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FOGLIO JFEDERALE Anno VII0.

Berna, 6 febbraio 1924. Volume I.

Si pubblica di regola una volta la settimana. Prezzo. Fr. 1 Tanno per gli abbonati paganti ai Foglio officiale del Cantone Ticino e per gli abbonati di lingua italiana al Foglio officiale del Cantone dei Grigioni, e ir. 10 pei 1 soli abbonati al Foglio Federale.

Amministrazione: Tipografia Cantonale Grassi & C.°, Bellinzona.

1796

Messaggio del

Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la revisione della legge federale sulle dogane.

28

giugno 1893

(Del 4 gennaio 1924.)

Lo sviluppo preso dalla nostra economia nazionale richie¬ deva già da lungo tempo una revisione della vigente legge fe¬ derale sulle dogane. Il disegno di legge che vi sottoponiamo col presente messaggio cerca di tener conto in questo senso delle esigenze risultanti dalle attuali circostanze. L'accompagnamo colle seguenti dilucidazioni : I. Sviluppo della legislazione svizzera sulle dogane.

Il trasferimento avvenuto nel 3848 della sovranità doga¬ nale alla Confedei azione pose questa davanti ad un arduo pro¬ blema legislativo che trovò la sua prima soluzione nella legge sui dazi del 30 giugno 1849. L'introduzione del sistema mone¬ tario unificato richiese poco dopo la revisione di detta legge, cosicché già in data del 27 agosto 1851 le Camere federali do¬ vettero pronunciarsi in merito ad una nuova legge federale sui dazi, la quale entrò in vigore col 1° gennaio 1852.

In entrambe codeste leggi le disposizioni doganali pro¬ priamente dette si trovano unite alla tariffa dei dazi. Ma 10

m un tale sistema si rivelò ben presto, in considerazione del ra¬ pido sviluppo progressivo del traffico, come inopportuno. Spe¬ cie la durata limitata dei trattati di commercio conchiusi dalla Confederazione ha difatti per conseguenza elio' le disposizioni relativo alla tariffa daziaria o doganale invecchiano assai .più rapidamente che non il resto della legislazione doganale. E' bensì vero che alla nuova tariffa dei dazi svizzeri emanata nel 189il seguì quasi subito là nuova legge sulle dogane del 28 giugno 1898 tuttora in vigore. Più tardi si dovette però ri¬ conoscere che in vista della dianzi mentovata circostanza tor¬ nava preferibile di separare lo disposizioni tariffarie, dalle ri¬ manenti della legislazione doganale. Nella legge riveduta sul¬ la tariffa doganale del 10 ottobre 1902, s'incorporarono diver¬ se disposizioni della legge sulle dogane che si riferiscono alla ·riscossione dei dazi. Siccome queste disposizioni non furono soppresse nel testo da cui - derivano, ne consegue che la stessa ·materia è ora regolata con qualche piccola variante nelle due leggi.

·Ulteriori innovazioni legislative richiese l'organizzazione dell'amministrazione doganale, non potendosi disciplinarla senz'altro colle prescrizioni organiche generali concernenti l'amministrazione federale. Da questo bisogno nacque la legge federale del 19 dicembre 1890 circa l'organizzazione e i funzionari della direzione generale dei dazi che fu poi sosti¬ tuita a suo tempo dalla leggo federale attualmente in vigore del 4 novembre 1910 sull'organizzazione dell'amministrazione doganale.

La struttura interna della dogana, soprattutto perciò clic riguarda il lato meramente tecnico, è però così complicata che non sarebbe stato guari possibile di · regolare l'intera materia in un'unica legge senza darle una -sproporzionata ampiezza. Va inoltre notato che le prescrizioni di ordine meramente tecnico, strettamente collegate alle innovazioni del¬ la vita economica, soggiacciono a continui cambiamenti. La rigida e complessa forma della legge non permetterebbe là necessaria elasticità di adattamento. Donde, accanto alle esi¬ stenti leggi doganali e in base alle medesime, -il gran numero di regolamenti d'esecuzione emanati dal. Consiglio foderale. Ci¬ tiamo fra altri il regolamento esecutivo per la legge federale sulle dogane del 12
febbraio 1895, modificato da vari decreti, nonché quello del 12. giugno 1911 sull'organizzazione dell'am¬ ministrazione doganale. Tutta una serie di prescrizioni esecu¬ tive richiese pure il traffico di perfezionamento. Notiamo se-

103 ^natamente: il regolamento dell'8 marzo 1907, l'istruzione del 13 gennaio 1006 e le prescrizioni del 12 dicembre 1913 sul traf¬ fico di perfezionamento. L'ordinanza del 9 maggio 1917 con¬ cernente la statistica del commercio della Svizzera coll'estero risponde ai bisogni della statistica svizzera del ; commercio; l'ordinanza sulla tara del 25 giugno 1921 assicura il pagamento dei dazi in base al peso lordo delle merci e regola il regime do¬ ganale degli imballaggi. Per la spedizione doganale degli invìi .postali le prescrizioni necessarie all'uopo sono contenute nel¬ l'istruzione del 1° maggio 1909. Il nuovo regime dei tabacchi è disciplinato dal decreto federale concernente l'aumento dei dazi sui tabacchi del 24 giugno 1921 e dal decreto esecutivo 25 giu¬ gno 1921 del Consiglio federale.

iGià da tempo la revisione della vigente legge sulle dogane era diventata necessaria. Fin dal 25 ottobre 1910 il Consiglio nazionale adottava difatti un postulato con cui s'invitava il Consiglio federale a rivedere il più sollecitamente possibile la · detta legge. La guerra mondiale e le perturbazioni economiche ohe ne risultarono fecero (però sembrare inopportuna l'attua¬ zione dei relativi lavori, senza contare il sovraccarico di bisogna che n'era derivato agli organi del Dipartimento delle dogane. Inoltre, il nuovo stato di cose determinato dalla guerra modificò di sana pianta il modo , di considerare varie questioni essenziali, diguisachè anche per questa ragiono l'at¬ tesa di circostanze più normali s'impose.

» Nel 1921 il Dipartimento delle dogane incaricò una com¬ missione di periti -- composta dei sig.ri Prof..Dr. E. Blumen¬ stein, F. Irmiger, già direttore generale delle dogane, e A, Gassmann, attuale direttore generale -- di elaborare un disegno di legge preliminare. Questo disegno, pubblicato nel .1922, fu sot¬ toposto ai Governi cantonali, alle associazioni economiche e ai (rami interessati dell'amministrazione federale affinchè espri¬ messero la loro opinione in proposito. Tale inchiesta fruttò un abbondantissimo materiale di critiche,e di proposte, che servì di base ad una nuova disamina del progetto. Per chiarire la.

portata delle singole disposizioni di legge, si allestì in pari tempo un disegno di regolamento d'esecuzione.

II. Sistema e linee generali del disegno.

I principi della vigente legge sulle dogane del 1893, così come la forma in cui sono enunciati, non differiscono essen¬ zialmente da quelli delle leggi emanate nel 1849 e nel 1851. Non

104 può dunque recar maraviglia che siffatti principi non si tro¬ vino più -- sotto vari aspetti -- in armonia colle opinioni og¬ gidì prevalenti in diritto fiscale e siano anche stati reputati spésso insufficienti dalle categorie interessate. La materia della legislazione fiscale è già per se stessa sommamente complicata.

Se .il cittadino che deve consultare la legge ha da potervisi rac¬ capezzare, occorre quindi anzitutto che la materia in discorso sia chiaramente esposta. Il disegno si è di conseguenza impo¬ sto il compito di facilitarne anche nella forma la comprensione con una disposizione semplice e logica. Ciò rése necessarie ampie modificazioni alla struttura della vigente legge. V>è da osservare ancora al riguardo che, conformandosi allo stato attuale, il disegno contiene eziandio delle disposizioni di na¬ tura tariffaria le quali figurano già in parte nella legge del 1902 sulla tariffa doganale. Si dovette così procedere al fine di fare opera completa é di dare coesione alla stessa. Per evitare dei doppi, codeste disposizioni non saranno naturalmente in¬ serite nella legge sulla tariffa doganale, che dev'essere del pari riveduta. Per norma del pubblico, si potrebbe invece aggiun¬ gere alla tariffa d'uso in vigore -- che suol contenere in extenso il testo della legge sulla tariffa dei dazi-- un estrat¬ to delle corrispondenti disposizioni della legge sulle dogane.

; Il disegno è così suddiviso : Il Capo primo tratta della base per la riscossione del cià. aio. Esso comprende segnatamente -- nelle due diverse for¬ me -- la determinazione dell'obbligo di pagare il dazio.

Nçl Capo 'secondo, consacrato alla spedizione doganale, si delimitano le varie fasi della determinazione delle tasse riscosse dalle dogane. Si attese qui specialmente a fissare la posizione del contribuente ed il dovere che gl'incombe di prostare il suo concorso alla spedizione doganale.

Il Capo terzo contempla le contravvenzioni alle 'proscrizio¬ ni doganali (diritto penale doganale), così dal lato materiale come per ciò che riguarda la procedura, in quanto essa non . sia già regolata dalla legge federale del 30 giugno 1849 sul mo¬ do di procedere nei casi di còiitravvenzione alle leggi fiscali e di polizia della Confederazione.

Il Capo quarto disciplina il contenzioso in materia doga¬ nale. .Torneremo più innanzi sulle particolari innovazioni che esso contiene. · .

Il Capo quinto è dedicato al pagamento . ed (dia garanzia
dei diritti doganali. Esso tratta non solo la procedura formale

105 di riscossione delle tasse in via esecutiva nelle sue singole ma¬ nifestazioni, ma anche le istituzioni di diritto materiale che ser¬ vono a garantire il credito doganale. Vi si regolano infine delle istituzioni nuove : la restituzione del dazio e la riscossione po¬ sticipata di esso, nonché di condono delle tasse.

Il Capo sesto contiene le necessarie disposizioni sulla orga¬ nizzazione delle autorità doganali e sugli agenti ausiliari.

Come Capo settimo si sono aggiunte le disposizioni finali e Itransitorie, che regolano specialmente l'entrata in vigore e l'esecuzione della legge, l'abrogazione di leggi esistenti ed il diritto intertemporale.

Se il disegno comprende un numero di articoli press'a po¬ co doppio di quello della legge vigente, ciò deriva segnata¬ mente dal fatto che si ritenne opportuno di fissare nella legge stessa i principi direttivi del nostro ordinamento doganale.

S'intese di tal guisa ovviare al rimprovero, sovente mosso alla nostra legislazione, che i regolamenti d'esecuzione racchiu¬ dono prescrizioni eccedenti i limiti della legge.

Che ciononostante non si potrà prescindere dall'emanare una serie di regolamenti d'esecuzione, i quali dovranno essere promulgati dal Consiglio federale, è -- come fu già detto -- co¬ sa inerente alle circostanze di fatto ed alla struttura tecnica as¬ sai ©omple99a della dogana. Il disegno ha però avuto cura di de¬ limitare esattamente nei particolari la relativa competenza del Consiglio federale, precisando in termini espressi le materie ri¬ guardo alle quali l'esecuzione dei disposti di legge dev'essere fissata mediante regolamento. Si tratta senza eccezioni di que¬ stioni meramente tecniche, la cui regolamentazione dev'essere adattata alle circostanze economiche del momento, o di dispo¬ sizioni di ordine organico.

iLe prescrizioni relative all'esecuzione saranno, come finora, ripartite in un regolamento generale di esecuzione ed in regola¬ menti speciali che tratteranno particolarmente la statistica del commercio, il traffico di perfezionamento, il regime della tara, il (traffico postale e quello ferroviario.

Il disegno esclude interamente la determinazione mediante regolamento dei diritti e doveri del cittadino ne? suoi rap¬ porti colla dogana. 'Conformemente alle esigenze del diritto fi¬ scale moderno, itutte le disposizioni che reggono questa mate¬ ria sono contenute nella legge stessa. Si mira così a procacciare al cittadino una sicurezza, giuridica assoluta ed a porlo in pari

1 106 tempo, mediante una particolareggiata regolamentazione del contenzioso doganale} in grado di difendersi con ogni possa contro le esigenze delle autorità ehe non gli 'sembrassero giu¬ stificate; Ove si tratti di pretese fiscali della Confederazione in suo confronto .(di crediti doganali in concreto), gli è dato modo d'invocare la decisione di un organo giudiziario affatto indi¬ pendente'dall'amministrazione (Consiglio delle dogane). Ove sia leso in altra guisa ne' isuoi diritti da provvedimenti dell'ammi¬ nistrazione, egli potrà -- secondo la natura della contestazione -- interporre un ricorso di diritto od un ricorso per provvedi¬ menti ingiustificati presso le istanze previste nel Capo quarto.

Salvo in quanto riguarda le multe per contravvenzione alle misure disciplinari, il contravventore può ricorrere contro ogni decisione . penale degli organi dell'amministrazione; in questo caso,' la causa dev'essere sottoposta al giudìzio dei tribunali penali ordinari.

E' incontestabile che le formalità doganali della 'Svizzera sono, come si conviene 'ad un paese di transito, fra le più sem¬ plici del genere.

Allorché l'importazionè abusiva di merci comperate da viag¬ giatori col favore del cambio costrinse talvolta l'amministrazione delle dogane a prendere delle misure di controllo un po' più rigorose, essa provocò vivaci critiche -- ciò che mostra as¬ sai chiaramente come il pubblico si fosse abituato a consi¬ derare là mitezza della dogana quale cosa affatto naturale.

Uno sguardo al programma della Conferenza internazio¬ nale .delle .dogane riunitasi a .Ginevra nell'ottobre del 1923 ·mostra inoltre.che le proposte di semplificazione delle forma¬ lità doganali in esso contenute: sono in gran parte applicate già da. parecchi anni nella Svizzera ; e se alcune poche fra le stesse non furono peranco attuate ciò proviene dal fatto che gli interessi economici del nostro paese vi si oppongono. Il Consi¬ glio 'federale stima essere proferibile che siffatte misure siano lasciate alla legislazione autonoma dei singoli Stati, anziché impòste mediante Convenzioni internazionali. 'Si è quindi stu¬ diato di rimaneggiare, contemplandolo nel presente disegno, il sistema di determinazione dei dazi in guisa dà tener conto nella più larga misura possibile dei bisogni del commercio e dell'in¬ dustria e -- pur
salvaguardando gli interessi essenziali del fi¬ sco -- d'evitare inutili rigori e prescrizioni vessatòrie. L'appli¬ cazione di questo principio sarà poi proseguita nei regolar menti esecutivi. .

107 Si sono presi difatti, fin dove possibile, in larga conside¬ razione i postulati emessi dagli ambienti interessati e la nuova legge s'inspira anche a tale riguardo ali© idee più moderne.

Per ciò oh© concern© infine la disposizione esteriore del testo, va notato che in ogni singolo «Capo del disegno, il eontenuto e la logica struttura sono resi riconoscibili anche ester¬ namente con marginali progressive, Je quali a loro volta han¬ no forza di legge. Dei richiami pongono in rilievo la connes¬ sione delle singole disposizioni con altre.

III. Analisi delie singole disposizioni del disegno.

CAPO PRIMO.

Base per la riscossione del dazio.

L'art. 1 della vigente legge
(Quest'accentuazione della responsabilità personale non esclude che anche la merce stessa possa venir requisita pel pa¬ gamento dei diritti pretesi dallo Stato. All'uopo s'istituisce un diritto di "pegno doganale '(art. 1.22 del disegno).

