08.068 Messaggio concernente la norma complementare al freno all'indebitamento (Revisione LFC) del 19 settembre 2008

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di modifica della legge federale sulle finanze della Confederazione.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

19 settembre 2008

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Pascal Couchepin La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova

2008-1972

7415

Compendio Con il freno all'indebitamento la Confederazione ha introdotto uno strumento che impedisce l'aumento dell'indebitamento a seguito di deficit nel bilancio ordinario.

Il bilancio straordinario rimane nondimeno una possibile causa di indebitamento.

Situazione iniziale Conformemente alla normativa del freno all'indebitamento, le entrate e le uscite straordinarie non hanno ripercussioni sul bilancio ordinario. In tal modo è garantito che transazioni uniche o impreviste non causino forti oscillazioni sul versante delle uscite ordinarie e non pregiudichino l'adempimento dei compiti statali. Un tale regime particolare è necessario per l'affermazione a lungo termine di una regola delle uscite, dato che quest'ultima non è in grado di prevedere tutte le eventualità. La gestione del bilancio straordinario nell'ambito della struttura attuale del freno all'indebitamento può nondimeno determinare un aumento del debito nominale della Confederazione anche se si persegue una politica finanziaria conforme al freno all'indebitamento. La revisione della legge sulle finanze della Confederazione proposta in questa sede mantiene invero il bilancio straordinario come valvola di sicurezza del freno all'indebitamento, ma impedisce, anche per il tramite di un complemento alla norma esistente, un aumento del debito.

Contenuto del progetto L'idea di fondo della norma complementare proposta consiste nel compensare a medio termine i deficit del bilancio straordinario attraverso il bilancio ordinario. Il «conto di ammortamento», che dovrebbe ora essere introdotto, funge da valore di riferimento. Esso registra le entrate e le uscite straordinarie. Se il conto presenta un disavanzo (ossia se le uscite straordinarie superano le entrate straordinarie), questo deve essere compensato sull'arco dei sei esercizi annuali successivi mediante le eccedenze nel bilancio ordinario.

La norma complementare proposta adempie tutti i requisiti essenziali. In primo luogo, essa è conforme alla Costituzione. Adempie il mandato costituzionale (art. 126 cpv. 1 Cost.) di realizzare l'equilibrio a lungo termine delle entrate e delle uscite. Le disposizioni costituzionali relative al freno all'indebitamento prevedono esplicitamente il fabbisogno finanziario eccezionale. Questo «privilegio» a favore delle uscite straordinarie è ulteriormente
garantito dalla norma complementare, dato che l'obbligo di ammortare le uscite straordinarie sussiste soltanto se nel conto di compensazione non devono essere eliminati disavanzi del bilancio ordinario. Il risanamento del bilancio straordinario è effettuato «posteriormente» a quello del bilancio ordinario. In secondo luogo, la norma complementare è flessibile, poiché non prescrive al Consiglio federale e al Parlamento le modalità di ripartizione dell'importo da ammortare sull'arco dei sei anni previsti. È pertanto possibile tenere conto di restrizioni politico-finanziarie di breve termine come pure della situazione economica globale. In terzo luogo, grazie alla sua flessibilità e alla posteriorità del risanamento del bilancio straordinario rispetto al bilancio ordinario, la suddetta norma è anche compatibile con la congiuntura.

7416

L'applicazione della norma complementare impedisce a medio termine un aumento del debito della Confederazione per il tramite delle uscite straordinarie. Conformemente al freno all'indebitamento neppure la norma complementare impone una riduzione del debito della Confederazione. L'obiettivo primario è stabilizzare il debito nominale della Confederazione e quindi ridurre costantemente il rapporto del debito rispetto alla creazione di valore economico (il tasso di indebitamento). Come il freno all'indebitamento la norma complementare stabilisce unicamente un obiettivo minimo. Nell'ambito dell'allestimento del preventivo e del piano finanziario, il Consiglio federale e il Parlamento possono perseguire in ogni momento un obiettivo più ambizioso, ossia la riduzione nominale del debito. Per concludere occorre far presente che il debito lordo della Confederazione si ridurrà di oltre dieci miliardi se i mutui concessi per il tramite della tesoreria al fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione e gli anticipi al Fondo per i grandi progetti ferroviari saranno rimborsati in conformità alla legge.

Nel quadro della consultazione la norma complementare al freno all'indebitamento ha sostanzialmente riscosso ampi consensi.

