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FOGUOJFEDERALE Anno VIIo. Berna, 23 aprile 1924.

Volume I.

Si pubblica di regola una Tolta la settimana. Prezzo: Fr. 1 l'anno per gli abbonati paganti al Foglio officiale del Cantone Ticino e per gli abbonati di lingua italiana ai Foglio officiale del Cantone dei Grigioni, e fr. 10 per i soli abbonati al Foglio Federale Svizzero.

Amministrazione: Tipografia Cantonale Grassi é C.% Bellinzona.

1824

Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale intorno al disegno di una legge federale sull'apertura e l'ingran¬ dimento degli alberghi.

(Del 24 marzo 1924.)

I.

Allorché la grave crisi dell'industria svizzera degli alber¬ ghi indusse il Consiglio lederale ad introdurre còlla sua ordi¬ nanza del 2 novembre 1915 sulla tutela dell'industria alber¬ ghiera contro le conseguenze della guerra una moratoria spe¬ ciale a favore dei proprietari d'alberghi, egli decretò in pari tempo negli art. 27-30 di detta ordinanza il divieto di co¬ struire ed ingrandire alberghi e pensioni di forestieri al fine di tutelare gli esercizi già esistenti contro un aumento della concorrenza. L'ordinanza del 18 dicembre 1920 con¬ cernente la moratoria, il concordato ipotecario per gl'immo¬ bili adibiti all'industria alberghiera ed il divieto di aprire alberghi abrogò e sostituì quella del 2 novembre 1915, con¬ servando però invariate negli attuali art. 52-54 le surriferite disposizioni degli art. 27-30 che sono oggi ancora in vigore.

Senza un'autorizzazione del Consiglio federale non è quindi lecito di aprire nuovi alberghi e pensioni dì forestieri, d'in¬ grandire quelli esistenti onde accrescere il numero dei loro 41

44-2 letti, uè d'impiegare nell'industria alberghiera degli edifici an¬ teriormente adibiti ad altri scopi ; l'autorizzazione viene però data dal Consiglio federale quando si renda verosimile l'esi¬ stenza di un bisogno e si produca la giustificazione finanziaria.

A' sensi del suo art. 15, l'ordinanza 18 dicembre 1920 cesserà di spiegare effetto alla fine idei 1.925. Coll'unito dise¬ gno di legge federale, Vi propóniamo ora di conferire almeno per un determinato tempo forza ed efficacia al divieto di co¬ struire alberghi da noi emanato durante la guerra, in virtù dei pieni poteri; Se la persistente crisi dell'industria alber¬ ghiera svizzera fosse dovuta unicamente alle influenze e con¬ seguenze della guerra, potrebbe certo sembrare strano che si mantenga e consolidi quel divieto oltre la durata del rego¬ lamento straordinario ond'ebbe vita. Così però non stanno le cose. Nessuno ignora difatti che la situazione della nostra in¬ dustria alberghiera già assai tempo prima della guerra mon¬ diale era malsicura. Sotto l'egida della libertà d'industria e senza dubbio anche sotto l'influsso di alcuni periodi di prosperità nell'azienda alberghiera, si videro sorgere molte imprese superflue, mancanti spesso anche di una conve¬ niente base finanziaria. Conseguentemente, la concorrenza pre¬ se delle proporzioni esagerate, le quali ebbero sovente a loro volta per effetto dei risultati d'esercizio affatto insufficienti anche laddove l'affluenza dei forestieri sarebbe stata per se stessa soddisfacente.

Pur prescindendo dunque dalle disastrose conseguenze del¬ la guerra, sulle quali non è qui il. caso d'insistere, l'industria alberghiera nella Svizzera era già da ' lunga pezza perielitante ;. il crescere oltre misura degli esercizi non poteva che offuscare ancora più le prospettive per l'avvenire. La grande importanza di questa industria nella vita economica del no¬ stro paese non permette tuttavia di passare noncurantemente oltre ; essa costringe piuttosto a cercare le vie ed i mezzi con cui offrirle la possibilità di procurarsi un nuovo e prospero sviluppo. L'introduzione della clausola della necessità ser¬ virà a limitare almeno pel futuro uno degli ostacoli che >si frap¬ pongono alla sua prosperità, quello della moltiplicazione degli esercizi. -Essa non potrà sicuramente ridurre il numero degli alberghi e
delle pensioni esistenti, ma dovrà accontentarsi di mantenere l'aumento entro i voluti limiti. La soppressione de¬ gli esercizi manifestamente superflui, che varrebbe ad accre¬ scere in ancor più efficace maniera la rendibilità degli altri, non può essere conseguita se non in regime libero. Codesta soppressione è invero uno degli scopi che si prefigge

-- secondo il § 2 de' suoi statuti -- la Società fiduciaria per l'industria alberghiera svizzera, recentemente fondata, la quale lia per, missione di favorire il risanamento dell'industria stessa fra altro mediante ila cooperazione a liquidazioni, cessazioni, trasformazioni di esercizi alberghieri in imprese aventi una diversa destinazione economica. Ma tali sforzi riuscirebbero vani .se potessero venire d'altro canto ostacolati da un au¬ mento a beneplacito del numero degli esercizi in questione.