Gli art. 1 e 2 determinano gli obblighi verso la dogana co¬ me un tutto e fissano la linea doganale. Quest'ultima disposi¬ zione manca nella legge attuale.

Gli art. 3 -- 5 sanciscono il principio della libertà d'impor¬ tazione, d'esportazione e di transito e ne regolano le restrizioni iil linea di luogo e di.tempo.

108 Art. 6--9. Questi quattro articoli definiscono il primo dei due elementi essenziali dell'obbligo doganale: l'obbligo del con¬ trollo doganale, e ciò tanto dal punto di vista dell'oggetto, quan¬ to da quello delle persone sottoposte al medesimo. Esso com¬ prende non solo l'obbligo di conformarsi alle prescrizioni sta¬ tuite in merito al trattaménto doganale di merci importate o da esportare, ma anche quello di osservare le prescrizioni di altre leggi e ordinanze federali'alla cui esecuzione gli agenti dell' amministrazione doganale sono tenuti a cooperare. Ne diamo l'enumerazione sotto l'art. 59.

ÌPer tener conto di un vecchio postulato dei circoli econo¬ mici interessati, l'art. 7, cp. 2°, riserva al Consiglio federale la facoltà di emanare prescrizioni in merito ai certificati d'ori¬ gine delle merci.

L'art. 8, cp. 2°, prevede -- specialmente a favore delle po¬ polazioni alpestri -- certe facilitazioni concernenti l'adempi¬ mento dell'obbligo del controllo doganale. Sotto determinale condizioni si potrà concedere il completo esonero da tale obbli¬ go, se l'interessato si provvede di un così detto abbonamento doganale.

L'art. 9 precisa -- ciò che non ere ancora stato fatto nella vigente legge -- le persone tenute ad assoggettarsi al con¬ trollo doganale. In adesione alle corrispondenti prescrizioni dell'art. 55 del Codice delle obbligazioni e dell'art. 333 del Codice civile, esso impone una responsabilità speciale al padrone di un'azienda. per i suoi impiegati, operai, garzoni , o domestici, ed al capo di famiglia per i membri della famiglia minorenni . o interdetti, infermi o deboli di mente, concedendo tuttavia, all'interessato -- per analogia alle prescrizioni di di¬ ritto privato -- la facoltà di far valere in entrambi i casi una prova a discolpa.

Art. 10--13. "In altri quattro articoli, il disegno definisce il secondo dei due elementi essenziali dell'obbligo doganale : l'obbligo di pagare il dazio, dal triplice punto di vista dell'og¬ getto, dell'inizio dell'obbligo e della persona del contribuente.

Conformemente all'idea fondamentale che fa norma eziandio per ciò che riguarda l'obbligo del controllo doganale, l'obbligo di pagare il dazio comprende non solo l'obbligo, di pagare risp.

di garantire le tasse e spese risultanti dalla legislazione doga¬ nale, sibbene anche le tasse e
spese che devono essere riscosse dall'Amministrazione delle dogane in base ad altre disposizioni.

Al fine di creare una chiara situazione giuridica, l'art. 11 fissa in modo preciso il momento in cui comincia l'obbligo di

109 pagar© il dazio, così nel caso d'adempimento come in quello di inadempimento dell'obbligo del controllo doganale. L'art. 12 (Stabilisce inoltre che nella spedizione con bolletta di cauzione o con carta di passo il credito risultante dall'assoggettamento all'obbligo di pagare il dazio è sottoposto a condizione risolu¬ tiva, poiché cessa di produrre i suoi effetti quando la bolletta di cauzione o la carta di passo venga -- in caso di riesporta¬ zione della merce -- (Scaricata dopo l'adempimento delle condi¬ zioni legali.

L'art. 13 precisa eziandio la situazione delle persone sog¬ gette all'obbligo di pagare H dazio. Per ragioni d'equità, esso stabilisce -- contrariamente a quanto dispone il Codice ci¬ vile all'art. 560, cp. 2° -- che gli eredi di una -persona sog¬ getta all'obbligo di pagare il dazio rispondono degli importi do¬ vuti solo fino a concorrenza dell'asse ereditario.

Art. 14--18. Mentre il disegno prevede all'art. 6, cp. 1°, ohe tutte le merci importate od esportate dal confine doganale sono soggette al controllo doganale (con riserva di singole eccezioni menzionate nel cp. 2° di detto articolo), esso statuisce qui, a certe condizioni, l'esenzione totale dall'ob¬ bligo di pagare il dazio, o quanto meno delle facilitazioni 0 agevolezze a suo riguardo. Gli art. 14 e 15 regolano l'ammis¬ sione di merci in franchigia di dazio e stanno quindi in anti¬ tesi con gli art. 16--18, nei quali si disciplina il traffico delle merci al beneficio di facilitazioni doganali.

I oasi del traffico di merci in franchigia di dazio si sud¬ dividono a loro volta in casi con spedizione definitiva e casi con spedizione mediante carta di passo.

I primi sono enumerati nell'uri. 14. Quando siano adem¬ piute le prescrizioni più particolareggiate da emanare in via di regolamento, le merci di questa categoria verranno cancellate dalla lista di carico non appena terminate le operazioni di spe¬ dizione doganale; il controllo doganale cessa allora di produrre 1 suoi effetti. La lista dei casi (d'ammissione in franchigia di da¬ zio è esauriente e non può quindi venir estesa mediante re¬ golamento.

Nei casi dell'uri 15, si procede dapprima ad una spedizione interinale o sdoganamento provvisorio, cosidetto sdoganamento con carta di passo. Circa l'essenza di tale sdoganamento, ri¬ mandiamo a quanto sarà esposto nel Capo secondo. Giusta l'ar. 12 del disegno, il credito doganale esiste pure nei casi contemplati dall'art. 15, ma è subordinato ad una condizione

ilo risolutiva, diguisaehè viene a cessare non appena la condizione stossa si trovi adempiuta. Anche l'enumerazione dell'art. 15 è esauriente.

Un'attenzione speciale fu dedicata alle numerose osserva¬ zioni formulate dai circoli interessati sul n. 4 dell'art, lo.

Esso determina le condizioni alle quali i prodotti greggi del suolo, raccolti nella zona economica estera, possono pretendere alla franchigia di dazio.

1 La regolamentazione del cp. 1° differisce da quella oggidì in vigore. Essa non accorda infatti le facilitazioni doganali se ·non ai coltivatori che sono domiciliati nella zona economica svizzera a' sensi dell'art. 23 del Codice civile e clie importano essi medesimi o per mezzo dei loro impiegati i prodotti del suolo di fondi situati nella zona economica estera. Attualmente queste facilitazioni sono accordate a tutti gli abitanti della Svizzera proprietari, usufruttuari o affittuari clic coltivano^ essi medesimi o fanno coltivare da terzi per proprio conto co¬ desti fondi situati nella zona economica estera. La restrizione prevista è motivata dalla essenza stessa; del .traffico agricolo al confine.

Una portata ben più grande ha invece l'innovazione pro¬ posta nel cp. 2°, perchè prevede una restrizione considerevole delle facilitazioni doganali fin qui concesse ai prodotti viticoli.

La sua ragguardevole entità ci obbliga a motivarla un po' piò lungamente. " Constatiamo anzitutto, per ciò che riguarda il .principio statuito nell'art. 15, n. 4, come le convenzioni internazionali che potessero venir, conchiuse rimangano riservate. "Così dicasi del disposto nel penultimo capoveiso dell'art. 58 del disegno che prevede la possibilità di tener conto, mediante regolamento, dei bisogni locali. .In applicazione di quest'ultimo disposto; i fondi attraversati dal confine potranno essere considerati come fino ad ora -- appartenenti al paese in. cui si trovano i fabbricati serventi al loro esercizio. In tal caso i prodotti greg¬ gi di codesti fondi continueranno ad usufruire della franchigia di dazio, se le condizioni préscr.itte all'uopo sono adempiute.

· Tanto la legge sui dazi del 27 agosto 1851, quanto il rego¬ lamento d'esecuzione del 30 novembre 1857 imponevano all'im¬ portatore l'obbligo di coltivare egli stesso.i terreni situati nella zona limitrofa se intendeva beneficiare della franchigia
di da¬ zio per i prodotti greggi di siffatti terreni.

.-Era riservato al regolamento d'esecuzione del 18 ottobre 1881 di scostarsi da questo principio e di estendere la franchi-

Ill già di dazio nel traffico agricolo di confine ai proprietari, usu¬ fruttuari e affittuari che non coltivassero essi medesimi i fondi situati -nella zona economica estera, ma li facessero coltivare per proprio conto dai loro impiegati. La legge sulle dogane del 1893 ed il regolamento d'esecuzione del 12 febbraio 1895 anda¬ rono ancora un passo più innanzi, ammettendo ohe codesti fon¬ di fossero coltivati non solo da impiegati, ma eziandio da terzi in genere. Il regolamento d'esecuzione del 1857 aveva già con¬ cesso una ulteriore facilitazione permettendo l'importazione di uve e frutta sotto forma di vino, mentre in origine questo fa¬ vore si estendeva soltanto ai prodotti greggi del suolo, non potendosi considerare come tale il vino.

La concessione delle dianzi mentovate facilitazioni non pre¬ sentò alcun inconveniente finché il traffico conservò il carattere di. traf fico agricolo di confine. Ma la situazione mutò di punto in bianco allorché 'le facilitazioni accordate alle popolazioni vi¬ ticole indigene della zona limitrofa furono sfruttate dal com¬ mercio al fine di eludere il pagamento degli accresciuti dazi e delle tasse di monopolio. Rimandiamo in proposito ai rapporti di -gestione degli anni 1902-1904, che danno ampi schiarimenti sullo sfruttamento abusivo delle facilitazioni doganali accor¬ date ai prodotti greggi nel traffico di confine.

Le esperienze fatte d'allora in poi corroborano la nostra convinzione nel senso che conviene profittare della revisione deila legge per trovare una soluzione la quale risponda agli interessi generali del paese, quand'anche dovessero venir sacri¬ ficati degli interessi privati.

Poiché il dazio sul vino naturale in fu-sti era salito da fr. 3,50 a ,fr. 8 e più tardi a ifr. 24 il q., mentre il dazio sull'uva fresca destinata alla pigiatura saliva da fr. 3 a ifr. 25 per rag¬ giungere da ultimo fr. 50 il q. e la tassa di monopolio sull'uva fresca ascendeva a ir. 1,25 e più tardi a fr. 4,25 il q., -- era ben naturale che si cercasse di acquistare o affittare la maggior quantità possibile di vigne nella zona economica estera per elu¬ dere i dazi e le tasse di monopolio, nonché per mettersi al tempo stesso in posizione vantaggiosa per combattere la concorrenza sul mercato interno. Non lo sforzo naturale del vignaiuolo ten* dente ad allargare là -sua cerchia
d'attività, ma degli scopi di speculazione hanno indotto gl'interessati ad acquistare o a prendere -in affitto dei fondi nella zona limitrofa estera. E pro¬ prio i proprietà-ri, usufruttuari e affittuari dei vasti poderi non coltivano essi medesimi i loro fondi, ma li fanno coltivare da terzi,. Essi impiegano all'uopo gli abitanti della zona econo-

112 mica estera e spesso il locatore stesso e profittano così -- ol¬ tre all'eludere il dazio e le tasse di monopolio -- anche del co¬ sto inferiore della mano d'opera straniera.

Non deve dunque sorprendere che la superficie delle vigne acquistate nella zona economica estera sia considerevolmente aumentata. E' ben vero che la fillossera ha talvolta limitato questo aumento ; ma bisogna aspettarsi di vederlo crescere in conseguenza dell'ascesa del dazio sul vino. Occorre pertanto che si prendano delle misure energiche per ridare al traffico agricolo di confine il suo carattere primitivo. L'estensione delle vigne affittate va soggetta a grandi oscillazioni ; le im¬ portazioni variano pure assai notevolmente secondo l'estensio¬ ne ed il reddito delle vigne coltivate.

Ecco a mo' d'esempio le importazioni dei prodotti viticoli eseguite nei quattro ultimi anni nel traffico agricolo di con¬ fine con la Valtellina : Vino Uve Vinaccie q.li lordi q.li lordi q.li lordi 1919 2400 1830 3,30 1920 1920 1730 780 1921 1300 1430 330 1922 2400 -1850 1100 Tenuto conto dei dazi e delle tasse di monopolio in vigore al momento delle importazioni, il risparmio fatto in proposito importa : Dazio Tasse di monopolio Fr.

Fr.

.1919 63,723 19,610 1920 68,235 22,690 ,1921 . 126,000 17,510' 1922 161,000 23,335 Prescindendo dalla perdita fiscale che subiscono la Confe¬ derazione ed i Cantoni, la federazione svizzera dei negozianti di vino si lagna da parecchi anni -- c non a torto -- della si¬ tuazione privilegiata fatta ai possessori di carte di passo agri¬ cole, mercè le quali sono posti in grado di portare sul mercato a prezzi inferiori a quelli dei loro concorrenti il vino non gra¬ vato di dazio che essi importano'dalla Valtellina.

La regolamentazione proposta non va fino ad escludere i prodotti della vigna dalle facilitazioni doganali accordate nel traffico agricolo di confine, ma cerca piuttosto di conciliare l'in-

its teresse generale del paese con gli interessi legittimi, collegati a detto traffico agricolo di confine, della popolazione limi¬ trofa che coltiva la vigna, e di prevenire lo sfruttamento abu¬ sivo delle facilitazioni doganali.

L'art. 16 regola il traffico delie merci di ritorno, estenden¬ do le facilitazioni attuali alle merci spedite in consegna che rientrano invendute.

Per creare al riguardo una base legale che finora man· cava e con riserva delle modalità che saranno fissate median¬ te regolamento, il disegno prevede espressamente la possi¬ bilità del rimborso dei dazi per le merci straniere sdoganate all'importazione e che sono ritornate intatte al mittente origi¬ nario all'estero in seguito a rifiuto del destinatario od a rescis¬ sione del contratto di vendita, di commissione o di consegna, o perchè sono rimaste invendute.

L'art. 17 disciplina una materia particolarmente impor¬ tante del diritto doganale, quella relativa al traffico di perfe¬ zionamento, ossia al traffico degli oggetti che vengono spediti da un territorio doganale in un altro per esservi lavorati, per¬ fezionati o riparati e che ne ritornano o ne escono dopo il per¬ fezionamento.

iSecondochè il perfezionamento ha luogo in paese o al¬ l'estero, il traffico di perfezionamento è attivo o passivo. Il traffico di perfezionamento attivo dev'essere trattato più favo¬ revolmente di quello passivo perchè adduce lavoro al paese e fornisce così l'occasione d'impiegare della mano d'opera indi¬ gena^ E' però vero che l'utile derivante da questo traffico alle industrie di perfezionamento si trova spesso in opposizione co¬ gli interessi d'altri rami dell'attività commerciale protetti dal¬ la dogana ; se si vuol evitare che detto traffico prenda una estensione tale da ostacolare gl'intendimenti delia nostra po¬ litica doganale, bisogna quindi esaminare attentamente le di¬ verse modalità. Il traffico di perfezionamento in franchigia di dazio od al beneficio di tasse ridotte costituisce un comple¬ mento del sistema di protezione doganale moderato che per- ' mette all'industria svizzera di concorrere sul mercato mondiale anche nonostante i dazi sulle materie prime e sul prodotti semifabbricati per cui essa è tributaria dell'estero.

