dell'esercito in servizio d'appoggio non saranno di molto superiori alle spese di un ordinario servizio d'istruzione o di volo; per contro risulteranno spese supplementari per carburanti (soprattutto per i trasporti aerei) e materiale.
Sulla base delle esperienze raccolte nel quadro delle diverse edizioni del Forum economico di Davos, il DDPS prevede costi supplementari massimi per un importo di 4 milioni di franchi, ripartiti come segue: Forze aeree (carburanti supplementari per trasporti aerei, servizio di polizia aerea nonché costi supplementari per Skyguide e lavori di manutenzione)
2,2 mio. di fr.
Costi supplementari in materia di personale per la sicurezza militare
0,8 mio. di fr.
Materiale speciale supplementare per l'adempimento del mandato
1,0 mio. di fr.
Totale
4,0 mio. di fr.
Il 30 settembre 2009 il Consiglio federale ha deciso di presentare la candidatura della Svizzera quale possibile Paese ospite del 13° Vertice della Francofonia. Ha inoltre autorizzato il DFAE, in caso di decisione positiva, a chiedere al Parlamento, mediante la prima aggiunta al Preventivo 2010, un credito aggiuntivo di 35 milioni di franchi, sotto forma di anticipazione ordinaria senza compensazione. Nel credito aggiuntivo di 35 milioni di franchi sono previsti 13,5 milioni di franchi per compiti 2126
di sicurezza, ripartiti in 9 milioni di franchi per i compiti di polizia del Cantone di Vaud e 4 milioni di franchi per un impiego sussidiario di sicurezza e d'appoggio dell'esercito. La sorveglianza del Centro congressuale non è di competenza della polizia. Ciò comporterà la necessità di ricorrere a ditte private di sorveglianza. I relativi costi sono stimati a 500 000 franchi. Il 20 gennaio 2010 il Consiglio federale ha approvato la proposta definitiva del DFAE di chiedere al Parlamento un credito aggiuntivo di 35 milioni di franchi.
La riduzione dei costi complessivi a carico della Confederazione da 35 a 30 milioni di franchi, richiesta dalle Commissioni delle finanze di ambedue le Camere, ha ripercussioni anche sui summenzionati costi per la sicurezza per un ammontare complessivo preventivato di 13,5 milioni di franchi. Nella fase di pianificazione di dettaglio, il Cantone di Vaud verificherà approfonditamente, in collaborazione con il fedpol e l'esercito, in quali ambiti e in quale misura saranno possibili riduzioni delle spese per la sicurezza. Ciò comporterà anche una corrispondente riduzione degli eventuali costi supplementari a carico del DDPS.
Le prestazioni del DDPS a favore delle autorità civili e degli organizzatori, aventi incidenza diretta sul finanziamento e non direttamente connesse all'impiego sussidiario di sicurezza dell'esercito, saranno fornite nel quadro del budget ordinario del DDPS, ma fatturate ai Cantoni di Vaud e Ginevra nonché agli organizzatori conformemente alle Istruzioni del DDPS del 30 novembre 2006 concernenti le attività commerciali nel DDPS.
L'approvazione del servizio d'appoggio dell'esercizio non comporterà ulteriori costi rispetto alle spese supplementari per un importo di 4 milioni di franchi menzionate nel decreto del Consiglio federale del 30 settembre 2009.
4.2
Ripercussioni in materia di personale
I compiti risultanti per l'esercito in relazione alla pianificazione e all'organizzazione del Vertice della Francofonia 2010 potranno essere eseguiti con le risorse di personale esistenti. La truppa sta adottando tutte le misure necessarie per garantire gli effettivi necessari nelle formazioni sia a livello generale sia per quanto concerne le funzioni speciali.
4.3
Ripercussioni per l'economia e i Cantoni
Il servizio d'appoggio dell'esercito al Vertice della Francofonia 2010 non presenta ripercussioni di rilievo per l'economia.
5
Programma di legislatura
L'oggetto non figura nel messaggio del 23 gennaio 2008 sul programma di legislatura 20072011 (FF 2008 597) né nel decreto federale del 18 settembre 2008 sul programma di legislatura 20072011 (FF 2008 7469). L'impiego dell'esercito nell'ambito delle misure di sicurezza per il Vertice della Francofonia 2010 corrisponde agli obiettivi del Consiglio federale per la legislatura 20072011, secondo 2127
cui gli strumenti di politica di sicurezza della Svizzera devono coordinarsi compiutamente e con flessibilità.
6
Aspetti giuridici
6.1
Basi legali
La salvaguardia della sicurezza interna rientra in primo luogo nella sfera di competenza dei Cantoni. La relativa collaborazione tra Confederazione e Cantoni è prevista nella Costituzione: «nell'ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni provvedono alla sicurezza del Paese e alla protezione della popolazione» (art. 57 Cost.). Conformemente all'articolo 58 capoverso 2 Cost., l'esercito ha, tra l'altro, il compito di sostenere «le autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e ad altre situazioni straordinarie».
Conformemente all'articolo 67 capoverso 1 lettere b ed e LM, le truppe in servizio d'appoggio possono fornire aiuto alle autorità civili che lo richiedono per proteggere persone e oggetti degni di particolare protezione e per adempiere altri compiti d'importanza nazionale. L'aiuto viene prestato soltanto nella misura in cui il compito è di interesse pubblico e le autorità civili non sono più in grado di far fronte ai loro compiti per mancanza di personale, di materiale o di tempo.
Come illustrato sopra (n. 3.1), le forze di polizia del Cantone di Vaud non bastano per garantire in misura sufficiente la sicurezza del 13° Vertice della Francofonia 2010 a Montreux. Neanche il previsto sostegno intercantonale sarà sufficiente. Per questi motivi sono adempiute le condizioni giuridiche per un impiego di formazioni dell'esercito in servizio d'appoggio al corpo di polizia competente.
6.2
Competenza e forma giuridica
Come accennato, l'effettivo preciso di militari necessari non può attualmente ancora essere determinato. È previsto l'impiego di oltre 2000 militari. Di conseguenza, conformemente all'articolo 70 capoverso 2 LM, l'impiego deve essere sottoposto all'Assemblea federale per approvazione.
Il presente decreto federale costituisce un atto unico dell'Assemblea federale espressamente previsto in una legge federale (art. 173 cpv. 1 lett. h Cost. in combinato disposto con l'art. 70 cpv. 2 LM). Poiché esso non ha carattere normativo, né sottostà a referendum, è emanato sotto forma di decreto federale semplice (art. 163 cpv. 2 Cost. e art. 29 cpv. 1 della legge del 13 dicembre 2002 sul Parlamento, RS 171.10).
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