Da ultimo, anche i creditori delle aziende alberghiere, a cui le diverse disposizioni in malteria di moratoria e di concordato hanno imposto dei gravi sacrifici, sono in diritto di pretendere dall'autorità che vegli nella maggior possibile misura -- al¬ meno in futuro -- alla salvaguardia dei loro crediti, la qual cosa ha per condizione essenziale di mettere i debitori al co¬ perto da ogni nuova e rovinosa concorrenza onde fossero mi¬ nacciati.

Questa considerazione ha essa pure esercitato un'influenza determinante sulla soluzione che Vi è qui proposta.

Durante la guerra e ancora fino ad oggi il divieto di co¬ struire alberghi potè sembrare inutile, la difficoltà dei tempi e quella di procacciarsi dei fondi non incoraggiando guari la creazione o l'ingrandimento di stabilimenti alberghieri. Tut¬ tavia, durante gli otto anni che seguirono l'entrata in vigore dell'ordinanza (cioè dal 10 novembre 1015 al 31 di¬ cembre 1923), il Consiglio federale ebbe ad occuparsi di 82 domande, 11 delle quali furono -- è vero -- liquidate con de¬ cisione di non entrata in materia pel motivo che non si ri¬ tenne necessaria un'autorizzazione. Delle 77 domande tratta¬ te nel merito, 64 vennero ammesse -- vuoi senza riserva alcuna, vuoi con certe restrizioni o riserve -- e 13 respinte. Al benefi¬ cio di una posizione speciale furono messe le costruzioni già preparate o cominciate all'epoca dell' entrata in vigore del¬ l'ordinanza del 1915 ; giusta la disposizione transitoria del¬ l'art. 30, esse poterono venir autorizzate anche senza una prova della necessità e ottennero quasi senza eccezione l'auto¬ rizzazione. Astraendo da ciò, varie domande riflettevano pro¬ getti con destinazione specifica (come: sanatori, stabilimenti balneari, case di cura e dà riposo per malati e convalescenti), i quali sembravano rispondere a priori
abbastanza spesso ad Un bisogno e non dover costituire una concorrenza pericolosa per la rimanente industria alberghiera. Uno sguardo all'appli¬ cazione finora fatta dell'ordinanza persuade in pari tempo che il . divieto di costruzione non può essere applicato stereotipi-.

444 camente, ma che si devono piuttosto esaminare e ponderare le circostanze d'ogni singolo caso. .

La portata del divieto non può essere del resto apprezzata soltanto in base al numero ed al risultato delle domande effet¬ tivamente presentate ; anche le conseguenze profilattiche del divieto stesso non sono da trascurare. Il semplice fatto del¬ l'esistènza di disposizioni legali richiedenti un' autorizzazione officiale è tale da moderare la tendenza al costruire e da far abbandonare parecchi malsani progetti di problematica Tiescita. Un'importanza maggiore che .non nei passati anni di guerra e di crisi acquisterà in futuro il divieto in parola, se -- com'è 'sperabile -- la frequenza dei forestieri ridiventerà più intensa e miglioreranno di conseguenza le prospettive del¬ l'industria alberghiera. Allora diminuiranno o scompariranno anche gli ostacoli che si frapponevano durante la guerra alle nuove imprese .alberghiere, rinascerà l'ottimismo, e si sarà sen¬ za troppi timori inclini a creare altri esercizi del genere o ad ampliare quelli esistenti. Se ne hanno già gli indizi in questi ul-.

timi tempi in un manifesto aumento del numero delle domande (33 nel 1923, di fronte ad una media di circa 8 negli anni precedenti). Spetterà alla legge di provvedere a che non si ripeta il vecchio e fatale errore della sconfinata superprodu¬ zione.

' v IL ' :· .

L'assoggettamento dell'industria alberghiera all' obbligo dell'autorizzazione costituisce un intacco alla .libertà di com¬ mercio e d'industria garantita dalla costituzione. Nell'ordi¬ nanza emanata in. virtù dei poteri straordinari conferitigli, il Consiglio federale poteva passar sopra a codesto limite. Ri¬ mane a sapere se ed a quali condizioni ciò sia possibile anche ad una legge, -- cioè quali basi costituzionali abbia una tale legge.

La progettata legge federale può essere emanata soltanto in forza dell'art. 34ter della Costituzione, che dà alla Confe¬ derazione il diritto di statuire prescrizioni uniformi nel domi¬ nio delle arti e dei mestieri. Il rapporto fra tale disposizione e l'art. 31 della Costituzione federale non è chiaro. Quest'ulti¬ ma non dice se l'art. 34 ter debba valere solo sotto riserva del¬ l'art. 31 od avere su di esso la precedenza, se cioè la Confede¬ razione debba o mono ritenersi -- come i Cantoni -- vinco¬ lata nella sua
attività legislativa in materia di arti e mestieri al principio della libertà di commercio è d'industria. In caso affermativo il legislatore federale sarebbe costretto a limitarsi.