Data l'importanza del traffico di perfezionamento dal pun¬ to di vista economico e stante il suo stretto rapporto colla po¬ litica doganale, il disegno si limita a regolare l'organizzazione tecnica di codesto traffico ed a rimandare alla prossima legge

114 sulla tariffa daziaria per ciò clic riguarda il lato econoinicopoliticò del problema. Qui il disegno si scosta dalla vigente ·legge sulle dogane ohe cercò "di regolare la materia in modo completo. Ma siccome non potevasi prevedere lo sviluppo, che prenderebbe la politica doganale, si dovettero inserire nella legge sulla tariffa daziaria del 1902 delle disposizioni comple¬ tive per il traffico di perfezionamento.

\L'art. 18. regola, le condizioni .alle quali le merci che se¬ condo il loro uso soggiacciono ad un trattaniento daziario differenziale, o sono esenti da dazio possono venire ammesse al dazio più basso od in franchigia di dazio.

Essenziale per la concessione del trattamento daziario più favorevole è la prestazione della prova dell'uso, la quale ---- ove. non formi oggetto di accordi internazionali -- viene regolata in via autonoma, tenuto conto delle .molteplici cir¬ costanze e dei bisógni pratici.

Il capoverso 2° di quest'articolo crea la base legale che con¬ sente sotto certe condizioni di mettere al beneficio del tratta¬ mento daziario più favorevole anche le merci per le. quali la tariffa non prevede espressamente un trattamento differenziale, verso prestazione della prova del loro uso a determinati scopi.

Non si tratta qui per avventura di una innovazione, sibbene della codificazione della pratica odierna, che poggia su con¬ siderazioni di ordine economico-politico.

Art. 19. L'inserzione di quest'articolo nella legge appare opportuna al fine di poter rimediare tempestivamente all' im¬ piego abusivo delle previste esenzioni e riduzioni doganali e di farne dipendere il mantenimento dalla concessione della reci¬ procità.L'art. 20 tratta della restituzione del dazio (drawbacks), cioè del rimborso totale o parziale dei dazi d'entrata riscossi sulle materie prime o sui prodótti semifabbricati esteri, ohe entrano nella libera circolazione interna e vengono riesportati sotto forma di prodotti finiti. Come il traffico di perfeziona¬ mento, la restituzione del dazio completa il sistema di prote¬ zione .doganale. Questa si distingue però.da quello per ciò die la trasformazione delle materie prime e dei prodotti semifab¬ bricati vi è spinta tant'oltre da rendere impossibile o possibile solo con sproporzionate difficoltà ila constatazione dell'identità ·fra le materie importate e i prodotti finiti esportati.

Fino ad ora la Svizzera ha osservato un grande riserbo circa la restituzione del dazio, da un lato perchè i dazi le per-

11« flettevano di lottare senza troppa fatica contro la concorrenza straniera, -- dall'altro, a causa delle complicazioni e delle con¬ seguenze che crea tale restituzione.

Le esperienze fatte dal 1890 al 1893 colla restituzione del dazio sullo zucchero contenuto nel latte condensato esportato furono inoltre tali da accrescere la riluttanza pel sistema dei drawbacks.

iCionondimeno, al fine di facilitare l'esportazione dei pro¬ dotti manifatturati si decise, in occasione dell'ultimo aumento dei dazi sui tabacchi, di restituire all'esportazione dei prodotti manifatturati nella Svizzera i dazi riscossi sui tabacchi greggi importati, sotto deduzione di una somma di 25 fr. per ogni quintale metrico di tabacco in foglia o greggio.

Per questo motivo ed anche perchè analoghe richieste fu¬ rono già presentate o.lo saranno, abbiamo creduto opportu¬ no di regolare nel presente disegno l'importante materia di cui si tratta. Stimiamo però che un grande riserbo s'imponga tuttora in argomento e che delle nuove facilitazioni doganali non dovrebbero essere accordate in ogni singolo caso concreto se non col consenso espresso dell 'Assemblea federale.

Oli art. '21--24 contengono disposizioni di natura tecnica concernenti la tariffa. Le ragioni per cui vennero inserite nel disegno sono già lautamente esposte più sopra (ved. pag. 4).

,Se Vari. 22, cp. 1°, conforme del resto all'art. 2, cp. 1°, della legge sulla tariffa doganale, dice che le merci non nominate nella tariffa doganale saranno dal Consiglio federale assegnate ai numeri di tariffa cui appartengono per la loro natura, esso non fa (notiamo nel merito) die stabilire una competenza spet¬ tante al Consiglio federale in virtù della Costituzione. 'Codesta assegnazione di merci non nominate nella tariffa costituisce un complemento alla legge sulla tariffa doganale, complemen¬ to reso necessario dal fatto che le merci varcanti il confine non possono essere naturalmente nominate tutte nella tariffa generale o in quella d'uso. In diritto il complemento in parola, riveste il carattere di un regolamento d'esecuzione. Ora, giusta l'art. 102, >n. 5, della .Costituzione, il Consiglio federale è solo competente ad emanare simili regolamenti.

"(Gli art. 25 e 2G regolano la riscossione, da parte degli or¬ gani della dogana, delle tasse previste sia nella legislazione doganale, sia in altre disposizioni federali. Riguardo a.HVzrf. 25 rileviamo in modo speciale che non s'intende istituire con esso

116

;

delle nuove tasse, ma semplicemente creare la base legale per tasse riscosse finora in applicazione di regolamenti.

Art. 28. 'Come risulta dal termine stesso dell'istituto trat¬ tato in quest'articolo, la zona economica non ha veruna im¬ portanza dal puntò di vista politico, rnà ne ha solo una di ca¬ rattere meramente economico. Lia delimitazione di questa zona rappresenta un complemento delle disposizioni relative al traffico di confine.

CAPO SECONDO.

Spedizione doganale.

La spedizione doganale ha per oggetto l'applicazione del dazio come imposta e può essere congiunta eziandio a speciali misure di polizia al confine. ' Per rispondere alle esigenze del traffico moderno, il dise¬ gno mette a disposizione dello persone soggette al controllo doganale vari modi di, spedizione doganale ; esse possono sce¬ gliere a loro grado fra i medesimi. Tali modi di spedizione doganale sono esposti negli art. 38 a 47.

La diversità dei mezzi di trasporto (ferrovie, poste, ecc.)

rende inoltre necessaria una differenziazione delle operazioni doganali. Il disegno l'ha regolata -- in relazione alle norme sui modi di spedizione doganale -- negli art. 48 a 58 sotto la ru¬ brica « disposizioni circa traffici speciali ».

Sebbene questi due elementi rivelino nel singolo òaso una certa diversità rispetto alle operazioni doganali, il siste¬ ma della determinazione dei dazi rimane tuttavia - nelle sue grandi linee, uniformi. E' perciò che il disegno regola da ultimo le particolarità del sistema. Esso dà peso all'obbligo di cooperazione delle persone soggette al controllo doganale (art. 29 a 32). E' conforme all'interna struttura del regime do¬ ganale. che , tali persone prestino sotto propria responsabili il loro concorso alla determinazione dei dazi. La necessità di garantire i dazi lo richiede imperiosamente e le disposizioni penali in materia doganale, che costituiscono le misure di ga" ranzia per eccellenza, · sono fondate su questo principio. No11 si può dunque scostarsene nemmeno nel caso in cui; conformo' mente alla Convenzione internazionale sui trasporti di merci'10 ferrovia, l'obbligo del controllo doganale incomba alle strado ferrate, in Isvizzera specialmente alle strade ferrate federai1*

117 diversa è la ; situazione della posta, in quanto nessuna dispo¬ sizione legale l'assoggetta all'obbligo del controllo doganale..

In adesione alla cooperazione delle persone soggette al con- .

frollo doganale, il disegno regola negli art. 33 a 37 la vera e propria attività . di determinazione dei dazi -ecc. deü'ammmistrazione. -:i:r
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Per colmare un vuoto esistente nel diritto anteriore, que¬ sto Capo definisce da 1 ultimo il modo di pagamento del dଠzio (art. 61 a 72). .

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' ' - , : ' . Gli art. 29 a 32 regolano, come fu già detto, la cooperazione delle persone soggette ài controllo doganale. Importante è dap¬ prima che si designino chiaramente per ogni singolo genere traffico le persone tenute ä cooperare alle operazioni doga¬ nali. À ciò provvede 1 art. 29. Gli art. 30 e 31 orientano esattamente le persone soggette al controllo doganale sui doveri che : Wo incombono per la determinazione dei dazi.

Q L'art. 31, ep. 3 , fa alcune riserve circa la concessione del Permesso di esercitare la professione ; di dichiarante in dogana, ^'inserzione di questa disposizione appare necessaria nell'inte¬ resse del fisco e del contribuente, poiché crea la base. legale Per l'eliminazione degli elementi inidonei. ... . · : - i' . Agli obblighi della persona soggetta al controllo doganale, ffl-rt. 32 contrappone i diritti della, stessa. Per ciò che riguarda Pt particolare l'esame materiale preliminare qui previsto, essa ^ un'operazione che permette al contribuente di ottenere dal Personale delle dogane informazioni attendibili circa il; regime fanale applicabile alla merce da dichiarare, --: informazioni devono inspirargli ogni fiducia, ma che non hanno le con¬ seguenze giuridiche della revisione o verificazione definitiva.

Là situazione' dell'obbligato al controllo doganale non viePç essenzialmente, . modificata in confronto dell'attuale stato giuridico nè quanto ai .doveri impostigli nè quanto ai diritti c oiuferitigli. Il disegno intende però regolare codesti doveri e Sfritti in via di legge, mentre fino ad ora essi ' poggiavano Pfincipalmentè sopra disposizioni' regolamentari." : Gli art.33--37 disciplinano la spedizione doganale. Questa °P^razione comincia nel momento in cui la persona soggetta ^ controllo doganale consegna la sua dichiarazione. L'ufficio fanale competente esamina dapprima se la dichiarazione ... giusta dal! lato della :'forma e completa, e ; sé concorda Foglio'federate 192^, >

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11 :

ï 18 con 1 documenti di scorta. Se questo esame non dà motivo a contestazioni, l'ufficio doganale Faccetta apponendovi il suo (bollo. L'art. 35 del disegno dichiara espressamente tale mo¬ mento come decisivo per l'inizio delle conseguenze giuridiche.

Esso crea così una chiara situazione giuridica, che manca sotto l'imperio del diritto vigente e die è particolarmente importan¬ te per l'accertamento delle infrazioni delle disposizioni doga¬ nali e per la fissazione della decorrenza dei termini di prescri¬ zione (ved. l'art. 6-1, cp. 1°, del disegno).

Dopo aver accettato la dichiarazione doganale, l'ufficio del¬ la dogana può sottoporre la merce ad un ulteriore esame mate¬ riale (revisione). L'art. 36 dice espressamente che gli uffici do¬ ganali hanno il diritto, ma non il dovere di sottoporre le merci ad un esame materiale (·revisione).. Sotto questo riguardo, il * disogno si scosta dunque dalla pratica seguita in altri Stati, --p. es. in Austria, dove l'esame materiale è obbligatorio. Lo do¬ veva fare nell'interesse di una rapida spedizione doganale.. La introduzione dell'esame materiale obbligatorio cagionerebbe di¬ fatti dei ritardi nel traffico/i quali non potrebbero essere evi¬ tati se non mediante una con silierevole trasformazione delle stazioni di confine e un notevole aumento del personale ad¬ detto alte dogane.

La spedizione doganale si chiude giusta l'art. 37 con 'il distacco di una bolletta doganale.

Art. 38. L'art. 3d del disegno prevede ohe la persona sog' getta al controllo doganale deve -- secondo la- destinazione dtfia merce -- presentare la dichiarazione relativa, producendo tutti i . documenti giustificativi ecc. inerenti alla spc dizione stessa. Esso indica con ciò ohe la persona soggetta al controllò doganale può scegliere fra i vari modi di spo' dizione doganale, i cui difetti dono diversi. Tenendo conto dei loro caratteri più importanti, l'art. 38 li raggruppa in due categorie : spedizione doganale definitiva e spedizione doganate provvisoria.

L'art. 39 delimita il campo d'applicazione della spedizio^ doganale definitiva. Questa spedizione riesce opportuna in tutt1 i. casi ove consti che una merce sarà introdotta definitivqmen.t0 nella libera circolazione interna o che verrà esportata.

Art: 40 a 47. I vari modi della spedizione doganale pro*' visoria quali sotio redolati
in questi otto articoli ' hanno un <^' rattere comune che li distin.g-e dada spedizione doganale deh' nitiva : l'assoggettamento definitivo w all'obbligo di pagare 1

119 ^azio non può aver luogo se non in base ad una nuova spedi¬ none. Secondo lo scopo della spedizione provvisoria, il diseSilo distingue fra : a) Sdoganamento provvisorio (art. 40),. che si eseguisce Quando siavi debbio ciroa l'importo del dazio, l'uso della merc e, ecc. Quest operazione non è altro in fondo che un differi¬ mento della fissazione contabile dell importo del dazio ecc.

b) Spedizione con bolletta di cauzione nelle sue diverse for¬ me (art. 41), che appare indicata qualora una merce attraversi la Svizzera in transito diretto e qualora sia indirizzata ad un al¬ tro ufficio doganale di confine o interno, oppure ad un depo¬ sito doganale.

c) Traffico di deposito (art. 42 a 46), che permette il' de¬ posito in paese di merci non sdoganate di provenienza straniera e favorisce così il commercio intermedio internazio¬ nale. Il disegno conosce diverse forme di depositi doganali, t magazzini di deposito federali, come sono già previsti nella Agente legge sulle dogane, sono piuttosto adattati al traffico loc ale. Una maggiore importanza rivestono i distrotti franchi, che istituiscono la forma più moderna dei depositi doganali.

Siccome agli effetti doganali essi sono considerati come tern¬ ario doganale estero (ved. l'art. 2 del disegno), la possibilità ^ manipolarvi le merci vi è più grande. Inoltre la durata del deposito vi è illimitata, mentre non può .superare i cinque Pni nei magazzini 'federali di deposito (art. 45). Una diposizione nuova e di speciale rilievo è quella dell'ari 46, cp. 2°, ^ disegno, in virtù della quale l'ammontare del dazio e ^Ue altre tasse è calcolato per le merci uscenti da depositi Ranchi o da magazzini federali di deposito in baso alle quanaccertate all'atto dell'n>soüte.

'Esaudendo un vecchio postulato degli ambienti commer¬ ci, il disegno prevede la possibilità di depositare in maSuzzini privati (fiduciari), per uno spazio di tempo non su¬ pcriore a due anni, senza sdoganamento in entrata, certe ì^ci non prodotte nella .Svizzera, come le derrate coloniali, P e ta Hi greggi, ecc. Un regolamento fisserà la lista delle merl di cui è consentito il deposito in magazzini privati. Il vino Q A altre bevande ne sono a priori esclusi.

Nel disegno non si ammise in massima l'istituzione di J^^etti franchi industriali perchè si reputò che il traffico di ^Azionamento dovesse tener conto nella maggior possibile 'SUra dei-bisogni economici del paese. Rimane riservata in

ógni''singolo caso l'autorizzazione di procedore a certe manipo¬ lazioni delle' mèrci«. nei ;distretti'franchi doganali: i d) Traffico con'carta di passo (art. 47).' Là spedizione con.

carta di passo' ha per ìscopo 'di permettere il controllo doganale officiale ''dell'identità'dèlie' nïercb che, in- vista di' certe opera¬ zioni;;'vengono temporaneamente ' esportate 'all'estero 'o- impor¬ tate nella 'Svizzera1 per :pöi'esser'e: reimportate -o riesportate;''; ; GM'art. 48 a 58' regolano lei modalità 'della' spedizione doga¬ nale rese necessarie dalla diversità -dei mezzi di ; trasporto.' Que¬ sta diversità; lia ' principalménlè« per/effètto di'modificare le con¬ dizioni 'dèlia coopcrazione delle persone'' soggette al icontrollò doganale, ma -- contrariamente ai vari modi di spedizione do¬ ganale --.essa non .tocca la natura giuridica del eredito do¬ ganale. ; , ·,, ... .....

