06.074 Messaggio concernente la legge federale sui privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite (Legge sullo Stato ospite, LSO) del 13 settembre 2006
Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di una legge federale sui privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite.
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
13 settembre 2006
In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Moritz Leuenberger La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz
2006-1779
7359
Compendio La Svizzera vanta una lunga tradizione di accoglienza di organizzazioni e conferenze internazionali e la politica dello Stato ospite occupa un posto importante nella politica estera del nostro Paese. Al pari degli altri Stati, la Svizzera accorda privilegi e immunità alle rappresentanze estere come pure alle organizzazioni e conferenze internazionali che accoglie sul suo territorio. La politica dello Stato ospite implica anche l'attribuzione di determinati aiuti finanziari, in particolare mediante prestiti concessi alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra. A tal fine, il Consiglio federale si fonda su diversi strumenti: in primo luogo su convenzioni e trattati internazionali come pure su un certo numero di leggi e decreti federali, nonché sulle proprie competenze costituzionali in materia di politica estera.
Data l'importanza della politica dello Stato ospite, il Consiglio federale ritiene necessario codificare e consolidare la prassi in materia e disciplinare con una sola legge i principali strumenti di tale politica. Sottopone quindi all'Assemblea federale per approvazione il disegno di legge sui privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite (legge sullo Stato ospite, LSO).
La legge mira sostanzialmente a riunire le basi legali esistenti nel settore della politica dello Stato ospite e a fornire una base legale formale a decisioni che riposavano direttamente sulle competenze costituzionali del Consiglio federale. Il progetto definisce i beneficiari potenziali dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni come pure degli aiuti finanziari nel quadro fissato dal diritto internazionale, a cominciare dalla Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche o dagli accordi di sede conclusi con le organizzazioni stabilite nel nostro Paese. Fissa inoltre i requisiti necessari al conferimento di uno statuto particolare o di aiuti finanziari. In seguito all'evoluzione delle relazioni internazionali, nuovi attori sono apparsi alla ribalta e tale sviluppo si riflette nell'articolo 2 del presente disegno di legge. I privilegi e le immunità elencati nell'articolo 3 derivano dal diritto internazionale consuetudinario e sono ripresi in numerose convenzioni
internazionali; inoltre, per analogia con il diritto internazionale, la nuova legge prevede una ponderazione della portata dei privilegi e delle immunità accordate in funzione del tipo di beneficiario. Sotto il profilo finanziario, la legge è finalizzata a consentire al Consiglio federale di continuare la propria politica in materia, conformemente alla prassi che osserva da anni.
7360
Indice Compendio
7360
Elenco delle abbreviazioni
7364
Elenco degli accordi di sede e degli accordi fiscali
7365
1 Parte generale 1.1 Introduzione 1.2 Cenni storici 1.3 Risultati della consultazione
7367 7367 7368 7369
2 Parte speciale 2.1 Struttura della legge 2.2 Capitolo 1: Oggetto (art. 1) 2.3 Capitolo 2: Privilegi, immunità e facilitazioni 2.3.1 Beneficiari 2.3.1.1 Le organizzazioni intergovernative (art. 2 cpv. 1 lett. a) 2.3.1.2 Le istituzioni internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. b) 2.3.1.3 Le organizzazioni internazionali quasi governative (art. 2 cpv. 1 lett. c) 2.3.1.4 Le missioni diplomatiche, i posti consolari, le missioni permanenti e le missioni speciali (art. 2 cpv. 1 lett. dg) 2.3.1.5 Le conferenze internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. h) 2.3.1.6 I segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale (art. 2 cpv. 1 lett. i) 2.3.1.7 Le commissioni indipendenti (art. 2 cpv. 1 lett. j) 2.3.1.8 I tribunali internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. k) 2.3.1.9 I tribunali arbitrali (art. 2 cpv. 1 lett. l) 2.3.1.10 Gli altri organismi internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. m) 2.3.1.11 Le persone chiamate in veste ufficiale, a titolo permanente o no, presso uno dei beneficiari internazionali (art. 2 cpv. 2 lett. a) 2.3.1.12 Le personalità che esercitano un mandato internazionale (art. 2 cpv. 2 lett. b) 2.3.1.13 Le persone autorizzate ad accompagnare le persone beneficiarie (art. 2 cpv. 2 lett. c) 2.3.2 Contenuto di privilegi, immunità e facilitazioni (art. 3) 2.3.2.1 Inviolabilità 2.3.2.2 Immunità di giurisdizione e di esecuzione 2.3.2.3 Esenzioni fiscali e doganali 2.3.2.4 Libera disponibilità di fondi, divise, numerario e altri valori mobiliari 2.3.2.5 Libertà di comunicazione, spostamento e circolazione 2.3.2.6 Esenzione dal regime di sicurezza sociale svizzero 2.3.2.7 Esenzione dalle disposizioni in materia di entrata e di soggiorno in Svizzera
7370 7370 7370 7372 7372 7373 7373 7374 7376 7378 7379 7380 7381 7381 7382 7383 7385 7385 7386 7386 7386 7387 7388 7389 7389 7391
7361
2.4
2.5
2.6
2.7
7362
2.3.2.8 Esenzione da qualsivoglia servizio pubblico e da oneri e obblighi militari di qualsiasi natura 2.3.2.9 Facilitazioni 2.3.3 Portata di privilegi, immunità e facilitazioni (art. 4) 2.3.4 Durata dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni (art. 5) 2.3.5 Condizioni per la concessione di privilegi, immunità e facilitazioni 2.3.5.1 Condizioni generali (art. 6) 2.3.5.2 Condizioni supplementari specifiche per alcuni beneficiari (art. 715) 2.3.5.2.1 Le istituzioni internazionali (art. 7) 2.3.5.2.2 Le organizzazioni internazionali quasi governative (art. 8) 2.3.5.2.3 Le conferenze internazionali (art. 9) 2.3.5.2.4 I segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale (art. 10) 2.3.5.2.5 Le commissioni indipendenti (art. 11) 2.3.5.2.6 I tribunali internazionali (art. 12) 2.3.5.2.7 I tribunali arbitrali (art. 13) 2.3.5.2.8 Gli altri organismi internazionali (art. 14) 2.3.5.2.9 Le personalità che esercitano un mandato internazionale (art. 15) Capitolo 3: Acquisti di fondi per scopi ufficiali 2.4.1 Acquisto di fondi (art. 16) 2.4.2 Definizioni (art. 17) Capitolo 4: Aiuti finanziari e altre misure di sostegno 2.5.1 Scopi (art. 18) 2.5.2 Beneficiari di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno (art. 19) 2.5.3 Forme degli aiuti finanziari e di altre misure di sostegno (art. 20) 2.5.4 Indennità a favore dei Cantoni (art. 21) 2.5.5 Finanziamento (art. 22) 2.5.6 Condizioni, procedura e modalità (art. 23) Capitolo 5: Organizzazioni internazionali non governative 2.6.1 Principi (art. 24) 2.6.2 Definizione di OING (art. 25) Capitolo 6: Competenze 2.7.1 Conferimento dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni, nonché degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno (art. 26) 2.7.2 Condizione di lavoro delle persone beneficiarie (art. 27) 2.7.3 Composizione delle controversie di carattere privato in caso di immunità di giurisdizione e di esecuzione (art. 28) 2.7.4 Consultazione dei Cantoni (art. 29) 2.7.5 Informazione (art. 30) 2.7.6 Osservanza dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni (art. 31)
7391 7392 7393 7396 7396 7396 7398 7399 7399 7400 7400 7400 7401 7401 7402 7402 7403 7403 7404 7405 7405 7406 7407 7409 7409 7410 7410 7410 7411 7412 7412 7414 7415 7415 7416 7417
2.7.7 Sospensione, ritiro e rimborso degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno (art. 32) 2.8 Capitolo 7: Disposizioni finali 2.8.1 Disposizioni d'esecuzione (art. 33) 2.8.2 Abrogazione e modifica del diritto vigente (art. 34)
7418 7418 7418 7419
3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni finanziarie 3.1.1 Privilegi, immunità e facilitazioni 3.1.2 Aiuti finanziari e le altre misure di sostegno 3.1.2.1 Confederazione 3.1.2.2 Cantoni 3.2 Subordinazione al freno alle spese 3.3 Ripercussioni sul personale
7422 7422 7423 7423 7423 7424 7424 7424
4 Programma di legislatura
7424
5 Rapporto con il diritto europeo
7425
6 Costituzionalità
7425
Legge federale sui privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite (Disegno)
7427
7363
Elenco delle abbreviazioni AD AELS AI AVS BRI CICG CICR CO DF del 1955
DFAE FAO FIPOI FISCR IATA IPG IVA LIFD LMSI OING OMC ONG ONU OTIF OSCE SITA SMSI UICN UPU
7364
Assicurazione contro la disoccupazione Associazione europea di libero scambio Assicurazione per l'invalidità Assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti Banca dei regolamenti internazionali Centre international de conférences de Genève Comitato Internazionale della Croce Rossa) Codice delle obbligazioni Decreto federale del 30 settembre 1955 concernente la conclusione o la modificazione di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera Dipartimento federale degli affari esteri Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura Fondazione degli immobili per le organizzazioni internazionali Federazione internazionale delle società della Croce Rossa e della Mezza Luna Rossa Associazione internazionale dei trasporti aerei Indennità per perdita di guadagno Imposta sul valore aggiunto Legge federale sull'imposta federale diretta Legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna Organizzazione internazionale non governativa Organizzazione mondiale del commercio Organizzazione non governativa Organizzazione delle Nazioni Unite Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa Società internazionale di telecomunicazioni aeronautiche Summit mondiale sulla società dell'informazione Unione internazionale per la conservazione della natura e delle sue risorse Unione postale universale
Elenco degli accordi di sede e degli accordi fiscali 1.
BIE/UNESCO OIL/UIL OMM OMPI OMS ONU UIT UPOV UPU 2.
ACICI AELS APEF
BRI Centro Sud Centro di consulenza CERN
Organizzazioni intergovernative del sistema delle Nazioni Unite che beneficiano di un accordo di sede Ufficio internazionale di educazione/Organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura, Ginevra, Accordo del 15 novembre 1946 (RS 0.192.122.41) Organizzazione internazionale del lavoro (Ufficio internazionale del lavoro), Ginevra, Accordo dell'11 marzo 1946 (RS 0.192.120.282) Organizzazione meteorologica mondiale, Ginevra, Accordo del 10 marzo 1955 (RS 0.192.120.242) Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale, Ginevra, Accordo del 9 dicembre 1970 (RS 0.192.122.23) Organizzazione mondiale della sanità, Ginevra, Accordo del 21 agosto 1948 (RS 0.192.120.281) Organizzazione delle Nazioni Unite, Accordo dell'11 giugno/ 1° luglio 1946 (RS 0.192.120.1) Unione internazionale delle telecomunicazioni, Ginevra, Accordo del 22 luglio 1971 (RS 0.192.120.278.41) Unione internazionale per la protezione delle novità vegetali, Ginevra, Accordo del 17 novembre 1983 (RS 0.192.122.25) Union postale universale, Berna, Scambio di lettere del 5 febbraio/22 aprile 1948 (RS 0.192.120.278.3) Altre organizzazioni internazionali che beneficiano di un accordo di sede Agenzia di cooperazione e d'informazione per il commercio internazionale, Ginevra, Accordo del 31 agosto 2004 (RS 0.192.122.632.13) Associazione europea di libero scambio, Ginevra, Accordo del 10 agosto 1961 (RS 0.192.122.632.3) Associazione dei Paesi esportatori di minerali di ferro (attualmente non ha attività a Ginevra), Accordo del 9 dicembre 1976 (RS 0.192.122.931) Ufficio internazionale dei tessili e dell'abbigliamento, Accordo del 18 maggio 1987 (RS 0.192.122.632.5) Banca dei regolamenti internazionali, Basilea, Accordo del 10 febbraio 1987 (RS 0.192.122.971.3) Centro Sud, Ginevra, Accordo del 20 marzo 1997 (RS 0.192.122.972.11) Centro di consulenza sulla legislazione dell'OMC, Ginevra, Accordo del 18 ottobre 2001 (RS 0.192.122.632.12) Organizzazione europea per le ricerche nucleari, Ginevra, Accordo dell'11 giugno 1955 (RS 0.192.122.42)
7365
CICR Corte OSCE
GFATM OIM OIPC OMC OTIF UIP 3.
WADA (uff. europeo)
IATA SITA UICN
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Comitato internazionale della Croce Rossa, Ginevra, Accordo del 19 marzo 1993 (RS 0.192.122.50) Corte di conciliazione e d'arbitrato nel quadro dell'OSCE, Ginevra, Accordo del 17 novembre 1997 (RS 0.192.120.193.1) Federazione internazionale delle Società della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa, Ginevra, Accordo del 29 novembre 1996 (RS 0.192.122.51) Fondo mondiale per la lotta contro l'AIDS, la tubercolosi e la malaria, Ginevra, Accordo del 13 dicembre 2004 (RS 0.192.122.818.11) Organizzazione internazionale per le migrazioni, Ginevra, Scambio di lettere del 7 aprile/3 maggio 1954 (RS 0.192.122.935) Organizzazione internazionale della protezione civile, Ginevra, Accordo del 10 marzo 1976 (RS 0.192.122.52) Organizzazione mondiale del commercio, Ginevra, Accordo del 2 giugno 1995 (RS 0.192.122.632) Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia, Berna, Accordo del 10 febbraio 1988 (RS 0.192.122.742) Unione interparlamentare, Ginevra, Accordo del 28 settembre 1971 (RS 0.192.121.71) Organizzazioni internazionali quasi governative che beneficiano di accordi fiscali Consiglio internazionale degli aeroporti, Ginevra, Accordo del 30 gennaio 1997 (RS 0.192.122.749) Agenzia mondiale antidoping, Losanna, Accordo del 5 marzo 2001 (RS 0.192.120.240) Associazione del trasporto aereo internazionale, Ginevra, Accordo del 20 dicembre 1976 (RS 0.192.122.748) Società internazionale di telecomunicazioni aeronautiche, Ginevra, Accordo del 4 giugno 1992 (RS 0.192.122.784) Unione internazionale per la conservazione della natura e delle sue risorse, Gland, Accordo del 17 dicembre 1986 (RS 0.192.122.451)
Messaggio 1
Parte generale
1.1
Introduzione
Nell'ambito della politica dello Stato ospite quale parte integrante degli affari esteri della Confederazione, il nostro Consiglio propone di adottare una nuova legge federale volta a disciplinare il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni, nonché di aiuti finanziari come pure l'attuazione di altri provvedimenti di sostegno.
Si tratta di dotare il Consiglio federale di uno strumento che gli consenta di svolgere una politica dello Stato ospite coerente, nel rispetto degli impegni della Svizzera sotto il profilo del diritto internazionale e tenendo conto dell'evoluzione delle relazioni internazionali bilaterali e multilaterali.
La diplomazia è sempre esistita. Dall'instaurazione di relazioni diplomatiche, provvisorie o permanenti, è scaturita la necessità di una normativa specifica intesa a garantire le condizioni necessarie all'adempimento indipendente delle funzioni ufficiali dell'agente diplomatico. Le prime disposizioni su i privilegi, le immunità e le facilitazioni accordati ai diplomatici nascono quindi dalla consuetudine la prassi generalmente accettata come vigente da coloro che le sottostanno. In seguito, accordi bilaterali o multilaterali hanno sancito tale prassi, prevedendo altresì nuove disposizioni che, con l'andare del tempo, si erano rivelate necessarie. Si è così giunti all'adozione da parte degli Stati della Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche1 e della Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963 sulle relazioni consolari2. La Svizzera è parte a entrambe le convenzioni che disciplinano, quindi, lo statuto giuridico delle rappresentanze diplomatiche e consolari estere in Svizzera.
Con lo sviluppo delle relazioni internazionali, la diplomazia multilaterale è venuta ad affiancare quella bilaterale. Le organizzazioni internazionali si sono trasformate in elementi essenziali per il superamento dei vari problemi politici e tecnici che preoccupano la comunità internazionale. Come nell'ambito delle relazioni bilaterali, è rapidamente apparso indispensabile accordare anche alle organizzazioni internazionali, ai loro funzionari e ai rappresentanti dei loro membri uno statuto privilegiato, volto, da un lato, ad assicurarne l'assoluta indipendenza dallo Stato nel cui territorio si sono stabiliti per svolgere le loro funzioni e, dall'altro, a impedire
che lo Stato ospite tragga vantaggi particolari dalla presenza sul suo territorio di un'organizzazione finanziata da tutti gli Stati membri. Questi principi sono riconosciuti dall'intera comunità internazionale.
La presenza delle organizzazioni internazionali in Svizzera contribuisce dal XIX secolo alla reputazione del nostro Paese nel mondo e gli consente di fornire un apporto significativo allo sviluppo del diritto internazionale e alla sua applicazione.
Offre inoltre alla nostra politica estera una preziosa piattaforma.
Per la maggior parte, le organizzazioni internazionali con sede in Svizzera si trovano a Ginevra, ma anche altri Cantoni accolgono organismi o conferenze internazionali.
La cosiddetta «Ginevra internazionale» termine con il quale si suole ormai allu1 2
RS 0.191.01 RS 0.191.02
7367
dere all'attività a Ginevra di circa 35 000 persone (funzionari internazionali, membri delle missioni permanenti e membri delle loro famiglie) nell'ambito delle organizzazioni e dei negoziati internazionali come pure le altre organizzazioni internazionali con sede a Vaud, Berna e Basilea non sono soltanto elementi importanti della vita economica dei Cantoni interessati, bensì costituiscono un apporto considerevole anche per la Confederazione nel suo insieme (cfr. n. 3.1). Questa tradizione di accoglienza fa parte delle caratteristiche del nostro Paese ed è riconosciuta sia all'estero, sia dalle migliaia di delegati che ogni anno vengono in missione in Svizzera; costituisce un crogiolo di idee provenienti dal più vari orizzonti, un plusvalore per la nostra politica estera, un elemento del nostro patrimonio e dell'avvenire del Paese.
Fino agli inizi degli anni Novanta la posizione di Ginevra e della Svizzera nelle sfere della diplomazia multilaterale è stata ineguagliata. La fine del confronto Est-Ovest ha provocato profondi cambiamenti anche in seno alle organizzazioni internazionali e questi cambiamenti sono coincisi con una tendenza alla deregolamentazione in tutti i settori. Si è delineata a questo punto la concorrenza attiva di altre città desiderose di attirare le organizzazioni internazionali, prime fra tutte Bonn, l'Aia e Montreal.
Contemporaneamente, è iniziata una trasformazione della struttura delle relazioni multilaterali. In origine, gli attori internazionali erano essenzialmente Stati e organizzazioni intergovernative, soggetti di diritto internazionale, che si riunivano di tanto in tanto nell'ambito di conferenze diplomatiche. Nell'elaborazione delle loro strategie d'azione, però, Stati e organizzazioni intergovernative devono ormai tenere conto delle nuove forme di partenariato tra il settore pubblico e quello privato nell'ambito della cooperazione multilaterale. Gli Stati hanno dunque cominciato a consultare la società civile nell'elaborazione dei loro mandati negoziali, poi alcuni si sono fatti accompagnare alle grandi conferenze internazionali da rappresentanti della società civile e delle organizzazioni non governative. Queste ultime sono consultate sempre più regolarmente o addirittura ammesse alle conferenze internazionali o in seno ad organi internazionali. Per giunta,
anche nelle modalità di finanziamento degli organi internazionali si assiste a profondi mutamenti legati alla transizione da un finanziamento esclusivamente statale alla ripartizione degli oneri per il finanziamento dei programmi e della loro attuazione. Per gli Stati e le organizzazioni intergovernative questo è il mezzo di ottenere dalla società civile e dalle cerchie private un apporto non solo concettuale ma anche materiale.
Al pari della Svizzera, tutti gli Stati ospiti di organizzazioni internazionali negoziano con queste ultime accordi di sede, finalizzati a determinare lo statuto giuridico dell'organizzazione, delle persone che vi occupano una funzione ufficiale e delle persone che le accompagnano, anche sotto il profilo fiscale. Tutti prevedono un regime di privilegi, immunità e facilitazioni per le conferenze internazionali. Tutti, per aver l'onore di accogliere un'organizzazione, accettano di contribuire finanziariamente al suo insediamento e al suo mantenimento sul territorio nazionale, in particolare con facilitazioni a carattere immobiliare.
1.2
Cenni storici
In materia di privilegi, immunità e facilitazioni, il Consiglio federale si fonda in primo luogo sulle convenzioni e i trattati internazionali come pure sul Decreto federale del 30 settembre 1955 concernente la conclusione o la modificazione di 7368
accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera3. La viva concorrenza tra Stati ospiti di organizzazioni e di conferenze internazionali e l'evoluzione delle strutture delle relazioni multilaterali hanno indotto il Consiglio federale ad accordare privilegi, immunità e facilitazioni a vari attori internazionali. Ben presto, tuttavia, si sono manifestati i limiti di tali competenze; è progressivamente apparsa la necessità di una base legale formale, da un lato per sancire la prassi della Confederazione, e dall'altro per consentire il proseguimento della politica dello Stato ospite e della tradizione svizzera di accoglienza di organi internazionali.
Sotto il profilo finanziario, il Consiglio federale si avvale della propria competenza in politica estera per accordare aiuti finanziari a livello della politica dello Stato ospite, nei limiti dei crediti consentiti dalle Camere federali. L'adozione da parte del Parlamento della legge federale del 23 giugno 2000 concernente gli aiuti finanziari alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra4 (qui di seguito: «legge FIPOI») ha colmato solo parzialmente le lacune constatate in materia di basi giuridiche, inducendo il nostro Consiglio a proporre una nuova legge federale che comprenda sia l'aspetto dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni, sia quello degli aiuti finanziari nell'ambito della politica dello Stato ospite. La nuova legge dovrebbe adempiere le presenti esigenze di attuazione del principio di legittimità.
1.3
Risultati della consultazione
La procedura di consultazione dei Cantoni, dei partiti politici, delle associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città svizzere e delle regioni di montagna e delle associazioni mantello nazionali come pure delle cerchie interessate si è svolta tra l'11 gennaio e il 20 aprile 2006. Il nostro Consiglio ha elaborato un rapporto sui risultati della consultazione. In linea di massima, tranne l'UDC, tutti i partecipanti hanno accolto favorevolmente il principio di una nuova normativa e il contenuto dell'avamprogetto. La maggior parte ha rilevato che è necessario per la Confederazione attuare una politica dello Stato ospite attiva e trasparente, in particolare per tutelare gli interessi economici, politici, culturali e scientifici della Svizzera e per consentire al nostro Paese di rimanere competitivo in questo settore della politica estera. Mediante un adeguamento dell'avamprogetto e con il presente messaggio, si è tenuto conto, nella misura del possibile, di tutte le osservazioni formulate. Dal canto suo, l'UDC ritiene sufficienti le disposizioni legali vigenti in particolare i trattati internazionali ai quali la Svizzera ha aderito e superflua l'elaborazione di una nuova legge che a suo avviso sarebbe finalizzata ad ampliare la cerchia dei beneficiari dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni o degli aiuti finanziari.
Il nostro Consiglio non condivide tale opinione, come esplicitato nel presente messaggio.
3 4
RS 192.12 RS 617.0
7369
2
Parte speciale
2.1
Struttura della legge
La legge si compone di sette capitoli.
Il capitolo 1 definisce lo scopo.
Il capitolo 2 verte su i privilegi, le immunità e le facilitazioni e ne definisce i beneficiari, la portata, la durata e le condizioni di conferimento.
Il capitolo 3 concerne l'acquisto di fondi per un fine pubblico da parte dei beneficiari istituzionali di privilegi, immunità e facilitazioni.
Il capitolo 4 tratta gli aiuti finanziari e le altre misure di sostegno nell'ambito della politica dello Stato ospite, precisando lo scopo di tali aiuti, le forme che possono assumere e i beneficiari ai quali possono essere accordati.
Il capitolo 5 riguarda le organizzazioni internazionali non governative (OING) e definisce in quale maniera la Confederazione può agevolarne l'insediamento e le attività in Svizzera.
Il capitolo 6 disciplina le competenze per il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni o di aiuti finanziari e per l'attuazione di altri provvedimenti di sostegno nell'ambito della politica dello Stato ospite.
Il capitolo 7 prescrive le disposizioni finali.
2.2
Capitolo 1: Oggetto (art. 1)
In virtù dell'articolo 184 capoverso 1 Cost., il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale. Nell'esercizio di questa competenza decide, in particolare, l'instaurazione di relazioni diplomatiche e consolari o l'apertura di rappresentanze svizzere all'estero. Autorizza lo stabilimento di rappresentanze estere e di organizzazioni internazionali o lo svolgimento di conferenze internazionali sul territorio svizzero. Da questa competenza costituzionale generale scaturisce la necessità di determinare lo statuto giuridico in Svizzera delle rappresentanze, organizzazioni e conferenze summenzionate. Finora, nella messa in opera della politica dello Stato ospite, il Consiglio federale si è fondato sia sui trattati internazionali ai quali la Svizzera ha aderito, sia sulle proprie competenze costituzionali in materia di affari esteri (art. 184 cpv. 1 Cost.) nonché sul decreto federale del 30 settembre 1955 concernente la conclusione o la modificazione di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera5 (qui di seguito: il DF del 1955). Tenuto conto dell'evoluzione alla quale si è assistito negli ultimi decenni e dell'apparizione di numerosi tipi di attori internazionali, queste basi sono progressivamente diventate insufficienti. Appare inoltre opportuno riunire in una sola base legale i differenti testi esistenti e le decisioni del Consiglio federale nel corso degli anni. Si è dunque imposto l'imperativo della legge federale di cui nel presente messaggio.
5
RS 192.12
7370
La legge è volta a disciplinare, nell'ambito della politica dello Stato ospite, il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni, nonché di aiuti finanziari e l'attuazione di altre misure di sostegno. Sono fatti salvi, nel capoverso 2 dell'articolo 1, i privilegi, le immunità e le facilitazioni come pure i contributi finanziari retti dal diritto internazionale o da altre leggi federali.
La nuova legge mira a conferire al Consiglio federale i mezzi necessari all'attuazione di una politica dello Stato ospite coerente, trasparente e improntata a una visione prospettica, finalizzata al mantenimento della «Ginevra internazionale» intesa in senso lato, ovvero includendo non solo la regione del Lemano propriamente detta, bensì anche Berna (UPU e OTIF) e Basilea (BRI) e a uno sviluppo armonioso del ruolo del nostro Paese quale Stato ospite. Non bisogna dimenticare, d'altra parte, gli impegni assunti dalla Svizzera nell'ambito delle convenzioni alle quali è parte, segnatamente la Convenzione di Vienna del 24 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche6, la Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963 sulle relazioni consolari7, la Convenzione dell'8 dicembre 1969 sulle missioni speciali8 né gli accordi di sede conclusi dalla Svizzera con le organizzazioni internazionali stabilite sul suo territorio. Per giunta, i trattati che istituiscono le organizzazioni internazionali o altri accordi multilaterali non di rado prevedono privilegi, immunità e facilitazioni che gli Stati parte sono tenuti ad accodare agli organi così istituiti, al loro personale, ai rappresentanti degli Stati parte e a tutte le persone chiamate a svolgere funzioni ufficiali presso i suddetti organi. Tali impegni sono vincolanti per la Svizzera dal momento dell'adesione. Parimenti, i trattati internazionali ai quali la Svizzera è parte possono prevedere obblighi finanziari, in particolare i contributi ordinari dovuti dal nostro Paese in quanto membro dell'organizzazione.