445 all'emanazione di perscrizioni disciplinanti l'esercizio del com¬ mercio e dell'industria, quali sono riservate ai Cantoni dalla lett. e dell'art. 31. Come questi, la Confederazione dovrebbe dun¬ que limitarsi a combattere, per motivi di polizia, con prescri¬ zioni sull'esercizio del commercio e dell'industria, gli effetti no¬ civi dell'esercizio stesso; non le sarebbe lecito invece di restrin¬ gere per motivi di economia politica la libera concorrenza in qualsasi industria. Una così stretta delimitazione delia compe¬ tenza legislativa avrebbe però certo dovuto essere espressa nel testo dell'articolo costituzionale, il tenore dell'art. 34ter -- ohe contrariamente all'art. 31, lett. e, non fa nessuna riserva -- sta in ogni caso piuttosto a sostegno dell'interpretazione più estensiva. .

Noi siamo difatti d'avviso che la norma più generale del¬ l'art. 31 della Costituzione federale abbia subito per effetto di quella più speciale dell'art. 34 ter una restrizione nel senso che la Confederazione non è nella sua competenza legislativa vincolata in modo assoluto dal principio della libertà di com¬ mercio e d'industria. Non ne consegue tuttavia ancora che codesta restrizione abbia perduto ogni importanza per il le¬ gislatore federale. Anche la Confederazione non intaccherà il principio della libertà d'industria e di commercio se non lad¬ dove ed in quanto ciò appaia assolutamente indispensabile per adempiere il compito assunto. E tale è qui appunto il caso.

Non è dubbio, invero, che la regolamentazione legale di un'in¬ dustria al fine di combattere gli inconvenienti prodotti da una concorrenza spinta fino all'abuso non potrà raggiungere il suo scopo senza che una tale libertà venga ristretta.

Diversi Cantoni hanno espresso l'opinione che la legge federale in parola sarebbe superflua per la ragione che la legislazione cantonale li mette già in grado di limitare a se¬ conda dei bisogni l'apertura di nuovi alberghi. Siffatta opi¬ nione è però erronea. Ai Cantoni è permessa una limitazione del numero degli esercenti in considerazione del bene pubblico solo giusta l'art. 31, lett. c, della Costituzione federale, dunque solo riguardo all'esercizio delle osterie ed al commercio mi¬ nuto delle (bevande spiritose. Ma l'industria degli alberghi non è identica all'esercizio delle osterie, e se ne distingue anzi
a causa del suo scopo principale che è quello di allog¬ giare ospiti, mentre la somministrazione di alimenti e di be¬ vande costituisce per essa uno scopo secondario. E difatti nella nota sua Decisione dell'8 agosto 1911 srul ricorso Wagner (Fogtsbo fed. 1911, IV, 20 ss.), il Consiglio federale ha statuito che i Cantoni non possono assoggettare alla clausola della necessità

446 un esercizio il quale dev'essere considerato come albergo e non come osteria. D'allora in poi il Tribunale federale ha del resto precisato la portata della disposizione di cui alla lett. e del¬ l'art. 31 nel senso ohe le restrizioni della libertà d'industria in essa riservate ai Cantoni si prefiggono unicamente di com¬ battere il pericolo dell'alcoolismo e non possono quindi esten¬ dersi- agli esercizi dove non si' spacciano bevande alcooliche (ved. Sent. T. F. 40, I, pag. 32 ; 41, I, pag. 46 ss.). Questa de¬ finizione mette ancora più in rilievo la diversità dei punti di vista ; il fatto che si somministrano o olio non si somministra¬ no agli ospiti delle bevande spiritose non cambia per nulla il carattere di un esercizio quale albergo. Di conseguenza, l'ap¬ plicazione agli alberghi della clausola della necessità, in confor¬ mità della legislazione cantonale isulle osterie, sarebbe incosti¬ tuzionale, e tale scopo non può essere raggiunto so non me¬ diante una legge federale fondata sull'art. 34ter della Costitu¬ zione.

III.

La clausola della necessità comporterà senza dubbio anche degli svantaggi ; lo provano le esperienze fatte dai Cantoni nel¬ l'industria delle osterie. Quivi le si rimprovera in ispecie di elevare artificialmente il valore degli immobili, di favorire il traffico delle patènti d'osteria e di spingere all'arbitrio le auto¬ rità incaricate d'esaminare la questione della necessità e di rila¬ sciare le patenti. Questi inconvenienti, in parte di carattere economico e in parte di natura giuridica, sono essi da temere per la clausola della necessità applicata eziandio nel dominio dell'industria alberghiera ?