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Indice Compendio

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1 Punti essenziali del progetto 1.1 Situazione iniziale 1.1.1 Problematica 1.1.2 Freno all'indebitamento e bilancio straordinario 1.2 La nuova normativa proposta: la norma complementare 1.3 Risultati della consultazione 1.4 Esigenze 1.4.1 Valore di riferimento 1.4.2 Conformità alla Costituzione 1.4.3 Compatibilità con la congiuntura 1.4.4 Flessibilità 1.5 Varianti di soluzione scartate 1.5.1 Ammortamento tramite il conto di compensazione 1.5.2 Ammortamento singolo 1.5.3 Ammortamento degressivo 1.5.4 Ammortamento in funzione del tetto di spesa 1.6 Motivazione e valutazione della norma complementare proposta 1.6.1 Valore di riferimento 1.6.2 Conformità alla Costituzione 1.6.3 Compatibilità con la congiuntura 1.6.4 Flessibilità 1.7 Introduzione e disposizione transitoria 1.8 Simulazioni di calcolo 1.9 Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo

7420 7420 7420 7421 7424 7428 7431 7431 7432 7432 7433 7433 7433 7434 7435 7436 7436 7436 7440 7443 7445 7445 7447 7449

2 Commento ai singoli articoli

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3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per la Confederazione 3.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni 3.3 Ripercussioni per l'economia 3.4 Altre ripercussioni

7454 7454 7454 7456 7457

4 Rapporto con il programma di legislatura

7457

5 Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità 5.2 Forma dell'atto legislativo 5.3 Assoggettamento al freno all'indebitamento 5.4 Delega di competenze legislative

7457 7457 7458 7458 7458

7418

Appendice 1: Bilancio del freno all'indebitamento

7459

Appendice 2: Esempi in cifre delle varianti scartate

7461

Legge federale sulle finanze della Confederazione (LFC) (Disegno)

7467

7419

Messaggio 1

Punti essenziali del progetto

1.1

Situazione iniziale

1.1.1

Problematica

Gli anni Novanta sono stati caratterizzati da un aumento massiccio del debito della Confederazione. Tra il 1990 e il 2005 il debito della Confederazione è più che triplicato, raggiungendo quota 130 miliardi, pari a un tasso di indebitamento1 del 28 per cento. Questa evoluzione del debito può essere ricondotta a tre cause principali: i deficit del conto ordinario di finanziamento (nel corso di questi 16 anni solo due risultati hanno presentato eccedenze), le uscite straordinarie nel contesto dei vecchi oneri (ad es. rifinanziamento delle imprese pubbliche e assunzione del deficit di copertura delle casse pensioni pubbliche), nonché il finanziamento dei mutui di tesoreria.

Con l'introduzione del freno all'indebitamento nel 2003 è stata eliminata efficacemente la causa principale ­ i deficit di finanziamento (cfr. appendice 1). Il freno all'indebitamento garantisce l'equilibrio del bilancio ordinario sull'arco di un ciclo congiunturale. La via di risanamento del bilancio della Confederazione percorsa dal 2003 ha consentito di raggiungere, rispettivamente di superare, gli obiettivi fissati finora. Grazie all'attuazione conseguente dei Programmi di sgravio 03 e 04 (PSg 03 e PSg 04), il livello delle uscite ha potuto essere ridotto di circa cinque miliardi.

Questa disciplina in fatto di uscite e la buona congiuntura hanno consentito di eliminare più rapidamente i deficit strutturali degli anni 2003­2005 e di realizzare eccedenze strutturali fin dal 2006. Il bilancio positivo del freno all'indebitamento si rispecchia nell'evoluzione del debito della Confederazione. Questo si è ridotto di 10 miliardi rispetto al livello massimo del 2005 (130 mia.), attestandosi a quota 120 miliardi nell'esercizio contabile 2007.

Nel quadro del freno all'indebitamento le uscite straordinarie sono ulteriormente possibili. I casi previsti dalla legge concernono eventi eccezionali che sfuggono al controllo della Confederazione (ad es. catastrofi naturali), ma anche adeguamenti del modello contabile e concentrazione di pagamenti dovuta al sistema contabile. Le uscite straordinarie sono escluse esplicitamente dal calcolo delle uscite ordinarie massime ammesse. Esse possono pertanto determinare un aumento ulteriore del debito se non sono compensate per il tramite di entrate straordinarie o di eccedenze strutturali del bilancio
ordinario.

Sebbene i vecchi oneri siano stati in gran parte eliminati, si verificheranno sempre eventi che giustificano un fabbisogno finanziario eccezionale. È quanto illustrano le uscite straordinarie di 5,2 miliardi approvate con il preventivo del 2008. Una norma fiscale completa come il freno all'indebitamento deve prevedere eccezioni affinché gli eventi menzionati qui sopra non provochino una riduzione drastica delle uscite ordinarie che potrebbe pregiudicare l'adempimento dei compiti da parte della Confederazione. D'altra parte per far sì che le uscite straordinarie non svuotino di significato i principi del freno all'indebitamento, il nostro Consiglio ha pianificato ecce1

Debito in percento del prodotto interno lordo (PIL).

7420

denze strutturali sia nel preventivo, sia negli anni del piano finanziario. Queste eccedenze superiori alle prescrizioni minime del freno all'indebitamento sono destinate a garantire il controfinanziamento dei deficit del bilancio straordinario. Le Camere federali hanno sostenuto questa strategia adottando i preventivi del 2007 e del 2008.

Il presente disegno di legge intende completare il freno all'indebitamento in maniera tale che a livello di legge venga disciplinato, sulla base di una norma, non soltanto l'equilibrio del bilancio ordinario, ma anche quello del bilancio straordinario. Una simile norma permette anche di prevenire eventuali interpretazioni troppo generose degli eventi eccezionali ai sensi del freno all'indebitamento.