' -a)'Traffico viaggiatori (art. 48). La particolarità di questo genere di traffico dal' punto di vista doganale' consiste in 'ciò ·clic ;la'spedizione doganale può in- ma-ssiimä' effettuarsi in- ogni tempo e che delle'facilitazióni al1 riguardo possonoessere pre¬ viste mediante regolamento. - ; ;.. /.' b)./TrafUeoferròvìmio è ]di altre imprèse1 dà [ trasporto, date in ; concessione,(ari.. 49-51). li traffico principale si 'svolge normalmenté in ferrovia, motivo .per .cui questo genere 'di^tTaffiéo .richiede una. regolamentazione. spocià.lmenté, accurata. La, situa¬ zione dei dichiaranti .dellej ferrovie , di fronte.. all'ampiinistrazione. delle dogane : fu già, trattata. a , fondo .'nel .messàggio 'del ,30. maggio · 1892, / accompagnante, la. jlegge,. federale sulle ; dogane ·(ved., Foglio;fed. 1892,.III, pag..,779.'e; segg. ediz^'fi-anc:)'. te deliborazicni in,proposito.,dellet Camere federali hanno, successiva¬ mente dimostrato che il dichiarante'delle/ferrovie, non poteva, senza compromettere tutto, il sistemà. doganale, vpnir esonerato dalla responsabilità^ vërso ' la jdogana per, effetto delle sue dichiàràzioni. Esse '/hanno inoltre . postò in sòdo'; che una siffatta misura1 creérelibe per lui1 un: diritto diverso dà ' quel¬ lo di ,tutti, gli altri, dichiaranti e. che una ' tal1 situazione' si giüsiifioherehbe .tan to./meno' in/'quanto le ferrovie, riscuotono dèl¬ ie, non tenui tasse' per il loro lavóro richièsto ' dalia
spedizióne .·doganale.

''' "" /. '..·//,. . ·/'./.,/ ,,/// ,./ . : ' Durante., l'elaborazione del. presente disegno, la questio¬ nne sé ; il riscatto ' 'delle! 'ferrovie .a vesse/ creato una nuòva situa¬ zióne ' di diritio ehe ' giustificasse' una módificazioné fonda men* /tale dell'attuale 'sistema dòganàle ha formato l'oggetto di ' un esame approfondito. ' -

ti - : Si giunse alla conclusione che l'attuale .. sistema doga¬ nale doveva essere in, massima mantenuto, ma che il-disegno aveva da tener conto della situazione speciale delle strade fer¬ rate ; federali; in altre parole, che senza recar pregiudizio agli interessi del fisco bisognava tenderei:-- con un'organizzazione razionale dei servizi federali e con la riunione;di!diversi, rami amministrativi -- a conseguire una riduzione del personale ed una , diminuzione delle spese d'esercizio. \ · ; ; - Il tenore dell .uri. 51, permette di affidare al personale del¬ le strade ferrate federali certe, funzioni fin qui disimpegnate da impiegati subalterni delle dogane, in quanto ciò possa sempli¬ ficare il servizio e accelerare la spedizione delle merci senza nocumento per il fisco. , Si è prescisso.invece dall'idea di dispensare le strade fer¬ rate ifederali dall'obbligo di dichiarare le merci, perchè ciò, sa¬ rebbe incompatibile col sistema doganale stato scelto e perchè il commercio e l'industria hanno chiesto con insistenza il man¬ tenimento della pratica attuale dì sdoganamento.

; ' La spedizione doganale nel traffico per ; feriovia sarà del resto disciplinata da un regola mento speciale che terrà conto dei bisogni delle strade ferrate federali.

c) Traffico per acqua (art. 52). Il disegno non fa che co¬ dificare i principi già ora vigenti.

d) Circolazione aerea (art. 53--56). Lo sviluppo preso dal¬ la circolazione aerea ci ha costretti a dedicare un Capo a tale traffico. Che se quest'ultimo non ha peranco raggiunto l'importauza degli altri traffici, ci sombrò tuttavia'per misura di previdenza opportuno di disciplinarlo fin d'ora, d'intesa colle ·amministrazioni interessate.' E' superfluo avvertire. che non poteva trattarsi qui se non del traffico con aeromobili dirigibili.

Quando si elaborerà una legge federale sulla navigazione aerea vi si considererà eziandio :la spedizione doganale appropriata a questo genere di traffico. . : : ' 1 ·· : e) Servizio poetale (art. 57). Stante le particolarità del traffico postale e la sua'ognor crescente importanza 'doganale, si prevede nel disegno -- come fino ad ore l'emanazione di. una speciale : istruzióne relativa alla dogana nel traffico POStale. ,,.,: . -j .

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f) Traffico di confine (art. 58). Se La vicinanza del confine · doganale ; procura agli, abitanti certi vantaggi, essa li, espone in pari tempo a degli inconvenienti, segnalamento per ciò che

riguarda il traffico per la coltivazione dei .fondi siti oltre il confine stesso. La situazione topografica ha inoltre spesso per effetto di orientare l'attività economica della popolazione indigena verso la zona economica estera e viceversa. Il di¬ sogno tiene largo conto di queste condizioni e facilita tanto il traffico rurale per la coltivazione dei fondi, quanto il piccolo traffico di mercato e quello di riparazione.

. In caso di abusi manifesti, il Consiglio federale può .so¬ spendere, limitare o far dipendere dalla produzione di prove speciali e dall adempimento di determinate condizioni, l'appli¬ cazione delle prescrizioni particolari contemplate nel presente articolo.

Gli art. 59 c 60 regolano la cooperazione degli organi do¬ ganali all'esecuzione delle leggi foderali fiscali e di polizia.

Ecco l'elenco di tali leggi a tùtt'oggi : 1° Legge sulle Levando spiritose, <2° Legge sulla regalia delle polveri, I 3° Legge sulle poste svizzere, . 4° Legge, sulla regalia del sale, 5° Legge sulla pesca, G° Legge -sulla caccia e sulla protezione degli uccelli, 7° Logge su i posi e le misure, . 8° Legge sulle misure da prendere contro le epidemie di pericolo generale, .'9° Legge sulle misure,di polizia da prendere per combattere : le epizoozie, ' ' 10° Legge sulla fabbricazióne'e la · vendita dei fiammiferi, '11° Convenzione internazionale contro la fillossera, ..·ll2°. Legge sul commercio delle derrate alimentari e degli og¬ getti d'uso e consumo; legge concernente il divieto del¬ l'assenzio ecc., .13° Leg/xe . per il controllo e la garanzia del titolo, di lavori d'oro e d'argento, -14° Decreto del Consiglio foderale sui certificati d'origine, 15° Decreto del Consiglio federale che regola la circolazione, aerea nella Svizzera, 10° Istruzione ai posti svizzeri di confine sul servizio di controllo dei passaporti.

123 Gli organi della dogana devono inoltre applicare i divieti d'importazione e d esportazione. Hi mandi amo m proposito al Capo terzo e constatiamo ohe a tenore dell'uri. 60 del disegno la dicJiiarazione di merci vietate fatta in .buona fede ha sem¬ plicemente per effetto che le merci stesse vengono respinte, ma senza nessuna conseguenza penale.

Gli art. 61 a 62 "regolano il pagamento del dazio. Que¬ st'ultimo fa parte delia spedizione doganale nel senso che la consegna al contribuente della bolletta doganale dipende dal¬ l'esecuzione di tale pagamento (ved. gli art. 37 e 62 e, per ciò òhe riguarda specialmente la spedizione definitiva, l'art. 39 del disegno).

Per il pagamento dei dazi e delle altre 'tasse esigibili dal¬ l'amministrazione, delle dogane il disegno statuisce la regola che esso dev'essere eseguito in contanti e in valuta svizzera.

La riserva relativa al pagamento in base alla valuta aurea (art. 61, CP· 1°) 6 una misura di precauzione ohe appare come per lo meno consigliata dalle oscillazioni dei cambi. Nel caso dell'abbonamento doganale già previsto sotto il Capo primo, il pagamento si eseguisce anticipatamente (ved. l'art. 8, cp. 2°, e l'art. <>3 del disegno).

In date cirostanze e per ragioni d'equità, l'amministra¬ zione delle dogane può rinunciare alla riscossione in contanti dei dazi. Il disegno prevede quindi nell'art. 61 delle eccezioni alla regola del pagamento in contanti. E' innanzitutto permes¬ so alle strade feratre 'federali di eseguire i loro pagamenti me¬ diante buoni, e l'amministrazione delle poste può pagare con chèques postali. Accettati in pagamento possono essere an¬ che gli chèques tratti sulle banche svizzere, specie s"Jla Banca Nazionale e sulle Banche cantonali. L'accettazione di quest'ul¬ timi può però venir 'subordinata a condizioni particolari. In ogni caiso la riscossione dei dazi non dev'essere compromessa dall'accettazione del pagamento in titoli invece che in contanti; per questo il disegno riserva all' amministrazione de'le do¬ gane la facoltà di erigere il pagamento in contanti verso resti¬ tuzione di questi titoli. .Come ulteriore eccezione alla regola del pagamento in contanti, l'art. 61 prevede la concessione di dilazioni di pagamento.

.

Dada possibilità di concedere agevolezze nel pagamento nasce la necessità di prevedere delle garanzie per i diritti del¬ l'amministrazione doganale. - Queste garanzie saranno inoltre regolarmente da prestare per le somme dovute a seguito di

124 ·spedizióne / doganale provvisoria nonché per eventuali erediti dell amministrazione ;delle dogane ;non ancora definitivamen¬ te ^determinati, ·dipendenti 'da contravvenziónidoganali ac¬ certate.1 Siccome ' si - tratta di ' crediti dii; diritto' pubblico ai5'quali1 non' sòriò ap!plicaibili:;'le' disposizioni del diritto ci¬ vile, occorreva che il di' egrio'precisasse dette guranziè; Lo ha i fatto:'negli '.art. 65 a . 72. .Di j regola, la' forma della garanzia èdeposito in '.contanti' fari., 66),. in vece ;del, quale -la .compe¬ tente < a v-torità doganale puòiaccettare una fidejussionc :solidale.

Gli: art.;67 a ,71 del: disegno regolano codesta ifidejussione per analogia .col 'Codice' delle :obbligazioni, i',.: ; ; i, :i. .d · Nell'art. 72 il disegno prevede ancora un'altra "förirna'di garanzia' il depòsito di titoli. L'aótorità^doganaleilia però la facoltà di chièdere il 'depòsito in'contanti ò la prestazione di una fideiussione verso restituzione dei titoli depositati (art. 72, C-p. 3°). "C-': ei .--'è J;.'

Uari.'64 del disegnò cólma un .vuòto , della ' vigente leg-1 gè' fissando, din termine di prescrizione ' per i 'crediti'deli'amministrazipnè.jÓelie^'/dogane derivanti da .'dazi e'.'altre'' tasse." l'::

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.'è OApn.TI-'RV:'» <\ü;: ^ rè-; -.ì'-.è · / ; Contravvenzioni alle prescrizioni, doganali. ,.

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" Il Capo tèrzo tratta due materie che' devono rimanere bòt> distinte l'una"daH'aitra'J In connessione alla'; vigente-' legge ;o con particolarità che; 'sonò 'ancora : da i menzionare, : il · disegnò ' regoladapprimä"-' il '· "Mritto^penale materiale é pòscia1 ila - proce¬ dimi penale in · materia di dogàne.-Quànto ial diritto; penale ma¬ teriale 1 il disegno distingue,! pure come ·' nella'i vigente - legge fra reati doganali e' trasgressioni disciplinari, delimitando que¬ st'ultime'negativamente com-e- còr.traVvenzioni alle' prescrizioni , -délia-''legge; " ai regolamenti o' alle''istruzioni di 'servizio-'ema¬ nate in base'alla medésima ; ma ché:nòrt rivestono il carattere di r-eati doganali:''Siccome esse söno: sèmpre'liquidate-ini via am¬ ministrativa eia procedura'Ordinaria- nóh -è quindi loro applò cabile,' il disegnò ha postò le-'disposizioni di diritto materiale e di procedura che le reggono fart. 103 a' 107"* dopò'quelle ohe si--riferiscono--ai -reati-doganali' fart. :7-3 a .1012)7 · · ; g .0 ' 1;!ì iCòntrafiamenté 'àl 'diritto' attuale; lil disegno prevede :perla-Tépreòsiorie dei-reati doganali anclié:"la''condmink'aVn'dètensione; v à; però''ilotato'Che 'questa ptìna 'dev'essere' applicata soltanto in casi gravissimi. Giusta l'art. 9o, cp. 2°, la condan-

125 na alla detenzione non può del resto mai venire inflitta dalle autorità amministrative, ma sempre soltanto dai tribunali.

i or cij che riguarda la procedura penate fa · sempre nor¬ ma la legge lederaie del 30 giugno 1849 sul modo di proce¬ dere nei casi di contravvenzione alle leggi fiscali e di polizia deha, Confederazione , (cosidetta: legge fiscale). Non era possi¬ bile abrogarla con la legge sulle dogane .perche si applica an¬ che, ad litre materie (ved. l'art. 1° di detta legge del 1849). Da¬ te però le particolarità dei,reati doganali, apparve indicato di meglio adattare la procedura penale fiscale a questa materia speciale. Alcune disposizioni della stessa dovettero quindi ve¬ nire modificate. Per certe amministrazioni, ad es. per la regìa degli alcool, queste, modificazioni furono introdotte mediante rego.amento. Ma. siccome l'odierna tendenza non è favorevole à che si emanino, mediante regolamento, delle disposizioni di procedura penale, abbiamo ' preferito inserirle nel disegno Stesso. .

,. - . ; uà art. 73 a,85 trattano dei reati doganali dal punto di vistar uex uirilto materielle. . L attuaie regolamentazione fu com¬ piutala su due punti essenziali. Oltre alla contravvenzione do¬ ganale, ;i casi principali della quale sono già regolati, dalla vigente; legge, il disegno menziona un reato nuovo:, Vini Ta¬ zio ne- dei uimeti. Esso comprende in tale designazione la con¬ travvenzione ai divieti o aile restrizioni vigenti per l'impor¬ tazione, l'esportazione o il transito di certe merci. Questo ge¬ nere di reati doganali aveva eertamente altre volte -- accanto alle contravvenzioni fiscali -- un'importanza secondaria,. ma ne acquistò una grande allorché per salvaguardare gli inte¬ ressi economici, del paese i fu mestieri ricorrere ai .divieti, di esortazione e più tardi, alle pmitazioni delle importazioni.