Ciò che dà più da pensare è il pericolo di un aumento in¬ naturalo del valore mercantile degli immobili adibiti ad alber¬ go, in conseguenza della posizione di privilegio o monopolio creata dall'obbligo di ottenere l'autorizzazione. Confidando nel¬ la protezione che gli è assicurata contro ogni nuova concorren¬ za, il compratore sarà facilmente incline o offrire per un'im¬ presa, in caso di mutazione, più di quanto essa valga secondo il ·suo reddito, e il venditore si prevarrà di questa situazione. Un troppo elevato prezzo di assunzione dell'impresa ne scema però nuovamente il reddito e crea un pericolo die può distruggere in parte o in tutto il vantaggio ottenuto
coll'eliminazione della concorrenza. Tale pericolo non colpisce il possessore attuale -- die trae anzi guadagno dalla1 situazione --, sibbene il futuro acquirente, e si accentuerebbe via via col moltiplicarsi delle transazioni immobiliari per alberghi. Ma lo scopo della legge

447 potrebbe eon ciò venir reso più o meno illusorio, perchè qui appunto la limitazione della concorrenza è chiamata a formare la base di un prospero sviluppo delle imprese esistenti, mentre nell'esercizio delle osterie essa si prefigge dei fini di benessere pubblico che non sono tocchi da un aumento del valore delle osterie verificantesi come conseguenza accessoria.

Un tal pericolo non susciterà in ogni caso troppo serie apprensioni finche dura la crisi nell'industria alberghiera. Noi cerchiamo tuttavia di prevenirlo delimitando il periodo di va¬ lidità della legge. Giusta l'art. 11 del Disegno, la legge non deve spiegare dapprima i suoi effetti se non durante sette anni dalla sua entrata in vigore, cioè sino alla fine del 1932. Rima¬ ne tuttavia riservata la possibilità di prorogare con un nuovo atto legislativo innanzi la scadenza di questo termine l'efficacia della legge per un ulteriore periodo determinato e di ripetere siffatto procedimento di volta in volta prima che scada il tem¬ po così fissato. Con una simile disposizione si mantiene la clau¬ sola della necessità per una notevole durata e si assicura intanto all'industria alberghiera la necessria protezione di cui fruì già nei passati anni. Restando poi incerto se detta clausola per¬ durerà oltre il termine primamente previsto o se farà piutto¬ sto. nuovamente luogo alla illimitata libertà d'industria, ne verrà ohe in gran parte la disposizione non produrrà il te¬ muto effetto di aumentare il valore degl'immobili perchè essa può offrire soltanto una garanzia in linea di tempo assai ri¬ stretta contro una ripresa della concorrenza. L'acquirente di un immobile d'albergo non vorrà pagare a caro prezzo la protezione concessa in virtù di una clausola che può cessare tra pochi anni. Questa medesima considerazione vale altresì per tutti gli ulteriori periodi di proroga che potessero venir decre¬ tati e che non dovrebbero in ogni caso essere troppo lunghi. Di tal guisa si eviteranno gl'inconvenienti che talvolta si verificano jxel traffico abusivo delle patenti d'osteria, e la legge perseguirà il suo scopo fin clie parrà necessario. Tostochè l'industria al¬ berghiera possa fare senza della clausola della necessità, l'As¬ semblea federale prescinderà dal decretare una proroga e la legge cesserà di aver vigore.

E' innegabile che riesce difficile
di risolvere la questione della necessità in modo oggettivo e tale da evitare ogni disugua¬ glianza di trattamento, ma la difficoltà è indubbiamente meno grave qui che nel campo delle osterie. La decisione circa la necessità di un nuovo albergo dovrà -- più che non sia il caso trattandosi del bisogno di una nuova osteria -- essere fatta di¬ pendere in- genere da considerazioni oggettive ; l'utilizzazione

448 -ed il reddito degli alberghi già esistenti sul luogo o nella re¬ gione, in una con le circostanze atte ad influire sulla frequenza dei forestieri e le speciali qualità dellhmpresa da creare o da ampliare offriranno di solito -- come l'applicazione dell'ordi¬ nanza l'ha fin qui provato -- una base di giudizio sufficien¬ temente attendibile.

L'industria edilizia teme di essere danneggiata dalla legge a causa della limitazione delle costruzioni nuove risp. di quelle .

d'ingrandimento, I riguardi ad essa dovuti hanno però da ce¬ dere il passo all'interesse preponderante che presenta il risa¬ namento dell'industria alberghiera, tanto più che anche senza la limitazione delle costruzioni d'alberghi gl'imprenditori non hanno per lungo tempo molto da aspettarsi su questo terreno, mentre un compito ben più urgente si offre loro sul terreno delle costruzioni di case d'abitazione.- L'esperienza insegna ad ogni modo. che l'industria edilizia non ha verun beninteso in¬ teresse alla concessione di malsicuri crediti per costruzioni.