Come già esplicitato dal Consiglio federale nel suo messaggio del 28 luglio 1955 a sostegno dell'adozione da parte Parlamento del decreto federale del 19559, «une organisation internationale, fondée sur un traité entre Etats, jouit, d'après le droit international, d'un certain nombre de privilèges dans l'Etat où elle a fixé son siège; il est d'usage qu'elle conclue avec
cet Etat un accord précisant les modalités de ces privilèges. Il n'est en effet pas possible de soumettre une telle organisation, dont sont membres des Etats, à toutes les dispositions du droit national de l'Etat où elle a son siège principal ou un siège accessoire. S'il en était autrement, cet Etat serait en mesure d'intervenir de façon directe ou indirecte dans l'activité de l'organisation. A l'honneur qu'un Etat a d'accueillir sur son territoire une organisation internationale correspond donc l'obligation, consacrée par le droit des gens, de la mettre en mesure d'exercer son activité avec toute l'indépendance nécessaire» (n.d.t.: conformemente al diritto internazionale, un'organizzazione internazionale istituita da trattato gode di un certo numero di privilegi nello Stato in cui ha fissato la sede, avendo concluso con tale Stato, come d'uso, un accordo che precisa le modalità dei privilegi in questione. Una siffatta organizzazione, i cui membri sono Stati, non può in effetti sottostare a tutte le disposizioni del diritto interno dello Stato in cui ha la sede principale o secondaria. Altrimenti, lo Stato in questione potrebbe intervenire in modo diretto o indiretto nell'attività dell'organizzazione. La presenza sul proprio territorio di un'organizzazione internazionale comporta l'obbligo, sancito dal diritto pubblico internazionale, di consentirle di operare senza alcun condizionamento).
6 7 8 9
RS 0.191.01 RS 0.191.02 RS 0.191.2 FF 1955 II 389 segg.
7371
Così, nel corso dei decenni, la comunità internazionale ha allestito una prassi costante per il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni alle organizzazioni intergovernative e alle altre strutture internazionali stabilite sul territorio degli Stati che la compongono, al fine di consentire a questi organismi di adempiere il loro mandato internazionale senza alcun condizionamento da parte dello Stato ospite.
2.3
Capitolo 2: Privilegi, immunità e facilitazioni
2.3.1
Beneficiari
L'articolo 2 definisce i beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni: si tratta di beneficiari istituzionali, ovvero degli organi internazionali enumerati nell'elenco al capoverso 1. Le organizzazioni internazionali non governative (OING), come per esempio le federazioni sportive internazionali, non figurano tra i beneficiari ai sensi di questa disposizione.
Secondo la prassi corrente e le convenzioni internazionali pertinenti, i privilegi, le immunità e le facilitazioni sono accordati non soltanto all'organo, bensì anche a tutte le persone che presso tale organo svolgono funzioni ufficiali di qualsiasi genere, in maniera provvisoria o permanente, come pure alle persone che le accompagnano. Lo scopo di tali privilegi e immunità non è di favorire i singoli individui, bensì di garantire l'adempimento efficiente delle loro funzioni ufficiali. Quindi, le persone di cui all'articolo 2 capoverso 2 non beneficiano di privilegi, immunità e facilitazioni a titolo personale, ma nell'interesse dell'organo internazionale in questione e godono di uno statuto privilegiato unicamente nella misura in cui il suddetto organo adempia le condizioni legali disposte dalla legge sullo Stato ospite. Tale principio è d'altronde esplicitamente menzionato nel preambolo della Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche10.
Le persone che esercitano funzioni ufficiali non possono essere designate in maniera esaustiva perché la definizione dipende dall'atto istitutivo dell'organo interessato, dal tipo di organo in questione (le categorie differiscono tra le varie organizzazioni intergovernative o tra i diversi tribunali internazionali) e dalla prassi internazionale.
Basti menzionare, a titolo di esempio, i delegati, il personale, gli esperti, i giudici, procuratori, cancellieri e membri della cancelleria di un tribunale internazionale o di un tribunale arbitrale, le parti di una procedura dinnanzi a siffatto tribunale, nonché i loro avvocati, esperti e testimoni. La prassi internazionale prevede d'altronde uno statuto differente secondo la posizione occupata dall'interessato presso il beneficiario istituzionale. Il funzionario di un'organizzazione intergovernativa addetto a compiti amministrativi non beneficerà quindi di privilegi e immunità di portata pari a quelli accordati al segretario generale dell'organizzazione stessa.
10
RS 0.191.01
7372
2.3.1.1
Le organizzazioni intergovernative (art. 2 cpv. 1 lett. a)
Si tratta delle organizzazioni intergovernative nel senso letterale del termine, quali l'Organizzazione delle Nazioni Unite, le istituzioni specializzate delle Nazioni Unite, l'Associazione europea di libero scambio (AELS) o l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC). S'intende per organizzazione intergovernativa un'organizzazione istituita mediante un trattato tra Stati o tra Stati e organizzazioni intergovernative che le conferisce personalità giuridica internazionale. Possono aderirvi solo Stati o organizzazioni intergovernative cioè soggetti di diritto internazionale. I membri perseguono uno scopo comune, in genere duraturo. Un'organizzazione intergovernativa è dotata di organi indipendenti dai suoi membri, in grado di esprimere opinioni autonome rispetto a quelle degli Stati che la compongono; svolge compiti di natura statale e il suo finanziamento è assicurato essenzialmente mediante i contributi dei membri (Stati e organizzazioni intergovernative).
Fondandosi sul DF del 1955, il Consiglio federale ha concluso gli accordi di sede che determinano lo statuto giuridico delle organizzazioni intergovernative con sede principale o secondaria nostro Paese (Allegato 2).
2.3.1.2
Le istituzioni internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. b)
Un'istituzione internazionale è molto simile a un'organizzazione intergovernativa, pur non riunendo tutti i criteri definiti dalla prassi internazionale e dalla dottrina.
Perciò, il più delle volte la dottrina impiega, per questo tipo di organismo, il termine «organizzazione internazionale». Tuttavia, per maggiore chiarezza dal punto di vista giuridico, appare necessario designare questo tipo di attore internazionale con un appellativo specifico, tanto più che con il termine «organizzazione internazionale» si designano anche le organizzazioni intergovernative e talvolta addirittura le organizzazioni internazionali non governative.
Un'organizzazione intergovernativa è sempre dotata di personalità giuridica internazionale, conferitale dal trattato costitutivo. Non è questo il caso di un'istituzione internazionale, che tuttavia occupa una posizione particolare nelle relazioni internazionali. Si possono citare a titolo di esempio istituzioni come l'Organizzazione sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE), il Comitato internazionale della Croce rossa (CICR), la Federazione internazionale delle società della Croce Rossa e della Mezza Luna Rossa (FISCR) o il Fondo mondiale per la lotta contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria (GFATM). Il Consiglio Federale ha concluso un accordo di sede con ciascuna di queste tre istituzioni internazionali e precisamente il 19 marzo 1993 con il CICR11, il 29 novembre 1996 con la FISCR12 e il 13 dicembre 2004 con il GFATM13 fondandosi sul DF del 1955. All'epoca, le Commissioni della politica estera delle due Camere, consultate sul principio della conclusione di un accordo di sede con il CICR, non avevano formulato alcuna obiezione circa l'approvazione del suddetto accordo di sede da parte del Consiglio federale in virtù della competenza conferitagli da tale decreto.
11 12 13
RS 0.192.122.50 RS 0.192.122.51 RS 0.192.122.818.11
7373
Un'istituzione internazionale è un elemento importante nelle relazioni internazionali.
Se al momento della creazione, i membri hanno preferito non farne un'organizzazione intergovernativa vera e propria, in genere è per ragioni politiche che successivamente, di fronte allo sviluppo delle attività dell'istituzione nel corso degli anni, hanno perso parte della loro pertinenza. A un certo momento, i membri dell'istituzione possono risentire la necessità di conferirle, in seno alla comunità internazionale, una posizione diversa che giustifichi la necessità di accordarle privilegi, immunità e facilitazioni che non era sembrati necessari all'epoca della fondazione, ma non possono trasformarla ufficialmente in organizzazione intergovernativa, generalmente per motivi politici e per timore di compromettere l'equilibrio raggiunto in seno all'istituzione stessa. È attualmente il caso dell'OSCE: i membri cercano i mezzi di accordare all'organizzazione i privilegi, le immunità e le facilitazioni necessari al suo funzionamento, ma si scontrano con le difficoltà giuridiche di tale impresa.
Grazie alla presente legge, la Svizzera intende poter rispondere ad aspettative di questo genere, nell'interesse delle istituzioni in questione come nel suo stesso interesse di Stato ospite.
2.3.1.3
Le organizzazioni internazionali quasi governative (art. 2 cpv. 1 lett. c)
Istituita in virtù del diritto nazionale di uno Stato in particolare, nel diritto svizzero, sotto forma di associazione o, più raramente, di fondazione l'organizzazione internazionale quasi governativa si situa a metà strada tra l'organizzazione intergovernativa o l'istituzione internazionale e la classica organizzazione non governativa (ONG). Nel corso della procedura di consultazione taluni partecipanti hanno manifestato la loro perplessità a proposito della distinzione tra organizzazione internazionale quasi governativa e organizzazione internazionale non governativa (OING).
Queste due organizzazioni si differenziano, in particolare, per la struttura dei loro membri e per il modo di finanziamento, come pure per i compiti affidati loro. I membri dell'organizzazione internazionale quasi governativa sono prevalentemente Stati o entità di diritto pubblico e il finanziamento è per lo più di origine pubblica.
All'organizzazione internazionale quasi governativa sono inoltre attribuiti compiti che rispondono a un interesse pubblico e che, se non fossero svolti dall'organizzazione in questione, dovrebbero essere presi a carico dagli Stati. L'OING, invece, si compone essenzialmente di persone morali di diritto nazionale (associazioni, imprese ecc.) e di singoli individui. È finanziata con mezzi privati e non svolge compiti di carattere spiccatamente statale.
Non di rado l'organizzazione internazionale quasi governativa nasce da iniziative in origine private, ma che hanno suscitato un interesse sufficiente perché gli Stati ne diventino membri a parte intera al fine tutelare interessi di natura statale. Generalmente l'OING cerca di mantenere una certa distanza dagli Stati per preservare la propria indipendenza. L'organizzazione internazionale quasi governativa tenta, al contrario, di accostarsi agli Stati, segnatamente facilitandone l'adesione come membri dell'organizzazione, per conferire una portata internazionale diversa alla propria azione: la trasformazione in organizzazione intergovernativa classica non è per altro possibile. In effetti, i membri di un'organizzazione intergovernativa possono essere solo Stati o altre organizzazioni intergovernative, mentre in seno a un'organizzazione internazionale quasi governativa Stati e membri non statali possono collabo7374
rare a condizioni di parità. Ciò non di meno, il carattere interstatale predominante di questo tipo di organizzazione giustifica da parte svizzera il conferimento di uno statuto particolare atto a consentirle di svolgere la sua attività in maniera indipendente, al pari delle organizzazioni intergovernative o delle istituzioni internazionali e senza che la Svizzera, in quanto Stato ospite, tragga vantaggi finanziari dalla sua presenza sul proprio territorio.
La nozione di organizzazione internazionale quasi governativa è stata ripresa dal Tribunale federale in un decreto del 4 ottobre 197814. Si trattava di un ricorso contro l'approvazione del Consiglio di Stato ginevrino della conclusione di un accordo tra il Consiglio federale e la IATA (Associazione del trasporto aereo internazionale). Il Tribunale federale (TF) rilevava che secondo alcuni autori la IATA deve essere considerata alla stregua di un'organizzazione quasi governativa. È apparentemente nello stesso senso, prosegue il TF, che il Consiglio federale ha concluso con l'Unione interparlamentare organizzazione «semi-ufficiale» con sede a Ginevra non istituita da trattato intergovernativo un accordo volto a regolamentarne lo statuto giuridico in Svizzera; l'accordo concede ai funzionari dell'ufficio dell'Unione non soltanto esenzioni fiscali ma anche, entro certi limiti, immunità di giurisdizione e altri privilegi normalmente accordati ai diplomatici (RU 1971 1602).
Il Consiglio federale ha considerato che tale istituzione presentava un carattere intergovernativo predominante. Non c'è quindi stato arbitrio da parte del Consiglio di stato ginevrino nel considerare la IATA un'organizzazione internazionale pubblica ai sensi dell'articolo 7 LCP. Il TF giunge pertanto alla conclusione che era di competenza del Consiglio di stato ginevrino accordare l'approvazione del Cantone come previsto dal decreto federale del 30 settembre 1955 concernente la conclusione o la modificazione di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera.
Fondandosi sul DF del 1955, il Consiglio federale ha stipulato accordi con l'Associazione del trasporto aereo internazionale (IATA, 197615), con l'Unione internazionale per la conservazione della natura e delle sue risorse (UICN, accordo del 17 dicembre 198616),
con la Società internazionale di telecomunicazioni aeronautiche (SITA, accordo del 4 giugno 199217), con il Consiglio internazionale degli aeroporti (accordo del 30 gennaio 199718) e con l'Agenzia mondiale anti-doping (accordo del 5 marzo 200119). Gli accordi finora stipulati con organizzazioni di questo genere hanno tuttavia portata limitata poiché, a differenza degli accordi con le organizzazione intergovernative o con le istituzioni internazionali, sono di natura fiscale e finalizzati unicamente a disciplinare lo statuto fiscale in Svizzera delle organizzazioni in questione e del loro personale non svizzero.
14 15 16 17 18 19
DTF 104 Ia 350 RS 0.192.122.748 RS 0.192.122.451 RS 0.192.122.784 RS 0.192.122.749 RS 0.192.120.240
7375
2.3.1.4
Le missioni diplomatiche, i posti consolari, le missioni permanenti e le missioni speciali (art. 2 cpv. 1 lett. dg)
La missione diplomatica è l'antenna ufficiale di un Stato presso un altro Stato; le sue funzioni consistono sostanzialmente nel rappresentare lo Stato accreditante (Stato d'origine) presso lo Stato accreditatario (Stato ospite). Le rappresentanze accreditate presso la Svizzera sono, in genere, ambasciate con sede sia a Berna, sia in una capitale estera. Sul piano del diritto internazionale, le funzioni e lo statuto giuridico delle missioni diplomatiche sono rette dalla Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche20. Tale Convenzione, che conferma il diritto consuetudinario, prescrive i diritti e gli obblighi dello Stato accreditante e dello Stato accreditatario, senza per altro escludere la possibilità che gli Stati accordino privilegi, immunità o facilitazioni supplementari secondo gli usi internazionali. La Convenzione definisce altresì le funzioni della missione diplomatica, le diverse categorie di membri e le modalità della loro designazione. Prevede, in particolare, il diritto della missione di utilizzare la bandiera e l'emblema, l'inviolabilità dei suoi locali o del domicilio privato dei suoi membri come pure degli archivi e dei documenti, le esenzioni fiscali e doganali accordate alla missione e al suo personale. L'agente diplomatico gode di totale immunità di giurisdizione, (fatte salve alcune eccezioni in materia civile e amministrativa), mentre l'immunità di giurisdizione accordata al personale tecnico e amministrativo è più limitata. Infine la Convenzione definisce lo statuto applicabile alle persone al seguito e le norme concernenti la sospensione delle immunità.
Secondo la Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963 sulle relazioni consolari21, si intende per posto consolare qualsiasi consolato generale, consolato, vice consolato o agenzia consolare. Anche in questo caso, si tratta di rappresentare gli interessi di uno Stato presso un altro su base prettamente bilaterale. Riassumendo, le funzioni della missione diplomatica sono piuttosto di natura politica, mentre le attività del posto consolare vertono su questioni commerciali, economiche, culturali e scientifiche. La Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari sancisce il diritto consuetudinario pertinente e definisce le norme minime applicabili per l'apertura di un consolato, l'esercizio delle funzioni
consolari e lo statuto accordato ai funzionari consolari e agli altri membri della rappresentanza consolare. I privilegi e le immunità previsti da questa convenzione sono meno estesi di quelli accordati alla missione diplomatica e al suo personale dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche.
La missione permanente è la rappresentanza di uno Stato presso un'organizzazione intergovernativa. Si stabilisce quindi nel luogo in cui hanno la loro sede le organizzazioni internazionali, e cioè, in Svizzera, a Ginevra, dove è concentrata la maggior parte delle organizzazioni internazionali attive nel nostro Paese. Benché in origine il diritto internazionale non prevedesse l'obbligo di accordare privilegi e immunità a rappresentanze di questo genere, la comunità internazionale si è rapidamente resa conto che il riconoscimento di uno statuto privilegiato per le missioni permanenti e i loro membri era indispensabile ad assicurare, da parte dello Stato ospite, il rispetto di altri obblighi previsti dagli accordi di sede, in particolare a garantire all'organizzazione internazionale un'assoluta indipendenza e agli Stati membri la possibilità di partecipare attivamente ai suoi lavori. Queste considerazioni hanno indotto il 20 21
RS 0.191.01 RS 0.191.02
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Consiglio federale a prendere due decisioni, rispettivamente il 31 maggio 1948 e il 20 maggio 1958, accordando alle missioni permanenti degli Stati presso le organizzazioni internazionali gli stessi privilegi e le stesse immunità e facilitazioni di cui beneficiano le missioni diplomatiche a Berna. Ne consegue che, dalla sua entrata in vigore per la Svizzera, il 24 aprile 1964, la Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche è applicabile per analogia alle missioni permanenti. Questa pratica non è, del resto, propria della Svizzera: anche gli altri Stati ospiti di organizzazioni internazionali conferiscono uno statuto privilegiato alle missioni permanenti presso le organizzazioni internazionali che si trovano sul loro territorio, generalmente, come la Svizzera, mediante l'applicazione della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche o mediante disposizioni del diritto nazionale che ne riprendono il contenuto.
Nella prassi attuale, la nozione di missione permanente comprende:
le missioni permanenti presso l'Ufficio delle Nazioni Unite o di altre organizzazioni internazionali;
le missioni permanenti presso l'Organizzazione mondiale del commercio;
le rappresentanze permanenti presso la Conferenza sul disarmo;
le delegazioni permanenti di organizzazioni internazionali presso altre organizzazioni internazionali;
gli uffici degli osservatori e affini.
Anche la missione speciale è disciplinata da una convenzione: la Convenzione dell'8 dicembre 1969 sulle missioni speciali22. Si tratta di una missione provvisoria con carattere di rappresentanza statale, inviata da uno Stato presso un altro per discutere questioni particolari. La Convenzione sulle missioni speciali prevede privilegi, immunità e facilitazioni analoghi a quelli contemplati dalla Convenzione di Vienna, adeguandoli per altro alla natura provvisoria della missione. La Convenzione sulle missioni speciali concerne essenzialmente le relazioni bilaterali, ma l'articolo 18 non esclude la possibilità che le missioni speciali di due o più Stati possano riunirsi sul territorio di uno Stato terzo con il suo consenso. Il Consiglio federale ha quindi applicato questa Convenzione a convegni multilaterali sul territorio svizzero tra Stati terzi, con o senza la partecipazione della Svizzera: per esempio, hanno beneficato delle disposizioni pertinenti sulle missioni speciali le delegazioni del vertice Reagan Gorbaciov nel 1985, dell'incontro tra Clinton e Assad nel 1994 o, più recentemente, i partecipanti a incontri tra fazioni rivali in vista del ristabilimento della pace in certe regioni sconvolte da lotte intestine.
Benché o statuto giuridico in Svizzera di missioni diplomatiche, posti consolari e missioni speciali emani direttamente da convenzioni internazionali è necessario menzionarli nella legge sullo Stato ospite sia per motivi di trasparenza (poiché detta legge fornisce un elenco completo dei beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni in Svizzera), sia in considerazione della necessità per la Confederazione di precisare talvolta alcuni privilegi o immunità citati nelle convenzioni alla luce dell'evoluzione della prassi internazionale o di accordare a questi beneficiari facilitazioni che, pur non essendo espressamente inscritte nelle convenzioni, rientrano per altro nelle usanze internazionali.
22
RS 0.191.2
7377
2.3.1.5
Le conferenze internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. h)
La comunità internazionale ha sempre considerato la Svizzera un luogo privilegiato per accogliere le conferenze internazionali, in particolare per la qualità dei servizi e delle prestazioni forniti. Tuttavia anche in questo settore la concorrenza tra Stati ospiti si è fatta assai viva.
La nozione di conferenza internazionale è ben nota. Occorre tuttavia distinguerla dalle riunioni indette da organizzazioni non governative o da seminari aziendali. Di norma una conferenza internazione è posta sotto l'egida di un organismo internazionale di tipo interstatale, ma può essere convocata anche da un gruppo di Stati o dalla Svizzera. Vi partecipano, in maggioranza, rappresentanti di Stati o di organizzazioni intergovernative anche se, sempre più spesso, le organizzazioni internazionali non governative (OING) sono associate ai lavori con statuto di osservatori. Attualmente, si delinea una tendenza alla partecipazione dei rappresentanti delle OING e della società civile23 come membri a parte intera di alcune conferenze internazionali, com'è avvenuto, per esempio, in occasione del Vertice mondiale dell'ONU sulla Società dell'Informazione (VMSI).
Una conferenza internazionale può avere sfondo politico come le conferenze volte al ristabilimento o al mantenimento della pace in una regione instabile o perseguire obiettivi più tecnici, come l'elaborazione e l'adozione di una nuova convenzione internazionale. I partecipanti possono essere limitati a un gruppo di Stati o a diversi movimenti attivi in seno a un medesimo Paese (conferenze di pace) oppure la partecipazione può essere universale. Si ricordino, a titolo d'esempio l'«Humanitarian Meeting Iraq» (incontro umanitario sulla crisi nell'Iraq), nel febbraio 2003, la riunione dell'Assemblea parlamentare della francofonia, nel luglio 2002, la Conferenza internazionale sull'agricoltura sostenibile e lo sviluppo rurale nelle regioni di montagna a Adelboden, nel giugno 2002, come pure le Conferenze internazionali della Croce rossa e della Mezzaluna rossa o le sessioni speciali e i vertici che l'Assemblea generale dell'ONU può decidere di organizzare in Svizzera, come la Sessione speciale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite («Geneva 2000») finalizzata all'attuazione dei risultati del Vertice mondiale dello sviluppo sociale e all'esame di nuove iniziative,
nel giugno 2000 a Ginevra, o il VMSI, la cui prima fase si è tenuta a Ginevra, nel dicembre 2003.
Allorché una conferenza internazionale è indetta da un'organizzazione a beneficio di un accordo di sede o di un accordo fiscale concluso con la Svizzera, tale accordo si applica ugualmente alla conferenza e ai suoi partecipanti. Per le altre conferenze, se nessun trattato internazionale prevede il conferimento dei privilegi e delle immunità d'uso, il Consiglio federale decide di caso in caso. La sua prassi consiste nell'applicazione della Convenzione di Vienna del 1969 sulle missioni speciali ai rappresentanti degli Stati e delle organizzazioni intergovernative che partecipano alla confe23
Si intende per «società civile» l'ambito nel quali i cittadini e le iniziative sociali si organizzano in funzione di obiettivi, rivendicazioni e interessi vari. Gli elementi che compongono la società civile agiscono collettivamente per il tramite di organizzazioni, movimenti, gruppi e istituzioni indipendenti dallo Stato generalmente senza scopo lucrativo e operano a livello locale, nazionale e internazionale per difendere e promuovere, nell'interesse generale, cause sociali, economiche e culturali. Queste organizzazioni si differenziano dal settore privato e dalle ONG per il fatto che spesso non sono dichiarate ufficialmente, che non sempre sono strutturate in maniera rigorosa e che non di rado i loro membri non sono riconosciuti come tali dalle autorità.
7378
renza (i rappresentanti delle organizzazioni intergovernative stabilite in Svizzera beneficiano, invece, dei privilegi e delle immunità previsti dall'accordo di sede pertinente). Spesso è necessario istituire un segretariato della conferenza per assicurarne il successo. In questo caso, il Consiglio federale applica per analogia al segretariato della conferenza e ai suoi membri le disposizioni pertinenti dell'accordo di sede che disciplina lo statuto giuridico dell'Ufficio delle Nazioni Unite a Ginevra24.
2.3.1.6
I segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale (art. 2 cpv. 1 lett. i)
Sostanzialmente, il segretariato o un altro organo istituito da un trattato internazionale si distinguono dall'organizzazione intergovernativa perché privi di personalità giuridica. Spesso, infatti, un trattato internazionale istituisce un segretariato o altri organi internazionali (commissioni peritali di ricorso, organi consultivi e via dicendo) senza per altro perseguire l'istituzione di un'organizzazione intergovernativa nel senso stretto del termine, considerandola troppo complessa sotto il profilo amministrativo per i compiti che deve svolgere. In simili casi, i poteri decisionali restano di competenza esclusiva dell'assemblea delle Parti, mentre al segretariato o agli altri organi il trattato internazionale attribuisce mansioni tecniche, amministrative e consultive. Ciò si applica, per esempio, al segretariato della Convenzione sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatica in pericolo di estinzione (CITES) o al segretariato della Convenzione internazionale per la protezione delle zone umide di importanza internazionale, detta Convenzione di Ramsar. Questi segretariati sono accomunati da una caratteristica: sono stati istituiti da convenzioni internazionali alle quali solo gli Stati possono aderire.
Finora, gli Stati parte a questo tipo di convenzioni che desideravano stabilire il segretariato della convenzione in Svizzera e godere di uno statuto privilegiato erano costretti a collegare il segretariato istituito dalla Convenzione a un'organizzazione intergovernativa o a un'organizzazione internazionale quasi governativa perché potesse fruire dello statuto accordato a queste ultime dallo Stato ospite. L'assenza di personalità giuridica internazionale del segretariato impediva, in effetti, la conclusione di un accordo di sede o fiscale. Un simile legame a un'organizzazione esistente, tuttavia, implica, da parte dell'organizzazione in questione, un potere di controllo che gli Stati parte alla convenzione preferiscono evitare. Appare quindi sempre più chiaramente che, al pari delle organizzazioni intergovernative, i segretariati e gli altri organi devono poter beneficiare di privilegi, immunità e facilitazioni senza per questo rinunciare alla propria autonomia. Per concludere un accordo di sede, il segretariato o qualsiasi altro organo dovrà averne ricevuto mandato mediante decisione dell'Assemblea degli Stati parte alla convenzione costitutiva del segretariato o dell'organo, oppure direttamente dalla Convenzione stessa.
24
RS 0.192.120.1
7379
2.3.1.7
Le commissioni indipendenti (art. 2 cpv. 1 lett. j)
In passato la Svizzera ha ospitato numerose commissioni indipendenti alle quali il Consiglio federale ha accordato uno statuto privilegiato nel periodo della loro attività in Svizzera:
la Commissione Brandt, commissione indipendente sullo sviluppo internazionale (19771983);
la Commissione Brundtland, commissione mondiale sull'ambiente e lo sviluppo (19841987);
la Commissione Carlsson, commissione sulla governance globale, incaricata delle questioni di ristrutturazione delle Nazioni Unite (19921995);
la Commissione indipendente sugli oceani (19961998);
la Commissione Sud e l'organismo che le è succeduto, il Centro Sud (19881996), trasformatosi poi in organizzazione intergovernativa;
la Commissione mondiale sulle migrazioni internazionali (20032005).