Poiché il reato d'infrazione dei divieti coincide di regola colla pontravvenzione doganale, ci sembrò opportuno d'incaricare del gi i tizio s ii casi d'infrazione dei decreti gli stessi .organi che sono competenti a pronunciare amministrativamente sulle con¬ travvenzioni doganali. La competenza dei tribunali a statuire in materia d'infrazione dei divieti è regolata dall'art. 95 del dise¬ gno. Tonto pet le decisioni delle ;; autorità !amministrative, q-'ìinto pel deferimento · dei
reati al giudizio dei tribunali, il disegno riservale eventuali deroghe delle leggi'speciali. : · ': Stante il carattere particolare delle contravvenzioni ' doganrli" le disposizioni della'parte'generale del "Codice penale fe¬ derale non sono loro applicabili; si dovette pertanto sostituirle con gli art. 79 a 85 del disegno sotto il titolo: «Disposizioni penali comuni ».

m h'art. 73 definisce lo latti specie della contravvenzione do¬ ganale. Nonostante le sue mah'CJievolezze, si è mantenuto ii me¬ todo enumerativo o oasuisticò a causa deila natura speciale del¬ le infrazioni ed in considerazione delle istanze olle sono chia¬ mate a .giudicarle, her tener conto dei 'bisogni odierni, il nume¬ ro de.le fattispecie particolari fu completato in base alle espe¬ rienze raccolte coi volgere degli anni. Tale è il caso soprattutto delle fattispecie indicate sotto lo lett. g--/. Altre fattispecie già menzionate nella vigente legge furono nel disegno preci¬ sate. Lo lett. tt-p enumerano delle fattispecie particolari, men¬ tre la lett. q definisce, lo fattispecie in termini generici. Anello la legge attuale contiene una clausola generale di tale natura^ ma la mette innanzi alle fattispecie particolari. Nel disegno ·invece essa fu intenzionalmente posia dopo l'enumerazione delle fattispecie particolari, quest'ultime non dovendo essere considerate come semplici esempi. Nel definire le fattispecie della' contravvenzione doganale, il disegno rinunzia, al pari della legge attuale, a tener conto dell'elemento soggettivo.

E' bensì vero clic nel diritto penale comune vige il prin¬ cipio per cui la colpa, quale rapporto soggettivo fra l'atto è l'autore, costituisce un elemento" essenziale del delitto e che una punizione non può quindi aver luogo ove manchi questo elemento. Ma secondo l'opinione dominante in materia nella scienza, questo principio non può applicarsi ai reali doga¬ nali a. ca sa del loro carattere speciale di reati fiscali. Jja legge definisce la natura e la portata dei doveri incombenti alle persone soggette agli obblighi doganali. Chi manca a tali doveri è reputato colpevole ipso facto. Inoltre la pena appü_ cuta ai reati doganali implica eziandio la riparazione ' del danno. La vigente legge, come già le precedenti, parte invece dal punto di vista che il reato doganale è un reato formale · per giustificare la punizione basta la prova ohe la fattispecie esiste effettivamente. Sino al 11)13 il Tribunale federale ha costantemente sostenuto questo punto di vista. In occasione di una caso concreto (ved. la Raccolta officiale delle sentenze del Tribunale federale, voi. 30, I, n. .66), esso dichiarò tuttavia clie il principio ammesso fino allora offendeva il sentimento di
giustizia e che li carattere formale attribuito nelle senten¬ ze precedenti al reato doganale non era quindi da potersi pren¬ dere in senso assoluto. Mise però espressamente in rilievo che le regole generali del diritto penale non fanno senz'altro norma, ,ma devono essere sostituite da principi più severi.

11 disegno >si attiene in massima . al carattere formale delle contravvenzioni doganali quali reati fiscali, ma tien con¬ to delia moderna dottrina penale e amministrativa in quanto ·all'art. 74, n. 3, prevede la possibilità della prora a discolpa quivi 'stesso particolareggiatamente delineata. Non >si fa dun¬ que luogo a liberazione da pena se non quando l'accusato provi di non avere alcuna colpa e specialmente di aver posto ogni cura nell'osservare le disposizioni vigenti.

L'art. 74 enuncia le sanzioni con cui sono punite le con¬ travvenzioni doganali. Derogando alla vigente legge esso pre¬ vede, pel caso in cui la contravvenzione sia accompagnata da circostanze aggravanti, la pena della detenzione. Per ciò che riguarda la sua applicazione, rimandiamo a quanto esponem¬ mo già nell'esordio di questo Capo. Il disegno ha mantenuto l'attuale sistema penale consistente nel far pagare un multiplo dell'importo del dazio frodato o che si è tentato di frodare.

Ma per colmare un v.uoto della vigente legge, esso dispone espressamente che qualora l'importo stesso non possa essere stabilito esattamente, sarà stabilito mediante stima. Circa la urova a discolpa prevista nel capoverso 3° ci siamo espressi parlando dell'art. 73. La riserva dell'art. 103 della legge intende significare che la produzione di questa prova non esclude pun¬ to la punizione per trasgressioni disciplinaTi.

L'art. 75 definisce le fattispecie dell'in frazione dei divieti.

Nelle note introduttive agli art. 73 a So abbiamo spiegato le ra¬ gioni della sua inserzione nella legge sulle dogane. Come nella classificazione delle fattispecie delle contravvenzioni do¬ ganali, il disegno enumera anche qui dapprima una serie di fattispecie particolari e chiude poi con una clausola generale.

L'art. 76 precisa le pene dell'infrazione dei divieti, sotto riserva di speciali comminatorie penali previste da leggi par¬ ticolari. Vale anche qui quanto fu detto per l'art. 74 riguardo all'applioazione della pena della detenzione ed alla prova a discolpa. La prova a discolpa non lia importanza nei casi d'in¬ frazione dei divieti se non quando -- come rispetto alle con¬ travvenzioni doganali in genere -- siasi prescisso dall'el°meoto soggettivo. Tale è il caso per le lett. a, c e f. Secondo il chia¬ ro testo delle altre lettere, la colpa è un elemento
essenziale della fattispecie.

Art, 77. La definizione della ricettazione è tolta nella sua essenza al disegno (23 luglio 19181 di un Codice penale fe¬ derale, ved. l'art. 125 del disegno 23 luglio 1918), ma con le

128 amplificazioni » necessarie per il diritto doganale. Qui del pari, il disegno colma un: sénsibile vuoto-della légge attuale.

Art. 78. Il diségno avendo'"creatoj.nèll'art. 122 ,unö. .spé¬ ciale diritto di pegno doganale, doveva pur; .prevedére,. le pe~ vie"necessarie' alla' sua protezione. Per Ciò .ohe concerne la sottrazione del pegno/ordinario., l'ari." 25, 'n. 3,, dèlia legge' federale sulla esecuzione ; e. sul ; fallimento. riserva", ai , Ça h tòni la facoltà di stabilire le relative sanzioni pénali.'Ma le' dispo¬ sizioni emanate'9U questa' base non comprenderebbero'il pe¬ gno: speciale-di cui' si 'tratta: "l'orna q-'indi necessario-' di re¬ : golare la: questione ^mediante " unai:leggé federale.

; Àiiolie' gli art. '79 e 80' sonò'stati 'fprmidati 'in adesióne'','ài ; surriferito1 disegno' di Codice pénale federale (véd.. gli ari. *19j ; 20,.cpl 1°, 22.e 23 dello stesso^). V , 7' .; .. .

.Art. 81.<,Prevedendo il ; disegno' negli" art. : 74 ,e 7,, delle pene; speciali' nel caso di; circostanze: aggravanti, ; appariva an¬ che indicato che . le definisse. ; >E' quanto i fa : nell' ari., 81,' col¬ mando; cosi-di ! nuovo ;
gli 'art/'GS;. 69,' 71', 72 delló'stesso). ' V'ó"' · \ ,, ..L'art. 84 del: disegno regola: da un; lato,; i casi in: c.ui una azione costituisce.una·
contravvenzione doganale e in pari tem-r po un'infrazione dei divieti, e;d'altro. lato,.quelli in; cui un'azio¬ ne oltre che un reato doganale è anche un atto punibile, a' sensi della legislazione penale, della fionlederazionè o dei. Cantom.

·Esso,mettes!'.qui'., intenziònal-mènte ; iri; antitesi'.' alla; regola del diritto penàìe 'ordinario secondo da/qùale,.,néi casi di Concórso ideale non si'possono pronunciare piti"péne. 'Nell'ilitimo caso

129 dianzi mentovato l'applicazione di codesta regola è praticamen¬ te esclusa per ciò che competente a decidere delle diverse fatti¬ specie costitutive dell unità dell azione non è la stessa a .torità.

. Ma anche nel primo caso di concorso ideale fra la contravven¬ zione doganale e d'infrazione dei divieti non si ritenne possibile di applicare i principi del diritto ordinario. La differenza asso¬ luta dello basi ehe servono a determinare la pena: importo del dazio frodato o che si è tentato di frodare e valore interno della merce vietata, si oppone all'applicazione di una malta unica, la quale tenga conto e della contravvenzione doganale «e dell'infrazione dei divieti. Può inoltre accadere che un de¬ linquente riconosca i fatti' relativi ad uno dei delitti ond'ò ac¬ cusato, p. es. ai una contravvenzione doganale, e voglia sot¬ tomettersi senza'riserva alla decisione amministrativa al fine di beneficiare, giusta l'art. 12 della legge fiscale, del condono di un terzo o d'un quarto della multa. Egli contesta invece l'esi¬ stenza del secondò reato, ossia · dell'infrazione dei divieti,' e intende di essere giudicato dai tribunali. Ora, se:il disegno prevedesse a priori un'unica multa per la repressione di en¬ trambi i reati, l'imputato sarebbe privato a suo pregiudizio del¬ la dianzi mentovata facoltà di sottomettersi parzialmente.

!

L'art. 85 è pure desunto dal disegno di Codice penalé fe¬ derale (art. 3 e 8); 'esso tiene però conto d°i bisogni risultanti .dalle'particolarità-del diritto penale in materia di dogana. 1 Art. 86 a 102. Questi 17 articoli ohe tengono dietro alle disposizioni di diritto materiale trattano della procedura .pe¬ nale in ; materia di dogana. Circa la necessità d'inserirli nel disegno e la loro relazione con la legge del 3D giugno 1819 ci siamo, già spiegati nell'esordio di quesio Capo. Rispetto ai sin¬ goli articoli in parola va notato ciò che segue : ( Gli art. 87 a 89 contengono le disposizioni relative all'istrut¬ toria, 1 clie1 nel volgere di molti anni si sonò rivelate , desidera¬ bili e in'parte anzi urgentemente necessarie. L'arf. 87 in par¬ ticolare completa'l'art. 5 della legge, del 1819 nel senso che in casi , urgenti di perquisizioni domiciliari gli agenti doganali possono farsi coadiuvare, anziché dai funzionari- giudiziari o comunali; da agenti' della polizìa
cantonale, · distrettuale o' comunale; vtale completamento è giustificato dal >fatto che gli agenti della polizia sono gli' òrgani 'al tutto ; indi¬ cati per cooperare a Ile'operazioni di polizia giudiziaria. La di¬ sposizione per cui si può rinunciare al concorso di agenti of¬ ficiali ove l'imputato vi consenta 1 costituisce un'favore fatto a quest'ultimo. Le ulteriori disposizioni dell'art. 87 contengono

tan soltanto le disposizioni necessarie all'esecuzione dell'art. 5 della -legge del 1849 per ciò ohe riguarda il caso speciale del reato dcgana'le. ' . , ' ' L istruttoria dei casi di contravvenzione doganale incom¬ bendo agli agenti dell amministrazione, fu mestieri conferire a quest'ultimi le stosse attribuzioni che ai giudici istruttori per il fermo e 1;arresto degli imputati; ed è quanto prevedono appunto gli art. 88 e 89.

Arti 90--94. Questi articoli regolano la procedura in ma¬ teria di notificazione della decisione penale amministrativa g d'esecuzione della stessa che si connette con la procedura del¬ l'istruttoria. Conformemente all'art. 8'ù del disegno la legge del 18Ih continua ad essere la base di questa procedura. Il disegno ha tenuto soprattutto a far conoscere al contrav¬ ventore i rimedi giuridici che sono a sua disposizione, rimedi ch'esso indica difatti espressamente insieme con le singole mi¬ sure a cui si riferisce (ved. gli art. 90 cp. 3°, 91 cp. 3°, 93 cp. 3°, 94 ; ved. pure l'art. 92 cp. 3°).

L'art. 90 regola anzitutto la competenza ad infliggere delle pene. Coirne secondo la vigente legge (art. 50, cp. 2°), essa spetta in prima linea al Dipartimento delle dogane, ohe può tuttavia deferirne l'esercizio, parimente come sotto l'attuale diritto. La legge sulle dogane del 1893 dava facoltà al Dipar¬ timento di delegare alle autorità direttive da lui dipendenti la sua competenza in materia di repressione delle contravven¬ zioni. nei casi in cui il dazio frodato non eccedesse i 20 fran-, chi. L'art. 43, n. 5°, del decreto 17 novembre 1914 del Con¬ siglio federale che conferì al Dipartimento ed ai servizi -da esso dipendenti la facoltà di regolare certi affari in modo autonomo ha esteso la competenza della direzione generale delle dogane, attribuendole la repressione delle contravvenzio¬ ni doganali nei cosi in cui l'im,corto del dazio frodato non superi fr. 50. Il disegno mira soltanto a stabilire nella lògge la possibilità di codesta deaerazione delle competenze. Una in¬ novazione di fronte all'attuale stato giuridico consiste in ciò che il disegno prevede la possibidtà, quando si tratti di casi di p°vr> ri1 levo, di d,riferire competenze penali a determinati uffici doganali. Esso ha in vista solo leggere contravvenzioni nel traffico viaggiatori, di fiera o mercato. o nel traffico
stradale, -- il cui ran Ho disbrigo.«'richiesto anche dall'interesse del con¬ travventore medesimo. Da notare in tesi generale che que¬ st'ultimo è dol resto protetto a priori dai rimedi giuridici spot-

tantigli a norma del capoverso 3° contro eventuali pregiudizi eke potrebbero derivargli'dal deferimento di competenza.

La disposizione del capoverso 2°, secondo la quale l'auto¬ rità amministrativa competente a decidere sulla pena princi¬ pale pronuncia altresì sul condono della pena previsto negli art. 91 e 93, è nuova in confronto dell'art. 12 della legge del 1849. In realtà essa non fa però che legalizzare una pratica seguita già da anni e nata da un bisogno urgente.

L'art. 91 si occupa del caso previsto .nell'art. 12, ep. 1°, della leggo del 1819, cioè della cosidetta anticipata dicht ora¬ ziane di sottomissione. Il capoverso 1° contiene due modifica¬ zioni a pro del contravventore. Innanzitutto, il termine per la consegna della dichiarazione di sottomissione viene esteso fino al momento in cui la decisione gli è notificata, mentre la legge del 1S-1-9 richiede la sottomissione « nel tempo che si stende il processo "verbale o la relazione ». Poscia col dire: « Se il con¬ travventore intende di rivendicare il condono della multa ..

il disegno conferisce al contravventore che adempia le con¬ dizioni volute un diritto al condono previsto, mentre la legge del <1819 dice semplicemente che « il Consiglio federale può condonargli una ;parte della multa ». Conformemente all'arti¬ colo 13 della legge del 1849 è previsto tanto nell'art. 91, ep. 1°, quanto nell'art. 93, cp. 1°, che il contravventore reci¬ divo non può rivendicare il condono ; pelò, con riserva del¬ le agevolezze da accordare mediante regolamento. Il capoverso 2° dell'art. 91 determina in modo rispondente ai bisogni pra¬ tici l'autorità ohe deve fare la legaMzzazione dell'atto di sotto¬ missione prevista nell'art. 14 della legge del 1849.