Il divieto delle costruzioni colpisco pure, da ultimo, gli im¬ piegati d'albergo, in quanto parecchi fra essi mirano -- tal¬ volta anche più o meno a ciò costretti -- a .crearsi mediante ·l'assunzione di uno stabilimento per proprio conto una posi¬ zione autonoma dopo aver acquistato sufficienti cognizioni ed esperienze nell'industria in parola. Ora, tale possibilità è dalla legge considerevolmente ridotta. Ma si fu precisamente la sfre¬ nata tendenza a crearsi posizioni indipendenti nell'indu¬ stria alberghiera che cagionò prima della guerra così gravi guai. In realtà, gl'interessi dei possessori d'alberghi e quelli dei loro impiegati sono sotto questo riguardo paralleli. Anche il personale ritrarrà dei vantaggi da un prosperamento dell'in¬ dustria alberghiera, nella stessa guisa ohe oggidì soffre esso pure della sua crisi; e convien evitare in ogni caso che gli im¬ piegati stessi muovano a tale industria una concorrenza nefa¬ sta colì'assumere arrischiate imprese. Difatti le organizzazioni degli impiegati d'albergo sono esse pure d'accordo perchè s'in¬ troduca almeno una clausola della necessità di durata limitata.

IV.

Discutendosi la gestione del 'Consiglio federale nel 1921, il Consiglio nazionale adottò addì 29 settembre. 1922 il seguente postulato : « Il Consiglio
federale è invitato ad esaminare se e come le condizioni di lavoro negli alberghi e nelle pensioni pos¬ sano essere regolate d'accordo con le organizzazioni interessate dei padroni e degli impiegati.»

449 E' certo lecito di chiedersi se non convenga estendere in¬ trinsecamente la progettata legge federale e convertirla in una legge che comprenda e disciplini l'intera industria degli eser¬ cizi pubblici, coll'includervi anche le condizioni di lavoro del personale. Abbiamo però prescisso da questa idea perchè un tale procedimento non ci sembra raccomandabile. Come risul¬ ta dalle trattative intavolate con le organizzazioni professionali, la isoluzione delle questioni sollevate dal postulato sarà disage¬ vole e richiederà molto tempo ; oggi non si può predire con certezza se una speciale regolamentazione legale del lavoro ne¬ gli alberghi sia possibile e necessaria e se la ricerca di un'in¬ tesa fra le organizzazioni interessate non prometta per avven¬ tura un miglior esito. Inserendo codesta materia nel Disegno di legge si comprometterebbe l'accettazione della legge, se ne ritarderebbe in ogni caso considerevolmente l'entrata in vigo¬ re, e vi è inoltre ragione di dubitare che una legge siffatta¬ mente estesa possa spiegare i suoi effetti già per la fine del 1925. Va poi aggiunto che l'ordinamento dèlie condizioni di la¬ voro nell'industria degli alberghi, se ed in quanto necessario, deve avere carattere permanente, mentre la validità della clau¬ sola della necessità ha da essere limitata in linea di tempo.

Reputiamo quindi più giusto ed opportuno di restringere l'at¬ tuale Disegno all'obbligo di oli ledere un'autorizzazione e di ri¬ servare la questione sollevata. dal postulato ad una disamina e soluzione particolare.

V.

Nel formulare le singole disposizioni s'incontra avantutto una difficoltà per ciò che riguarda la delimitazione del campo d'applicazione d-ella legge. Quali isono gli esercizi che devono esserle assoggettati ? Mentre l'ordinanza parla di « alberghi e pensioni di forestieri » nel Disegno di logge ci serviamo sempre dell'espressione « albergo », che ceichiamo però di chiarire con una definizione legale (art. 1, cp. 2°). Come l'ordinanza, il disegno di legge contempla le imprese dell'industria alber¬ ghiera propriamente detta, cioè ogni edificio destinato ad al¬ loggiare professionalmente degli ospiti. Già sotto l'attuale re¬ gime il Consiglio foderale trovò in questa definizione il crite¬ rio per l'applicazione della clausola della necessità. Egli dichiar ò di conseguenza. l'ordinanza
applicabile agli stabilimenti di bagni ed ai sanatori, purché le condizioni d'ammissione non ei ano limitate, agli alloggi dove non si spacciano bevande aloooliche, ai cosidetti hôtels garnis (case dove si dà soltanto al¬ aggio),. agli ospizi di montagna. Nei casi in cui -- grazie ad

450 una destinazione specifica -- l'effetto della concorrenza in con¬ fronto dell'industria alberghiera ordinaria apparve diminuito,, il Consiglio federale si mostrò solitamente più mite nel giudi¬ care la questione della necessità. Non devono invece cadere sot¬ to la sanzione della legge nè gli ospedali e le cliniche private, nè gli istituti (di cura, di educazione, d'istruzione, i convitti).

Quand'anche vi si alloggino professionalmente delle perso¬ ne, queste non possono però venir designate come «ospiti» e .l'alloggio non appare qui, come nell'industria alberghiera, qua¬ le scopo principale, sibbene quale complemento di un altro scopo (guarigione, cura, educazione) determinante per il ca¬ rattere della casa.

Una categoria assai importante dell'industria alberghiera formano le oosidette « pensioni », ossiano le case adibite ad esercizio d'albergo che (in antitesi agli alberghi dei passeggeri) sono precipuamente organizzate al fine di ricevere persone efamiglie per un soggiorno d'una certa durata. Queste case de¬ vono evidentemente soggiacere esse pure alle disposizioni della legge, quand'anche gli ospiti vi soggiornino -- trattati essen¬ zialmente come in un albergo -- per mesi ed anni, ciò che spes¬ so accade, -- semprechè il rapporto non si tramuti in una vera e propria locazione a scopo d'abitazione. Non comprendiamo per converso nell'industria alberghiera i cosidetti « pensionnat sconvitti » per giovani, assai diffusi specialmente nella Svizzera occidentale, nò le «pensioni» che danno vitto a persone resi¬ denti nella località e che dispongono talvolta anche di camere.