Questo tipo di beneficiario internazionale è infrequente, come dimostrato dall'elenco qui sopra, ma non per questo meno importante. La reputazione internazionale di cui godono, in genere, queste commissioni può avere ripercussioni positive per l'immagine del Paese ospite all'estero. Le commissioni indipendenti si compongono di personalità affermate a livello internazionale e hanno un mandato determinato limitato nel tempo finalizzato all'approfondimento di un tema importante per la comunità internazionale, come, per esempio, lo sviluppo sostenibile o l'ambiente. La loro missione consistente nell'elaborazione di proposte all'intenzione della comunità internazionale e/o del mandante, per facilitare poi le discussioni a livello internazionale sugli aspetti esaminati. La loro legittimità si fonda, in alcuni casi, sulla risoluzione di un'organizzazione intergovernativa, in particolare dell'ONU, ma il mandato può anche essere conferito da un gruppo di Stati, come avvenne nel caso della Commissione indipendente sugli oceani e della Commissione Sud. L'interesse suscitato dai lavori di quest'ultima, d'altronde, ne ha originato la trasformazione in organizzazione intergovernativa, il che dimostra ulteriormente l'utilità di una struttura flessibile e indipendente, come una commissione, in vista della creazione dei necessari strumenti di collaborazione interstatale in un determinato ambito. Il principale interesse delle commissioni indipendenti sta nel fatto che sono dotate di strutture amministrative semplici e sono in grado di organizzare i lavori e di esaminare le tematiche senza condizionamenti statali, nonostante il loro mandato emani da una decisione degli Stati. Anche quando non sono istituite da un trattato internazionale, le commissioni indipendenti godono inoltre di ampio sostegno politico e finanziario in seno alla comunità internazionale. Accordando a tali commissioni privilegi, immunità e facilitazioni, la Svizzera può così contribuire al buon esito dei loro lavori, assicurandone lo svolgimento in piena indipendenza, al riparo da qualsiasi ingerenza dello Stato ospite.
7380
2.3.1.8
I tribunali internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. k)
Un tribunale internazionale è istituito da un trattato internazionale o dalla risoluzione di una organizzazione intergovernativa. Non bisogna confonderlo con un tribunale commerciale, il cui compito è giudicare i conflitti di aziende private. L'esempio più recente in merito, naturalmente, è la Corte penale internazionale, istituita dallo Statuto di Roma della Corte penale internazionale del 17 luglio 1998, entrato in vigore per la Svizzera il 1° luglio 200225. Occorre altresì menzionare i tribunali istituiti da risoluzioni di organizzazioni intergovernative come il Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia o il Tribunale penale internazionale per il Ruanda.
A questi tribunali spetta il compito di giudicare gli autori di crimini particolarmente gravi, lesivi per l'intera comunità internazionale. Hanno sede all'Aia, nei Paesi Bassi, e beneficiano di privilegi, immunità e facilitazioni in virtù dei trattati costitutivi e degli accordi di sede conclusi con il governo olandese.
2.3.1.9
I tribunali arbitrali (art. 2 cpv. 1 lett. l)
L'istituzione di un tribunale arbitrale avviene in applicazione di una clausola arbitrale compresa in un trattato internazionale o mediante accordo tra gli Stati parte all'arbitrato. Si tratta, in questo caso, di tribunali incaricati di dirimere un punto litigioso tra due Stati, che non devono essere confusi con i tribunali arbitrali commerciali, designati dalle aziende nell'ambito di un conflitto di natura commerciale in base a un contratto di diritto privato.
Si citi, a titolo di esempio, il Tribunale di Taba. Si ricorderà che il compromesso d'arbitrato dell'11 settembre 1986 tra il Governo della repubblica araba d'Egitto e il Governo d'Israele ha istituito un tribunale arbitrale incaricato di risolvere la questione della regione di Taba. Le parti hanno designato Ginevra quale sede del tribunale.
Il Cantone di Ginevra ha messo a disposizione i locali necessari e la Confederazione ha accordato i privilegi e le immunità del caso, applicando al tribunale, ai suoi membri e ai partecipanti ai lavori la Convenzione dell'8 dicembre 1969 sulle missioni speciali. La Svizzera ha inoltre accolto, nel 1978, il Tribunale arbitrale designato dai Governi della Repubblica francese e degli Stati Uniti d'America per statuire sulle misure decise dai due governi concernenti il traffico aereo tra i due Paesi come pure, nel 1977, il Tribunale arbitrale incaricato della delimitazione della piattaforma continentale tra la Francia e la Gran Bretagna. In entrambi i casi, il Consiglio federale ha concluso con ciascuno degli Stati parte all'arbitrato un accordo sui privilegi e le immunità del tribunale e dei suoi membri, riprendendo, in sostanza, le disposizioni della Convenzione sulle missioni speciali.
La Convenzione del 15 dicembre 1992 relativa alla conciliazione e all'arbitrato nel quadro della CSCE [successivamente OSCE]26 istituisce una Corte di conciliazione e di arbitrato per risolvere, mediante conciliazione e, se del caso, arbitrato, le controversie sottoposte dagli Stati parte. La Convenzione stabilisce la sede della Corte a Ginevra e il Consiglio federale ha firmato un accordo di sede con la medesima il 17 novembre 199727.
25 26 27
RS 0.312.1 RS 0.193.235 RS 0.192.120.193.1
7381
2.3.1.10
Gli altri organismi internazionali (art. 2 cpv. 1 lett. m)
Il termine «altro organismo internazionale» completa la lista dei beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni. Si intende così tenere conto della costante evoluzione delle relazioni internazionali multilaterali, che impedisce di prevedere oggi le nuove forme di cooperazione internazionale che potrebbero apparire domani. Occorre quindi dare al Consiglio federale i mezzi di rispondere alle sfide future allorché si tratterà di rispondere a una domanda specifica e concreta di insediamento in Svizzera di un nuovo organismo che non corrisponde alle definizioni dei beneficiari istituzionali ai sensi della legge sullo Stato ospite. Privilegi, immunità e facilitazioni potranno essere accordati a un altro organismo internazionale soltanto a titolo eccezionale, in virtù della suddetta legge.
Essenzialmente interstatale all'origine, ai giorni nostri la cooperazione internazionale è sempre maggiormente aperta alle cerchie non governative e addirittura alle aziende desiderose di mettere a frutto la loro esperienza e di contribuire i mezzi finanziari per trovare soluzioni ai problemi mondiali, senza ricercare utili commerciali in cambio dei loro investimenti. Si creano in tal modo nuove piattaforme di cooperazione tra il settore pubblico (Stati e organizzazioni intergovernative) e quello privato (ONG e aziende). Il contributo delle ONG consistente soprattutto nella conoscenza della situazione locale, nelle reti per la realizzazione dei programmi o ancora nella perizia tecnica e scientifica e l'apporto eminentemente finanziario delle aziende sono un elemento importante, soprattutto in un periodo in cui i budget statali si restringono e i temi di interesse mondiale si fanno vieppiù complessi.
Probabilmente queste nuove piattaforme di cooperazione si svilupperanno soprattutto nel settore della sanità pubblica, finora un ambito prettamente statale: si tratta di mettere in comune gli ingenti mezzi finanziari necessari alla ricerca scientifica volta a debellare le malattie che fanno strage soprattutto nei Paesi in via di sviluppo, neutralizzando gli sforzi per uno sviluppo sostenibile. La lotta contro le malattie e le epidemie è un corollario dell'aiuto allo sviluppo dei Paesi più poveri da parte dei Paesi ricchi. Richiede tuttavia mezzi finanziari talmente importanti che, da soli, gli Stati e le organizzazioni
intergovernative non possono fornirli. Queste nuove piattaforme sono quindi indispensabili per portare a termine con successo i loro compiti.
La continuazione della politica dello Stato ospite della Svizzera in vista del mantenimento delle organizzazioni già stabilite nel nostro Paese dipenderà dalle condizioni che potranno essere proposte a queste nuove piattaforme di cooperazione. Le organizzazioni operano in stretta correlazione tra loro, sviluppando sinergie utili alle loro attività e assicurando l'economicità dei mezzi impiegati. Se in futuro la Svizzera non fosse in grado di accogliere sul suo territorio le nuove piattaforme di cooperazione internazionale emergenti, correrebbe il rischio di assistere a una migrazione delle organizzazioni attualmente stabilite sul suo territorio verso gli Stati che saranno stati capaci di offrire a queste piattaforme di cooperazione condizioni di accoglienza adeguate ai loro obiettivi di cooperazione internazionale. Queste condizioni saranno accordate agli altri organismi internazionali ai sensi della legge sullo Stato ospite, e non ai loro membri. Così le ONG o le aziende private partecipanti a progetti internazionali di questo tipo non beneficeranno di alcun vantaggio particolare e continueranno, segnatamente, a sottostare alle leggi fiscali applicabili.
7382
La nozione di «altro organismo internazionale» è stata generalmente apprezzata nel corso della procedura di consultazione. Diversi partecipanti hanno sottolineato l'interesse di questo termine per consentire al Consiglio federale di reagire a futuri sviluppi in ambito multilaterale. Taluni, tuttavia, hanno rilevato la necessità, per il Consiglio federale, di ricorrervi con moderazione. Questa è, in effetti, l'intenzione del nostro Consiglio esposta nella legge sullo Stato ospite, il cui articolo 14 precisa il carattere di eccezionalità di tale nozione.
2.3.1.11
Le persone chiamate in veste ufficiale, a titolo permanente o no, presso uno dei beneficiari internazionali (art. 2 cpv. 2 lett. a)
Il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni alle persone che svolgono funzioni ufficiali presso i beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1 si fonda sugli stessi motivi che giustificano il conferimento di uno statuto privilegiato ai beneficiari istituzionali in questione. Si tratta di assicurare le condizioni necessarie affinché queste persone possano esercitare in maniera indipendente le loro funzioni, senza dover subire condizionamenti da parte dello Stato ospite a causa di un'applicazione particolarmente rigida della legislazione nazionale. Come già rilevato in quanto precede, il diritto consuetudinario prevede il conferimento di privilegi, immunità a facilitazioni a queste persone non a titolo personale, bensì nell'interesse del beneficiario istituzionale. Quindi le persone chiamate a svolgere funzioni ufficiali godranno di uno statuto privilegiato solo nella misura in cui l'organismo responsabile della loro presenza in Svizzera soddisfi, a sua volta, le condizioni necessarie al conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni.
Le persone chiamate a svolgere funzioni ufficiali vanno distinte secondo la categoria del beneficiario istituzionale. Talune dimorano nello Stato ospite per periodi relativamente lunghi e vi stabiliscono la loro residenza per la durata dell'incarico, mentre altre soggiornano nello Stato ospite per un periodo di durata limitata, senza trasferirvi il loro domicilio legale.
Nel caso delle organizzazioni intergovernative, delle istituzioni internazionali e delle organizzazioni internazionali quasi governative, si tratta, di regola, dei rappresentanti dei loro membri, dei membri del personale come pure di esperti e di altre persone chiamate in veste ufficiale, in genere provvisoriamente (per es. persone che partecipano ai lavori come osservatori o conferenzieri). Questo, insomma, è l'elenco abituale delle persone chiamate in veste ufficiale, elenco ripreso sia nei trattati multilaterali pertinenti, sia negli accordi di sede come pure negli accordi fiscali conclusi dalla Svizzera.
Nel caso delle missioni diplomatiche, dei posti consolari e delle missioni permanenti, le persone chiamate a svolgere funzioni ufficiali sono definite nelle convenzioni internazionali pertinenti. Sono, in pratica, i loro membri e, nel caso delle missioni speciali,
i membri delle delegazioni e del segretariato.
Nell'ambito delle conferenze internazionali, le persone chiamate a svolgere funzioni ufficiali sono, in particolare, i membri delle delegazioni e il personale del segretariato, ma anche chiunque sia invitato dagli organizzatori della conferenza come conferenziere, esperto, osservatore e via dicendo. Poiché il mandato della conferenza è di durata limitata (da qualche giorno a qualche settimana) i partecipanti in genere non 7383
trasferiscono il proprio domicilio né, soprattutto, il domicilio fiscale nello Stato in cui essa e vi soggiornano soltanto per la durata della medesima, senza esercitare alcuna attività di natura commerciale sul territorio dello Stato ospite. Quindi, anche se i privilegi, le immunità e le facilitazioni accordati a una conferenza internazionale comportano, dal punto di vista formale, esenzioni fiscali in favore delle persone chiamate in veste ufficiale, una simile clausola finalizzata a confermare all'entità organizzatrice che la Svizzera non preleverà la tassa in questione solo raramente avrà conseguenze dirette in termine di perdite fiscali. Privilegi, immunità e facilitazioni, del resto, sono accordati unicamente per la durata della conferenza e il viaggio di andata e ritorno.
Per quanto concerne segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale, le persone in questione sono, ovviamente, i membri del personale o degli organi istituiti dal trattato, esperti e via dicendo. Appartengono a categorie non dissimili da quelle delle persone chiamate presso le organizzazioni intergovernative. Lo stesso si applica alle commissioni indipendenti, poiché si tratta di accogliere in Svizzera i membri del personale e tutte le persone che ne assicurano il funzionamento.
Nel caso dei tribunali internazionali, le persone chiamate in veste ufficiale appartengono invece a categorie particolari ed è opportuno stabilire nell'accordo di sede tra la Svizzera e il tribunale internazionale la portata dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni conferiti dalla Svizzera nei limiti definiti dal trattato che istituisce il suddetto tribunale. L'Accordo su i privilegi e le immunità della Corte penale internazionale firmato dalla Svizzera il 20 settembre 2002, per esempio, prevede il conferimento di privilegi e immunità non soltanto alla Corte stessa ma anche ai rappresentanti degli Stati parte allo Statuto della Corte che assistono alle sedute dell'Assemblea e dei suoi organi sussidiari o ai rappresentanti di altri Stati o organizzazioni intergovernative che partecipano in veste di osservatori. In virtù di questo accordo, beneficiano parimenti di privilegi e immunità i giudici, il ministero pubblico e i suoi aggiunti, il cancelliere e il vice cancelliere e il personale dell'Ufficio del ministero
pubblico come pure il personale di cancelleria, gli avvocati della difesa, i testimoni, le vittime, gli esperti e tutte le altre persone la cui presenza è richiesta presso la Corte. Ovviamente, i privilegi e le immunità accordati a tutte queste categorie non sono gli stessi, ma sono adeguati al ruolo dell'interessato. Si considera altresì, particolarmente in materia fiscale, se la persona in questione era già domiciliata nello Stato in cui esercita una funzione ufficiale prima di assumere tale funzione. Infine, le persone citate in quanto precede per la maggior parte non sono tenute a stabilirsi nello Stato ospite, ma dovranno soggiornarvi unicamente per il periodo necessario all'adempimento del loro mandato e perciò non avranno in Svizzera il loro domicilio, in particolare il domicilio fiscale. Quindi, anche nel caso in cui fosse necessario precisare mediante convenzione il conferimento di esenzioni fiscali, una siffatta clausola non avrà conseguenze dirette in termine di perdite di entrate fiscali, poiché si tratta di persone che soggiornano in Svizzera solo brevemente, nell'ambito dell'esercizio delle loro funzioni ufficiali.
Anche i tribunali arbitrali fanno appello a arbitri, cancellieri e membri di cancelleria.
Le parti all'arbitrato, i loro avvocati, esperti e testimoni devono a loro volta beneficiare della protezione conferita da privilegi e immunità per la durata del loro incarico.
7384
2.3.1.12
Le personalità che esercitano un mandato internazionale (art. 2 cpv. 2 lett. b)
Il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni a personalità che esercitano un mandato internazionale deve necessariamente avere carattere eccezionale. Può infatti accadere che personalità di fama internazionale ricevano un mandato di durata limitata da parte di un'organizzazione intergovernativa, di un'istituzione internazionale o di un gruppo di Stati. Sono, per esempio, ex segretari generali dell'ONU o ex direttori generali dell'Ufficio delle Nazioni Unite di Ginevra o di altre organizzazioni intergovernative che, pur non svolgendo più funzioni ufficiali, possono mettere al servizio della comunità degli Stati le competenze acquisite nel corso di una carriera internazionale nell'ambito di mandati particolari o puntuali nell'interesse della comunità internazionale. Il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni è volto a consentire loro di eseguire tali mandati in maniera pienamente indipendente.
Non esistono, per ora, precedenti in materia. Nonostante in passato siano state presentate domande in questo senso, non è stato possibile accoglierle in ragione dell'assenza di basi legali pertinenti. Nell'ambito della legge sullo Stato ospite è quindi necessario prevedere tali circostanze affinché il Consiglio federale possa disporre dello strumento necessario qualora risultasse indispensabile accordare uno statuto privilegiato a una personalità che esercita un mandato internazionale.
In occasione della consultazione alcuni interventi hanno rilevato la necessità che il Consiglio federale faccia uso di questa disposizione con misura. Questa è, in effetti, l'intenzione del nostro Consiglio e sono questi i termini della legge sullo Stato ospite, il cui articolo 15 precisa il carattere di eccezionalità di tale nozione.
2.3.1.13
Le persone autorizzate ad accompagnare le persone beneficiarie (art. 2 cpv. 2 lett. c)
È evidente che le persone chiamate a svolgere funzioni ufficiali presso i beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1, o le personalità eminenti che esercitano un mandato internazionale devono potersi fare accompagnare da membri della loro famiglia. Se devono risiedere in Svizzera per la durata dell'incarico, devono altresì poter impiegare domestici privati, come previsto d'altronde dalla maggior parte delle convenzioni internazionali pertinenti e, in particolare, dalla Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche.
Secondo la prassi generalmente osservata dagli Stati ospiti, le persone autorizzate ad accompagnare le persone beneficiarie sono i congiunti e i compagni, gli ascendenti a carico che vivono in comunità domestica con l'interessato, i figli o altre persone a carico. La motivazione dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni accordati alle persone chiamate in veste ufficiale presso un beneficiario istituzionale si applica ugualmente alle persone che fanno parte della sua comunità domestica, per evitare qualsiasi possibile ingerenza dello Stato ospite nel funzionamento del beneficiario istituzionale interessato. Alle persone autorizzate ad accompagnare i beneficiari sarà quindi accordato, di norma, lo stesso statuto conferito ai medesimi, conformemente alla prassi internazionale.
7385
2.3.2
Contenuto di privilegi, immunità e facilitazioni (art. 3)
I privilegi e le immunità di cui all'articolo 3 scaturiscono dal diritto internazionale consuetudinario e sono ripresi in numerose convenzioni internazionali bilaterali e multilaterali. Il diritto internazionale prevede altresì una ponderazione della portata dei privilegi e delle immunità in funzione della natura dell'organo internazionale in questione da un lato, e dell'incarico assunto dalla persona chiamata in veste ufficiale dall'altro. Queste distinzioni sono riprese nella prassi costante del Consiglio federale in applicazione della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche28, della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari29 e della Convenzione sulle missioni speciali30 e si riflette negli accordi di sede, negli accordi fiscali e nelle diverse decisioni unilaterali adottate.
2.3.2.1
Inviolabilità
L'inviolabilità dei locali utilizzati a fini ufficiali dal beneficiario istituzionale e della residenza private di alcune persone, come i diplomatici o gli alti funzionari di organizzazioni intergovernative, è finalizzata a impedire allo Stato ospite di penetrare nei suddetti locali senza autorizzazione esplicita, onde evitare qualsiasi tentativo di ingerenza negli affari interni del beneficiario. Lo stesso vale per l'inviolabilità della persona, dei beni, degli archivi, dei documenti e della corrispondenza nonché della valigia diplomatica, di modo che lo Stato ospite non possa arrogarsi il diritto di sorvegliare le informazioni di cui dispongono i beneficiari istituzionali o le persone chiamate in veste ufficiale.
I beneficiari dell'inviolabilità evocano talvolta la teoria dell'«extra-territorialità». Si tratta, tuttavia, di una teoria abbandonata da diversi anni e i beneficiari dell'inviolabilità sottostanno all'insieme del diritto applicabile nello Stato accreditatario (Stato ospite), anche se l'inviolabilità impedisce a questo Stato di prendere i provvedimenti esecutivi contenuti nella sua legislazione.
2.3.2.2
Immunità di giurisdizione e di esecuzione
L'immunità di giurisdizione e di esecuzione penale, civile e amministrativa è parimenti finalizzata a impedire allo Stato ospite di esercitare pressioni sul beneficiario istituzionale o sulle persone che esercitano funzioni ufficiali presso il medesimo mediante azioni giudiziarie che comprometterebbero la capacità di adempiere il loro mandato. Il diritto internazionale, tuttavia, contempla parallelamente procedure di revoca dell'immunità; gli Stati sono invitati a revocare l'immunità dei membri interessati delle loro missioni e dei loro rappresentanti presso i consessi internazionali e le organizzazioni a revocare quella dei membri del loro personale ogni qualvolta ciò può essere fatto senza ostacolare il buon funzionamento dell'organizzazione o della rappresentanza. In casi particolarmente gravi di abuso dei privilegi e delle immunità, se il datore di lavoro ha rifiutato la revoca dell'immunità lo Stato 28 29 30
RS 0.191.01 RS 0.191.02 RS 0.101.2
7386
ospite può chiedere che il beneficiario di tali privilegi e immunità sia richiamato.
Questa possibilità, prevista dal diritto internazionale consuetudinario come pure dai trattati internazionali, è precisata all'articolo 31 del disegno di legge.
La Svizzera collabora inoltre con il Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia, e con il Tribunale penale internazionale per il Ruanda, come pure con la Corte penale internazionale, e potrebbe, in futuro, essere chiamata a collaborare con altri tribunali internazionali che saranno eventualmente istituiti. Una simile collaborazione implica che le persone contro le quali è stato spiccato mandato di arresto da parte di uno di questi tribunali internazionali non potranno invocare, in Svizzera, le immunità di giurisdizione e di esecuzione di cui potrebbero godere nell'ambito delle loro funzioni ufficiali: le autorità svizzere competenti potranno quindi eseguire i suddetti mandati di arresto.
2.3.2.3
Esenzioni fiscali e doganali
Nel caso di trattati che istituiscono un'organizzazione o di protocolli concernenti privilegi e immunità, il diritto internazionale pubblico prevede determinati privilegi a carattere fiscale e doganale fondati sul principio che lo Stato ospite non deve trarre vantaggi particolari unicamente perché accoglie sul suo territorio la sede di un beneficiario internazionale. Ciò è applicabile a tutti i beneficiari di cui all'articolo 2 capoverso 1, comprese le organizzazioni internazionali quasi governative, poiché il loro finanziamento proviene prevalentemente da fonti pubbliche e poiché i compiti loro affidati dovrebbero essere espletati dagli Stati se le organizzazioni in questione non li assumessero.
Di conseguenza, lo Stato ospite accorda esenzioni fiscali agli organismi internazionali per non essere tacciato di approfittare della presenza sul suo territorio di organismi finanziati dagli Stati membri anziché soltanto dai poteri pubblici svizzeri.
Parimenti, le persone chiamate a esercitare funzioni ufficiali sono esentate dall'imposizione diretta sia sul reddito e la sostanza (nei limiti previsti dal diritto internazionale) sia unicamente sul salario derivante dall'attività internazionale. L'entità dell'esenzione dipende dalla funzione del beneficiario. Dalla medesima dipende anche l'entità dell'esenzione dall'imposizione indiretta. I beneficiari istituzionali ai quali è accordata l'esenzione dall'imposta sul valore aggiunto (IVA) possono goderne soltanto in caso di acquisto di beni e servizi ad uso ufficiale, come precisato nell'ordinanza relativa alla legge sull'IVA (OLIVA)31. Del resto, l'esenzione dall'IVA è accordata unicamente alle persone chiamate in veste ufficiale alle quali è stato conferito statuto diplomatico (agenti diplomatici delle rappresentanze estere, funzionari consolari di carriera, alti funzionari delle organizzazioni intergovernative) e ai membri della famiglia che vivono in comunità domestica con queste ultime.
Inutile dire che l'esenzione dall'IVA è concessa ai beneficiari unicamente per l'ottenimento di beni e servizi ad uso strettamente personale. Si noti anche, infine, che la nozione di imposta indiretta copre non soltanto l'IVA ma anche le imposte di bollo, mentre l'imposizione anticipata rientra nella categoria delle imposte dirette.
Di norma, in ambito fiscale si
distinguono i cittadini svizzeri dai cittadini stranieri che vengono in Svizzera per svolgere la loro funzione, a meno che tale distinzione sia vietata da un trattato internazionale. Così, in virtù dell'articolo 38 della Conven31
RS 641.201
7387
zione di Vienna sulle relazioni diplomatiche32, i membri di una rappresentanza estera di nazionalità svizzera o già residenti in maniera permanente in Svizzera al momento della loro assunzione ovvero già in possesso di un permesso di soggiorno (permesso B) o di residenza (permesso C) beneficiano soltanto delle immunità di funzione e sottostanno all'imposizione in Svizzera, indipendentemente dalla carica che ricoprono in seno alla rappresentanza estera (agente diplomatico, membro del personale amministrativo e tecnico, membro del personale di servizio). Il salario dei domestici privati dei beneficiari di cui all'articolo 2 capoverso 2 è parimenti esentato sotto il profilo fiscale allorché i domestici privati in questione non sono cittadini né residenti dello Stato accreditatario (Stato ospite). I funzionati internazionali di nazionalità svizzera possono usufruire di esenzioni fiscali soltanto a condizione che il beneficiario istituzionale presso il quale sono impiegati abbia introdotto un sistema d'imposizione interno. In tal caso, l'esenzione dall'imposizione diretta accordata dalla Svizzera è finalizzata, in un certo senso, ad evitare la doppia imposizione. L'ONU, tutte le istituzioni specializzate delle Nazioni Unite e l'OMC hanno istituito una siffatta imposizione interna.
In materia doganale, i beneficiari possono importare determinate merci in particolare le masserizie di trasloco e gli effetti destinati ad uso ufficiale o strettamente personale senza dover pagare dazi all'importazione. Anche in questo caso, si praticano distinzioni nei confronti dei cittadini svizzeri.
Le leggi finora applicabili definiscono l'entità dei privilegi fiscali e doganali33 nella misura in cui il diritto internazionale consenta di porre questa condizione.
2.3.2.4
Libera disponibilità di fondi, divise, numerario e altri valori mobiliari
Naturalmente, il beneficiario istituzionale o le persone chiamate in veste ufficiale devono poter disporre liberamente dei mezzi finanziari forniti dai suoi membri. Il diritto svizzero non prevede restrizioni in merito, ma ciò non si applica a tutte le legislazioni nazionali; perciò tutti i trattati internazionali concernenti privilegi e immunità menzionano esplicitamente questa autonomia. Nella sua prassi costante, il Consiglio federale la conferma nell'accordo di sede.
32 33
RS 0.191.01 Cfr. in particolare: art. 15 e 56 LIFD (RS 642.11) art. 90 cpv. 2 lett. a LIVA (RS 641.20) e art. 20 segg. OLIVA (RS 641.201) art. 14 cpv. 4 e 5 legge sulle dogane (RS 631.0) e art. 10 OLD (RS 631.01) ordinanza concernente i privilegi doganali delle missioni diplomatiche a Berna e dei posti consolari in Svizzera (RS 631.144.0) ordinanza concernente i privilegi doganali delle organizzazioni internazionali, degli Stati nelle loro relazioni con tali organizzazioni e delle missioni speciali di Stati esteri (RS 631.145.0).