L'art. 92 ha essenzialmente per iscopo di dare una base legale alla pratica fin qui seguita. E' nell'interesse così del contravventore còme dell'amministrazione che i loro rapporti siano fissati in modo preciso dalla legge.

L'art. 93 contempla il caso previsto nell'art. 1.2, cp,. 3°, del¬ la. logge del 1849 dove il contravventore &i sottopone < solo dopo che la decisione gli è stata notificata. In merito alla di¬ zione: « ... se il contravventore intende di rivendicare il con¬ dono della multa...» vale quanto fu già detto a proposito del¬ l'art. 91.

L'innovazione più importante del disegno in confronto
della legge del 1849 è contenuta nellVrrf. 94. Secondo l'attuale ordinamento, la decisione penale amministrativa diventa ese¬ cutiva solo quando siavi esplicita dichiarazione di sottomis-' sione da parte del contravventore. Non avvenendo una sif-

132 ·fatta; dichiaratone, cessa.,--giusta l'art. ,20 della legge , del 1849 'di, aver vigore il, diritto dell'«mministrazione alia "le¬ gale procedura penale « dopo il lasso di quattro mesi a . com¬ putarsi .'dal.giórno in cui .fu,steso il .processo..verbale.p..venne fatto il .rapporto, se durante questo tempo rioii venne, sporta -ac¬ cusa al competente tribunale,». . Nel . disegno, invece si, presume che l'imputato, si sia (sottomesso. Spetta allora ad. esso imputato d'invalidare questa presunzione^ cón . un'esplicita, dichiarazio¬ ne, la cosidetta opposizione, presso l'autorità -notificante" la decisione, e di1 chiedere di essere deferito ài tribunali.'1 Ove non lo' faccia, ;la decisione penale notificata' acquista effetto1 esecu¬ tivo éntro' il termine di 20 -giórni1, restando riservato il ricorso per · provvedimenti11 ' ingiustificati. Quésta regolamentazione del' disegno è conformerà 'tutte!le moderne ]û:océdùrè;'in ma¬ teria di .esecuzione pénale. lV- i,;'' ; ^ !·; 1 . , Art. 95 e 96., Qualora la procedura di esecuzione penale amministrativa non raggiunga lo scopo, si deferirà ü [ giudizio (ïei 'reati doganali -- come attualmente--1 ai tribunali, Il jdeìèfrimento ai tribunali, continua, ad essere- ordinato ^dal Diparti¬ mento ideile dogàn e, (art.. 95, cp. I0)'. Il' numero 7 deU'ért..' 95 contempla,, la condizione del .deferiménto' scaturita .dalla modi¬ ficazione del sistema menzionata, a proposito dell'arte 94.' Già nell'esordio",di. questo 'Capò abbiamo chiamato 'l'attenzione sul disposto del numero 2 dell'ari. 95, giusta t il .'.quale. là condanna alla detenzione non può. mai essere inflitta se non' dai tribunain Il capoverso 2? dell'art.. 95] si limita a definirein .modo più completo. la competenza dei tribunali per ragióne di' ..luogo stabilita nella, logge del 1849, attenendosi.in proposito --.come nell'art. 85 -- al disegno ili Codice penale federale.

La regolamentazione prevista riell'orit. 96 per la procedura ·di rinvio," . risp. pel trasferimento doghi atti, e ' conforme' 'alla pratica fin qui seguita. ;là . quale sta ' a sua volta, in armonia con la situazione fatta dà' regolaménti al Ministero pubblico délia Confederazione; : :;ì- ' «1 ü '..v.v,'. · . L'ar^. : 97. contiene le 'necessarie . disposizioni ' 'compieineritari circa . Vesecuzione della, pena. Siccome il .diségno règola
in; un ; Capo speciale' (vod., Capo..quinto) il pagamento di tutti i crediti doganali, basta qui un sémplice "rinviò (cp. 1?}. :,Ché se. in, forza, del detto,capoverso ,1° anche l'esecuzione delle/péne .pecuniarie, compresa l'esazione . del valore .'delie .'merci' 'sottratte alla confisca (o «inulta di compensazione»),.incombe, airammi· distrazione, dèlie, dogane,, ---. ciò significa soltanto,una giusta interpretazione dell'art. 30 della legge del 1849 in relazione, al-

133 l'art. 25 della stessa. Sarebbero inoltre escluse a priori in av¬ venire le contestazioni del genere di quelle che erano possibili sotto l'attuale regime a riguardo di questo punto (ved. p. es.

Foglio fed. 1889, II, pag. 100/101 ediz. frane.).

Gli art. 98 a 100 regolano i rapporti di responsabilità. Il ' disegno colma col capoverso 2° dell'art. 98 un vuoto dell'attuale stato giuridico, prevedendo che qualora più imputati siano condannati ad una multa in comune, nella decisione che in¬ fligge la pena o nella -sentenza giudiziaria si stabilirà secondo la inedia aritmetica la quota di ciascun impattato per il caso in cui la multa sia più tardi commutata in prigionia, e ohe all'atto della commutazione si terrà calcolo degli acconti pagati da cia¬ scun imputato sulla propria quota. Tale regolamentazione ri¬ sponde ai precetti dell'equità.

La responsabilità di terzi è la stessa per i reati doganali come per l'assoggettamento al controllo doganale od all'obbligo di pagamento del dazio ecc. (confrontare l'art. 09 con gli art. 9 e 13 del disegno). In entrambi i casi si sono prese a norma le disposizioni del diritto civile. Poiché nell'art. 99 si tratta della responsabilità di diritto amministrativo per le multe, le multe di compensazione e le spose per reati doganali, una com¬ mutazione delle stesse in prigionia non può -- come si rileva nell'ultimo capoverso -- avvenire.

L'art. 100 constata anzitutto nel capoverso 1° che la con¬ danna per reato doganale e l'esecuzione della pena non dispen¬ sano dal pagamento del dazio d'importazione o d'esportazione della merce di cui si tratta. Questa disposizione è peraltro da ritenersi sottintesa. L'obbligo al pagamento del dazio come im¬ posta sul traffico economico nasce col procedimento che forma l'oggetto di tale imposta e non può essere tocca,to nella sua esi¬ stenza dalla esecuzione di una procedura penale. In connessio¬ ne coll'art. 100, cp. 1°, sta l'art. {>4, cp. 2°, a' termini del. quale per la prescrizione dei crediti costituiti da dazi e dalle altre tasse frodati mediante contravvenzione valgono le disposizioni previste per la prescrizione dell'azione penale.

·Contrariamente alla vigente legge, il disegno ha, nell'inte¬ resse di una chiara situazione giuridica, stabilito l'ordine cro¬ nologico delle decisioni da prendersi dallé autorità doganali
(cp. 3°). In primo luogo, dev'essere determinato dall'autorità competente l'importo dei dazio dovuto, e contro questa deter¬ minazione può venire interposto il ricorso in materia di taFoglìo federale 1924.

12

184 riffa. E' data quindi a olii è colpito dal dazio la facoltà di pro¬ vocare prima ohe la muilta sia pronunciata la decisione di una istanza estranea all'amministrazione, cioè del Consiglio delle dogane, decisione la quale serve di .base alla commisurazione amministrativa o giudiziaria della pena. Questa regolamenta¬ zione diverge dal'la pratica fin qui seguita (ved. in particolare la sentenza del Tribunale foderale nella causa Tedeschi, Race, off. delle decisioni del Tribunale federale, voi. 37°, I, n° 82).

L'iarf. 101 regola - le misure da prendere quando . degli agenti doganali trovano in vicinanza del confine degli oggetti dei quali è da supporre clie siano stati importati trasgredendo gli obblighi doganali o violando i divieti, oppure .quando ,taû.i oggetti vengono in possesso dell'autorità di polizia, ovvero di un'impresa di trasporto data in concessione o appartenente alla Confederazione. Anche qui il disegno completa nel senso degli art. 720 a 722 del Codice civile l'ordinamento istituito dall'art. 27 della legge 30 giugno 1849. Il capoverso 4° si scosta però dall'art. 722, cp. 1°, del Codice civile, inquantochè se il proprietario di un oggetto perduto non può essere scoperto, questo non diventa mai proprietà del terzo ritrovatore. L'og¬ getto viene piuttosto in tal caso realizzato dall'amministrazione delle dogane ed a chi l'ha trovato saranno rifuse le spese soste¬ nute e inoltre gli sarà assegnata un'equa ricompensa, dedu¬ cendone l'importo dal ricavo della vendita, dopo coperte le tas¬ se dovute. Tale regolamentazione è giustificata dal fatto che secondo le prescrizioni speciali concernenti il pegno doganale (art. 122 del disegno), l'oggetto in questione, che si presume importato trasgredendo gli obblighi doganali o violando i di¬ vieti, risponde in prima linea per il dazio frodato e per le pe¬ ne pecuniarie.

· Art. 102. Conformemente ai desideri espressi a più ripre¬ se, la ripartizione delle multe fu regolata in base a norme nuo¬ ve che tengono equo conto dei vari interessi in giuoco. " Art. 103--107. Facendo seguito alle disposizioni sui reati doganali, il disegno regola in questi articoli le >trasgressioni disciplinari. Mentre la vigente legge consacra a questa materia un unico articolo, il disegno la tratta a · fondo.

Le principali innovazioni al riguardo sono le seguenti :
-Il massimo della multa fu aumentato, e ciò segnatamente in considerazione del fatto che .negli art. 74 e 16 si ammise la prova a discolpa. Ne viene che in molti casi attualmente puni-

135 ti per titolo di contravvenzionè doganale non si potranno più infliggere ohe multe disciplinari per trasgressioni disciplinari, quand'anche si siano pregiudicate delle somme rilevanti.

Data l'esigua importanza delle trasgressioni disciplinari il disegno fissa nell'or/. 104, cp. 2°, un termine unico, relativa¬ mente breve, di un anno per la prescrizione dell'azione penale e per quella dell'esecuzione della pena (ved. in contrario senso gli art. 82 e 83 del disegno).

Giusta Veert. 105, cp. 1°, l'autorità competente a infligge¬ re multe disciplinari è la direzione generale delle dogane, la quale può deferire questa competenza in misura adeguata al¬ le direzioni di circondario e, .in quanto si tratti di casi di poco rilievo concernenti il traffico dei viaggiatori e 11 traffico di con¬ fine, a determinati uffici doganali. Questa disposizione diffe¬ risce in ciò dall'ordinamento attuale che attribuisce siffatta competenza, secondo l'importo della multa, al Dipartimento delle dogane, alla direzione generale ed alle direzioni di cir¬ condario. Non si può però considerare il nuovo modo di pro¬ cedere come pericoloso per l'incolpato, poiché l'art. 106, cp. 2°, gli apre l'adito al ricorso di diritto.

IVart. 105, cp. 2°, tien conto di un desiderio sovente ma¬ nifestato dalle strade /ferrate federali e dall'amministrazione delle poste, le quali trovano non essere giusto che un'altra amministrazione possa infliggere multe disciplinari al loro personale.

CAPO QUARTO.

Contenzioso.

Conformandosi alle esigenze del moderno diritto ammini¬ strativo, il disegno regola particolareggiatamente il conten¬ zioso in materia di dogana. A questo riguardo, esso diffe¬ risce dunque dalla vigente legge che consacra un solo articolo (art. 36) alla questione di cui si tratta e si limita a designare l'autorità competente per statuire sopra una specie di ricorsi, cioè sui ricorsi concernenti l'applicazione della tariffa doga¬ nale. In prima linea, il disegno aveva da determinare quali contestazioni in materia doganale dovessero venir risolte dal¬ l'amministrazione e quali si potessero deferire ad un'istanza indipendente di ricorso scelta fuori di essa amministrazione.

Rispetto alle contestazioni aventi per oggetto delle questioni di apprezzamento, la risposta a tale quesito era pregiudicata

136 dal principio di diritto generalmente riconosciuto, secondo il quale le questioni di apprezzamento sfuggono al sindacato della giustizia amministrativa. Fatto questo sceveramento dalle con¬ testazioni relative a questioni di apprezzamento, le altre conte¬ stazioni doganali si dividono in due gruppi, ciascuno dei quali Iva carattere suo proprio: dapprima le contestazioni die hanno per oggetto l'erronea determinazione del dazio in applicazione della tariffa doganale e delle prescrizioni emanate a comple¬ mento della stessa, poscia quelle che riguardano l'applicazione di altre disposizioni della legislazione federale. In quanto con¬ cerne le contestazioni appartenenti al secondo gruppo, nella commisione di periti per il disegno di legge sulla giurisdizione amministrativa e disciplinare prevalse l'avviso che dopo l'isti-tuzione di un tribunale amministrativo federale esse dovrebbe¬ ro formare principalmente l'oggetto di ricorso di diritto ammi¬ nistrativo. Conformemente a questo avviso, il primo disegno di detta legge deferiva espressamente tali contestazioni alla cognizione del previsto tribunale amministrativo. L'odier¬ no disegno del Consiglio federale non menziona espressa¬ mente il' tribunale amministrativo federale, movendo dal con¬ cetto che la regolamentazione della materia dev'essere riser¬ vata ad una legge federale sulla giurisdizione amministrativa e disciplinare e che fino all'entrata in vigore di codesta legge conviene mantenere lo statu quo. Per prevenire ogni malin¬ teso, ci preme di stabilire che se il presente disegno non men¬ zionò il tribunale amministrativo, ciò non vuol punto dire ohe s'intenda sottrargli questo genere di contestazioni ; la re¬ golamentazione stata scelta lia piuttosto per iscopo di aon pregiudicare comecchessia il problema relativo all'istituzione del tribunale amministrativo federale. Diversamente stanno le cose in quanto concerne le contestazioni sulla tariffa doganale.

Il carattere in parte meramente tecnico, in parte manifesta¬ mente economico delle questioni che hanno il peso principale nelle contestazioni di siffatto genere costituisce un ostacolo al loro deferimento ad un collegio ordinario di giudici. Ma se si era concordi nel ritenere doversi creare per la decisione delle contestazioni in materia doganale' un collegio speciale, si era invece di
diverso avviso circa il sapore se allo stesso si do¬ vesse attribuire una' funzione deliberativa od una consultiva soltanto. A' termini del primo disegno di legge sulle doga¬ ne, codesto collegio (commissione delle dogane) doveva avere un carattere consultivo soltanto; e tale soluzione era conforme al punto di vista primitivo del Consiglio federale, sostenuto

137 eziandio dal Dipartimento federale di giustizia e polizia nel¬ l'art. 39 del suo disegno di legge sulla giurisdizione am¬ ministrativa e disciplinare del 5 marzo 1923. Siccome però la preoonsultazione di cui fu già parola esordendo dimostrò che gli ambienti interessati davano considerevole importanza ad un'altra isoluzione e non si poteva misconoscere la fonda¬ tezza degli argomenti addotti in proposito, ;-- l'attuale disegno deferisce le contestazioni in materia di tariffa doganale ad un'istanza giudiziaria speciale detta: Consiglio delle dogane. Ma è superfluo avvertire che il Consiglio delle dogane può esercita¬ re solamente delle funzioni giudiziarie e che in nessun caso gli potrà, essere attribuita l'esecuzione delle leggi. Come fu già spiegato all'art. 22, la classificazione di merci non nominate nel¬ la tariffa, la quale ha giuridicamente il carattere di un regola¬ mento d'esecuzione, deve giusta l'art. 102, n. 5, della Costituzio¬ ne, rimanere al Consiglio federale. Nelle contestazioni in mate¬ ria di tariffa che verranno sottoposte alla decisione del Consi¬ glio delle dogane quale autorità giudiziaria, si tratterà sempre di fissare -- in base alle vigenti aliquote -- l'importo del dazio dovuto per una determinata merce che ha varcato il confine. Le sue decisioni si riferiranno tutte, senza eccezioni, a litigi con¬ cernenti l'applicazione della .tariffa doganale nel caso concreto.