Servendoci -- come nell'ordinanza -- del termine « pensioni perforestieri », abbiamo cercato di mettere in rilievo quella cate¬ goria di pensioni che è sottoposta all'obbligo di chiedere l'au¬ torizzazione. , i Anche la definizione, legale da noi proposta non permette d'altronde di circoscrivere in modo perfettamente chiaro il campo d'applicazione della legge. Ove nasca dubbio nel singolo caso circa l'applicabilità della .legge, spetterà all'autorità com¬ petente a rilasciare l'autorizzazione di statuire in merito (art. 4 e 5). Quando il bisogno se ne faccia sentire, il Consiglio fede¬ rale potrà fissare al riguardo, in via di regolamento, una par¬ ticolareggiata delimitazione (art. 10).

A tenore dell'art. 1, cp. 1°, richiedono V autorizzazione i seguenti atti : a) L'apertura di un nuovo albergo, cioè di uno stabilimen¬ to contemplato dal cp. .2° dell'art. 1 ;

4ol b) l'aumento del numero dei letti di un albergo esistente, congiuntamente o meno ad un ingrandimento edilizio ; c) l'impiego permanente di locali finora adibiti ad altri scopi per alloggiare professionalmente degli ospiti. Qui abbia¬ mo anzitutto in vista l'installazione di un albergo in un edifi¬ cio ohe serviva anteriormente d'abitazione o in altro edificio.

Noi riterremmo necessaria un'autorizzazione anche nel caso in cui l'albergatore ingrandisca di fatto il suo esercizio col pren¬ dere a pigione delle camere private per alloggiarvi degli ospiti, in quanto non si tratti di occupare dette camere solo occasio¬ nalmente a causa di un momentaneo afflusso straordinario di forestieri. Quest'ultimo caso, che si presenterebbe per avven¬ tura come un ausilio necessario, potrebbe difficilmente venire assoggettato all'obbligo dell'autorizzazione, già pel motivo che nella pratica la disposizione non sarebbe guari applicabile.

Un'autorizzazione non è inoltre necessaria quando si tratti di estendere solo in linea di tempo l'esercizio, p. os. quando si tratti di esercire anche nell'inverno o per tutto l'anno un al¬ bergo in antecedenza aperto unicamente durante la stagione estiva. Qui deil pari si 'ha bensì un aumento della concorrenza; ma si andrebbe tropp'oltre se si volesse estendere il controllo dell'autorità eziandio all'intensità dell'utilizzazione delle im¬ prese alberghiere già esistenti. Di regola, un esercizio della maggior possibile durata o senza interruzione migliorerà del resto la situazione economica dell'impresa.

Il punto capitale del Disegno è la clausola della necessità (art. 2). E' lecito chiedersi se la legge debba enumerare i sin¬ goli fattori determinanti per la decisione del quesito relativo al¬ la necessità. Da un lato però l'enumerazione riescirebbe neces¬ sariamente incompleta, perchè la legge non potrebbe mai enun¬ ciare in modo esauriente le circostanze esposte a così svariati cambiamenti ; d'altro lato, delle prescrizioni legali circa l'ap¬ prezzamento della necessità potrebbero facilmente rivelarsi quali fastidiosi inceppi. Come l'applicazione dell'ordinanza ha già dimostrato, devesi qui forzatamente lasciare all'apprezza¬ mento dell'autorità giudicante una certa libertà, tanto più che non si può neppure esigere una prova rigorosa della necessità piuttosto a domandare ohe
essa e che il legislatore si limita sia dimostrata verosimile.

Chiameremo l'attenzione soltanto sopra una questione che presenta un'importanza di massima. La giurisprudenza fin qui seguita dal Consiglio federale in base all'ordinanza teneva conto nell'apprezzamento del bisogno soltanto della località

stessa è delle sue vicinanze immediate ; essa esaminava per¬ tanto se in quella regione si potesse ammettere il 'bisogno di un aumento del numero dei letti nella categoria degli esercizi in cui fosse per avventura da comprendere la divisata impresa.

Ora, un'altra opinione vorrebbe si allargasse la questione nel senso di vagliare se il movimento dei forestieri nella Svizzera giustifichi in tesi generale nn aumento del numero dei letti.

Non riteniamo giusta questa opinione. Per quanto apparisse desiderabile in sè di proporzionare nell'industria alberghiera considerata nel suo insieme fin dove possibile l'offerta alla do¬ manda, non si può tuttavia aspettarsi un tal risultato dalla pro¬ gettata legge. Questa riescirà difficilmente a stabilire un equi¬ librio nel senso che l'eccessiva affluenza ad una stazione di fo¬ restieri giovi ad un'altra ohe possa ancora riceverò degli ospiti, e ad influenzare di tal guisa i divisamenti del pubblico viag¬ giante per avviare il forestiere verso le destinazioni desiderate.