7388
2.3.2.5
Libertà di comunicazione, spostamento e circolazione
Altrettanto dicasi della libertà di comunicazione, spostamento e circolazione, sancita dal diritto internazionale consuetudinario e dai trattati internazionali pertinenti.
Anche questo diritto è menzionato sistematicamente negli accordi di sede conclusi dal Consiglio federale.
2.3.2.6
Esenzione dal regime di sicurezza sociale svizzero
In genere, le convenzioni internazionali costitutive di un organismo internazionale prevedono per l'organismo e per il suo personale l'esenzione da qualsiasi obbligo derivante dalla legislazione dello Stato ospite in materia di assicurazioni sociali. I beneficiari istituzionali allestiscono per il personale un regime di sicurezza sociale proprio, da un lato per assicurare la medesima copertura sociale a tutti i collaboratori, ovunque siano impiegati e, dall'altro, per non dipendere dalla legislazione dello Stato ospite nello stabilire i diritti sociali dei loro funzionari. Dato che le assicurazioni sociali in questione sono finanziate mediante i contributi dei membri degli organismi internazionali, ciò giustifica la creazione di un sistema specifico all'organismo, per lo meno dal momento in cui si raggiunge una certa «massa critica» sotto il profilo del numero di assicurati. È logico che le persone coperte dal regime di sicurezza sociale dell'organizzazione da cui dipendono siano esentate dal regime di sicurezza sociale dello Stato ospite, per evitare il cumulo dei due regimi e quindi l'obbligo di versare due volte i contributi sociali.
In virtù degli accordi di sede, in quanto datore di lavoro l'organismo internazionale non è legato alle assicurazioni sociali svizzere (AVS/AI/IPG/AD, previdenza professionale e assicurazione malattie). I funzionari stranieri non sottostanno alla legislazione AVS/AI/IPG/AD e previdenza professionale. Gli accordi di sede conclusi dalla Svizzera esonerano i funzionari internazionali, indipendentemente dalla loro nazionalità, dall'assicurazione incidenti obbligatoria svizzera a condizione che l'organizzazione fornisca loro una protezione equivalente contro le conseguenze di incidenti professionali e non professionali e contro le malattie professionali. Non sottostanno inoltre alla legge svizzera sull'assicurazione malattie obbligatoria.
I funzionari di nazionalità svizzera sono esentati dall'obbligo di assicurazione AVS/AI/IPG e AD soltanto a condizione di essere affiliati a un sistema di previdenza istituito dall'organismo. Possono tuttavia aderire, su base volontaria, a AVS/AI/IPG/AD, oppure soltanto all'AD, senza che una tale adesione individuale comporti alcun obbligo di contributi finanziari da parte del datore di lavoro. Queste modalità sono precisate in
uno scambio lettere tra la Svizzera e l'organismo interessato, parallelamente alla conclusione dell'accordo di sede34.
In materia di assicurazioni sociali, la situazione delle rappresentanze diplomatiche e consolari diverge leggermente da quella degli organismi internazionali. Le Convenzioni di Vienna sulle relazioni diplomatiche35 e sulle relazioni consolari36 stabiliscono, infatti, il principio dell'esenzione dalle disposizioni di sicurezza sociale vigenti 34
35 36
Cfr. Decreto federale del 22 marzo 1996 concernente la conclusione di accordi con le organizzazioni internazionali sullo statuto dei funzionari internazionali di cittadinanza svizzera riguardo alle assicurazioni sociali svizzere (AVS/AI/IPG e AD); RU 1996 2116 RS 0.191.01 RS 0.191.02
7389
nello Stato accreditatario. Tali disposizioni tuttavia non sono direttamente applicabili nei confronti degli Stati con i quali la Svizzera ha concluso accordi bilaterali di sicurezza sociale che regolano, nelle relazioni tra la Svizzera e gli Stati in questione.
lo statuto dei membri delle rappresentanze diplomatiche e consolari dei suddetti Stati in materia di assicurazioni sociali e/o la situazione sotto il profilo della sicurezza sociale dei cittadini di tali Stati impiegati sul territorio svizzero da rappresentanze diplomatiche o consolari di Stati terzi. L'Accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone concluso con la Comunità europea ed i suoi Stati membri37 prevede altresì disposizioni particolari per gli Stati parte dell'Accordo mediante rinvio al Regolamento (CEE) 1408/71 sull'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori salariati, ai lavoratori non salariati e ai membri della loro famiglia che si spostano all'interno della Comunità38. Conformemente alla Convenzione che istituisce l'Associazione europea di libero scambio (AELS) emendata dall'Accordo di Vaduz del 21 giugno 200139, il Regolamento 1408/71 precitato si applica anche nelle relazioni tra gli Stati membri dell'AELS.
Nel corso della procedura di consultazione, la situazione dei domestici privati dei funzionari internazionali sotto il profilo delle assicurazioni sociali ha suscitato questioni vertenti sui mezzi di proteggere questa categoria di lavoratori. La direttiva del DFAE sull'assunzione di domestici privati da parte di membri del personale delle missioni diplomatiche, delle missioni permanenti, dei posti consolari e delle organizzazioni internazionali in Svizzera, aggiornata il 1° maggio 200640, precisa che, di norma, in Svizzera i domestici privati sono obbligatoriamente affiliati alle assicurazioni sociali, a meno che non possano essere affiliati, in virtù del diritto internazionale applicabile, alla sicurezza sociale di un altro Stato. Secondo le Convenzioni di Vienna sulle relazioni diplomatiche e sulle relazioni consolari, i domestici privati al servizio esclusivo degli agenti diplomatici sono esenti dalle norme di sicurezza sociale vigenti in Svizzera a condizione che non siano cittadini svizzeri o non vi risiedano in permanenza e che siano soggetti alle norme di sicurezza sociale
in vigore in uno Stato terzo. Ciò nonostante questo principio generale è in gran parte inapplicabile in ragione delle disposizioni speciali previste dalle convenzioni bilaterali di sicurezza sociali concluse dalla Svizzera, come pure dagli accordi sopraccitati, che generalmente impongono l'affiliazione del domestico privato al regime di assicurazioni sociali in vigore nel luogo dove svolte la sua attività (con alcune possibilità di scelta). Il nostro Consiglio non intende esentare i domestici privati dalle norme di sicurezza sociale svizzere, a meno che non vi sia obbligato da disposizioni di diritto internazionale.
37 38 39 40
RS 0.142.112.681 RS 0.831.109.268.1 RS 0.632.31 La direttiva può essere consultata (in francese) agli indirizzi Internet seguenti: www.dfae.admin.ch.geneva_miss/f/home/guide/dir.html e www.dfae.admin.ch/protocole
7390
2.3.2.7
Esenzione dalle disposizioni in materia di entrata e di soggiorno in Svizzera
Lo Stato ospite si impegna ad assicurare ai beneficiari istituzionali la libertà d'azione necessaria a garantirne l'indipendenza. In particolare, gli organismi internazionali devono poter osservare una certa ripartizione geografica dei loro funzionari, rappresentativa della composizione dei loro membri. Sarebbe impensabile imporre a un organismo internazionale di assumere soltanto cittadini svizzeri, persone residenti in Svizzera o persone che soddisfino i criteri restrittivi della legislazione nazionale vigente. Se sottoponesse l'assunzione dei funzionari internazionali a restrizioni, segnatamente in relazione con la legge svizzera sulla limitazione dei lavoratori stranieri, lo Stato ospite impedirebbe indebitamente agli organismi internazionali di garantire la rappresentatività geografica auspicata e necessaria. Dal canto loro, le rappresentanze estere devono poter impiegare il personale che desiderano, in particolare i cittadini dello Stato accreditante. Le persone ammesse al di fuori dell'ambito legale ordinario concernente la limitazione dei lavoratori stranieri sono dotate di un titolo di soggiorno speciale, detto carta di legittimazione, rilasciato dal Dipartimento degli affari esteri (DFAE). Questo documento conferisce ai titolari il diritto di soggiornare in Svizzera soltanto per la durata delle loro funzioni ufficiali, al termine delle quali devono lasciare il territorio svizzero oppure presentare una domanda di permesso di soggiorno ordinario. Nel secondo caso sottostanno pienamente ai diritti e agli obblighi fissati dalla legislazione applicabile. In particolare, per determinare il diritto di ottenere un permesso di soggiorno (permesso C), non è preso in considerazione il numero di anni trascorsi in Svizzera grazie al possesso della carta di legittimazione.
2.3.2.8
Esenzione da qualsivoglia servizio pubblico e da oneri e obblighi militari di qualsiasi natura
Anche l'esenzione da oneri e obblighi militari di qualsiasi natura scaturisce dall'obbligo di assicurare l'indipendenza del beneficiario istituzionale. Si tratta di un'esenzione dall'obbligo di compiere il servizio militare o di pagare la tassa militare generalmente prelevata presso chi è esentato dal servizio. Questa disposizione si applica anche all'obbligo di svolgere altre attività del servizio civile, allorché la legislazione nazionale prevede un tale obbligo nei confronti dei cittadini e residenti.
L'esenzione da qualsiasi servizio pubblico e onere militare, tuttavia, non è applicabile ai cittadini svizzeri chiamati a esercitare una funzione ufficiale presso un organismo internazionale stabilito in Svizzera: essi continuano pertanto a sottostare interamente agli obblighi previsti dalla legislazione svizzera. Secondo la prassi costante, gli accordi di sede conclusi dal Consiglio federale comprendono una clausola che prevede tale obbligo. L'organismo datore di lavoro può, se del caso, presentare domande di congedo per l'estero o domande di permutazione del servizio d'istruzione se debitamente motivate dai bisogni dell'organizzazione.
7391
2.3.2.9
Facilitazioni
Oltre a privilegi e immunità, sono accordate abitualmente alcune facilitazioni. Tra le più importanti figura la possibilità di accesso al mercato del lavoro dello Stato ospite per le persone al seguito. È inimmaginabile oggi impedire alle persone al seguito, e in particolare ai coniugi, di perseguire una carriera professionale per tutto il periodo durante il quale la persona chiamata a esercitare funzioni ufficiali (designata correntemente come «titolare principale») svolge il suo mandato presso un beneficiario istituzionale ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1. In ragione del carattere internazionale del beneficiario istituzionale, la nazionalità delle persone al seguito non è rilevante. Un trattamento differenziato secondo la nazionalità sarebbe inammissibile, dato che il motivo della loro presenza in Svizzera è il medesimo. Non si può quindi immaginare che il coniuge di nazionalità francese di un funzionario dell'ONU possa lavorare in Svizzera senza impedimenti in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con la CE e i suoi Stati membri, mentre al coniuge di nazionalità australiana di un funzionario dell'ONU sarebbe negato l'accesso al mercato del lavoro svizzero perché non è originario di uno Stato con il quale la Svizzera ha concluso un trattato internazionale pertinente. Secondo la prassi attuale, il coniuge e i figli ammessi in Svizzera a titolo di raggruppamento familiare beneficiano di un accesso facilitato al mercato del lavoro svizzero; in particolare, non sono sottoposti al contingentamento, alla priorità in materia di reclutamento e alle prescrizioni concernenti il mercato del lavoro e godono quindi di facilitazioni equivalenti a quelle accordate ai titolari di un permesso di domicilio (permesso C). Per tutto il periodo durante il quale il «titolare principale» esercita funzioni ufficiali presso un organismo internazionale ai sensi della legge sullo Stato ospite usufruiscono di un permesso di dimora con attività lucrativa, detto «permesso Ci». Il permesso è quindi legato alle attività ufficiali del «titolare principale». Alla persona al seguito che beneficia di un permesso Ci, non sono accordati privilegi e immunità nell'ambito dell'attività professionale.
L'accesso al mercato del lavoro riguarda essenzialmente le persone al seguito, ma anche le persone
chiamate in veste ufficiale presso un beneficiario istituzionale che risiedono in Svizzera per svolgere le loro funzioni possono a titolo eccezionale, in casi particolari e a determinate condizioni essere autorizzate a esercitare un'attività accessoria come, per esempio, qualche ora d'insegnamento in un settore specifico di competenza. L'attività accessoria è autorizzata soltanto se è compatibile con l'esercizio delle funzioni ufficiali e le persone interessate devono esercitare tali funzioni a tempo pieno. Sono considerate incompatibili con le funzioni ufficiali, in particolare le attività a carattere commerciale svolte da persone chiamate a titolo permanente in veste ufficiale presso un beneficiario istituzionale, indipendentemente dal fatto che tali attività siano svolte principalmente in Svizzera o fuori dalla Svizzera.
Non è possibile elencare in maniera esaustiva le facilitazioni che potrebbero essere accordate. La legge prevede quindi che il Consiglio federale possa accordare altre facilitazioni oltre a quelle previste all'articolo 3 capoverso 2, ma di portata meno ampia di quelle di cui al capoverso 2. Si vuole così consentire al Consiglio federale di seguire gli eventuali sviluppi nella politica praticata da altri Paesi ospiti per preservare la competitività della Svizzera. Questa disposizione non è finalizzata al conferimento di privilegi e immunità supplementari ai beneficiari, bensì alla messa in atto di facilitazioni di carattere pratico per migliorare le condizioni di accoglienza.
7392
2.3.3
Portata di privilegi, immunità e facilitazioni (art. 4)
Come già evidenziato più sopra, il diritto internazionale prevede una ponderazione dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni secondo la natura del beneficiario internazionale e le funzioni della persona chiamata in veste ufficiale presso il suddetto beneficiario. Tale ponderazione è già prevista dalla legge vigente, e anche in futuro tutti i beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1 non godranno in ugual misura dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni previsti all'articolo 3. Parimenti, le persone di cui all'articolo 2 capoverso 2 non godranno necessariamente di tutti i privilegi, le immunità e le facilitazioni menzionate.
Spetterà al Consiglio federale, in virtù dell'articolo 4, stabilire quale statuto giuridico intende accordare ai diversi beneficiari, in funzione del loro ruolo nelle relazioni internazionali multilaterali. A tal fine, naturalmente, dovrà tenere conto delle norme di diritto internazionale applicabili e in particolare dei trattati ai quali la Svizzera ha aderito. Terrà parimenti conto dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni finora accordati.
L'articolo 4 capoverso 2 dispone, come d'uso, che l'esenzione dalle imposte dirette è accordata alle persone di cittadinanza svizzera soltanto a condizione che il beneficiario istituzionale presso il quale sono chiamate abbia introdotto un sistema d'imposizione interno, nella misura in cui il diritto internazionale permetta di porre tale condizione. Per il momento, tutte le organizzazioni internazionali che impiegano cittadini svizzeri esenti dall'imposizione diretta hanno effettivamente introdotto un sistema di imposizione interno. Come finora, l'esenzione sarà accordata ai cittadini svizzeri soltanto se è legata a un sistema d'imposizione interno in seno all'organizzazione interessata, a meno che norme di diritto internazionali quali, per esempio, un protocollo multilaterale che disciplini i privilegi e le immunità della medesima non vietino di porre tale condizione. L'articolo 4 capoverso 3 specifica che l'esenzione dall'imposta sul valore aggiunto (IVA) sarà accordata, come già è il caso, soltanto alle persone che godono dello statuto diplomatico. Conformemente all'articolo 20 capoverso 2 dell'ordinanza del 29 marzo 2000 relativa alla legge federale concernente l'imposta sul valore aggiunto
(OLIVA)41, «le persone di cittadinanza svizzera non hanno alcun diritto allo sgravio dall'imposta». L'ordinanza del 23 agosto 1989 concernente i privilegi doganali delle missioni diplomatiche a Berna e dei posti consolari in Svizzera42 e l'ordinanza del 13 novembre 1985 concernente i privilegi doganali delle organizzazioni internazionali, degli Stati nelle loro relazioni con tali organizzazioni e delle missioni speciali di Stati esteri43 non sono applicabili alle persone di nazionalità svizzera (art. 39 rispettivamente art. 41 delle ordinanze citate).
Come menzionato più sopra, spetterà al Consiglio federale determinare la portata personale e materiale dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni di cui all'articolo 3. Il nostro Consiglio ha preferito tuttavia enunciare a livello di legge alcuni limiti concernenti le esenzioni fiscali e doganali, per scrupolo di trasparenza e tenuto conto dell'importanza di questo ambito e dell'impatto che può avere, in particolare, per i Cantoni. Non bisogna tuttavia dedurne, inversamente, che il Consi-
41 42 43
RS 641.201 RS 631.144.0 RS 631.145.0
7393
glio federale non può determinare la portata personale e materiale degli altri privilegi e delle altre immunità di cui all'articolo 3.
Secondo la prassi attuale, le organizzazione intergovernative e le istituzioni internazionali possono concludere con il Consiglio federale un accordo di sede che definisce i privilegi e le immunità abituali accordati all'organizzazione o all'istituzione e alle persone chiamate in veste ufficiale. All'organizzazione o all'istituzione sono accordati l'inviolabilità dei locali, beni, archivi, documenti ecc. e l'esenzione dalle imposte dirette e indirette, mentre il personale è suddiviso in categorie. Gli alti funzionari godono di statuto diplomatico, e gli altri funzionari di privilegi e immunità di funzione, compresa l'esenzione dall'imposizione sul salario.
La Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche prevede uno statuto giuridico differente per agenti diplomatici, personale amministrativo e tecnico o personale di servizio della missione diplomatica. Le altre convenzioni internazionali dispongono differenziazioni analoghe.
Come già rilevato più sopra, il Consiglio federale ha concluso accordi a carattere fiscale con organizzazioni internazionali quasi governative. Mentre gli accordi di sede reggono lo statuto giuridico in Svizzera delle parti contraenti, gli accordi fiscali regolano unicamente lo statuto fiscale dell'organizzazione (esenzione dalle imposte dirette e indirette federali, cantonali e comunali, esenzione dall'IVA limitata all'ottenimento di beni e servizi all'uso ufficiale dell'organizzazione) e del suo personale straniero in Svizzera (esenzione dalle imposte dirette e indirette federali, cantonali e comunali sul salario); comprendono altresì disposizioni concernenti la situazione del personale non svizzero in materia di assicurazioni sociali svizzere allorché il personale in questione non è imponibile nel nostro Paese. In genere, l'accordo fiscale fa salvo il principio della progressività (aliquota globale) cioè la possibilità per le autorità fiscali di tenere conto dei redditi esenti da imposte per determinare l'aliquota d'imposta applicabile ai redditi imponibili del personale dell'organizzazione.
Il nostro Consiglio intende continuare con questa prassi e nella stessa maniera. Non è tuttavia escluso che in futuro
possa insorgere la necessità di accordare a organizzazioni di questo genere, oltre alle esenzioni fiscali già consentite, determinati privilegi e immunità di natura diplomatica (per esempio l'immunità di giurisdizione e di esecuzione in favore dell'organizzazione).
Lo statuto giuridico delle missioni diplomatiche, dei posti consolari e delle missioni speciali è determinato dalle convenzioni internazionali applicabili: non sono quindi necessari accordi specifici in materia.
Per quanto concerne le conferenze internazionali, in assenza di un accordo di sede con l'entità organizzatrice o di un trattato internazionale che definisca gli obblighi dello Stato ospite, il Consiglio federale decide in maniera unilaterale lo statuto da accordare a una conferenze e ai suoi partecipanti. In genere, il DFAE conferma per scritto all'organizzatore della conferenza il conferimento dei privilegi e delle immunità abituali, ossia, secondo la prassi corrente, l'applicazione alla conferenza e ai suoi partecipanti della Convenzione sulle missioni speciali44 e al segretariato l'applicazione, per analogia, delle disposizioni pertinenti dell'Accordo su i privilegi e le immunità dell'Organizzazione delle Nazioni Unite45 che regge lo statuto giuridico dell'ONU in Svizzera. Più volte è stato chiesto al DFAE di concludere un accordo 44 45
RS 191.2 RS 0.192.120.1
7394
sul conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni a una conferenza poiché alcuni suoi organizzatori sono abituati a concludere accordi formali e desiderano applicarli uniformemente a tutti gli Stati ospiti. L'eventualità di concludere siffatti accordi è quindi allo studio. I privilegi e le immunità accordati alle conferenze internazionali e ai loro partecipanti non dovrebbero avere conseguenze sul piano fiscale, in particolare per quanto riguarda le persone fisiche. Infatti, per le persone che non hanno il loro domicilio abituale in Svizzera non insorge assoggettamento all'imposizione in Svizzera in ragione della breve durata del loro soggiorno. I cittadini svizzeri e i residenti permanenti, invece, sottostanno alla normativa fiscale ordinaria.
Conformemente alla prassi attuale, i privilegi, le immunità e le facilitazioni possono essere conferiti solo ai partecipanti alle conferenze che rappresentano Stati o organizzazioni intergovernative. I rappresentanti delle organizzazioni internazionali non governative (OING) e del settore privato non godono di statuto particolare. Tuttavia, a livello internazionale si tende sempre di più ad associare alle conferenze le OING e il settore privato come membri a parte intera, anziché relegarli al semplice ruolo di osservatori. Di conseguenza, alcune organizzazioni intergovernative hanno chiesto alla Svizzera di accordare a questi partecipanti privilegi e immunità intesi a garantire che non siano perseguibili per le dichiarazioni pronunciate nei discorsi tenuti nell'ambito della conferenza. La Svizzera ha sempre rifiutato uno statuto privilegiato ai rappresentanti delle OING e del settore privato che partecipano a una conferenza internazionale, ma non si può escludere che il conferimento di tate statuto ai rappresentanti delle OING possa un giorno essere posto come requisito per lo svolgimento di una conferenza internazionale in Svizzera. In funzione delle circostanze, si potrebbe allora accordare ai partecipanti di questo genere un'immunità di giurisdizione di portata limitata, soltanto per la durata della conferenza; in questa ipotesi sarà opportuno convenire con i responsabile della conferenza internazionale le modalità di revoca di tale immunità, qualora un rappresentante di una OING abusasse della protezione conferitagli. Lo statuto particolare
accordato ai rappresentanti delle OING che partecipano a una determinata conferenza internazionale sarebbe concesso in favore della conferenza stessa e non dell'OING interessata.
Date le similitudini tra gli organismi, la portata dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni concessi a un segretariato o a qualsiasi altro organo istituito da un trattato internazionale dovrebbe corrispondere allo statuto accordato a un'organizzazione intergovernativa ed essere determinato mediante un accordo di sede. Lo stesso vale per i tribunali internazionali e i tribunali arbitrali, fatti salvi eventuali, necessari adeguamenti in ragione delle funzioni particolari di un tribunale, in particolare per quel che riguardo lo statuto applicabile alle parti e agli avvocati. Va ricordato che i trattati internazionali o le risoluzioni dell'ONU che istituiscono i tribunali internazionali esistenti definiscono già molto chiaramente gli obblighi degli Stati in questo ambito. Sono documenti che confermano una prassi internazionale largamente riconosciuta e serviranno sicuramente di base per l'eventuale istituzione di altri tribunali internazionali. A tempo debito, per determinare la portata di privilegi, immunità e facilità da concedere a un tribunale internazionale che stabilisse la propria sede nel nostro Paese, la Svizzera si fonderà sui criteri del diritto internazionale e, in particolare, sulle disposizioni previste in favore della Corte penale internazionale. Di norma, e nella misura in cui l'atto costitutivo del tribunale, un protocollo concernente privilegi e immunità o un trattato internazionale non dispongano diversamente, i cittadini svizzeri e i residenti permanenti in Svizzera non facenti parte del 7395
personale del tribunale sarebbero soggetti alla normativa ordinaria del diritto fiscale applicabile; sarebbe questo il caso, per esempio, di avvocati della parti domiciliati in Svizzera, chiamati a rappresentare i loro clienti davanti a un tribunale internazionale con sede in Svizzera.
La portata dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni delle commissioni indipendenti sarà decisa dal Consiglio federale, come già è il caso. Secondo la prassi vigente, alle commissioni indipendenti, ai loro membri e ai membri dei segretariati come pure ai periti eventualmente consultati sono applicabili, per analogia, le disposizioni pertinenti dell'accordo di sede concluso con l'ONU. Tuttavia, non sono concesse esenzioni fiscali alle persone di nazionalità svizzera che lavorano per una commissione o per il suo segretariato. I residenti permanenti (titolari di un permesso B o C al momento della nomina in seno a una commissione indipendente o presso il suo segretariato) continueranno a beneficiare degli stessi privilegi, immunità e facilitazioni accordati agli altri membri stranieri della commissione, del suo segretariato o ai consulenti.
Infine, trattandosi di qualsiasi altro organismo internazionale, il Consiglio federale dovrà definire i privilegi, le immunità e le facilitazioni da accordare, tenendo conto del carattere eccezionale di tali casi e delle circostanze prevalenti al momento dell'esame. Privilegi, immunità e facilitazioni saranno il più possibile limitati, ma potrebbero includere, oltre all'inviolabilità degli edifici, archivi, documenti ecc.
anche un'esenzione dall'imposizione diretta e indiretta per l'organismo interessato o addirittura un'esenzione dall'imposizione diretta sul salario per il personale straniero dell'organismo stesso, ad eccezione dei residenti permanenti. I privilegi, le immunità e le facilitazioni consentiti dovranno in ogni caso rispondere a un autentico bisogno, in funzione delle condizioni giuridiche e politiche prevalenti al momento della decisione.
2.3.4
Durata dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni (art. 5)
In linea di massima, i privilegi, le immunità e le facilitazioni sono conferiti senza limitazioni temporali, fino a quando il beneficiario istituzionale cessa le sue attività in Svizzera. Il Consiglio federale può tuttavia precisare una durata, in particolare nel caso delle commissioni indipendenti, delle missioni speciali o delle conferenze, il cui mandato è, per natura, limitato nel tempo.
2.3.5
Condizioni per la concessione di privilegi, immunità e facilitazioni
2.3.5.1
Condizioni generali (art. 6)
L'articolo 6 prevede determinate condizioni generali cumulative che devono essere adempiute da tutti i beneficiari istituzionali ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 che desiderano ottenere privilegi, immunità e facilitazioni in Svizzera. L'organismo che soddisfa le condizioni della legge sullo Stato ospite non ha per questo alcun diritto soggettivo di ottenere tali privilegi, immunità e facilitazioni, fatti salvi i diritti e gli obblighi in materia derivanti da trattati internazionali a cui la Svizzera è parte, a 7396
cominciare dalle Convenzioni di Vienna sulle relazioni diplomatiche e consolari o dai trattati costitutivi di organizzazioni intergovernative comprendenti disposizioni pertinenti a carico degli Stati membri. Il presente progetto mantiene le formule potestative: si deciderà quindi, di volta in volta e per ogni singolo caso, l'opportunità di accordare all'organismo interessato eventuali privilegi, immunità e facilitazioni.
Gli organismi devono avere sede in Svizzera o essere attivi nel nostro Paese. Le decisioni che la Svizzera può prendere o gli accordi di sede che può concludere, infatti, sono vincolanti soltanto sul territorio svizzero, perchè uno Stato non può imporre obblighi a un altro Stato che non è parte a un accordo internazionale. La legge sullo Stato ospite è finalizzata a disciplinare lo statuto giuridico degli organismi aventi una sede in Svizzera. Ciò non di meno, organizzazioni con sede in un altro Stato possono ugualmente svolgere determinate attività in Svizzera allorché si tratta di organizzare regolarmente nel nostro Paese riunioni di organi, gruppi di lavoro e simili nell'ambito del mandato conferito loro dall'atto costitutivo. Basti, a titolo d'esempio, citare un'organizzazione intergovernativa come l'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), che ha sede a Roma, ma le cui riunioni internazionali hanno luogo regolarmente in Svizzera. Parimenti, le persone a beneficio di privilegi, immunità e facilità devono risiedere in Svizzera o essere attive nel nostro Paese senza per altro stabilirvi il loro domicilio legale. Possono essere persone temporaneamente attive in Svizzera, ma anche funzionari internazionali che pur lavorando a Ginevra si sono stabiliti nella vicina regione francese transfrontaliera. Ovviamente, il regime giuridico accordato loro dalla Svizzera non può costituire alcun obbligo corrispondente per la Francia.