Nell'esercizio delle sue funzioni giudiziarie, il Consiglio delle do¬ gano è por quanto riguarda la fissazione delle tasse dovute na¬ turalmente vincolato dalle disposizioni della tariffa e dalle prescrizioni legali d'esecuzione che vi si connettono, quindi anche dalle decisioni sull'applicazione della tariffa prese dal Consiglio federale in viTtù della legge sulla tariffa doganale.

L'art. 143 del Capo sesto relativo all'organizzazione infor¬ ma circa la composizione del Consiglio delle dogane. Essa fu stabilita tenendo conto della natura delle decisioni che dovrà prendere quest'organo.

.Essendosi nel disegno prescisso dal menzionare il tri¬ bunale amministrativo fra le istanze giudiziarie, conviene .porre la questione se sia il caso di mantenere la distinzione dei ricorsi doganali in ricorsi di tariffa, ricorsi di diritto e ricorsi contro provvedimenti ingiustificati. Crediamo di dover risolvere la questione
in senso affermativo perchè la legitti¬ mazione al ricorso varia secondo la natura del ricorso stesso e perchè la regolamentazione del problema relativo alla com¬ petenza, riservata al disegno d'una legge sulla giurisdizione amministrativa e disciplinare federale, è dall'anzidetta triplice distinzione agevolata. '

138 Dei singoli articoli del Capo quarto solo i seguenti danno motivo ad osservazioni : L'art. 108 dispone in massima ohe tutte le decisioni delle singole autorità doganali, possono, ove esistano motivi legali, essere impugnate mediante ricorso. Tale principio è conforme al diritto amministrativo moderno, secondo cui ogni decisione amministrativa è suscettiva di ricorso. Il capoverso 3° dice che nei casi previsti dall'art. 110, il ricorso all'autorità am¬ ministrativa è sostituito dal ricorso al Consiglio delle dogane.

L'art. 109 stabilisce la distinzione di cui fu parola più só¬ pra fra le varie specie di contestazioni doganali e indica in ciascun caso il mezzo giuridico idoneo allo scopo. Distingue dunque fra ricorsi di tariffa, ricorsi di diritto e ricorsi contro provvedimenti ingiustificati. La disposizione dell'ultimo capo¬ verso, secondo cui qualora in un ricorso concernente que¬ stioni di tariffa siano esposti gravami eli altra natura questi devono essere liquidati contemporaneamente alla questione di tariffa, fu inserita nel disegno perchè non sarebbe ammissibile che il medesimo caso venisse giudicato contemporaneamente da diverse istanze. Ma se si tratta di applicazione della tariffa do¬ ganale, la decisione dev'essere presa dall'istanza di ricorso ohe per la sua composizione possiede le necessarie cognizioni tec¬ niche.

Art. 110. Come fu spiegato nell'esordio del presente Capo, la questione relativa alla competenza doveva essere regolata per le tre specie di ricorso separatamente. Per i ricorsi di ta¬ riffa, l'ultima istanza amministrativa è la direzione generale delle dogane. 'Contro le decisioni pronunciate, .in seconda istan¬ za, dalla direzione generale delle dogane è ammesso il ricor¬ so al Consiglio delle dogane. Si è dunque prescisso dal richie¬ dere che si esaurissero tutte le istanze amministrative finora competenti prima d'interporre il ricorso. «Ciò si è fatto affinchè la creazione di un'istanza giudiziaria fuori dell'amministrazione non aumentasse il numero delle istanze e non prolungasse di conseguenza la procedura.

Per i ricorsi di diritto ed i ricorsi contro provvedimenti in. giustificati ohe vengono definiti nell'ambito dell'amministra¬ zione, è ammesso il ricorso all'organo amministrativo supremo, vale a dire al Consiglio federale.

Art. 111. La legittimazione a interporre ricorso risulta dal¬ la natura dell'oggetto in questione. Il disegno dichiara legit¬ timate al ricorso di tariffo tutte le persone che possono venir

139 obbligate a eseguire pagamenti, quindi p. es., -- oltre lo speditore come vettore -- il mittente e il destinatario della mer¬ ce. Per ciò che riguarda i ricorsi di diritto va rilevato che le¬ gittimate ai medesimi sono non 'solamente .le persone en¬ trate in contatto coll'autorità doganale circa la decisione di ' cui si tratta, ma tutte quelle che possono provare di avervi un interesse giuridico. Per la legittimazione ai ricorsi contro provvedimenti ingiustificati si richiede la prova di un inte¬ resse materiale.

Art. 116 a 118. L'autorità competente può pronunciarsi in tre diversi modi sui ricorsi che le sono sottoposti : O ritiene il ricorso fondato. In tal caso essa annulla la de¬ cisione impugnata e ve ne sostituisce una nuova ; o ritiene il ricorso infondato. In tal caso essa lo respinge a' sensi dell'art. 118 e addossa le spese al ricorrente, che può inoltre venir condannato a pagare una tassa di giu¬ stizia ; o dichiara infine, in date condizioni, la irricevibilità.

Movendo dal concetto che i due primi casi possono essere facilmente regolati in base ai principi generali di diritto am¬ ministrativo, il disegno, salvo la questione delle spese, si oc¬ cupa esclusivamente delle condizioni d'irricevibilità. Notiamo in particolare che l'art. 116, n. 2, del disegno, è più favore¬ vole al ricorrente di quanto non lo 'sia l'art. 169 del regola¬ mento d'esecuzione della vigente leggo sulle dogane. Quest'ul¬ timo dichiara infatti che non si terrà conto di reclami relativi a pagamenti di dazio eseguiti soltanto in base alla dichiara¬ zione e senza che la merce sia stata fatta oggetto di verifica¬ zione da parte del servizio delle dogane. Il disegno dichiara in¬ vece in tali casi il ricorso ricevibile, se la merce in questione è ancora sotto controllo officiale. Come controllo officiale vale tanto il controllo ferroviario o postale, quanto quello doganale.

Tostochè il controllo officiale sia cessato, il ricorso è irricevi¬ bile poiché diventa impossibile di accertare lo stato in cui la merce si trovava al momento nel quale fu pagato il dazio.

CAPO QUINTO.

Pagamento e garanzia dei diritti doganali.

La vigente legge sulle dogane non contiene alcuna dispo¬ sizione circa il pagamento e la garanzia dei diritti doganali.

Anclie la legge del 30 giugno 1849 non dà veruna informazione

140 circa il pagamento e la garanzia dei crediti risultanti dall'as¬ soggettamento all'obbligo di pagare il dazio. Essa si occupa soltanto delle multe e delle spese derivanti da contravvenzioni alle leggi fiscali della Confederazione e si limita anche qui a regolare alcuni punti speciali. Da un lato, crea a garanzia dei suddetti" crediti un. diritto di pegno a favore della Confede¬ razione sulle cose che formarono l'oggetto della contravven¬ zione o clie servirono a commetterla (art. 2, cp. 1°, e art. 21).

Prevede, dall'altro, delle disposizioni speciali circa la realizza¬ zione del pegno (art. 20). Essa subordina infine questa realiz¬ zazione e l'introduzione della procedura esecutiva ordinaria diretta ad ottenere il pagamento delle multe e delle spese ad una condizione: cioè all'osservanza di un termine fisso di pa¬ gamento ed alla previa diffida al contravventore di pagare il suo debito (art. 25.)

Nel rimanente, il pagamento e la garanzia di tutti i crediti doganali sono retti dalle prescrizioni ordinarie della legge sul¬ l'esecuzione per debiti. ' L'esperienza ha dimostrato che quest'ordinamento è a più riguardi difettoso, ed il disegno si studia di colmare codesti vuoti. In considerazione del fatto ohe le prescrizioni ordina¬ rie in toma d'esecuzione non sono sufficienti per la riscossione dei crediti dell'amministrazione delle dogane verso il contri¬ buente, esso ha innanzitutto istituito delle disposizioni speciali in merito alla procedura di esecuzione.

Per analogia con altre leggi tributarie, il disegno con¬ tiene poscia delle misure particolari, di sicurezza relative alla
TI Capo quinto del disegno contiene
parimente delle dispo¬ sizioni circa la restituzione e la. riscossione del dazio, nonché sul condono del dazio. Non si tratta qui di misure d'esecuzione o di garanzia in senso tecnibo. Il rappiorto con gli articoli pre-

141 cedenti tè piuttosto esteriore e risiede in ciò che tutte le dispo¬ sizioni del Capo quinto si riferiscono alla riscossione dei dazi.

Riguardo ai singoli articoli osserviamo quanto segue : ' Art. 119. Per creare una chiara situazione giuridica, il disegno dia fissato espressamente il momento dal quale tutti i crediti che possono nascere dalla procedura di spedizione doganale diventano esigibili.

Art. 120. Per la realizzazione del pegno doganale la cui base giuridica è creata dall'art. 122, l'art. 120 riserva anzi tutto le prescrizioni della legge del 30 giugno 1849. Esso è quindi conforme all'art. 44 della legge federale sulla esecu¬ zione e sul fallimento. Entrano qui in linea di conto gli art. 25 e 26 della legge del 1849. La realizzazione del pegno si esegui¬ sce (pertanto mediante vendita ai pubblici incanti, previa sca¬ denza del termine di pagamento e diffida al medesimo. Lo stesso vale giusta l'art. 72 per ciò che riguarda la realizza¬ zione di titoli depositati. In tutti gli altri casi il pagamento -- ossia la realizzazione dei diritti doganali -- avviene nelle vie della procedura esecutiva ordinaria.

Hart. 121 fissa delle disposizioni speciali che sono in parte già riservate nella stessa legge federale sull'esecuzione.

Così : la prescrizione secondo la quale 1' esecuzione in via di pi¬ gnoramento o di realizzazione del pegno sarà adottata anche in confronto dei debitori contro i quali potrebbe essere iniziata la procedura fallimentare altro non è se non un caso speciale di applicazione del principio istituito nell'art. 43 della leggo sull'esecuzione. Per converso, il disposto secondo cui in caso di fallimento del debitore l'amministrazione delle dogane par¬ tecipa senza pregiudizio de' suoi diritti sul pegno doganale alla liquidazione della massa ifallimentare, significa una deroga alle prescrizioni legali ordinarie in tema di esecuzione. Giusta l'art. 198 della legge federale sull'esecuzione e sul fallimento i ibeni su cui gravano diritti di pegno sono compresi nella massa fallimentare, salvo il diritto di prelazione dei credi¬ tori pignoratizi. Il pegno doganale invece viene sempre rea¬ lizzato in conformità della legge del 1849, anche se il debi¬ tore è dichiarato in fallimento. Se il ricavo della realizza¬ zióne supera il credito dell'amministrazione delle dogane, que¬ sta deve
versare l'eccedenza alla massa ; se invece il credito non è coperto dalla realizzazione, l'amministrazione delle do¬ gane può insinuare il residuo importo nel fallimento.

142 Per conseguire la realizzazione di un credito doganale di¬ venuto esigibile, il disegno conferisce all'amministrazione, ana¬ logamente a quanto prescrive l'art. 118, cp. 3°, del decreto sull'imposta di guerra, il privilegio di dichiarare, senza pre¬ via azione esecutiva, la sua partecipazione al pignoramento ottenuto da un terzo in confronto del debitore.

Gli art. 122 a 124 contengono le disposizioni riferentisi al diritto di pegno doganale. Sotto vari aspetti esse .vanno ol¬ tre quelle relative al diritto di pegno della Confederazione contenute nella legge del 30 giugno 1849. Giusta l'art. 122, cp. 1°, «la Confederazione ha il diritto di pegno (diritto di pegno doganale) sulle merci soggette .ai diritti doganali, co¬ me pure sugli oggetti che hanno servito a compiere1 un'in¬ frazione delle prescrizioni che gli'agenti doganali sono incari¬ cati di far osservare ». La legge del 1849 invece prevede il diritto, di pegno soltanto sulle cose che hanno formato og¬ getto di una contravvenzione o servito a commetterla. Il disegno ha dunque esteso .il diritto di pegno anche ai casi in cui non fu commessa alcuna infrazione. Inoltra, il pegno do¬ ganale garantisce non solo le multe e le spese, come prevede la legge del 1849, ma eziandio --: a' sensi del capoverso 2° del¬ l'art. 122 -- tutti i crediti che possono derivare dai rapporti fra il contribuente e l'amministrazione delle dogane. Il disegno istituisce di tal guisa la . garanzia reale della merce per tutti i crediti doganali.

L'ordine nel quale i crediti garantiti dal pegno doganale furono classificati nel capoverso :2° dell'art. 122 poggia sopra considerazioni di natura amministrativa.

A' termini dell'art. 884, cp. 1°, del Codice civile, una cosa mobile può essere di regola costituita in pegno soltanto col trasferimento del pegno al creditore pignoratizio. Quest'ordi¬ namento sarebbe insufficiente per l'amministrazione delle do¬ gane, attesoché molto spesso, nel traffico ferroviario, p. es.» ordinariamente non entra in possesso degli oggetti. Perciò l'art123,. cp. 1°, prevede che il sequestro potrà effettuarsi non scio mediante presa di possesso della cosa, ma anche diffidando il detentore a non disporne. Questa disposizione costituisce un completamento della legge del 1849, completamento che nella pratica si 'è rivelato necessario.

- L'art. 122, cp. 3°, dichiara ohe il diritto di pegno doga¬ nale ha la precedenza su tutti gli altri diritti reali che P°*

t

143 tessero essere vantati sulla cosa che forma il pegno. L'art.

21 della legge del 1849 contiene la stessa disposizione sotto Una veste alquanto diversa. La sua stretta applicazione po¬ trebbe però in certi casi rivelarsi come troppo rigorosa.

Perciò già l'art. 21 della legge del 1849 prevede, per ragioni d'equità, un'eccezione, sottraendo al diritto di pegno gli og¬ getti appartenenti ad un terzo estraneo alla contravvenzione quando il proprietario possa provare che gli oggetti stessi sono stati portati via contro il suo volere ed in modo illecito per commettere la contravvenzione. L' art. 124 del disegno conserva espressamente nel capoverso 2° questa eccezione che deroga al principio generale sancito nel capoverso 3° del¬ l'art. 122. Cos'estensione che dà al diritto di pegno doganale, il disegno crea ancora un'altra eccezione a tarare del terzo proprietario della cosa che costituisce il pegno, prevedendo che egli può opporsi alla realizzazione anche quando al momento in cui è entrato in possesso della cosa ignorava che non era.

stato adempiuto l'obbligo del pagamento del dazio.

/Come fu già detto nel Capo terzo, il diritto di pegno doga¬ nale trova la sua sanzione in ciò che l'art. 78 del disegno ha istituito la particolare fattispecie penale della sottrazione del Pegno doganale. Viceversa, i diritti del detentore dell'oggetto sul quale l'amministrazione fa valere il suo diritto di pegno Sono salvaguardati, poioliè egli può elevare ricorso di diritto Contro un sequestro o una realizzazione che stimi ingiusti¬ ficati (art. 123, cp. 2°, e art. 124, cp. 3°). Il disegno prevede Coltre che la cosa sequestrata può essere liberata verso pre¬ stazione di una garanzia.