Le preferenze del pubblico stesso e in una certa misura anche la mutevole voga dell'una o dell'altra regione saranno più forr ti della legge. Il durevole afflusso ad un luogo di soggiorno può invero far apparire che ivi l'aumento dei letti è un bi¬ sogno effettivo, mentre altrove gli alberghi per forestieri ri¬ mangono vuoti. E allora il rifiuto di ogni autorizzazione pre¬ giudicherebbe fondati ' interessi, senza produrre peraltro con certezza quel risultato che solo potrebbe giustificare il rifiuto.

Quale seconda condizione per il rilascio dell'autorizzazione l'ordinanza richiede -- come fu già notato -- una giustificazio¬ ne finanziaria. Questa deve, prescindendo anche dalla questio¬ ne della necessità, impedire la creazione d'imprese alberghie¬ re mancanti a priori di una solida base finanziaria. Nella giu¬ risprudenza pratica essa venne limitata ai progetti la cui ese¬ cuzione necessitava lavori edilizi (costruzioni nuòve o trasfor¬ mazioni) e non tu invece richiesta laddove si trattava della conversione di un edificio in un albergo senza modificazioni edilizie. Le fu però data in genere un'importanza secondaria.

Non una sola domanda di costruzione è stata finora respinta ·per la mancanza della giustificazione finanziaria. In base a questa esperienza, Vi proponiamo di Hmmciare ad introdurre
nella legge la condizione in parola, tanto più che la portata in¬ trinseca della giustificazione finanziaria appare dubbia. Si può intendere per giustificazione finanziaria la semplice con¬ statazione che l'istante dispone dei fondi occorrenti alla costru¬ zione, almeno sotto forma d'un credito di costruzione assicu¬ rato. Ora, l'esigere una tal prova ha poco valore pratico, poi¬ ché di regola ove manchino i mezzi non si elaborano neppure

453 dei progetti. Più fondata si appalesa la giustificazione finan¬ ziaria quando tenga conto eziandio della sicurezza del capitale da investire nell'impresa. Ma l'apprezzamento da questo punto di vista presuppone una stima del presumibile reddito futuro, e tornerà quindi sempre assai disagevole, -- spesso, impossi¬ bile. Per ciò che riguarda d'altronde i capitali da investire, le esperienze fatte negli anni di guerra hanno provato che il pericodo d'inconsulti prestiti ad imprese alberghiere più non esiste davvero ; i creditori ipotecari provvederanno essi medesimi in prima linea alla propria sicurezza, e ciò costituisce già un'assai efficace cautela contro creazioni destituite di solida base fi¬ nanziaria o prive addirittura d'ogni probabilità di successo.

Crediamo che si possa rinunciare senza pericolo di sorta alla giustificazione finanziaria; accanto alla clausola della necessità essa non avrebbe che una parte affatto secondaria.

Si è proposto di aggiungere al requisito oggettivo del bi¬ sogno un requisito soggettivo, nel senso ohe l'istante dovrebbe giustificare la sua attitudine alla professione d'albergatore.

Codesta esigenza supplementare offrirebbe certo una tal quale garanzia per la direzione razionale dell'esercizio, e meritereb¬ be sotto questo aspetto di essere accolta con favore. Coerente¬ mente, però, la prova dell'attitudine alla professione dovrebb'essere richiesta all'acquirente ad ogni mutazione, e'ciò costi¬ tuirebbe un assai più grave intacco alla libertà di commercio e d'industria, intacco che lo scopo della legge non giustifiche¬ rebbe guari.

Proponiamo nel Disegno (art. 4-6) di regolare la proce¬ dura pel conseguimento dell'autorizzazione in modo diverso da quello stabilito nell'ordinanza. Secóndo quest'ultima il Go¬ verno cantonale riceve la domanda e dà il suo preavviso, dopo¬ diché il Consiglio federale rilascia o rifiuta l'autorizzazione..

Ma se tale riparto' di competenze poteva sembrare giustificato negli anni di.guerra e sotto il regime dell'ordinanza ema¬ nata in virtù dei poteri straordinari, la cosa cambia secon¬ do noi d'aspetto per una clausola del bisogno regolarmente in¬ staurata nella legge. iAd apprezzare codesta clausola ritenia¬ mo indicate in prima linea -- come nel dominio.delle osterie -- le autorità cantonali, dal cui preavviso il Consiglio federale
non poteva già finora prescindere. L'autorità competente sarà designata dal Cantone a norma del diritto cantonale, in quanto non risulti già senz'altro dal diritto stesso. Essa consulterà dal canto suo, fin dove ciò sia necessario, le autorità locali. La de¬ cisione cantonale non sarà però necessariamente una decisione definitiva essendo presa in virtù di una legge federale ; essa