I beneficiari istituzionali devono perseguire uno scopo non lucrativo di utilità internazionale, secondo la formula utilizzata nella Convenzione europea del 24 aprile 1986 concernente il riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni internazionali non governative46, entrata in vigore in Svizzera il 1° gennaio 1991.
Questo criterio permette di distinguere i beneficiari ai sensi della legge sullo Stato ospite
dalle società commerciali o da altre entità che hanno per scopo la ripartizione di utili economici tra i membri. Un beneficiario istituzionale può, per altro e senza cambiare la propria vocazione ricavare utili da una determinata operazione (per es.
la vendita di una pubblicazione) nella misura in cui tale operazione è destinata a realizzare uno scopo non lucrativo. Così l'ONU, nei locali della sua sede ginevrina, può vendere pubblicazioni in rapporto con le sue attività o di cui ha autorizzato l'emissione per es. francobolli. Lo scopo perseguito dai beneficiari deve altresì presentare un'utilità internazionale e non soltanto nazionale o locale. In altre parole deve giovare alla comunità internazionale. Sono esclusi per questa ragione i partiti politici o altre entità di natura politica i cui scopi e attività sono incentrati sui problemi interni di un determinato Paese47.
Dallo scopo di utilità internazionale consegue per il beneficiario istituzionale l'obbligo di svolgere le attività nell'ambito delle relazioni internazionali. Inoltre la sua presenza sul territorio elvetico deve rivestire, per la Svizzera, un interesse particolare. Tale presenza può essere provvisoria o permanente, così come l'interesse da
46 47
RS 0.192.111 Cfr. Messaggio concernente l'approvazione della Convenzione del Consiglio d'Europa del 24 aprile 1986 sul riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni internazionali non governative (STE n. 124); FF 1989 III 1365 segg.
7397
parte svizzera può essere politico oppure direttamente legato alle attività del beneficiario.
Gli articoli 56 lettera g della legge federale sull'imposta federale diretta48 e 23 capoverso 1 lettera f della legge federale del 14 dicembre 1990 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID)49 contengono una disposizione analoga. Entrambi prevedono, per le persone morali che perseguono scopi di servizio pubblico o di utilità pubblica, l'esenzione dall'imposta federale diretta o, rispettivamente, dalle imposte cantonali sul reddito destinato esclusivamente e irrevocabilmente a tali scopi. La signora Danièle Yersin, nella Revue fiscale suisse, n. 5/2002, pag. 316, precisa che la dottrina e la giurisprudenza considerano che la nozione di scopo di pubblica utilità è caratterizzata da due elementi: l'utilità generale che deve presentare l'istituzione che chiede l'esenzione e la natura disinteressata della sua attività. È d'utilità generale un'attività esercitata in favore e a giovamento della comunità internazionale e riconosciuta come tale dall'opinione pubblica.
L'utilità generale comprende allora ciò che fasce relativamente vaste della popolazione considerano necessario, auspicabile e utile alla collettività, cioè a una cerchia indeterminata di beneficiari. I compiti di pubblica utilità non essendo solo quelli a carico dello Stato, il perseguimento di scopi d'utilità generale non è una sua prerogativa esclusiva. Quanto alla natura disinteressata dell'attività, essa consiste nel fatto che i membri dell'istituzione acconsentono a sacrifici finanziari cioè forniscono prestazioni senza ricavarne un beneficio personale o rinunciano a contro prestazioni.
(D. Yersin, le statut fiscal des partis politiques, de leurs membres et sympathisants in Archives 58, pagg. 97, 104 e rinvii vari). Secondo Danièle Yersin, inoltre, la destinazione del capitale e del reddito di una società o di un istituto a scopi di pubblica utilità presuppone, da un lato, che siano destinati irrevocabilmente a tali scopi conformemente agli statuti e, dall'altro, che siano effettivamente utilizzati per questi scopi (DTF 120 Ib 374, 376, consid. 2b).
Le definizioni dei termini utilizzati nella LIFD nella LAID dovranno servire, mutatis mutandis, alle autorità competenti per interpretare la nozione di scopo non lucrativo contenuta nella legge sullo Stato ospite.
2.3.5.2
Condizioni supplementari specifiche per alcuni beneficiari (art. 715)
Le condizioni generali elencate all'articolo 6 sono sufficienti per determinati beneficiari istituzionali ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1. Per altri, invece, occorre prevedere condizioni supplementari per la concessione di privilegi, immunità e facilitazioni da parte del Consiglio federale. Gli articoli da 7 a 15 dispongono le condizioni specifiche a complemento di quelle di cui all'articolo 6, parimenti cumulative, per quei beneficiari ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 la cui definizione nel diritto internazionale richiede precisazioni.
48 49
RS 642.11 RS 642.14
7398
2.3.5.2.1
Le istituzioni internazionali (art. 7)
Le istituzioni internazionali sono molto simili alle organizzazioni intergovernative tradizionali, ma non presentano tutti gli elementi giuridici costitutivi propri di queste ultime (cfr. n. 2.3.1.2). Insorge quindi la necessità di stipulare condizioni specifiche che dovranno essere soddisfatte da qualsiasi istituzione internazionale che desideri beneficiare, in Svizzera, di privilegi, immunità e facilitazioni.
L'istituzione internazionale deve disporre di strutture simili a quelle di un'organizzazione intergovernativa, in particolare di organi abilitati a prendere decisioni indipendenti dalla volontà individuale dei singoli membri; fra questi figura un'assemblea generale delle parti contraenti. Deve inoltre svolgere compiti statali o abitualmente affidati a un'organizzazione intergovernativa e essere riconosciuta nell'ordinamento giuridico internazionale in virtù di un trattato internazionale, della risoluzione di un'organizzazione intergovernativa o di un documento politico concordato da un gruppo di Stati.
2.3.5.2.2
Le organizzazioni internazionali quasi governative (art. 8)
Per la conclusione di un accordo di natura fiscale in base al DF del 1955, il Consiglio federale ha fissato con l'andar degli anni un certo numero di criteri da soddisfare da parte delle organizzazioni quasi governative. La legge sullo Stato ospite riprende questi criteri cumulativi: perciò, oltre ad adempiere le condizioni generali di cui all'articolo 6, un'organizzazione internazionale quasi governativa deve contare fra i suoi membri una maggioranza di Stati, organizzazioni di diritto pubblico o entità che esercitano mansioni che spettano allo Stato. Si intende così evidenziarne la vocazione intergovernativa, benché alcuni dei suoi membri siano persone morali secondo il diritto nazionale di uno Stato o anche persone fisiche, e distinguerla dall'organizzazione internazionale non governativa (cfr. n. 2.3.1.3). L'organizzazione deve avere strutture analoghe a quelle di un'organizzazione intergovernativa e cioè possedere una volontà autonoma espressa attraverso organi indipendenti dai suoi membri. Deve infine essere attiva sul territorio di due o più Stati, per marcare il proprio carattere internazionale e distinguersi dalle organizzazioni puramente nazionali. A un'organizzazione internazionale quasi governativa sono attribuiti compiti di utilità pubblica che altrimenti dovrebbero essere assunti dagli Stati medesimi. Conformemente a quanto disposto all'articolo 6, le organizzazioni internazionali quasi governative devono perseguire uno scopo non lucrativo di interesse internazionale.
Le organizzazioni possono beneficiare di privilegi fiscali solo se l'attività commerciale non è quella principale. Se l'organizzazione esercita una considerevole attività commerciale, accessoria o ausiliaria, che però non è quella principale ed è considerata ciononostane quale organizzazione internazionale quasi governativa con scopo non lucrativo, l'esenzione dalle tasse non comprende l'attività commerciale. In questo caso gli impiegati svizzeri non beneficiano di privilegi fiscali. Trovando, per finanziare il perseguimento del proprio scopo statutario non lucrativo d'interesse internazionale, mezzi che esulano dalle prestazioni dei suoi Stati membri, l'organizzazione contribuisce allo sgravio dei medesimi, nella misura in cui gli Stati dovrebbero, altrimenti, prendere a proprio carico i compiti da essa svolti.
7399
2.3.5.2.3
Le conferenze internazionali (art. 9)
Come menzionato al numero 2.3.1.5, occorre fare la distinzione tra le conferenze internazionali e le riunioni di aziende o di ONG organizzate in Svizzera. Di conseguenza, privilegi, immunità e facilitazioni possono essere concessi a una conferenza internazionale e ai suoi partecipanti solo se è posta sotto l'egida di un'organizzazione intergovernativa, di un'istituzione internazionale, di un'organizzazione internazionale quasi governativa, di un segretariato o di un altro organo istituito da un trattato internazionale, della Svizzera o per iniziativa di un gruppo di Stati. Il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni non è automatico bensì richiede una decisione specifica di caso in caso; ciò significa, in particolare, che un gruppo di Stati non può organizzare una conferenza internazionale in Svizzera senza il consenso esplicito delle autorità competenti. D'altro canto, i partecipanti alla conferenza devono essere in maggioranza rappresentanti di Stati, organizzazioni intergovernative, istituzioni internazionali, organizzazioni internazionali quasi governative, segretariati o altri organi istituiti in virtù di un trattato internazionale. Ciò non esclude la partecipazione a qualsiasi titolo di rappresentanti delle ONG, della società civile o di esperti invitati dagli organizzatori; le ONG o i privati non devono, tuttavia, costituire la maggioranza dei partecipanti alla conferenza.
2.3.5.2.4
I segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale (art. 10)
Tenuto conto delle modalità di istituzione dei segretariati o degli altri organi, per beneficiare di privilegi, immunità e facilitazioni questi devono essere stati istituiti da un trattato internazionale che attribuisce loro compiti relativi all'esecuzione del trattato stesso. Va ricordato in proposito che, secondo la definizione del diritto internazionale pubblico, un trattato internazionale può essere concluso soltanto tra Stati o tra Stati e organizzazioni intergovernative, per cui la vocazione intergovernativa dei segretariati o altri organi non può essere messa in dubbio.
2.3.5.2.5
Le commissioni indipendenti (art. 11)
In vista di beneficiare di uno statuto privilegiato in Svizzera, una commissione indipendente deve poter fondare la sua legittimità sulla risoluzione di un'organizzazione intergovernativa (per es. ONU o OMC) o di un'istituzione internazionale, ma può anche aver ricevuto un incarico da un gruppo di Stati o dalla Svizzera. Deve tuttavia godere di un vasto sostegno politico e finanziario in seno alla comunità internazionale ed essere incaricata dell'esame di una questione di rilievo per la comunità internazionale. È significativo in proposito il fatto che le commissioni internazionali che si sono riunite in passato in Svizzera si occupavano di ambiti quali lo sviluppo sostenibile e l'ambiente, il cui interesse effettivo per l'insieme della comunità internazionale è indiscutibile. Ovviamente il mandato di una commissione indipendente è limitato nel tempo. Qualora i mandanti volessero conferirle un carattere permanente dovrebbero scegliere un'altra forma giuridica, come, per esempio, quella di organizzazione intergovernativa. Spetterà infine al Consiglio federale
7400
decidere, secondo i casi, se la concessione di privilegi, immunità e facilitazioni può contribuire considerevolmente all'attuazione del mandato della commissione in questione.
2.3.5.2.6
I tribunali internazionali (art. 12)
Un tribunale internazionale beneficerà di privilegi, immunità e facilitazioni soltanto se è istituito mediante trattato internazionale o risoluzione di un'organizzazione intergovernativa o di un'istituzione internazionale. Di norma, il trattato o la risoluzione non si limitano al solo principio dell'istituzione del tribunale internazionale, bensì ne definiscono, in particolare, le funzioni, la costituzione e il funzionamento.
Designano altresì le persone chiamate a esercitare funzioni ufficiali presso il tribunale stesso, ossia i giudici, i cancellieri, le parti e i loro avvocati o esperti. È d'uso, inoltre, che il trattato internazionale o la risoluzione menzionino esplicitamente l'obbligo dello Stato ospite di accordare privilegi e immunità come previsto, segnatamente, nello Statuto di Roma della Corte penale internazionale50.
2.3.5.2.7
I tribunali arbitrali (art. 13)
Un tribunale arbitrale può riunirsi in Svizzera e beneficiare di privilegi, immunità e facilitazioni solo se i soggetti di diritto internazionale che ne fanno parte dimostrano l'esistenza di un bisogno particolare. Può trattarsi, per esempio, dell'opportunità che il tribunale si riunisca in uno Stato neutrale o in uno Stato terzo che non è parte nel litigio, o ancora che possa approfittare della vicinanza di organizzazioni intergovernative o di istituzioni internazionali stabilite in Svizzera le cui attività sono utili agli arbitri o alle parti dell'arbitrato. Anche la presenza a Ginevra di numerose missioni permanenti può costituire un fattore in favore della scelta della Svizzera come foro del tribunale arbitrale, poiché, a sostegno della procedura arbitrale, gli Stati parte potrebbero sfruttare le infrastrutture esistenti. D'altro canto, il trattato internazionale costitutivo può imporre alle parti il luogo dove il tribunale arbitrale ha la sua sede.
Così, in particolare, l'articolo 10 della Convenzione del 15 dicembre 1992 relativa alla conciliazione e all'arbitrato nel quadro della CSCE [successivamente OSCE]51, entrata in vigore per la Svizzera il 5 dicembre 1994, precisa che la sede della Corte è Ginevra. Un accordo è stato quindi concluso il 17 novembre 1997 tra il Consiglio federale e gli Stati parte alla Convenzione relativa alla conciliazione e all'arbitrato nel quadro dell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) per determinare lo statuto in Svizzera della suddetta Corte di conciliazione52. Uno Scambio di lettere vertenti sulle spese relative ai locali della Corte e al loro equipaggiamento iniziale53 è altresì stato concluso il 23 ottobre e 12 novembre 1997 tra la Svizzera e la Corte di conciliazione e d'arbitrato nel quadro dell'OSCE.
50 51 52 53
RS 0.312.1 RS 0.193.235 RS 0.192.120.193.1 RS 0.193.235.1
7401
2.3.5.2.8
Gli altri organismi internazionali (art. 14)
In linea di massima, la presente legge è finalizzata a compilare un elenco esaustivo dei beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni. Il mondo delle organizzazioni internazionali, tuttavia, è in costante evoluzione. Applicando il principio dell'esaustività in tutto il suo rigore, la Svizzera rischierebbe di non poter accogliere un organismo internazionale che non corrisponde alle definizioni dei beneficiari istituzionali ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 lettere al, anche se la sua presenza in Svizzera presenta, invece, un notevole interesse politico. Di conseguenza, la nozione di altro organismo internazionale prevista dall'articolo 2 capoverso 1 lettera m e dall'articolo 14 è volta a conferire al Consiglio federale i mezzi per difendere gli interessi della Svizzera, consentendogli, in casi eccezionali, di accordare uno statuto privilegiato a un tale organismo. Il Consiglio federale sarebbe dunque in grado di dar seguito a domande che corrispondono a un'utilità particolare del nostro Paese, allorché il fatto di accogliere la sede di un determinato organismo riveste reale importanza. Queste nozione non è volta al conferimento di uno statuto privilegiato a organizzazioni nazionali o a organizzazioni internazionali non governative.
Non essendo tale nozione definita nel diritto internazionale e visto che sarà utilizzata soltanto in via del tutto eccezionale, per beneficiare di statuto privilegiato in Svizzera questo «altro organismo» dovrà collaborare strettamente con una o più organizzazioni intergovernative o istituzioni internazionali con sede in Svizzera o con taluni Stati all'esecuzione di compiti che incombono, di norma, a tali organizzazioni, istituzioni o Stati. Una siffatta collaborazione può nascere, per esempio, dalla partecipazione dell'organismo in questione a programmi e attività specifiche delle organizzazioni, istituzioni o Stati; in tal modo, l'organismo contribuisce all'esecuzione di compiti pubblici mediante l'apporto di conoscenze e competenze specifiche, come pure di mezzi finanziari. Dovrà altresì svolgere un ruolo predominante in un ambito di rilievo delle relazioni internazionali e godere di vasta notorietà a livello internazionale. Infine dovrà dimostrare che i privilegi, le immunità e le facilitazioni richiesti sono necessari all'adempimento del suo mandato.
Va evidenziato in proposito che il Consiglio federale farà uso di questa disposizione con ritegno, tenuto conto del carattere eccezionale conferito alla nozione di «altro organismo internazionale». Il nostro Collegio condivide dunque il parere in merito espresso da alcuni partecipanti alla consultazione.
2.3.5.2.9
Le personalità che esercitano un mandato internazionale (art. 15)
L'esercizio di un mandato internazionale non giustifica, di per sé, la concessione di uno statuto privilegiato in Svizzera. In primo luogo, la persona interessata deve avere ricevuto l'incarico da un'organizzazione intergovernativa, un'istituzione internazionale o un gruppo di Stati. In considerazione del carattere di eccezionalità di decisioni di questo tipo, privilegi, immunità e facilitazioni sono accordati unicamente a persone di nazionalità estera domiciliate in Svizzera per la durata del mandato, a condizione che non esercitino un'attività lucrativa accessoria e che la loro presenza in Svizzera sia considerata indispensabile all'adempimento del suddetto mandato. A una persona residente in Svizzera in maniera permanente al momento
7402
dell'attribuzione di un mandato internazionale non è accordato alcuno statuto particolare.
Anche in questo caso, il Consiglio federale, cosciente della necessità di riservare un tale statuto a situazioni del tutto particolari, applica la disposizione con la massima cautela.
2.4
Capitolo 3: Acquisti di fondi per scopi ufficiali
La legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE)54 prevede l'obbligo dell'autorizzazione per l'acquisto di fondi da parte di persone all'estero. In virtù dell'articolo 7 lettera h LAFE, tuttavia, non sottostanno all'obbligo di autorizzazione «gli Stati esteri e le organizzazioni internazionali di diritto internazionale, se acquistano fondi per un fine pubblico riconosciuto in Svizzera, oppure altri acquirenti, se lo esige l'interesse superiore della Confederazione; la superficie non può però essere superiore a quanto è necessario per lo scopo dell'utilizzazione». L'articolo 16 capoverso 3 LAFE conferisce al Dipartimento federale degli affari esteri la competenza di accertare se l'acquirente è uno Stato estero o un'organizzazione internazionale di diritto internazionale e se acquista il fondo per un fine pubblico riconosciuto in Svizzera.
Sarebbe necessaria una modifica della terminologia utilizzata dalla LAFE per adeguarla a quella utilizzata all'articolo 2 capoverso 1 della legge sullo Stato ospite.
Occorre inoltre tenere conto della liberalizzazione progressiva del mercato immobiliare svizzero che porta alla semplificazione delle procedure di acquisto di fondi da parte di persone all'estero. Neppure è esclusa, in avvenire, una liberalizzazione totale di questo mercato. Date le circostanze, si è ritenuta utile una semplificazione delle norme che disciplinano l'acquisto di fondi per un fine pubblico da parte dei beneficiari istituzionali ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1. Per giunta, nell'ipotesi di una liberalizzazione totale del mercato immobiliare, appare necessario, per ragioni politiche, preservare un certo controllo sugli acquisti effettuati a fini ufficiali dai beneficiari istituzionali di privilegi, immunità e facilitazioni. Ciò consentirebbe al DFAE, se necessario, di addurre il principio della reciprocità nei confronti di uno Stato che rendesse complicato per la Svizzera acquistare i locali necessari alle rappresentanze diplomatiche e consolari nello Stato in questione. È perciò opportuno che la questione dell'acquisto di fondi da parte dei beneficiari istituzionali sia disciplinata esclusivamente dalla legge sullo Stato ospite.
2.4.1
Acquisto di fondi (art. 16)
L'articolo 16 stabilisce il principio secondo il quale i beneficiari istituzionali ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 possono acquistare gli immobili necessari ai loro bisogni ufficiali. Dal momento che le missioni diplomatiche, i posti consolari e le missioni permanenti o altre rappresentanze presso le organizzazioni intergovernative (art. 2 cpv. 1 lett. df) non hanno personalità giuridica, gli immobili sono acquistati, come già accade, in nome degli Stati rappresentati. D'altra parte, taluni beneficiari istituzionali non avranno mai bisogno di acquistare immobili in Svizzera poiché le loro 54
RS 211.412.41
7403
funzioni sono limitate nel tempo, come per esempio nel caso delle conferenze internazionali.
Come previsto dalla LAFE vigente, previa consultazione con le autorità competetni del Cantone in questione, spetta al DFAE accertare se l'acquirente è un beneficiario istituzionale ai sensi della legge sullo Stato ospite e se acquista il fondo per un fine pubblico, per poi prendere una decisione. Le autorizzazioni necessarie devono essere rilasciate in precedenza, in particolare la licenza di costruzione, di competenza delle autorità cantonali, e le autorizzazioni pertinenti in materia di sicurezza. L'ufficio del registro fondiario può annotare l'acquisto a scopi ufficiali solo se dispone della succitata decisione del DFAE (art. 16 cpv. 4).
Dunque, i beneficiari istituzionali hanno due possibilità per acquistare un bene immobiliare: o l'acquistano a scopi ufficiali in virtù degli articoli 16 e 17 della legge sullo Stato ospite e possono beneficiare degli esoneri fiscali previsti dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche e da altri trattati applicabili, oppure acquistano a titolo privato e sottostanno alle disposizioni ordinarie della LAFE, o, se quest'ultima viene abrogata, possono acquistare liberamente il bene immobile senza bisogno di decisione del DFAE per far annotare l'acquisto nel registro fondiario. Nel caso di un acquisto a titolo privato, i beneficiari istituzionali non possono far valere gli esoneri fiscali connessi per l'acquisto a fini ufficiali. Quando si tratta di un acquisto a fini ufficiali per un cambio di destinazione di un immobile comprato precedentemente (art. 17 cpv. 2), il beneficiario istituzionale deve presentare la richiesta di utilizzazione a fini ufficiali al DFAE, ma in linea di massima non è necessaria una modifica dell'annotazione nel registro fondiario, a meno che il fine dell'utilizzazione non vi sia iscritto, segnatamente se si tratta di utilizzare come alloggio un immobile previsto per uffici o viceversa. Dopo il cambiamento di utilizzo, il beneficiario istituzionale non può ricevere il rimborso delle imposte precedentemente versate per l'acquisto a fini privati.
2.4.2
Definizioni (art. 17)
La definizione della nozione di acquisto di fondi è la medesima del vigente articolo 4 LAFE. Allorché il beneficiario istituzionale è proprietario di un fondo acquistato per altri scopi e ne decide l'ulteriore destinazione a fini ufficiali, il cambiamento di destinazione è assimilato all'acquisto ai sensi della legge sullo Stato ospite ed il Cantone in questione deve concedere l'approvazione se si tratta di un cambio di utilizzazione da uffici ad alloggi o viceversa. Questa definizione è particolarmente importante nell'ipotesi di una futura abrogazione della LAFE, per cui qualsiasi persona all'estero potrebbe liberamente acquistare fondi in Svizzera.
La definizione della nozione di destinazione a fini ufficiali scaturisce dal diritto internazionale, in particolare dall'articolo 1 lettera i della Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche e dalle disposizioni pertinenti degli accordi di sede conclusi dalla Svizzera.
7404
2.5
Capitolo 4: Aiuti finanziari e altre misure di sostegno
2.5.1
Scopi (art. 18)
Attualmente le decisioni prese la Consiglio federale in materia di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno nell'ambito della politica dello Stato ospite si fondano, in genere, direttamente sulla sua competenza costituzionale negli affari esteri. Questa soluzione non ha mancato di suscitare problemi sotto il profilo della legittimità. Nel frattempo, la legge federale del 23 giugno 2000 concernente gli aiuti finanziari alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra55 e la legge federale del 5 ottobre 2001 concernente la partecipazione e l'aiuto finanziario alla Fondazione del Museo internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa56 (qui di seguito: «legge MICR») hanno parzialmente fornito basi legali formali che però coprono soltanto alcuni ambiti specifici degli aiuti finanziari concessi dalla Confederazione a sostegno della politica dello Stato ospite. La legge sullo Stato ospite precisa quindi in quale ambito la Confederazione può accordare aiuti finanziari.
Si tratta in particolare di migliorare le condizioni dei beneficiari di cui all'articolo 19 in materia di accoglienza, lavoro, integrazione e sicurezza mediante aiuti finanziari mirati. L'integrazione riuscita di coloro che si suole chiamare gli «internazionali» è una chiave del successo della politica svizzera dello Stato ospite e contribuisce al buon funzionamento delle organizzazioni stabilite nel nostro Paese, anche nell'interesse della Svizzera in quanto membro di tali organizzazioni. Si citi a titolo d'esempio la partecipazione della Confederazione al «Centre d'accueil Genève internazionale». Il centro è un'associazione di diritto privato senza scopo lucrativo fondata nel 1996 dalla Confederazione e dal Cantone di Ginevra, alla quale partecipano, in particolare, il Cantone di Vaud e la città di Ginevra. Ha per missione fornire assistenza pratica ai nuovi arrivati e rispondere alle varie richieste degli «internazionali» per tutta la durata della loro permanenza in Svizzera o sostenere progetti volti a incoraggiare gli scambi culturali e sociali tra la «Ginevra internazionale» e le comunità locali. Altri organismi esistenti forniscono a loro volta apporti considerevoli alla «Ginevra internazionale», come, per esempio, il «Centre d'accueil pour les délégations et organisations non
gouvernementales» gestito da «Mandat international», che facilita la partecipazione dei delegati non governativi alle conferenze internazionali che si tengono a Ginevra. L'offerta attuale potrebbe essere completata dall'apparire di nuove iniziative di questo genere.
Ogni Stato ha un dovere di protezione nei confronti dei suoi cittadini e degli stranieri che si trovano sul suo territorio. Ma mentre nei confronti dei semplici individui si tratta di un dovere di protezione ordinaria, nei confronti dei beneficiari istituzionali ai sensi dell'articolo 2 si tratta di un dovere di protezione speciale, derivante dal diritto internazionale pubblico, che impegna la responsabilità internazionale della Svizzera. Le questioni di sicurezza sono disciplinate dalla legge federale del 21 marzo 1997 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI)57. La menzione della sicurezza in questo articolo non intende sostituire la LMSI, base legale dettagliata che copre, d'altronde, altri aspetti della sicurezza interna della Svizzera, né soppiantare le competenze in materia del Dipartimento federale di 55 56 57
RS 617.0 RS 432.41 RS 120
7405
giustizia e polizia (DFGP). Al contrario, intende prevedere la possibilità di finanziare misure di sicurezza a complemento di quelle disposte dal DFGP in esecuzione degli obblighi di protezione che incombono alla Svizzera in virtù del diritto internazionale pubblico, come previsto dalla LMSI. Le misure decise in virtù della legge sullo Stato ospite non giustificherebbero in alcun caso una riduzione delle misure che il DFGP deve prendere in applicazione della LMSI. In talune circostanze politiche può in effetti accadere che appaiano necessarie misure supplementari che non risultano indispensabili dall'analisi del DFGP, basata unicamente sul livello di rischio obiettivo della situazione. Le misure chieste dal DFAE saranno attuate previa consultazione con il DFGP (Servizio federale di sicurezza), soprattutto per assicurare il coordinamento.