Art. 125 e 126. Al fine di garantire i crediti doganali, il disegno -- in concordanza cogli art. 114 e 1,15 del decreto sull'hnposta di guerra e con gli art. 38 e 3/9 del decreto concer¬ tate l'imposta sui profitti di guerra -- prevede la domanda di garanzia, risp. l'ordine di prestarla. L'effetto di tale ordine e duplice. Esso è innanzitutto equiparato ad una sentenza giudislatria nel senso dell'art. 80 della legge sull'esecuzione e vale ^indi come titolo definitivo per ottenere il rigetto dell'opposizione (art. 125, cp. 1° del disegno), -- ma costituisce inoltre ta causa di sequestro a' sensi dell'art. 271 della precitata legt e
vale come un decreto di sequestro (art. 126, cp. 1°, del disegno). Si è inserita questa disposizione nel disegno per la f^gione che si ritenne che il sequestro, il quale fu istituito alla legislazione ordinaria in tema d'esecuzione per debiti fine d'impedire che l'oggetto sparisse o che il suo valore

144.

, venisse diminuto .prima dell'inizio dell'esecuzione, ifosse insuf¬ ficiente a garantire i crediti doganali.

Gli art. 127 e 128 regolano due questioni connesse: da un lato, la restituzione del dazio, d'officio od a .richiesta, e dall'altro la riscossione posticipata del dazio. La vigente legge non contiene veruna disposizione al riguardo, ma nel corso degli anni il bisogno di disciplinare questa materia in una nuova legge si è .fatto sentire. Questa regolamentazione de¬ roga intenzionalmente al principio della cosa giudicata.

Il capoverso 1° dell'art. 127 dichiara anzitutto ohe se pro¬ cedendo alla revisione delle scritturazioni inerenti alle spedizio¬ ni doganali sono constatati errori ai danni del contribuente, lo ·somme indebitamente riscosse gli saranno rimborsate d'officio.

Siffatti errori saranno di regola constatati all'atto dell'esumo officiale dei documenti. Quest'obbligo imposto all' amministra¬ zione costituisce verso il contribuente un favore che va oltre -la consueta misura. Il decreto sull'imposta di guerra, p. es., conosce bensì il rimborso dell'imposta a . richiesta (art. 118) ma non prevede il rimborso d'officio.

L'art 127, cp. 2°, apre al contribuente la via del ricorsa per la restituzione di una tassa pagata. Anche questa disposi¬ zione è- molto favorevole al contribuente. Il diritto tributario ordinario ammette una restituzione soltanto riguardo ad im¬ poste in tutto o in parte indebitamente pagate, e dichiara elio ogni imposta divenuta definitiva è dovuta (ved. decreto sullu imposta di guerra, art. 118). Per converso, il disegno richieda solo la produzione della prova, entro il termine di ricorso del pagamento di un importo non dovuto. Se la domanda dì restituzione si basa sopra un errore di calcolo, il termine per¬ la presentazione del ricorso è prorogato fino ad un anno.

Alla restituzione del dazio fa riscontro la riscossione posticipata del dazio qual'è regolata daU'wri. 128 del disegno. All'am¬ ministrazione è fissato in tutti i casi il termine di un anno dal giorno della spedizione doganale" o diella determinazione della tassa per far valere il suo diritto alla riscossione.

L'art. 129 stabilisce >le condizioni alle quali il dazio .può ossero in tutto o in parte condonato. Anolie su questo punto la- vigente legge non contiene alcuna disposizione. La lacuna fu
sentita assai sovente e dalla pratica parzialmente già col¬ mata. II . disegno lia ora la base legale necessaria all'uopo.

La relativa regolamentazione corrisponde a quella già in vi¬ gore, negli altri Stati.

145 CAPO SESTO.

Organizzazione.

Come (fu già detto, l'organizzazione deWamnmnistrazione delle dogane è regolata dalla legge del 4 novembre 1910, che sostituisce parzialmente il Titolo sesto della legge sulle dogane del 1893. Durante le deliberazioni sulla legge d'organizzazione del 1910 il relatore della 'Commissione del Consiglio nazionale si espresse come segue : « 'Sarebbe stato più giusto di regolare l'organizzazio¬ ne dell'amministrazione delle dogane ancora nell'ambito della legge stessa sulle dogane e di riformare quest'ultima in modo esatto e completo. Si sarebbero allora avute sol¬ tanto la legge federale sulle dogane e quella sulla tariffa doganale ».

Il Consiglio federale si sforza di dar seguito a tale sug¬ gerimento. Esso non reputa quindi opportuno- di consacrare una legge speciale alla organizzazione dell' amministrazione delle dogane, tanto più die questa -- come appare incontesta¬ bilmente dall'attuale disegno -- è inseparabilmente connessa colla legislazione doganale. Tutto ciò che si riferisce alle dogane sarà dunque regolato da due leggi.

Siccome però non s'intende regolare nuovamente nel Capo sesto del disegno insieme coll'organizzazione dell'amministra¬ zione delle dogane anche gli stipendi e le condizioni di servi¬ zio dei funzionari, ma attuare piuttosto la regolamentazione stessa con la legge sugli stipendi comuni a tutti i rami della amministrazione federale, findiè quest'ultima sia .stata adot¬ tata devono rimanere in vigore le disposizioni della legge d'or¬ ganizzazione dd 1910 che concernono gli stipendi e le condi¬ zioni di servizio dei funzionari.

L'amministrazione delle dogane ò l'organo che coopera all'esecuzione di tutte le leggi fiscali o di polizia della Con¬ federazione, ogniqualvolta si tratti di traffico a traverso la frontiera nazionale. Questo mandato, che complica essenzial¬ mente la sua attività, le imprime il caràttere di una polizia federale.

Rimandiamo in proposito all'enumerazione -- fatta al¬ l'art. 59 del disegno -- delle leggi e dei decreti fiscali o di polizia della Confederazione alla cui esecuzione gli agenti della dogana devono cooperare.

140 Proseguiremo i nostri sforzi ài fine di ridurre il perso¬ nale, nonostante i nuovi compiti ohe gli saranno imposti e in¬ vigileremo segnatamente a che i lavori importanti vengano affidati ad agenti specialmente idonei, le cui forze dovranno essere . appieno utilizzate.

« Il seguente specchio informa circa l'effettivo del personale dell'amministrazione delle dogane: Effettivo del personale dell'amministrazione delle dogane negli 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 funzionari .

786 814 840 853 856 858 866 867 impiegati 4SI 444 456 464 470 482 492 492 guardie di confine 976 994 1013 10 23 1028 1033 1040 1038 Totale 2193 2252 2309 2340 2354 2373 2398 2397 Effettivo del personale dell'amministrazione delle dogane negli 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 funzionari 803 835 789 769 828 814 787 impiegati .

491 . 480 482 526 591 511 511 guardie di confine 1000 1032 1073 1460 1626 1609 1594 Totale 2319 2326 2342 2789 8052 2909 2874

anni 1915 838 499 1012 2349

anni 1923 763 527 1577 2867 L'anno 1020 segna il massimo effettivo del personale, perchè il contrabbando d'esportazione, che pregiudicava gra¬ vemente il nostro paese, rese necessario dal 1918 in poi nn forte aumento del corpo delle guardie di confine. Un confronto fra il 1907 e il 1923 mostra che oggi il numero dei funzionari è diminuito, ma aumentato è invece quello degli impiegati e del¬ le guardie di confine. iQuesta diminuzione del numero di fun¬ zionari, nonostante il rilevante accrescimento dei compiti ohe loro incombono e l'introduzione della nuova tariffa d'uso, tro¬ va la sua spiegazione in ciò che i lavori non richiedenti spe¬ ciali cognizioni tecniche sono attualmente eseguiti da impie¬ gati e da un personale ausiliario meno retribuiti.

La lunghezza della .nostra frontiera nazionale essendo di 1840 km circa, la vigilanza viene esercitata dà un po' imeno d'un uomo per ogni chilometro. Gli Stati limitrofi impiegano all'uopo più uomini per chilometro.

Ciò premesso, faremo notare che nell'elaborazione del disegno si ebbe cura di dare alle disposizioni concernenti l'organizzazione una .forma per quanto possibile elastica, da un lato, per permettere all'amministrazione di adattarsi in

147 modo più razionale alle circostanze soventi mutevoli e, dal¬ l'altro, per evitare clie la legge sulle dogane cada .troppo ra¬ pidamente in dissuetudine.

L'idea fondamentale dell'organizzazione corrisponde al¬ l'odierno stato di cose. Il Dipartimento delle dogane, che ha alla · sua testa lo stesso capo di quello delle finanze, gerisce tutti gli affari delle dogane sotto la vigilanza del Consiglio federale. Gli organi dell'amministrazione delle dogane sono -- come finora -- : la direzione generale, le direzioni di circon¬ dario e gli uffici doganali. La vigilanza del confine viene esercitata dal corpo delle guardie di confine, organizzato mili¬ tarmente e posto sotto il comando delia direzione generale delle dogane.

L'iart. 138 prevede una nuova carica : quella d'ispet¬ tore di circondario, il quale sarà posto -- occorrendo -- alla testa di un determinato gruppo d'uffici di spedizione doga¬ nale e dipenderà dalla direzione del circondario in cui funzio¬ na. Questa nuova regolamentazione richiede che si chiarisca anzitutto il problema tendente ad assodare se le direzioni di circondario quali sono previste dall'art 134 del disegno ri¬ spondano ancora alle esigenze odierne.

Il problema fu sottoposto ad un esame approfondito e si esaminarono in particolare i seguenti tre punti : lo La conservazione dell'attuale stato di cose (art. 15 della legge sulle dogane del 1893) è giustificata ?

2° Si può ridurre il numero delle direzioni di circondario ?

30 Si possono considerare come superflue, e quindi da soppri¬ mere, le direzioni di circondario ?

Notiamo al riguardo quanto segue : Il personale delle direzioni di circondario contava negli anni 1911-1923.

Basilea .* 1911 1923 funzionari .

43 23 impiegati .

G 11 Scia/fusa funzionari.

18 18 impiegati .

4 4 Coirà.'

funzionari.

13 11 impiegati .

2 3

us Lugano funzionari .

impiegati .

Losanna funzionari .

impiegati .

Ginevra.'

funzionari .

impiegati .

1911 1923 10 . . 12 2 8 12 1

11 8

20 2 133

118

Tranne alcune cli;e vengono eseguite dagli uffici doganali interni, la maggior parte delle operazioni doganali avvengono naturalmente al confine. Occorre quindi clic la direzione ge¬ nerale delle dogane sia rappresentata al confine. L'istanza in parola (direzione di circondario), che conosce le cincostanze locali e funge da organo di vigilanza sugli .uffici doganali può -- secondo i casi -- liquidare immediatamente le conte¬ stazioni od i reclami, rispondere a domande, eliminare per¬ turbazioni del traffico, dare istruzioni agli ufifici : doganali procedere ad ispezioni, invigilare in una parola tutto il ser¬ vizio degli uffici doganali. Ond'è che nell'interesse stesso del traffico non vorremmo ìinunciare a codesta istanza.

D'altro canto, per giungere ad un trattamento uniforme di tutti i contribuenti, fa d'uopo che le questioni relative alla tassazione delle merci siano definite da un organo col¬ trale,. vale a dire dalla direzione generale. La maggior parte dei lavori di statistica del commercio è già concentrata a Ber¬ na. Interamente eseguito è l'accentramento dei servizi di cassa e di contabilità ; quella del servizio di revisione dei do¬ cumenti è ora allo studio. In breve, ri lavori, meramente artiministrativi, la (trattazione delle questioni di principio, la di¬ rezione generale dell'esercizio devono essere curati dall'autorità centrale, la vigilanza immediata degli uffici preposti all'eser¬ cizio dev'esser e. invece affidata per delegazione alle autorità di circondario. Accentrando dati rami del servizio si dimi¬ nuisce l'effettivo del personale delle direzioni di circondario, il quale diventa così libero e può essere impiegato per l'eserci¬ zio. L'accentramento a Berna consente una riduzione del personale, perchè certi latvori possono venir eseguiti a mac¬ china e perchè il controllo dei documenti non è più esercitato

149 come finora da sei revisorati di circondario, ma da uno solo, il quale vi procede saltuariamente.

Nessuna ragione d'ordine tecnico si opporrebbe alla ridu¬ zione del numero delle direzioni di circondario. Non crediamo tuttavia di poter consigliare un siffatto provvedimento, im¬ perocché più il tratto di confine che si avrà da vigilare sarà limitato e più effettiva sarà anche la possibilità di vigilan¬ za da parte dell'autorità di circondario. Inoltre, il ricorrente desidera sempre che l'istanza chiamata à pronunciare sia quanto più possibile vicina, la conoscenza delle circostanze locali potendo influenzarne la decisione. iSe cionondimeno si avesse a decretare la riduzione del numero delle direzioni di circondario, bisognerebbe esaminare come si debba farne il riparto. Senza dilungarci oltre in proposito, ci limite¬ remo a ricordare i dibattiti che la questione ha suscitato ·nelle (Camere federali allorché vi venne trattata nel 1893. Ci permettiamo di precisare la nostra opinione al riguardo in questi termini : Una riduzione del numero delle direzioni di cirondario o la loro soppressione totale è attuabile. Essa non frutterebbe però un'economia apprezzabile e non sarebbe guari raceomanlabile nell'interesse dell'amministrazione come neppure in quel¬ lo della popolazione di confine e del commercio in genere.

L'attuale ordinamento è ancora quello che meglio risponde alle circostanze, purché certi lavori vengano accentrati per po¬ ter ridurre il numero dei funzionari delle direzioni di circon¬ dario. Siamo dunque d'avviso che convenga mantenere le at¬ tuali direzioni di circondario, riducendo al minimo l'effettivo del loro personale. Apparve inoltre necessario di creare nei grandi centri di traffico -- dove non si .trova una direzione di circondario e dove sono istituiti più uffici doganali, per un settore relativamente piccolo di confine -- un organo di vigi¬ lanza che dovrebbe essere munito delle occorrenti attribuzioni. · La pratica insegnerà in quali luoghi siffatti organi possano riescine utili. La creazione di questi ispettorati circondariali non avrà tuttavia per conseguenza un aumento di personale, perocché il servizio in parola sarà affidato ad un capo-ufficio, il quale accanto alle incombenze dell'ispettore può curare la direzione dell'ufficio doganale. Dei singoli articoli solo i se¬
guenti danno luogo ad osservazioni : Art. 139, cp. 5Il diritto all'alloggio personale gratuito previsto per i sott'ufficiali, gli appuntati e le guardie di con¬ fine nasce dal carattere militare della loro organizzazione.

Foglio federale 1924.

13

150 L'
L'nrt. 143 del disegno regola l'organizzazione e il funzio¬ namento del Consiglio delle dogane, tenendo conto dei voti espressi dal commercio e dall'industria. Le funzioni del Consi¬ glio delle doga ne risultano dagli art. 22 e 110 del disegno.

CAPO SETTIMO.

Disposizioni finali e transitorie.

Questo Capo non dà luogo ad alcuna osservazione speciale.

Gradite i sensi della nostra più alta considerazione, Berna, 4 gennaio 1924.

In nome del Consiglio federale svizzero, Il Presidente della Confederazione : CI-IUÀRD.

Il Cancelliere della Confederazione : Steig icn.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio del Consiglio federale all`Assemblea federale concernente la revisione della legge federale 28 giugno 1893 sulle dogane. (Del 4 gennaio 1924.)

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