454 potrà piuttosto if ormare l'oggetto di un ricorso al Consiglio fe¬ derale in conformità dell'art. 189, cp. 2°, della legge federale sull'organizzazione giudiziaria. La possibilità di ricorrere al¬ l'autorità federale, che noi vorremmo assicurata a chiunque sia leso ne' suoi interessi dalla decisione, offre garanzia per una giurisprudenza . uniforme, indipendente da considerazioni regionali. Il diritto di ricorso avrà importanza specialmente per i casi dii maggior rilievo e discutibili, mentre ove si tratti di imprese insignificanti ohe cadono nondimeno sotto la san¬ zione della legge (come l'apertura di una piccola pensione, un lieve aumento del numero dei letti) gl'interessati si atterranno ordinariamente alla decisione dell'autorità cantonale. La rela¬ tiva procedura essendo esente da forma, noi reputiamo oppor¬ tuno di estendere nella maggior possibile misura il diritto di ricorso e di concederlo anche alle persone e associazioni pre¬ giudicate nei loro interessi che non furono sentite dall'istanza cantonale. Nel novero di queste associazioni contiamo special¬ mente anche la Società fiduciaria svizzera per l'industria alberghiera alla quale spetterà dunque il diritto di ricorso an¬ che quando non sia stata richiesta d'officio del suo preavviso, che sarà in molti casi importanti raccomandabile di sollecitare.

D'altro lato, ci pare -- specie anche in considerazione dell'ine¬ vitabile protrarsi nella decisione -- che si andrebbe tropp'oltre se dopo il Consiglio federale si potesse adire anche l'Assemblea federale ; Vi proponiamo pertanto di far uso delia possibilità offerta dall'art. 192 della legge sull'organizzazione giudiziaria e di escludere l'appello all'Assemblea federale.

Le sanzioni della legge sono quelle già previste nell'ordi¬ nanza : la disposizione penale dell'art. 7 commina di umiltà fino a venti mila franchi gli atti definiti all'art. 1 che fos¬ sero stati compiuti prima di aver ottenuto l'autorizzazione. La pena sarà più mite qualora il colpevole non abbia contravve¬ nuto ad una decisione rifiutante l'autorizzazione, ma soltanto omesso di .chiedere tale autorizzazione, sia per ignoranza della necessità della stessa, sia per semplice negligenza. La seconda forma di repressione, indipendente dal procedimento penale, consiste nella facoltà e nelì'obbligo delle autorità cantonali
di impedire in fatto le costruzioni e gli esercizi non autorizzati, valendosi all'uopo -- ove occorra -- dell'assistenza della po¬ lizia. Se cionondimeno un esercizio contemplato dalla legge è stato aperto senza autorizzazione, questa dovrà essere chiesta successivamente ; ma se poi l'autorità rifiuta l'autorizzazione, essa dovrà ordinare la chiusura dell'esercizio entro congruo termine (art. 8).

455 Quanto al rapporto della legge colla legislazione cantonale, specialmente con le leggi cantonali sulle osterie, osserviamo ·ohe riescono applicabili le disposizioni di entrambe le catego¬ rie. Senza riguardo alla legislazione sulle osterie, che varia da Cantone a 'Cantone, le disposizioni della presente legge devono essere applicate uniformemente in tutta la Svizzera tostochè un esercizio sia da considerare come albergo a' sensi della leg¬ ge stessa. Viceversa, un albergo autorizzato a' sensi della pre¬ sente legge rimane ciomalgrado sottoposto alla legge canto¬ nale sulle osterie ,- esso non può --1 è vero -- venir proibito dal Cantone, ma abbisogna della patente cantonale prescritta per la rispettiva categoria. Abbiamo creduto opportuno di enun¬ ciare questo rapporto nella legge (art. 9).

La legge deve entrare in vigore al più tardi il 1° gennaio 1926 (art. 11) onde poter sostituire senza soluzione di conti¬ nuità l'ordinanza straordinaria che cesserà con ila fine del 1925. Circa la regolamentazione della durata di validità della legge abbiamo già espresso più sopra il nostro avviso. Ci resta solo da aggiungere che stante codesta regolamentazione, qua¬ lora l'efficacia della legge non venga protratta, nessuno potrà far valere verso la Confederazione un diritto ad indennità fonfato sul fatto die ad un dato momento la clausola della neces¬ sità e la protezione assicurata per essa contro la concorrenza hanno cessato di essere.

Non occorrono disposizioni transitorie, poiché l'obbligo di chiedere l'autorizzazione è già introdotto sin dal novembre 1915 (art. 30) e l'ordinanza allora emanata, teneva conto delle co¬ struzioni in preparazione o cominciate ; quei casi sono liqui¬ dati da lunga pezza.

Vi raccomandiamo l'accettazione del qui unito Disegno di legge.

Berna, 24 marzo 1924.

In nome del Consiglio foderale svizzero, Il Presidente della Confederazione : CHUARD.

Il Cancelliere della Confederazione: Stkigkr.

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Messaggio del Consiglio federale all`Assemblea federale intorno al disegno di una legge federale sull'apertura e l'ingrandimento degli alberghi. (Del 24 marzo 1924.)

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