Anche le condizioni di accoglienza e di lavoro possono essere migliorate mediante aiuti finanziari specifici accordati ai beneficiati istituzionali al momento in cui si stabiliscono in Svizzera. Tali aiuti potrebbero, per esempio, assumere la forma di contributi finanziari alle spese di insediamento.
Infine, la legge sullo Stato ospite costituisce una base legale per le attività di promovimento nell'ambito della politica dello Stato ospite, per diffondere e migliorare l'immagine della Svizzera in veste di Stato ospite e per incoraggiare le candidature elvetiche al fine di accogliere i beneficiari ai sensi dell'articolo 2.
Ovviamente, il finanziamento di tali attività è condizionato dall'esistenza di crediti disponibili e sottostà alla competenza dell'Assemblea federale in materia di bilancio (art. 22).
2.5.2
Beneficiari di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno (art. 19)
I beneficiari di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno devono essere anche beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni. Per questa ragione l'articolo 19 rinvia all'articolo 2. D'altronde, si prevede di far beneficiare di tali aiuti anche le OING secondo quanto riportato al capitolo 5, oppure associazioni e fondazioni le cui attività corrispondono agli scopi definiti all'articolo 18, ad esempio quelle che creano strutture di accoglienza per delegati internazionali governativi o non governativi. Le OING rappresentano un aiuto importante per il lavoro delle organizzazioni intergovernative e di altri beneficiari ai sensi dell'articolo 2. Si rende dunque necessario contribuire al loro insediamento e favorirne le attività in prossimità di questi ultimi.
Tra gli attuali beneficiari di aiuti finanziari è opportuno menzionare in particolare la Fondazione degli immobili per le organizzazioni internazionali (FIPOI) cui vengono accordati prestiti per la costruzione di immobili di cui le organizzazioni internazionali saranno future proprietarie o affittuarie. D'altronde, la FIPOI assume tra l'altro la gestione del Centro internazionale delle conferenze di Ginevra (CICG) e della sala di conferenza del Centro William Rappard. I mezzi di cui ha bisogno la FIPOI per svolgere i compiti statutari definiti dalla Confederazione e dal Cantone di Ginevra devono dunque esserle forniti dai membri. La Confederazione garantisce il sostegno finanziario adeguato, mentre il Cantone di Ginevra mette a disposizione gratuitamente gli appezzamenti necessari secondo il diritto di superficie. La Fondazione del Museo internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa beneficia 7406
anch'essa di un aiuto finanziario annuo da parte della Confederazione. Su questi contributi attualmente sono incentrate la legge sulla FIPOI58 e quella sul MICR59.
Ambedue verranno abrogate al momento dell'entrata in vigore della legge sullo Stato ospite che fungerà dunque da base legale ai citati aiuti finanziari.
2.5.3
Forme degli aiuti finanziari e di altre misure di sostegno (art. 20)
Gli aiuti finanziari presentati all'articolo 20 hanno la forma di quelli di uso comune.
Dunque può trattarsi di aiuti finanziari unici, quali i contributi alle spese d'installazione, o periodici. Un finanziamento di questo tipo si giustifica in particolare con le notevoli spese supplementari dovute all'installazione di un nuovo organo internazionale o al trasferimento della sede da uno Stato all'altro, oltre alle spese normali di esercizio. Spesso è destinato ad agevolare i primi anni di esercizio fino a quando il finanziamento a lungo termine può essere garantito per intero dai membri. Determinati aiuti finanziari tuttavia sono garantiti anche senza limite di tempo, come avviene per la partecipazione della Confederazione alle spese di esercizio del Centro internazionale delle conferenze di Ginevra (CICG) conformemente al Decreto federale del 18 marzo 1980 che approva la gratuità dell'utilizzazione del Centro internazionale delle Conferenze di Ginevra (CICG)60, per la manutenzione periodica del Centro William Rappard in cui ha sede l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), per il finanziamento delle spese di manutenzione e di esercizio della sala di conferenze del Centro William Rappard oppure per l'aiuto finanziario accordato alla Fondazione del Museo internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa.
La Confederazione può anche accordare prestiti edili senza interessi, rimborsabili entro 50 anni; questa forma di aiuto finanziario è sancita nella legge federale sugli aiuti finanziari alla FIPOI a Ginevra61 che dovrebbe essere abrogata all'entrata in vigore della legge sullo Stato ospite. La politica dello Stato ospite non riguarda solo il territorio ginevrino, anche se questo Cantone rappresenta un partner privilegiato della Confederazione in questo settore. Si tratta di una politica federale e alcune organizzazioni intergovernative si sono già stabilite a Berna (UPU, OTIF) e a Basilea (BRI). Gli attuali statuti della FIPOI le affidano un mandato che riguarda la città di Ginevra; se necessario può estendere le attività al Cantone di Vaud (ad es. IUCN).
Attualmente si stanno esaminando le modalità di partecipazione del Cantone di Vaud a questo importante strumento della politica dello Stato ospite. Tuttavia non è escluso che in futuro diventi necessario o opportuno estendere le
competenze della FIPOI ad altri Cantoni o a tutta la Svizzera. Un tale ampliamento verrà reso possibile da una modifica degli statuti della FIPOI da parte dei membri della Fondazione dato che sono questi statuti che ne determinano la sfera di attività. L'eventuale ampliamento geografico delle competenze della FIPOI deve permettere di utilizzare le competenze di quest'ultima nel caso in cui gli edifici dovessero essere costruiti per organizzazioni stabilitesi al di fuori dei Cantoni di Ginevra e di Vaud, o per l'UPU o l'OTIF di Berna o per il BRI a Basilea. In questo modo sarebbe possibile evitare la creazione ad hoc di un nuovo organismo dello stesso tipo per gestire i prestiti e le 58 59 60 61
RS 617.0 RS 432.41 FF 1980 I 1004 RS 617.0
7407
costruzioni. Il Consiglio federale non intende modificare le priorità relative alla regione dell'Arco lemanico nello sviluppo della politica dello Stato ospite; tuttavia è necessario prevedere la possibilità che la FIPOI agisca al di fuori del Cantone di Ginevra per avere i mezzi di rispondere ad eventuali domande. D'altronde, il Cantone di Ginevra in particolare, in quanto membro della FIPOI, dovrà pronunciarsi sull'eventuale estensione geografica delle competenze della Fondazione nonché sulle corrispondenti modifiche degli statuti. Tenendo conto degli attuali limiti territoriali delle competenze FIPOI, il progetto di legge prevede la concessione di prestiti senza interessi all'edilizia, da rimborsare entro 50 anni, sia tramite la FIPOI, sia direttamente ai beneficiari instituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1, in particolare al fine di rispondere a domande specifiche di organizzazioni con sede fuori Ginevra. Si prevede inoltre di continuare a finanziare conferenze internazionali in Svizzera.
D'altra parte la Confederazione deve poter continuare ad accordare aiuti in natura mettendo a disposizione personale, locali o materiale per periodi determinati o indeterminati, come già successo varie volte. Infatti, in particolare, la Confederazione mette a disposizione i locali necessari alla Corte di Conciliazione e d'Arbitrato in seno all'OSCE conformemente alle modalità previste nello Scambio di lettere del 23 ottobre/12 novembre 1997 tra la Svizzera e la Corte di Conciliazione e d'Arbitrato nel quadro dell'OSCE sulle spese relative ai locali occupati dalla Corte e al loro equipaggiamento iniziale62. Infine, la Confederazione deve poter creare associazioni o fondazioni di diritto privato e parteciparvi. Ad esempio, possiamo menzionare la Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra, il Centro d'accoglienza Ginevra internazionale o il Museo internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa.
Per concludere, la Confederazione deve poter istruire le autorità di polizia competenti su come adottare misure di sicurezza complementari ai provvedimenti presi in applicazione alla LMSI. Si tratta di misure che le autorità responsabili della sicurezza non ritengono giustificate in relazione ad un rischio ben determinato, ma che diventano necessarie per motivi
politici, alla luce degli usi intenazionali. In generale, l'accoglienza riservata ai capi di Stato e di governo in Svizzera può essere definita sobria se paragonata a quella della maggior parte dei Paesi. Raramente la Svizzera accorda misure quali la protezione ravvicinata di personalità o scorte o autisti con veicoli ufficiali. D'altra parte, le autorità responsabili della sicurezza a volte giungono alla conclusione che una persona minacciata all'estero non lo è in Svizzera e che dunque non sono necessarie misure specifiche di protezione durante la permanenza ufficiale sul nostro territorio, in particolare quando questa persona partecipa ad una conferenza internazionale. È complicato spiegarlo a chi teme per la propria vita e si sente in pericolo se la polizia non è nei paraggi. Tale competenza è accordata al Consiglio federale, ma quest'ultimo può delegarla a sua volta al DFAE (art. 26) il quale deve essere l'istanza di decisione, dato che le misure dipendono essenzialmente da situazioni politiche e intendono completare quelle che spettano al DFGP ai sensi della LMSI.
62
RS 0.193.235.1
7408
2.5.4
Indennità a favore dei Cantoni (art. 21)
Undici Cantoni hanno chiesto espressamente di introdurre nella legge l'obbligo per la Confederazione di risarcire i Cantoni per compiti che dovrebbero svolgere al fine di soddisfare la legge sullo Stato ospite. Al disegno di legge è stata aggiunta una nuova disposizione. Nella misura in cui, di fatto, solo le misure di sicurezza sono interessate, questa nuova disposizione prevede per la Confederazione la possibilità di accordare ai Cantoni un'indennità adeguata per i compiti svolti in applicazione dell'articolo 20 lettera f e per i quali non sono competenti in virtù della Costituzione federale.
Le modalità di applicazione dell'articolo 20 lettera f, e dunque delle indennità ai sensi dell'articolo 21, devono essere discusse con i Cantoni coinvolti per determinare il fabbisogno concreto della Confederazione e dei Cantoni. La collaborazione con il Servizio federale di sicurezza è indispensabile al fine di coordinare le differenti misure di sicurezza dispiegate; si tratta anche di determinare le misure ai sensi della LMSI e quelle prese in applicazione della legge sullo Stato ospite.
Chiaramente, le misure di sicurezza derivanti dagli impegni assunti dalla Confederazione in virtù del diritto internazionale pubblico (protezione delle missioni diplomatiche e delle persone che svolgono una funzione ufficiale) sono prese in base alla LMSI. La Svizzera, tuttavia, non accoglie soltanto capi di Stato, ministri o delegati a conferenze internazionali, ma anche altre personalità politiche importanti che non hanno, o non hanno più, funzioni governative ufficiali. Può trattarsi, per esempio, di un ex presidente degli Stati Uniti venuto in Svizzera per una conferenza o del capo di un movimento di liberazione nazionale invitato a negoziati confidenziali che si svolgono nel nostro Paese, proprio in ragione della sua neutralità, con l'accordo delle autorità svizzere. In siffatte situazioni, la Svizzera non è tenuta, stricto sensu, a prevedere particolari misure di sicurezza, poiché non si tratta di persone che godono di una protezione particolare in virtù del diritto internazionale e che sottostanno quindi esplicitamente alle disposizioni della LMSI; nel timore di un attentato, tuttavia, le sarebbe impossibile accogliere sul proprio territorio persone particolarmente esposte a minacce o a rischio in un determinato
contesto politico senza protezione adeguata. L'esperienza dimostra, in effetti, che queste personalità non accettano di venire in Svizzera se non beneficiano di protezione sufficiente. Se poi dovesse accadere un incidente e la Svizzera non fosse in grado di dimostrare di aver fatto tutto il possibile per prevenirlo, la sua reputazione in quanto mediatrice nella risoluzione dei conflitti e ospite di tante conferenze internazionali ne patirebbe grandemente. In materia di sicurezza il nostro Paese deve quindi essere in grado di offrire condizioni quadro ottimali per rispondere alle esigenze internazionali. È per situazioni di questo genere che sono richieste misure complementari volte al raggiungimento di un livello di protezione accettabile. Finora misure di questo tipo sono già state sollecitate, e spesso con carattere di urgenza, senza per altro essere incluse nel calcolo delle indennità versate ai Cantoni.
2.5.5
Finanziamento (art. 22)
I mezzi necessari all'applicazione della legge sono accordati con il budget. Per gli obblighi il cui finanziamento oltrepassa la gestione budgetaria vengono chiesti crediti d'impegno. In particolare, i prestiti per l'edilizia rientrano nell'ambito dei 7409
crediti d'impegno, come successo finora. Il Consiglio federale si riserva tra l'altro la possibilità di chiedere crediti d'impegno sotto forma di crediti quadro a seconda delle necessità specifiche della politica dello Stato ospite al fine di poter accordare aiuti finanziari scaglionati su vari anni, conformemente a quanto previsto nella legge sulle finanze della Confederazione63.
2.5.6
Condizioni, procedura e modalità (art. 23)
Il Consiglio federale si assume il compito di disciplinare le condizioni, la procedura e le modalità di concessione degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno. Si tratta di mettere a disposizione uno strumento efficace e flessibile che gli permetta di svolgere una politica attiva. Tuttavia, in questo ambito, le competenze budgetarie delle Camere federali gli pongono un limite e può dunque agire solo nel quadro dei crediti aperti (art. 22), di modo che le Camere federali conservano il controllo sugli aiuti finanziari e sulle altre misure di sostegno accordate.
2.6
Capitolo 5: Organizzazioni internazionali non governative
2.6.1
Principi (art. 24)
Le organizzazioni internazionali non governative (OING) occupano un posto sempre più importante nelle relazioni internazionali. In particolare sono spesso invitate a partecipare a conferenze internazionali e a contribuire ai lavori di organizzazioni intergovernative o di enti internazionali. I Governi le consultano sempre più di frequente e ad intervalli regolari.
Fino ad oggi, le OING non hanno ottenuto alcun riconoscimento specifico nel diritto federale. Pur senza essere menzionate espressamente, sono sottoposte a disposizioni relative ad associazioni e fondazioni (art. 60 e seguenti del Codice civile) o alle persone morali di utilità pubblica (soprattutto nell'ambito delle norme fiscali). Si tratta di accordar loro un riconoscimento quali operatori nella politica di Stato ospite.
Comunque, tale riconoscimento non conferisce loro il diritto a privilegi ed immunità. Per questa ragione non figurano nell'elenco dei beneficiari di cui all'articolo 2.
D'altra parte, l'articolo 24 permette alla Confederazione di agevolare la procedura di residenza e le attività delle OING in Svizzera nei limiti del diritto applicabile, quando rappresentano un interesse particolare nel quadro della politica dello Stato ospite.
La legge sullo Stato ospite ricorda che le OING beneficiano delle misure previste dalle altre leggi federali, quali la legge sull'imposta federale diretta (LIFD)64 o le disposizioni sull'impiego di personale straniero, nel rispetto delle condizioni di concessione e delle competenze di cui alle leggi citate. In particolare l'OING può chiedere di beneficiare di disposizioni come quelle di cui all'articolo 56 lettera g, LIFD, alle condizioni previste dalla LIFD. La decisione spetta alle autorità competenti designate dalla LIFD. Non si prevede di accordare esenzioni fiscali ai sensi di 63 64
RS 611.0 RS 642.11
7410
tale disposizione ad organizzazioni che esercitano attività commerciali principali se queste non soddisfano le condizioni di cui alla LIFD.
Nel quadro della consultazione è stata messa in rilievo la situazione delle federazioni sportive internazionali. Le OING, molto diverse le une dalle altre in particolare per capacità finanziarie e funzionamento, occupano in effetti un posto particolare nel mondo dello sport, sia nello sport d'élite sia nel promovimento di attività sportive tra la popolazione. Alcuni auspicavano che venissero applicati a loro vantaggio criteri supplementari, in particolare grazie ad una modifica della LIFD, al fine di imporre l'obbligo di presentare i bilanci e render noti gli stipendi dei dirigenti. Dato che le federazioni sportive internazionali non sono beneficiarie di privilegi e immunità ai sensi dell'articolo 2 e che gli esoneri fiscali di cui potrebbero godere si basano sulla LIFD, il Consiglio federale ritiene che le modifiche chieste della LIFD rientrano nella politica fiscale e non nella politica dello Stato ospite. D'altronde è necessario evitare di creare in questo modo una disparità di trattamento tra le OING che possono pretendere per sé l'applicazione dell'articolo 56 lettera g LIFD. Perciò, il Consiglio federale è dell'opinione che non vi sia motivo di integrare tali modifiche della LIFD a margine dell'adozione della legge sullo Stato ospite.
2.6.2
Definizione di OING (art. 25)
Le differenze essenziali tra l'OING e l'ONG classica rientrano nell'ambito geografico delle relative attività e dei membri. La definizione di OING di cui all'articolo 25 intende innanzitutto operare una distinzione tra le ONG classiche, attive su scala nazionale o regionale, e le OING che esercitano attività in vari Stati. D'altronde, dato il gran numero di OING esistenti che operano in settori molto diversi di interesse particolare per la società civile, si rende necessario determinare a quale tipo possono esser accordate le facilitazioni previste dal diritto federale in base all'interesse che rappresentano per la politica dello Stato ospite della Confederazione, senza comunque limitare la portata delle altre leggi federali.
L'articolo 25 ricorda che le OING, come le ONG, devono essere associazioni o fondazioni di diritto svizzero e godere dunque di una capacità giuridica nel diritto interno. Tuttavia, devono avere membri di nazionalità diverse e svolgere in più Stati attività che conferiscano loro il carattere internazionale. Le OING devono perseguire fini di service public o di utilità pubblica, distinguendosi in questo modo dagli organi economici o politici (cfr. n. 2.3.5.1). Devono collaborare con un'organizzazione intergovernativa o un ente internazionale; tale collaborazione può essere determinata da uno statuto di osservatore, ma può anche trattarsi di altre forme di collaborazione, quali la partecipazione a gruppi di lavoro, a programmi, ecc. Infine, la presenza di un'OING sul territorio svizzero deve costituire un interesse particolare per la Svizzera.
7411
2.7
Capitolo 6: Competenze
2.7.1
Conferimento dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni, nonché degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno (art. 26)
Al Consiglio federale continua a spettare la competenza di accordare privilegi, immunità e facilitazioni, come anche aiuti finanziari, e di decidere le altre misure di sostegno nel rispetto delle competenze budgetarie delle Camere federali. Infatti, è indispensabile affidare queste competenze al Consiglio federale. I termini per presentare una candidatura di accoglienza in Svizzera di un nuovo beneficiario istituzionale sono spesso molto brevi ed il Consiglio federale deve poterla valutare rapidamente quando ne ritiene appropriata la presentazione alla luce delle offerte presentate da altri candidati. D'altronde, la politica dello Stato ospite è un elemento importante della politica estera della Confederazione e l'articolo 184 della Costituzione incarica il Consiglio federale di gestire gli affari esteri.
Al fine di svolgere il compito affidatogli nel quadro dell'esecuzione della legge sullo Stato ospite, il Consiglio federale deve mantenere l'autorità di concludere accordi internazionali, come già succede quando si tratta di accordi di sede o di accordi di natura fiscale con organizzazioni internazionali, in base al decreto federale del 1955.
L'articolo 26 capoverso 2 prevede dunque che il Consiglio federale può concludere accordi internazionali sulla concessione di privilegi, immunità e facilitazioni. A tale scopo potrà concludere accordi di sede, di natura fiscale e protocolli multilaterali su privilegi, immunità e facilitazioni, accordi su conferenze internazionali o accordi bilaterali con Paesi destinati a garantire che questi ultimi riserveranno alle rappresentanze svizzere con sede sul rispettivo territorio ed ai relativi membri un trattamento favorevole almeno quanto quello accordato alle relative rappresentanze con sede in Svizzera (ad esempio per quel che riguarda il ricongiungimento familiare o l'accesso al mercato del lavoro per i coniugi ed i figli). Nel settore delle assicurazioni sociali, il Consiglio federale ha la competenza di concludere con le organizzazioni internazionali accordi sullo statuto dei funzionari internazionali di nazionalità svizzera per quel che riguarda le assicurazioni sociali in Svizzera, in virtù di un decreto federale del 22 marzo 199665. Tale competenza è ripresa all'articolo 26 capoverso 2 lettera c.
Quella su privilegi, immunità e facilitazioni non è la
sola questione che deve essere regolata da convenzioni. Il Consiglio federale deve anche avere la competenza di disciplinare, in accordi separati, le modalità di concessione di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno.
La cooperazione con i Paesi limitrofi deve poter essere rafforzata nel settore della politica dello Stato ospite. Le organizzazioni internazionali attualmente sono concentrate soprattutto nella regione ginevrina e numerosi funzionari internazionali scelgono di stabilirsi nella vicina Francia. A livello regionale, a partire dal 1970 sono stati tessuti stretti legami al fine di trovare soluzioni alle sfide quotidiane delle collettività locali, quali l'adeguamento alle esigenze stradali, scolastiche, abitative, ospedaliere, ecc. Queste esigenze non derivano solo dalla presenza di organizzazioni internazionali nella regione, ma anche dal flusso transfrontaliero che aumenta a causa della liberalizzazione della circolazione delle persone. Potrebbe dunque rive65
RU 1996 2116
7412
larsi utile rafforzare questa cooperazione regionale con accordi specifici a livello nazionale che, di competenza del Consiglio federale, saranno elaborati in collaborazione con i dipartimenti federali interessati e le istanze cantonali competenti. Benché possa sembrare che la Francia sia il partner principale in questo settore, potrebbe rivelarsi utile concludere accordi di cooperazione con altri Paesi limitrofi conformemente agli sviluppi della politica dello Stato ospite, in particolare in relazione alla presenza della Banca dei regolamenti internazionali a Basilea.
Si prevede che il Consiglio federale deleghi al DFAE la competenza di accordare, per una durata limitata, privilegi, immunità e facilitazioni. Si tratta essenzialmente di permettere al DFAE di prendere rapidamente decisioni per accogliere una conferenza internazionale che desideri stabilire la sede in Svizzera oppure per la quale il DFAE ha presentato la candidatura per accoglierla. Il DFAE tuttavia non avrà l'autorità di concludere accordi di sede o accordi di natura fiscale applicabili in maniera illimitata nel tempo. Comunque, è necessario che il Consiglio federale attribuisca al DFAE determinate competenze finanziare nel quadro dei crediti aperti, al fine di garantire l'efficacia e la rapidità delle decisioni da prendere in questo settore. Allo stesso modo, vista l'urgenza delle problematiche, il DFAE deve avere la competenza di incaricare le autorità di polizia di applicare misure di sicurezza complementari a quelle decise dal DFGP ai sensi della LMSI.
La concessione di privilegi, immunità e facilitazioni ai beneficiari istituzionali non costituisce decisione ai sensi dell'articolo 5 della legge sulla procedura amministrativa. Si tratta di decisioni di principio che riguardano l'attività legislativa del Consiglio federale o di atti governativi. Lo statuto giuridico accordato ai beneficiari dipende da quello accordato ai beneficiari istituzionali dato che i privilegi e le immunità non sono accordati al fine di privilegiare i singoli, bensì per garantire lo svolgimento efficace delle relative funzioni ufficiali. Secondo il Consiglio federale, le decisioni concrete che possono essere prese sui beneficiari, quali la concessione o il rifiuto di visti, di titoli di soggiorno (carte di legittimazione) o il ritiro dello statuto di
privilegiato in seguito ad un abuso provato, non rientrano nell'ambito del ricorso giudiziario. In realtà, gli agenti ufficiali di un beneficiario istituzionale sono autorizzati a soggiornare in Svizzera solo se il soggiorno è giustificato dalle esigenze del beneficiario istituzionale; un'eventuale controversia sulla relativa situazione giuridica in Svizzera dovrà essere regolata per via diplomatica tra la Svizzera ed il beneficiario istituzionale in questione. In genere, lo stesso principio vale per lo statuto delle persone autorizzate ad accompagnare collaboratori in veste ufficiale, dato che la loro presenza in Svizzera è giustificata solo dalla presenza del beneficiario istituzionale in questione e della persona di cui sono al seguito. D'altronde si deve sottolineare che le decisioni che riguardano la sicurezza interna ed esterna del Paese, la neutralità, la protezione diplomatica e le altre questioni che riguardano le relazioni con l'estero sono in genere impugnabili esclusivamente presso il Consiglio federale.
Non è invece possibile determinare in maniera astratta e globale quali aiuti finanziari e altre misure di sostegno rientrano nel campo di applicazione della regola sull'esclusione delle decisioni che riguardano relazioni con l'estero. La questione dovrà essere esaminata di caso in caso. Tuttavia, sembra evidente che alcune di queste, quali i contributi volontari a beneficiari istituzionali, entrano nel campo di applicazione della regola sull'esclusione poiché presentano un carattere decisamente politico.
7413
2.7.2
Condizione di lavoro delle persone beneficiarie (art. 27)
Nel quadro della consultazione, numerosi interventi hanno chiesto di definire i mezzi atti a garantire ai domestici privati condizioni corrette di lavoro, alloggio, salario e sicurezza sociale. Da svariati anni, il DFAE ha preso alcune misure quali la direttiva del DFAE su assunzione e impiego in Svizzera di domestici privati da parte di membri delle missioni diplomatiche, dei posti consolari o delle missioni permanenti e dai funzionari delle organizzazioni internazionali, aggiornata il 1° maggio 2006 (cfr. n. 2.3.2.6). Sin dal momento della richiesta del visto, le persone che desiderano lavorare in Svizzera come domestici privati di un «internazionale» ricevono materiale informativo sulle condizioni generali vigenti nel diritto svizzero, sulle normative salariali e sulla Direttiva del 1° maggio 2006 di cui sopra.
Permangono alcuni problemi che riguardano soprattutto le immunità di giurisdizione conferite ai datori di lavoro dal diritto internazionale. In questo settore possono esercitare una certa influenza procedure di tipo diplomatico, ma anch'esse hanno limiti. Una parte delle difficoltà attuali deriva dalle divergenti normative cantonali, non ben comprese dagli «internazionali». Determinati modelli cantonali di contratto rimandano ai salari previsti dagli usi locali rendendo difficile per gli interessati determinare quali siano i rispettivi diritti e doveri, altri menzionano salari minimi a titolo indicativo dai quali il contratto di lavoro scritto può divergere purché le condizioni contrattuali non costituiscano una lesione ai sensi del diritto svizzero, mentre il modello contrattuale del Cantone di Ginevra prevede un salario minimo obbligatorio che non permette di tener conto di eventuali prestazioni supplementari che il datore di lavoro potrebbe versare ai domestici privati, quali assumersi le spese di rientro in patria per vacanze o al termine dell'impiego oppure il pagamento di spese mediche.
Si tratta di uno dei risultati del federalismo, ma è possibile porvi rimedio, come auspica il Cantone di Ginevra, uno dei diretti interessati, dando al Consiglio federale la competenza di formulare modelli contrattuali per i domestici privati di personale internazionale.
In realtà, l'articolo 359 capoverso 2 del Codice delle obbligazioni (CO)66 prevede per i Cantoni l'obbligo di formulare modelli
di contratti di lavoro, in particolare per i domestici. I domestici privati che lavorano per i membri delle rappresentanze straniere o per i funzionari degli organi internazionali sono sottoposti al diritto svizzero del lavoro nei limiti definiti dal diritto internazionale pubblico. Ne consegue che sono applicabili i modelli contrattuali cantonali.
L'articolo 27 della legge sullo Stato ospite intende affidare al Consiglio federale la competenza esclusiva di formulare modelli di contratto di lavoro o di disciplinare in altra maniera le condizioni di lavoro di persone beneficiarie ai sensi dell'articolo 2 capoverso 2 nella misura in cui lo permette il diritto internazionale. I modelli contrattuali cantonali non saranno più validi per questa categoria di impiegati dal momento che le condizioni di lavoro dei beneficiari ai sensi dell'articolo 2 capoverso 2 rientreranno nella sfera di competenze del Consiglio federale. Si tratta in realtà di una regola speciale in rapporto a quella generale di cui all'articolo 359 CO, riguardante segnatamente le condizioni di lavoro dei domestici privati.
66
RS 220
7414
2.7.3
Composizione delle controversie di carattere privato in caso di immunità di giurisdizione e di esecuzione (art. 28)
Quando conclude un accordo di sede, il Consiglio federale segue la prassi di prevedervi una clausola sul regolamento delle divergenze di tipo privato. Si tratta di fissare nella convenzione l'obbligo per l'organizzazione in questione di prevedere un sistema per regolare le controversie che derivano dai contratti di cui è parte, fermo restando che l'organizzazione beneficia di un'immunità di giurisdizione che le deriva dall'accordo di sede, oppure per regolare le controversie nelle quali è implicato un funzionario dell'organizzazione che beneficia di un'immunità che l'organizzazione non può ritirare e che rende impossibile appianare il disaccordo per via giudiziaria ordinaria. L'articolo 28 fissa sul piano legislativo un obbligo che il Consiglio federale ha già previsto in tutti gli accordi di sede conclusi al fine di tener conto degli obblighi che derivano dall'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo67.
2.7.4
Consultazione dei Cantoni (art. 29)
Il decreto federale del 30 settembre 1955 concernente la conclusione o la modifica di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire lo statuto giuridico di questi ultimi in Svizzera68 prevede all'articolo 4 che il Cantone in cui risiede l'organizzazione deve approvare gli accordi di sede o gli accordi di natura fiscale che comportano disposizioni contrarie al diritto cantonale. Questo caso è il più frequente dato che gli accordi in questione prevedono esoneri fiscali riguardanti le imposte dirette e indirette federali, cantonali e comunali. Questo decreto verrà abrogato al momento dell'entrata in vigore della legge sullo Stato ospite.
L'articolo 29 oltrepassa quanto applicato finora ai sensi del decreto federale del 1955 dato che prevede l'obbligo per il Consiglio federale di consultare il Cantone in cui risiede il beneficiario ed i Cantoni limitrofi in tutti i casi in cui prevede di concludere un accordo sulla concessione di privilegi, immunità e facilitazioni per almeno un anno o quando l'accordo non ha limitazioni temporali, cioè anche nell'ipotesi in cui l'accordo previsto non deroga dal diritto cantonale. In questo modo il Consiglio federale ha accolto le domande espresse dai consultati che auspicavano che la consultazione dei Cantoni non si restringesse agli accordi senza limitazione di tempo, ma si estendesse anche a quelli validi per un determinato periodo. Se l'accordo che deve essere concluso prevede una deroga al diritto fiscale del Cantone in cui ha sede il beneficiario, questo Cantone non solo deve essere consultato, ma deve anche dare formalmente la propria autorizzazione alla conclusione dell'accordo. La disposizione concerne essenzialmente la conclusione di accordi di sede o di natura fiscale.
Mentre la consultazione del Cantone in cui ha sede il beneficiario è già sancita nel decreto federale del 1955 (che prevede che l'approvazione del Cantone in questione deve essere ottenuta se l'accordo comporta disposizioni contrarie al diritto cantonale valido in base alla sede dell'organizzazione internazionale), la consultazione dei Cantoni limitrofi rappresenta una novità introdotta dalla legge sullo Stato ospite.
Dunque quest'ultima si spinge oltre le esigenze poste dalla legge sulla partecipazio67 68
RS 0.101 RS 192.12
7415
ne dei Cantoni alla politica estera della Confederazione (LFPC)69, il cui articolo 1 capoverso 1 prevede che «I Cantoni partecipano alla preparazione delle decisioni di politica estera che concernono le loro competenze o i loro interessi essenziali».
In linea di massima privilegi, immunità e facilitazioni sono conferiti senza limitazioni di tempo. Tuttavia, il progetto di legge prevede all'articolo 5 la possibilità per il Consiglio federale di limitarne la durata, specialmente quando si tratta di commissioni indipendenti, di missioni speciali o di conferenze internazionali il cui mandato è di per sé di durata limitata. Questo tipo di beneficiari finora ha ricevuto uno statuto privilegiato in base ad una decisione unitalerale del Consiglio federale senza previa consultazione del Cantone di sede. In mancanza di una base legale adeguata, il Consiglio federale non poteva concludere accordi al riguardo neanche quando i beneficiari lo chiedevano. In particolare nel caso di conferenze internazionali, in futuro è possibile che il Consiglio federale debba concludere accordi sulla concessione di privilegi, immunità e facilitazioni con alcuni di questi beneficiari, quando tali accordi costituiscono una condizione perché la riunione abbia luogo in Svizzera.
In tal caso, i Cantoni verranno consultati anche quando la durata prevista degli accordi è di almeno un anno. Invece, non si prevede di consultare i Cantoni quando si tratta di concludere un accordo di breve durata, ad esempio per una conferenza internazionale, poiché spesso i termini sono troppo stretti e le eventuali conseguenze per il Cantone limitate, in particolare in ambito fiscale. D'altra parte, le procedure di consultazione del Cantone potrebbero ritardare una decisione che deve spesso essere presa d'urgenza, quando la Svizzera è in una situazione di concorrenza con altri Paesi ospite per accogliere una conferenza internazionale che deve essere tenuta entro breve tempo.
Nel quadro della consultazione alcune domande vertevano sull'opportunità di associare i Cantoni interessati ai negoziati per gli accordi di cooperazione con i Paesi limitrofi ai sensi dell'articolo 26 capoverso 2 lettera e. La LFPC disciplina già i diritti di partecipazione dei Cantoni. L'articolo 29 capoverso 3 della legge sullo Stato ospite prevede dunque che i Cantoni di
frontiera partecipino ai negoziati per gli accordi internazionali che vertono sulla cooperazione con i Paesi limitrofi nel settore della politica sullo Stato ospite, conformemente alla LFPC.
Per concludere, nell'ambito della consultazione, l'Associazione dei comuni svizzeri e l'Unione delle città svizzere hanno auspicato che i Comuni e le Città siano consultate allo stesso modo dei Cantoni. Il nostro Consiglio ritiene che i Cantoni debbano decidere essi stessi in che misura desiderano prevedere l'obbligo di consultare i comuni e le città in questione quando sono invitati ad esprimere un parere ai sensi della LSO.
2.7.5
Informazione (art. 30)
Ad intervalli regolari il DFAE fornisce informazioni su privilegi, immunità e facilitazioni, sui relativi beneficiari e sulla loro portata. Si tratta in particolare di rispondere a domande presentate al riguardo da creditori che desiderano sapere quali sono le possibilità a loro disposizione al fine di perseguire legalmente i debitori quando questi beneficiano di privilegi ed immunità, in particolare l'immunità di giurisdizione e di esecuzione. Talvolta il DFAE riceve domande di questo tipo da autorità di 69
RS 138.1
7416
polizia o giudiziarie federali e cantonali nell'ambito di indagini o di perseguimenti giudiziari. È possibile che anche altre autorità, in particolare comunali, inoltrino domande di questo tipo, in cui per esempio si tratta di determinare l'obbligo per un beneficiario di privilegi ed immunità di annunciarsi all'Ufficio della popolazione o le possibilità di beneficiare di disposizioni che riguardano il diritto di voto degli stranieri nei Cantoni che accordano diritti di questo tipo. Tali domande possono riguardare azioni intentate direttamente contro i beneficiari di privilegi ed immunità o questi ultimi possono essere chiamati a testimoniare riguardo a terzi, nel qual caso è importante determinare se e a quali condizioni possono o devono presentarsi davanti ad un'autorità giudiziaria o amministrativa svizzera. L'articolo 30 ha lo scopo di chiarire la competenza informativa del DFAE. È ovvio che i dipartimenti interessati mantengono la relativa competenza d'informazione per le questioni tecniche che riguardano i rispettivi settori (ad es. per le questioni fiscali o doganali).
Allo stesso modo, nella misura in cui al Consiglio federale ed al DFAE spettano competenze nella concessione di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno, il DFAE può essere chiamato a fornire informazioni al riguardo, in particolare per incoraggiare i contributi finanziari da parte di altri organi.
È altresì ovvio che coloro che chiedono informazioni sui beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni o di aiuti finanziari devono giustificare un interesse particolare ad ottenere le informazioni chieste.
2.7.6
Osservanza dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni (art. 31)
Privilegi, immunità e facilitazioni sono conferiti a beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1. Le persone assunte ufficialmente presso questi ultimi ottengono privilegi ed immunità sulla base delle funzioni affidate loro e non per vantaggio personale. La Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche70, cui hanno fatto seguito altre convenzioni internazionali, già riconosce il principio nel preambolo che precisa «... questi privilegi e immunità non tendono ad avvantaggiare persone singole, ma ad assicurare l'adempimento efficace delle funzioni delle missioni diplomatiche in quanto rappresentano gli Stati ...».
Il diritto internazionale prevede la possibilità per il beneficiario istituzionale di rinunciare alle immunità al fine di permettere il buon funzionamento della giustizia o l'obbligo per le organizzazioni internazionali di applicare procedure atte a regolare le controversie di tipo privato (cfr. n. 2.7.3). Allo stesso modo, le persone che beneficiano di privilegi ed immunità possono essere oggetto di domande in cui si chiede che l'immunità venga loro tolta, presentate dallo Stato ospite all'organo dal quale dipendono (Stato o organizzazione). Tuttavia, può succedere che il beneficiario istituzionale non desideri rinunciare all'immunità in un caso particolare. D'altra parte determinati beneficiari di privilegi ed immunità potrebbero essere tentati di abusarne a fini personali contrari agli scopi per i quali sono stati concessi. L'articolo 31 espone al riguardo la prassi attuale, cioè che il Consiglio federale vigila sul rispetto di privilegi, immunità e facilitazioni e, nel quadro definito dal diritto internazionale, prende le misure necessarie quando constata un uso scorretto e ripetuto.
In base al diritto internazionale, il ritiro di privilegi, immunità e facilitazioni dovreb70
RS 0.191.01
7417
be essere deciso solo se gli altri mezzi a disposizione non hanno permesso di appianare la controversia, in particolare se il beneficiario istituzionale rifiuta di togliere l'immunità al suo agente o di ammonirlo oppure se il beneficiario istituzionale interessato non ha risposto in tempo adeguato ad una domanda di ritiro dell'immunità o di ammonimento e se il fine da raggiungere giustifica una misura di tal genere. Sono riservate le circostanze particolari che possono rendere necessario prendere immediatamente una misura di questo tipo. Quest'ultima riguarda più spesso singoli che beneficiari istituzionali, ma non è esclusa la denuncia di un accordo concluso al riguardo; in passato il Consiglio federale ha già dovuto prendere una decisione di questo tipo. Questa disposizione dunque ha come fine consolidare la competenza del Consiglio federale e del DFAE affinché possano sorvegliare che si faccia un uso appropriato dei vantaggi che derivano da privilegi, immunità e facilitazioni.
Come indicato al numero 2.7.2, numerosi partecipanti alla consultazione hanno auspicato misure per proteggere i diritti dei domestici privati degli agenti internazionali nei confronti di datori di lavoro che beneficiano dell'immunità di giurisdizione.
Si tratta di un settore alquanto complesso, date le differenze culturali e giuridiche che possono sussistere. Come ha già fatto in passato, il Consiglio federale intende continuare a controllare che le persone interessate vengano informate in modo chiaro su diritti e doveri e a intervenire ai sensi del diritto internazionale pubblico per fare rispettare le disposizioni legali vigenti.
2.7.7
Sospensione, ritiro e rimborso degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno (art. 32)
Allo stesso modo il Consiglio federale o il DFAE possono sospendere il versamento degli aiuti finanziari o l'esecuzione delle misure di sostegno oppure esigere il rimborso totale o parziale di aiuti già versati se il beneficiario non esegue il compito per il quale l'aiuto finanziario è previsto. Questa competenza è già esercitata nella prassi. L'articolo 32 ha lo scopo di confermarla.
2.8
Capitolo 7: Disposizioni finali
2.8.1
Disposizioni d'esecuzione (art. 33)
Il Consiglio federale è incaricato di pubblicare le disposizioni d'esecuzione della legge sullo Stato ospite. Sarà necessario precisare in particolare il tipo di privilegi, immunità e facilitazioni di cui potrà beneficiare ogni categoria nei limiti imposti allo Stato ospite dalle convenzioni internazionali alle quali la Svizzera aderisce.
Inoltre, il Consiglio federale può far partecipare i Cantoni o persone morali di diritto privato all'esecuzione della legge, ad esempio collaborando con loro, come succede già attualmente, nel quadro della definizione e dell'attuazione della politica dello Stato ospite. Nel medesimo contesto può delegare compiti amministrativi che riguardano la politica dello Stato ospite a persone morali di diritto privato, ad esempio per quel che riguarda le misure atte a migliorare le condizioni d'accoglienza e di integrazione degli «internazionali». Questo succede già in particolare per quel che riguarda il «Centro di accoglienza Ginevra internazionale». Tale disposizione è 7418
indispensabile dato che l'articolo 178 capoverso 3 della Costituzione rende obbligatoria l'esistenza di una base legale formale al fine di affidare i compiti amministrativi ad organi e a persone di diritto pubblico o di diritto privato esterni all'amministrazione federale.
2.8.2
Abrogazione e modifica del diritto vigente (art. 34)
L'abrogazione e la modifica del diritto vigente sono regolati negli allegati al progetto di legge. Al momento dell'entrata in vigore della legge sullo Stato ospite sarà necessario abrogare le disposizioni attualmente in vigore, sostituite ormai dalla nuova legge.
D'altra parte alcune leggi federali dovranno essere modificate. Tali modifiche hanno comunque soprattutto lo scopo di adeguare la terminologia, non di ampliarne la portata o modificarne la sostanza.
Modifica della legge federale del 21 marzo 199771 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna Art. 5 cpv. 1 lett. b La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
Modifica della legge federale del 26 marzo 193172 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri Art. 25 cpv. 1 lett. f La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
Una modifica equivalente dovrà essere apportata all'articolo 98 capoverso 2 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStr) la cui entrata in vigore dipende dal risultato della votazione del 24 settembre 2006.
Modifica della legge federale del 16 dicembre 198373 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero Art. 7 lett. h L'acquisizione di immobili da parte di beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge sullo Stato ospite sarà ormai disciplinata solo da tale legge.
Dunque è necessario abrogare la prima parte dell'articolo 7 lettera h LAFE.
Art. 7 a (nuovo) Questa nuova disposizione ha lo scopo di precisare che l'acquisizione di immobili da parte di beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge sullo Stato ospite rientra esclusivamente nella legge di cui sopra.
71 72 73
RS 120 RS 142.20 RS 211.412.41
7419
Art. 16 cpv. 2 Per le medesime ragioni si deve abrogare l'articolo 16 capoverso 2 LAFE il cui contenuto è ripreso dall'articolo 16 della legge sullo Stato ospite.
Modifica della legge federale del 5 ottobre 199074 sugli aiuti finanziari e le indennità Art. 2 cpv. 4 lett. a La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
Modifica della legge federale del 2 settembre 199975 concernente l'imposta sul valore aggiunto Art. 90 cpv. 2 lett. a La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite. Le disposizioni attuali si riferiscono alla nozione di organizzazione internazionale che non viene più ripresa invariata nella legge sullo Stato ospite. Infatti non operano distinzioni tra le diverse categorie di beneficiari previste all'articolo 2 della legge sullo Stato ospite cui il Consiglio federale potrebbe accordare l'esonero dall'IVA per soddisfare le condizioni di un accordo di sede o di un accordo di natura fiscale (cfr.
anche n. 2.3.2.3).
Modifica della legge federale del 21 giugno 199676 sull'imposizione degli oli minerali Art. 17 cpv. 1 lett. g ed h (nuovi) Si tratta di nuove disposizioni che comunque hanno solo lo scopo di iscrivere esplicitamente nella legge la prassi attuale per quel che riguarda l'esonero dall'imposta sugli oli minerali. Questo esonero si basa sul diritto internazionale pubblico, in particolare sulla Convenzione di Vienna del 18 aprile 1961 sulle relazioni diplomatiche, che prevede l'esonero da qualsiasi imposta diretta o indiretta federale, cantonale o comunale. Tale modifica è proposta al fine di rendere più chiaro il testo dal punto di vista giuridico.
Modifica della legge federale del 14 dicembre 199077 sull'imposta federale diretta Art. 15 cpv. 1 La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
Art. 56 lett. i La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite. Il contenuto attuale della LIFD non corrisponde alla situazione odierna, dato che si tratta in particolare di esoneri fiscali di cui beneficiano le organizzazioni intergovernative in virtù del diritto internazionale. D'altronde, la riserva della reciprocità è stata abolita poiché non può essere garantita da beneficiari istituzionali quali le 74 75 76 77
RS 616.1 RS 641.20 RS 641.61 RS 642.11
7420
organizzazioni intergovernative, le istituzioni internazionali o i tribunali internazionali.
Modifica della legge federale del 14 dicembre 199078 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni Le modifiche hanno lo scopo di garantire il coordinamento con le modifiche della legge federale sull'imposta federale diretta e perseguono dunque gli stessi obiettivi.
Art. 4a (nuovo) Esoneri Contrariamente alla legge sull'imposta federale diretta, la legge sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni non contiene disposizioni che riguardano l'esonero per persone che beneficiano di privilegi e immunità di cui all'articolo 2 capoverso 2 della legge sullo Stato ospite. Si tratta di prevedere che il beneficiario di esoneri fiscali in virtù dell'articolo 2 capoverso 2 della legge sullo Stato ospite sia esentato dalle imposte. La nuova disposizione ha il solo scopo di introdurre esplicitamente nella legge la prassi attuale per quel che riguarda gli esoneri fiscali in base al diritto internazionale. Questa modifica è proposta al fine di rendere più chiaro il testo dal punto di vista giuridico.
Art. 23 cpv. 1 lett. h La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite (vedi anche i commenti che riguardano la modifica alla LIFD).
Modifica della legge federale del 13 ottobre 196579 sull'imposta preventiva Art. 28 cpv. 2 La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
Modifica della legge federale del 20 dicembre 194680 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti Art. 1a cpv. 4 lett. b La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite e non modifica la portata materiale della disposizione. Precisa che solo i membri del personale di nazionalità svizzera di un beneficiario istituzionale ai sensi dell'articolo 2 capoverso 1 della legge sullo Stato ospite possono aderire volontariamente all'assicurazione per la vecchiaia ed i superstiti se sono stati esonerati dall'affiliazione obbligatoria al sistema svizzero delle assicurazioni sociali in virtù di un accordo concluso tra il Consiglio federale svizzero ed il beneficiario istituzionale di cui sopra.
Modifica della legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie81 Art. 3 cpv. 2 La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
78 79 80 81
RS 642.14 RS 642.21 RS 831.10 RS 832.10
7421
Modifica della legge federale del 20 marzo 198182 sull'assicurazione contro gli infortuni Art. 1a cpv. 2 La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
Modifica della legge federale del 25 giugno 198283 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI) Art. 2a La modifica ha lo scopo di adeguare la terminologia alla legge sullo Stato ospite.
3
Ripercussioni
3.1
Ripercussioni finanziarie
È risaputo che la presenza di organizzazioni internazionali costituisce un vantaggio economico notevole per lo Stato ospite, prodotto dalle spese di tali organizzazioni e delle persone che vi collaborano ufficialmente. Secondo i dati attualmente disponibili84, il budget annuo totale delle organizzazioni intergovernative stabilitesi in Svizzera raggiunge circa 8 miliardi di franchi svizzeri e le spese che hanno affrontato nel 2003 ammontano a circa 4,9 miliardi di franchi. Una gran parte di queste somme affluisce in Svizzera sotto forma di salari versati a quanti lavorano per queste organizzazioni e risiedono in Svizzera o sotto forma di somme versate a ditte nel Paese per acquisti di beni e di servizi. La comunità internazionale in Svizzera (funzionari internazionali, membri delle rappresentanze estere, membri delle famiglie) consta di circa 35 000 persone. Si ritiene che siano circa 14 000 i posti di lavoro creati a Ginevra grazie alla presenza delle organizzazioni internazionali e delle missioni permanenti. Vi si aggiunge l'importante flusso economico dovuto all'organizzazione di conferenze internazionali e dunque all'arrivo in Svizzera di numerosi delegati internazionali. Questi costituiscono una clientela apprezzata dall'industria alberghiera e gastronomica. Più di 128 000 delegati ed esperti hanno partecipato nel 2003 a circa 2500 riunioni e conferenze in Svizzera, mentre sono state registrate circa 3000 visite a Ginevra di capi di Stato o di governo, di ministri o di altri alti funzionari. Da parte loro, le principali OING stabilitesi in Svizzera hanno tenuto circa 1500 riunioni.
La legge sullo Stato ospite intende codificare e consolidare la prassi del Consiglio federale di concessione di privilegi, immunità e facilitazioni, nonché di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno ad una categoria ben determinata di beneficiari.
Non ha conseguenze negative per le aziende stabilitesi in Svizzera che non assumono nessun compito supplementare connesso all'esecuzione della legge sullo Stato ospite. Le aziende traggono d'altra parte profitti dalle spese effettuate sul territorio svizzero dalle organizzazioni internazionali, dalle rappresentanze estere e dal relativo personale.
82 83 84
RS 832.20 RS 837.0 Vedi in particolare le statistiche pubblicate ogni anno dall'Ufficio cantonale di statistica Ginevra (OCSTAT) «Enquête sur les organisations internationales» (inchiesta sulle organizzazioni internazionali, n.d.t.)
7422
3.1.1
Privilegi, immunità e facilitazioni
Per quel che riguarda privilegi, immunità e facilitazioni, la legge sullo Stato ospite non avrà conseguenze finanziarie dirette. Tuttavia, i privilegi fiscali accordati hanno conseguenze sugli introiti federali, cantonali e comunali: per le autorità si tratta di rinunciare a prelevare imposte su determinati elementi di reddito e fortuna dei beneficiari. Non è possibile quantificare l'effetto degli esoneri fiscali dato che i beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni non sono tenuti a compilare una dichiarazione d'imposta. È possibile solo procedere a stime i cui risultati sono molto aleatori e dipendono dai criteri utilizzati allo scopo.
3.1.2
Aiuti finanziari e le altre misure di sostegno
3.1.2.1
Confederazione
La legge sullo Stato ospite non prevede per la Confederazione alcun obbligo di accordare aiuti finanziari o altre misure di sostegno, ma la autorizza a farlo stabilendo il quadro in cui inserire tale possibilità. Le conseguenze finanziarie dipenderanno dunque dalla volontà della Confederazione di promuovere la politica dello Stato ospite. Tuttavia è importante tener conto degli impegni, in particolare internazionali, presi al riguardo: si tratta sopratttuto della partecipazione della Confederazione alle spese di esercizio del CICG, della manutenzione periodica del Centro William Rappard (CWR) e delle spese di manutenzione e di esercizio della sala per conferenze del CWR (cfr. n. 2.5.3).
Attualmente, gli aiuti finanziari e le altre misure di sostegno sono finanziate da una parte dal credito «Compiti della Svizzera quale Stato che ospita organizzazioni internazionali» (articolo A2310.0276), dai crediti a favore del MICR (articolo A2310.0277), dalle spese di alloggio della corte OCSE (articolo A2310.0279), dall'assunzione delle spese strutturali (A2310.0391), dai contributi alle misure di sicurezza architettoniche (articolo A2310.0392) e dall'altra dai prestiti accordati tramite la Fondazione degli immobili per le organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra (articolo A4200.0117).
Per il periodo tra il 2007 ed il 2010, nel budget 2007 e nel piano finanziario 2008 2010 sono registrati quali contributi 18,4 milioni e 11,814,2 milioni di franchi all'anno.
Per quel che riguarda i prestiti alla FIPOI, questi dipendono dal fabbisogno delle organizzazioni internazionali da una parte e dalla disponibilità della Confederazione a rispondere ad ogni domanda dall'altra. Ogni nuovo prestito sarà deciso singolarmente, come successo finora. Tenendo conto dei progetti in corso (edificio OMS/ONUSIDA) le somme previste nel budget 2007 e nel piano finanziario 2008 2010 ammontano da 21 a 45 milioni di franchi all'anno.
Come indicato al numero 2.5.4, le modalità di applicazione dell'articolo 20 lettera f, e perciò le indennità a favore dei Cantoni ai sensi dell'articolo 21, dovranno essere discusse con i Cantoni in questione per determinare il fabbisogno concreto. Attualmente non è possibile fornire informazioni particolareggiate sui costi che possono derivarne per la Confederazione. In base ad una stima approssimativa che deve
7423
ancora essere confermata, questi possono essere quantificati a circa 2 o 3 milioni di franchi all'anno.
Le Camere federali mantengono il controllo delle conseguenze finanziarie della politica dello Stato ospite del Consiglio federale poiché, come previsto all'articolo 22, i mezzi finanziari necessari saranno concessi con il budget o con crediti d'impegno.
3.1.2.2
Cantoni
Il progetto di legge sullo Stato ospite non prevede alcun obbligo finanziario a carico dei Cantoni. Questi ultimi dunque, in applicazione della relativa legislazione, sono liberi di accordare aiuti finanziari alle organizzazioni che stabiliscono la propria sede sul loro territorio. Come riportato ai numeri 2.5.4 e 3.1.2.1, il progetto di legge prevede all'articolo 21 la possibilità per la Confederazione di accordare un'indennità adeguata ai Cantoni per i compiti che svolgono in applicazione dell'articolo 20 lettera f.
3.2
Subordinazione al freno alle spese
L'articolo 20 prevede varie forme di aiuto finanziario e altre misure di sostegno. I prestiti accordati a condizioni preferenziali e le prestazioni a fondo perduto sono aiuti finanziari ai sensi dell'articolo 3 capoverso 1 della legge sulle sovvenzioni del 5 ottobre 199085. L'articolo 20 che autorizza la Confederazione ad accordare prestiti senza interessi ed aiuti finanziari periodici introduce nuove sovvenzioni periodiche.
L'ammontare di queste sovvenzioni non può essere stabilito a priori. Tuttavia non si può escludere che il limite di 2 milioni di franchi venga superato in alcuni casi.
Dunque si raccomanda di sottomettere l'articolo 20 al freno alle spese di cui all'articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost.
3.3
Ripercussioni sul personale
La legge federale proposta non avrà alcun effetto sul personale della Confederazione, dei Cantoni o della FIPOI.
4
Programma di legislatura
La legge sullo Stato ospite è annunciata nel programma di legislatura 20032007 (FF 2004 969).
85
RS 616.1
7424
5
Rapporto con il diritto europeo
La legge sullo Stato ospite non riguarda il diritto europeo e, nella misura in cui potrebbe collegarsi a determinate disposizioni europee, in particolare nel settore delle assicurazioni sociali, è conforme a queste disposizioni.
6
Costituzionalità
Il progetto di legge si basa sulla competenza generale della Confederazione nel settore degli affari esteri (art. 54 cpv. 1 Cost.).
7425
7426
Legge federale sui privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite
Disegno
(Legge sullo Stato ospite, LSO) del ...
L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 54 capoverso 1 della Costituzione federale1; visto il messaggio del Consiglio federale del 13 settembre 2006,2 decreta:
Capitolo 1: Oggetto Art. 1 1
La presente legge disciplina, nell'ambito della politica dello Stato ospite: a.
il conferimento di privilegi, di immunità e di facilitazioni;
b.
il conferimento di aiuti finanziari e l'attuazione di altre misure di sostegno.
Sono fatti salvi i privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché i contributi finanziari secondo il diritto internazionale o altre leggi federali.
2
Capitolo 2: Privilegi, immunità e facilitazioni Sezione 1: Beneficiari Art. 2 1 La Confederazione può accordare privilegi, immunità e facilitazioni ai beneficiari istituzionali seguenti:
1 2
a.
organizzazioni intergovernative;
b.
istituzioni internazionali;
c.
organizzazioni internazionali quasi governative;
d.
missioni diplomatiche;
e.
posti consolari;
RS 101 FF 2006 7359
2006-1778
7427
Legge sullo Stato ospite
f.
missioni permanenti o altre rappresentanze presso organizzazioni intergovernative;
g.
missioni speciali;
h.
conferenze internazionali;
i.
segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale;
j.
commissioni indipendenti;
k.
tribunali internazionali;
l.
tribunali arbitrali;
m. altri organismi internazionali.
La Confederazione può accordare privilegi, immunità e facilitazioni alle persone fisiche (persone beneficiarie) seguenti: 2
a.
persone chiamate in veste ufficiale, a titolo permanente o no, presso uno dei beneficiari istituzionali di cui al capoverso 1;
b.
personalità che esercitano un mandato internazionale;
c.
persone autorizzate ad accompagnare le persone beneficiarie di cui alle lettere a e b, compresi i domestici privati.
Sezione 2: Contenuto, campo d'applicazione e durata Art. 3 1
Contenuto
I privilegi e le immunità comprendono: a.
l'inviolabilità della persona, dei locali, dei beni, degli archivi, dei documenti, della corrispondenza e della valigia diplomatica;
b.
l'immunità di giurisdizione e di esecuzione;
c.
l'esenzione dalle imposte dirette;
d.
l'esenzione dalle imposte indirette;
e.
l'esenzione dai dazi e da altri tributi all'importazione;
f.
la libera disponibilità di fondi, divise, numerario e altri valori mobiliari;
g.
la libertà di comunicazione, spostamento e circolazione;
h.
l'esenzione dal regime di sicurezza sociale svizzero;
i.
l'esenzione dalle disposizioni in materia di entrata e di soggiorno in Svizzera;
j.
l'esenzione da qualsivoglia servizio pubblico e da oneri e obblighi militari di qualsiasi natura.
7428
Legge sullo Stato ospite
2
Le facilitazioni comprendono: a.
le modalità di accesso al mercato del lavoro per le persone beneficiarie di cui all'articolo 2 capoverso 2 lettere a e c;
b.
il diritto di fare uso di una bandiera e di uno stemma;
c.
il diritto di rilasciare lasciapassare e di farli accettare dalle autorità svizzere come documenti di viaggio;
d.
le facilitazioni in materia di immatricolazione di veicoli.
Il Consiglio federale può accordare altre facilitazioni di portata meno ampia di quelle di cui al capoverso 2.
3
Art. 4
Campo d'applicazione
Il campo d'applicazione personale e materiale dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni è stabilito di caso in caso in funzione:
1
a.
del diritto internazionale, degli impegni internazionali della Svizzera e degli usi internazionali;
b.
dello statuto giuridico del beneficiario e dell'importanza delle funzioni che il beneficiario assume nelle relazioni internazionali.
L'esenzione dalle imposte dirette può essere accordata a tutti i beneficiari di cui all'articolo 2. Alle persone beneficiarie di cui all'articolo 2 capoverso 2, se di cittadinanza svizzera, l'esenzione è tuttavia accordata solo a condizione che il beneficiario istituzionale presso il quale sono chiamate abbia introdotto un sistema d'imposizione interno, nella misura in cui il diritto internazionale permetta di porre una condizione del genere.
2
L'esenzione dalle imposte indirette può essere accordata a tutti i beneficiari di cui all'articolo 2. L'esenzione dall'imposta sul valore aggiunto e dall'imposta sugli oli minerali è tuttavia accordata alle persone beneficiarie di cui all'articolo 2 capoverso 2 solo se godono dello statuto diplomatico.
3
L'esenzione dai dazi e da altri tributi all'importazione può essere accordata a tutti i beneficiari di cui all'articolo 2.
4
Il Consiglio federale decide le condizioni di entrata sul territorio svizzero, di soggiorno e di lavoro delle persone beneficiarie di cui all'articolo 2 capoverso 2, nella misura in cui il diritto internazionale lo permetta.
5
Art. 5
Durata
La durata dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni può essere limitata.
7429
Legge sullo Stato ospite
Sezione 3: Condizioni Art. 6
Condizioni generali
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni ai beneficiari istituzionali: a.
che hanno la sede principale o una sede sussidiaria in Svizzera oppure esercitano un'attività in Svizzera;
b.
che perseguono uno scopo non lucrativo di utilità internazionale;
c.
che esercitano un'attività nell'ambito delle relazioni internazionali;
d.
la cui presenza sul territorio svizzero presenta un interesse particolare per la Svizzera.
Art. 7
Istituzioni internazionali
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni alle istituzioni internazionali: a.
che hanno strutture simili a quelle di un'organizzazione intergovernativa;
b.
che svolgono compiti statali o compiti normalmente affidati a un'organizzazione intergovernativa; e
c.
che godono di un riconoscimento nell'ordinamento giuridico internazionale, in particolare in virtù di un trattato internazionale, di una risoluzione di un'organizzazione intergovernativa o di un documento politico approvato da un gruppo di Stati.
Art. 8
Organizzazioni internazionali quasi governative
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni alle organizzazioni internazionali quasi governative: a.
i cui membri sono in maggioranza Stati, organizzazioni di diritto pubblico o enti che svolgono compiti statali;
b.
che hanno strutture simili a quelle di un'organizzazione intergovernativa; e
c.
che esercitano un'attività sul territorio di due o più Stati.
Art. 9
Conferenze internazionali
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni alle conferenze internazionali: a.
7430
riunite sotto l'egida di un'organizzazione intergovernativa, di un'istituzione internazionale, di un'organizzazione internazionale quasi governativa, di un segretariato o di un altro organo istituito da un trattato internazionale, della Svizzera oppure su iniziativa di un gruppo di Stati; e
Legge sullo Stato ospite
b.
i cui partecipanti sono in maggioranza rappresentanti di Stati, di organizzazioni intergovernative, di istituzioni internazionali, di organizzazioni internazionali quasi governative oppure di segretariati o di altri organi istituiti da un trattato internazionale.
Art. 10
Segretariati o altri organi istituiti da un trattato internazionale
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni ai segretariati o ad altri organi la cui istituzione risulti da un trattato internazionale che attribuisce loro compiti finalizzati all'attuazione del trattato.
Art. 11
Commissioni indipendenti
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni alle commissioni indipendenti: a.
che fondano la propria legittimazione su una risoluzione di un'organizzazione intergovernativa o di un'istituzione internazionale oppure incaricate da un gruppo di Stati o dalla Svizzera;
b.
che godono di un ampio sostegno politico e finanziario presso la comunità internazionale;
c.
incaricate di esaminare una questione importante per la comunità internazionale;
d.
con un mandato a tempo determinato; e
e.
se il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni fornisce un contributo essenziale alla realizzazione del loro mandato.
Art. 12
Tribunali internazionali
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni ai tribunali internazionali istituiti da un trattato internazionale o da una risoluzione di un'organizzazione intergovernativa o di un'istituzione internazionale.
Art. 13
Tribunali arbitrali
Possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni ai tribunali arbitrali: a.
istituiti in applicazione di una clausola di arbitrato che figura in un trattato internazionale o in virtù di un accordo tra i soggetti di diritto internazionale che sono parti nella procedura arbitrale; e
b.
se le parti di cui alla lettera a forniscono la prova che il foro svizzero della giurisdizione arbitrale corrisponde a un bisogno particolare.
Art. 14
Altri organismi internazionali
A titolo eccezionale possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni ad altri organismi internazionali:
7431
Legge sullo Stato ospite
a.
che collaborano strettamente con una o più organizzazioni intergovernative o istituzioni internazionali stabilite in Svizzera o con Stati per svolgere compiti che spettano per principio a queste organizzazioni, a queste istituzioni o a questi Stati;
b.
che svolgono una funzione decisiva in un ambito importante delle relazioni internazionali;
c.
che godono di un elevato grado di notorietà sul piano internazionale;
d.
se il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni fornisce un contributo essenziale alla realizzazione del loro mandato.
Art. 15
Personalità che esercitano un mandato internazionale
A titolo eccezionale possono essere accordati privilegi, immunità e facilitazioni a personalità che esercitano un mandato internazionale, se: a.
il mandato è esercitato a tempo determinato ed è stato conferito loro da un'organizzazione intergovernativa, un'istituzione internazionale o un gruppo di Stati;
b.
sono di cittadinanza straniera;
c.
risiedono in Svizzera per la durata del mandato e precedentemente non avevano domicilio duraturo in Svizzera;
d.
non esercitano un'attività lucrativa; e
e.
la loro presenza in Svizzera è necessaria per l'adempimento del mandato internazionale loro affidato.
Capitolo 3: Acquisto di fondi per scopi ufficiali Art. 16
Acquisto di fondi
I beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1 possono acquistare fondi per i loro bisogni ufficiali. La superficie non deve essere superiore a quanto è necessario per lo scopo dell'utilizzazione.
1
2 L'acquirente invia la propria richiesta al Dipartimento federale degli affari esteri (Dipartimento), con copia all'autorità competente del Cantone interessato.
Dopo aver consultato l'autorità competente del Cantone interessato, il Dipartimento verifica se l'acquirente è un beneficiario istituzionale di cui all'articolo 2 capoverso 1 e se l'acquisto è effettuato per scopi ufficiali ed emana una decisione. Una decisione positiva presuppone che le autorizzazioni necessarie, segnatamente i permessi di costruzione e le autorizzazioni in materia di sicurezza, siano state accordate dalle autorità competenti.
3
L'iscrizione nel registro fondiario di un acquisto di fondi ai sensi del capoverso 1 presuppone una decisione positiva conformemente al capoverso 3.
4
7432
Legge sullo Stato ospite
Art. 17
Definizioni
Per acquisto di fondi si intendono l'acquisto della proprietà, di un diritto di superficie, di un diritto di abitazione o dell'usufrutto su un fondo, nonché l'acquisto di altri diritti che procurano all'acquirente una posizione analoga a quella del proprietario di un fondo, in particolare la locazione a lungo termine di un fondo qualora gli accordi pattuiti eccedano le relazioni d'affari usuali.
1
2
Un cambiamento di destinazione è equiparato all'acquisto di un fondo.
Per fondi destinati a scopi ufficiali si intendono gli edifici o parti di essi e il terreno adiacente che sono utilizzati per l'adempimento delle funzioni ufficiali del beneficiario istituzionale.
3
Capitolo 4: Aiuti finanziari e altre misure di sostegno Art. 18
Scopi
Gli aiuti finanziari e le altre misure di sostegno sono finalizzati in particolare a: a.
migliorare le condizioni di accoglienza, di lavoro, di integrazione e di sicurezza in Svizzera dei beneficiari di cui all'articolo 19;
b.
far conoscere meglio la Svizzera quale Stato ospite;
c.
promuovere le candidature svizzere ad accogliere i beneficiari di cui all'articolo 2;
d.
promuovere le attività nell'ambito della politica dello Stato ospite.
Art. 19
Beneficiari
Possono essere accordati aiuti finanziari e altre misure di sostegno a: a.
i beneficiari di cui all'articolo 2;
b.
le organizzazioni internazionali non governative (cap. 5);
c.
le associazioni e le fondazioni le cui attività rispondano agli scopi definiti nell'articolo 18.
Art. 20
Forme
La Confederazione può: a.
accordare aiuti finanziari unici o periodici;
b.
accordare ai beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1, sia direttamente sia per il tramite della Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra, mutui a interesse zero, rimborsabili in 50 anni;
c.
finanziare conferenze internazionali in Svizzera;
7433
Legge sullo Stato ospite
d.
accordare aiuti in natura unici o periodici, come la messa a disposizione di personale, locali o materiale;
e.
istituire associazioni o fondazioni di diritto privato o parteciparvi;
f.
incaricare le competenti autorità di polizia di attuare misure di sicurezza complementari alle misure prese in applicazione degli obblighi di protezione che incombono alla Svizzera in virtù del diritto internazionale pubblico, come previsto dalla legge federale del 21 marzo 19973 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI).
Art. 21
Indennità a favore dei Cantoni
La Confederazione può indennizzare adeguatamente i Cantoni per i compiti che svolgono in applicazione dell'articolo 20 lettera f e per i quali non sono competenti in virtù della Costituzione federale.
Art. 22
Finanziamento
I mezzi finanziari necessari per l'applicazione della legge sono iscritti nel preventivo. Se devono essere contratti impegni per oltre un anno contabile vanno richiesti crediti d'impegno.
Art. 23
Condizioni, procedura e modalità
Il Consiglio federale disciplina le condizioni, la procedura e le modalità relative al conferimento degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno.
Capitolo 5: Organizzazioni internazionali non governative Art. 24
Principi
Le organizzazioni internazionali non governative (OING) si stabiliscono in Svizzera conformemente al diritto svizzero.
1
La Confederazione può facilitare lo stabilimento in Svizzera o le attività di una OING nei limiti del diritto applicabile. Può accordare a una OING gli aiuti finanziari o le altre misure di sostegno previste dalla presente legge.
2
3 Le OING possono beneficiare di misure previste da altre leggi federali, in particolare delle esenzioni fiscali menzionate nella legge federale del 14 dicembre 19904 sull'imposta federale diretta e delle facilitazioni in materia di impiego di personale straniero previste dalla legislazione svizzera.
3 4
RS 120 RS 642.11
7434
Legge sullo Stato ospite
Art. 25
Definizione
Sono OING nel senso della presente legge le organizzazioni: a.
costituite in forma di associazione o fondazione di diritto svizzero;
b.
che hanno come membri persone fisiche di differenti cittadinanze o persone giuridiche costituite secondo il diritto nazionale di differenti Stati;
c.
che esercitano un'attività effettiva in più Stati;
d.
che perseguono uno scopo pubblico o di utilità pubblica ai sensi dell'articolo 56 lettera g della legge federale del 14 dicembre 19905 sull'imposta federale diretta;
e.
che collaborano con un'organizzazione intergovernativa o un'istituzione internazionale, per esempio quando dispongono di uno statuto di osservatore presso una simile organizzazione o istituzione; e
f.
la cui presenza sul territorio svizzero presenta un interesse particolare per la Svizzera.
Capitolo 6: Competenze Art. 26 1
2
5
Conferimento dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni, nonché degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno
Il Consiglio federale: a.
accorda i privilegi, le immunità e le facilitazioni;
b.
accorda gli aiuti finanziari e prende le altre misure di sostegno nei limiti dei crediti stanziati.
Il Consiglio federale può concludere accordi internazionali concernenti: a.
il conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni;
b.
lo statuto fiscale dei beneficiari di cui all'articolo 2;
c.
lo statuto dei membri del personale di cittadinanza svizzera dei beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1, in materia di assicurazioni sociali svizzere;
d.
il conferimento di aiuti finanziari e di altre misure di sostegno, fatta salva la competenza budgetaria delle Camere federali;
e.
la cooperazione con i Paesi limitrofi nell'ambito della politica dello Stato ospite.
RS 642.11
7435
Legge sullo Stato ospite
3
Il Consiglio federale può delegare al Dipartimento la competenza: a.
di accordare privilegi, immunità e facilitazioni per una durata limitata;
b.
di accordare aiuti finanziari limitati nel tempo, di finanziare conferenze internazionali in Svizzera e di accordare, per durate limitate, aiuti in natura conformemente all'articolo 20;
c.
di incaricare le competenti autorità di polizia di attuare misure di sicurezza complementari conformemente all'articolo 20 lettera f.
Art. 27
Condizioni di lavoro delle persone beneficiarie
Il Consiglio federale può stabilire contratti normali di lavoro o regolare in altro modo le condizioni di lavoro in Svizzera delle persone beneficiarie di cui all'articolo 2 capoverso 2 nella misura in cui il diritto internazionale lo permette. In particolare, può fissare salari minimi.
Art. 28
Composizione delle controversie di carattere privato in caso di immunità di giurisdizione e di esecuzione
Quando conclude un accordo di sede con uno dei beneficiari istituzionali di cui all'articolo 2 capoverso 1, il Consiglio federale vigila affinché questo beneficiario prenda disposizioni adeguate per comporre in modo soddisfacente: a.
le controversie derivanti da contratti di cui il beneficiario istituzionale è parte e altre controversie di diritto privato;
b.
le controversie in cui è implicato un funzionario del beneficiario istituzionale che, per la sua situazione ufficiale, gode dell'immunità, sempreché questa non gli sia stata levata.
Art. 29
Consultazione dei Cantoni
Prima di stipulare un accordo di una durata di almeno un anno o di durata illimitata sul conferimento di privilegi, immunità e facilitazioni, il Consiglio federale consulta il Cantone in cui ha sede il beneficiario e i Cantoni limitrofi.
1
2 Quando i privilegi, le immunità e le facilitazioni derogano al diritto fiscale del Cantone in cui ha sede il beneficiario, il Consiglio federale decide d'intesa con il Cantone.
I Cantoni di confine partecipano alla negoziazione di accordi internazionali sulla cooperazione con i Paesi limitrofi nel settore della politica di Stato ospite conformemente alla legge federale del 22 dicembre 19996 concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione.
3
6
RS 138.1
7436
Legge sullo Stato ospite
Art. 30
Informazione
Il Dipartimento può dare alle persone che forniscono la prova di avere un interesse particolare informazioni concernenti: a.
i privilegi, le immunità e le facilitazioni accordati, i beneficiari e il relativo campo d'applicazione;
b.
gli aiuti finanziari e le altre misure di sostegno accordati, nonché i relativi beneficiari.
Art. 31
Osservanza dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni
Il Consiglio federale sorveglia l'osservanza dei privilegi, delle immunità e delle facilitazioni accordati e prende le misure necessarie quando ne accerta un utilizzo abusivo e ripetuto. Può, se del caso, denunciare gli accordi conclusi o ritirare i privilegi, le immunità e le facilitazioni accordati.
1
Il Consiglio federale può delegare al Dipartimento la competenza di ritirare i privilegi, le immunità e le facilitazioni a una persona beneficiaria.
2
Art. 32
Sospensione, ritiro e rimborso degli aiuti finanziari e delle altre misure di sostegno
Il Consiglio federale, o il Dipartimento nei limiti delle sue competenze, può sospendere il versamento degli aiuti finanziari o l'attuazione delle altre misure di sostegno, porvi fine o esigere il rimborso totale o parziale degli aiuti versati se il beneficiario non svolge il compito nella maniera prevista oppure lo svolge solo in modo lacunoso nonostante una diffida.
Capitolo 7: Disposizioni finali Art. 33 1
Disposizioni d'esecuzione
Il Consiglio federale emana le disposizioni d'esecuzione della presente legge.
Il Consiglio federale può associare i Cantoni o persone giuridiche di diritto privato all'esecuzione della legge.
2
3 Il Consiglio federale può delegare compiti amministrativi nell'ambito della politica dello Stato ospite a persone giuridiche di diritto privato.
Art. 34
Abrogazione e modifica del diritto vigente
L'abrogazione e la modifica del diritto vigente sono disciplinate nell'allegato.
Art. 35
Referendum ed entrata in vigore
1
La presente legge sottostà a referendum facoltativo.
2
Il Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.
7437
Legge sullo Stato ospite
Allegato (art. 34)
Abrogazione e modifica del diritto vigente I Sono abrogati: 1.
il decreto federale del 30 settembre 19557 concernente la conclusione o la modificazione di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera;
2.
la legge federale del 5 ottobre 20018 concernente la partecipazione e l'aiuto finanziario alla Fondazione del Museo internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa;
3.
la legge federale del 23 giugno 20009 concernente gli aiuti finanziari alla Fondazione per gli immobili delle organizzazioni internazionali (FIPOI) a Ginevra.
II Le seguenti leggi sono modificate come segue:
1. Legge federale del 21 marzo 199710 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna Art. 5 cpv. 1 lett. b 1
Per assumere la direzione in materia di sicurezza interna, il Consiglio federale: b.
7 8 9 10 11
appronta uno schema delle misure atte a proteggere le autorità federali, le persone che beneficiano della protezione del diritto internazionale pubblico, nonché i beneficiari di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 della legge del ...11 sullo Stato ospite.
RU 1956 1227 RU 2002 1902 RU 2000 2979 RS 120 RS ...; RU ... (FF 2006 4727)
7438
Legge sullo Stato ospite
2. Legge federale del 26 marzo 193112 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri Art. 25 cpv. 1 lett. f 1 Il Consiglio federale esercita l'alta vigilanza sull'applicazione delle disposizioni federali in materia di polizia degli stranieri. Esso emana le disposizioni necessarie per l'esecuzione della presente legge. È particolarmente autorizzato a stabilire delle norme circa:
f.
il trattamento particolare da usare, nel dominio della polizia degli stranieri, nei confronti delle persone beneficiarie di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 capoverso 2 della legge del ...13 sullo Stato ospite;
3. Legge federale del 16 dicembre 198314 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero Art. 7 lett. h Non sottostanno all'obbligo dell'autorizzazione: h.
l'acquirente, se lo esige l'interesse superiore della Confederazione; la superficie non può però essere superiore a quanto è necessario per lo scopo dell'utilizzazione.
Art. 7a (nuovo)
Beneficiari istituzionali di privilegi, immunità e facilitazioni
Gli acquisti di fondi effettuati per scopi ufficiali da beneficiari istituzionali di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge del ...15 sullo Stato ospite sono disciplinati esclusivamente dal capitolo 3 della legge sullo Stato ospite.
Art. 16 cpv. 2 Abrogato
12 13 14 15
RS 142.20 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 211.412.41 RS ...; RU ... (FF 2006 7427)
7439
Legge sullo Stato ospite
4. Legge federale del 5 ottobre 199016 sui sussidi Art. 2 cpv. 4 lett. a 4
Il capitolo 3 non si applica tuttavia: a.
alle prestazioni fornite a Stati esteri o a beneficiari di aiuti finanziari o di altre misure di sostegno di cui all'articolo 19 della legge del ...17 sullo Stato ospite, ad eccezione delle organizzazioni internazionali non governative;
5. Legge federale del 2 settembre 199918 concernente l'imposta sul valore aggiunto Art. 90 cpv. 2 lett. a 2
Il Consiglio federale può in particolare: a.
disciplinare lo sgravio dall'IVA per i beneficiari di esenzioni fiscali di cui all'articolo 2 della legge del ...19 sullo Stato ospite.
6. Legge federale del 21 giugno 199620 sull'imposizione degli oli minerali Art. 17 cpv. 1 lett. g e h (nuove) 1
Sono esenti dall'imposta:
16 17 18 19 20 21
g.
le merci destinate esclusivamente all'uso ufficiale dei beneficiari istituzionali di esenzioni fiscali di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge del ...21 sullo Stato ospite;
h.
le merci destinate esclusivamente all'uso personale delle persone beneficiarie di esenzioni fiscali di cui all'articolo 2 capoverso 2 della legge del ...
sullo Stato ospite.
RS 616.1 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 641.20 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 641.61 RS ...; RU ... (FF 2006 7427)
7440
Legge sullo Stato ospite
7. Legge federale del 14 dicembre 199022 sull'imposta federale diretta Art. 15 cpv. 1 Le persone beneficiarie di esenzioni fiscali di cui all'articolo 2 capoverso 2 della legge del ...23 sullo Stato ospite sono esentate dall'imposta nella misura prevista dal diritto federale.
1
Art. 56 lett. i Sono esenti dall'imposta: i.
gli Stati esteri per quanto concerne i loro immobili situati in Svizzera e destinati esclusivamente all'uso diretto da parte delle loro rappresentanze diplomatiche e consolari, nonché i beneficiari istituzionali di esenzioni fiscali di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge del ...24 sullo Stato ospite per gli immobili di cui sono proprietari e che sono occupati dai loro servizi.
8. Legge federale del 14 dicembre 199025 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni Art. 4a (nuovo)
Esenzione fiscale
Sono fatti salvi i privilegi fiscali accordati in virtù dell'articolo 2 capoverso 2 della legge del ...26 sullo Stato ospite.
Art. 23 cpv. 1 lett. h 1
Sono esenti dall'imposta unicamente: h.
22 23 24 25 26 27
gli Stati esteri per quanto concerne i loro immobili situati in Svizzera e destinati esclusivamente all'uso diretto da parte delle loro rappresentanze diplomatiche e consolari, nonché i beneficiari istituzionali di esenzioni fiscali di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge del ...27 sullo Stato ospite per gli immobili di cui sono proprietari e che sono occupati dai loro servizi.
RS 642.11 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 642.14 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS ...; RU ... (FF 2006 7427)
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Legge sullo Stato ospite
9. Legge federale del 13 ottobre 196528 sull'imposta preventiva Art. 28 cpv. 2 I beneficiari di esenzioni fiscali in virtù della legge del ...29 sullo Stato ospite hanno diritto al rimborso dell'imposta preventiva se, alla scadenza della prestazione imponibile, le disposizioni di legge, le convenzioni o l'uso li esentano dal pagare imposte cantonali su titoli e averi in banca, e sul reddito fruttato da questi valori.
2
10. Legge federale del 20 dicembre 194630 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS) Art. 1a cpv. 4 lett. b 4
Possono aderire all'assicurazione: b.
i membri del personale di cittadinanza svizzera di un beneficiario istituzionale di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge del ...31 sullo Stato ospite che non sono obbligatoriamente assicurati in Svizzera in virtù di un accordo concluso con tale beneficiario;
11. Legge federale del 18 marzo 199432 sull'assicurazione malattie Art. 3 cpv. 2 Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per le persone beneficiarie di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 capoverso 2 della legge del ...33 sullo Stato ospite.
2
12. Legge federale del 20 marzo 198134 sull'assicurazione contro gli infortuni Art. 1a cpv. 2 Il Consiglio federale può estendere l'assicurazione obbligatoria alle persone vincolate da rapporto analogo a quello risultante da un contratto di lavoro. Esso può esentare dall'obbligo segnatamente i familiari collaboranti nell'impresa, i dipendenti
2
28 29 30 31 32 33 34
RS 642.21 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 831.10 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 832.10 RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 832.20
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Legge sullo Stato ospite
irregolari e le persone beneficiarie di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 capoverso 2 della legge del ...35 sullo Stato ospite.
13. Legge del 25 giugno 198236 sull'assicurazione contro la disoccupazione Art. 2a Possono pagare contributi i membri del personale di cittadinanza svizzera di un beneficiario istituzionale di privilegi, immunità e facilitazioni di cui all'articolo 2 capoverso 1 della legge del ...37 sullo Stato ospite che non sono assicurati obbligatoriamente all'assicurazione svizzera per la vecchiaia e per i superstiti in virtù di un accordo concluso con tale beneficiario.
35 36 37
RS ...; RU ... (FF 2006 7427) RS 837.0 RS ...; RU ... (FF 2006 7427)
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Legge sullo Stato ospite
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