Per quanto concerne la terza causa principale di evoluzione del debito ­ il finanziamento dei mutui di tesoreria ­ non sussiste, perlomeno nell'ottica attuale, la necessità di una norma complementare o di una norma nel quadro della legge sulle finanze della Confederazione. I mutui di tesoreria sono concessi all'assicurazione contro la disoccupazione e al Fondo per i grandi progetti ferroviari. Essi non sono gestiti tramite il conto di finanziamento, ma determinano comunque un flusso di capitale e un aumento del debito lordo. A fine 2007 i mutui che dovevano essere ancora rimborsati ammontavano a 11,8 miliardi, importo pari a circa il 10 per cento del debito lordo della Confederazione (121 mia. a fine 2007). In entrambi i casi le leggi corrispondenti prevedono nondimeno meccanismi che garantiscono il rimborso integrale degli anticipi e dei mutui tramite eccedenze, rispettivamente entrate a destinazione vincolata. Rimborsando i mutui di tesoreria è nuovamente ipotizzabile un volume di debito della Confederazione di poco più di 100 miliardi.

Nel quadro della consultazione concernente la norma complementare, economiesuisse, l'Unione svizzera degli imprenditori e l'UDC hanno chiesto l'estensione di tale norma non solo al bilancio straordinario, bensì anche alle assicurazioni sociali (AVS, AI, AD, IPG). Nell'ottica finanziaria, una norma complementare per le assicurazioni sociali che garantisca l'equilibrio durevole tra entrate e uscite deve essere vista di buon occhio. Tuttavia, contro l'attuazione di questa proposta in occasione della revisione della LFC concernente
la norma complementare esistono obiezioni d'ordine pratico, in quanto una «regola per un finanziamento durevole» delle assicurazioni sociali richiederebbe un progetto chiaramente più vasto di quello della «norma complementare». Da un lato, vi sarebbe il pericolo di sovraccaricare il progetto e, dall'altro, bisognerebbe contare con ritardi temporali. Il nostro Consiglio intende comunque integrare la richiesta nel quadro delle imminenti riforme delle assicurazioni sociali.

1.1.2

Freno all'indebitamento e bilancio straordinario

Le basi giuridiche del freno all'indebitamento e della gestione finanziaria della Confederazione figurano negli articoli 100 e 126 della Costituzione federale (Cost.)2, come pure nella legge del 7 ottobre 20053 sulle finanze della Confederazione (LFC). Queste disposizioni legali, da un lato, spiegano il freno all'indebitamento e, dall'altro, motivano l'esigenza di un'adeguata presa in considerazione della congiuntura. La descrizione dettagliata degli obiettivi e del funzionamento del freno 2 3

RS 101 RS 611.0

7421

all'indebitamento può essere desunta dal messaggio del 5 luglio 20004 sul freno all'indebitamento, come pure dal messaggio del 2 luglio 20035 relativo al programma di sgravio 2003 del budget della Confederazione.

Qui di seguito sono illustrati in sintesi singoli aspetti del freno all'indebitamento, importanti ai fini di una comprensione della tematica del bilancio straordinario.

Regola delle uscite Il freno all'indebitamento è basato su una regola semplice: sull'arco di un ciclo congiunturale le uscite non devono essere superiori alle entrate. L'importo massimo delle uscite (tetto di spesa) è vincolato all'ammontare delle entrate, ma comunque rettificato in funzione di un fattore che tiene conto della situazione congiunturale («fattore congiunturale» o «fattore k»). Se l'economia si trova in una situazione di eccessiva capacità produttiva, il tetto di spesa è inferiore alle entrate e la Confederazione deve generare eccedenze. In caso contrario, la formula consente un deficit: le uscite possono superare le entrate. Le entrate e le uscite sono equilibrate sull'arco dell'intero ciclo congiunturale.

Conto di compensazione Dato che le prescrizioni del freno all'indebitamento devono essere prese in considerazione anzitutto nell'allestimento del preventivo (conformemente all'art. 13 cpv. 1 LFC), occorre che le stesse siano rispettate anche all'atto della sua esecuzione.

Questa funzione è assunta dal conto di compensazione. Si tratta di una statistica gestita distintamente dal consuntivo della Confederazione e in cui sono registrati precedenti superamenti, sia positivi che negativi, rispetto alle prescrizioni del freno all'indebitamento. Il conto di compensazione consente pertanto il controllo del raggiungimento degli obiettivi: nel quadro del consuntivo le uscite massime ammesse sono poi ricalcolate sulla base dei valori effettivi delle entrate e delle uscite e delle previsioni rivedute di crescita economica e confrontate con le uscite totali effettivamente operate. La differenza è accreditata o addebitata al conto di compensazione. Lo stato del conto di compensazione costituisce un parametro per determinare lo scostamento dall'obiettivo di stabilizzazione del debito della Confederazione. Un disavanzo del conto di compensazione significa che il debito è aumentato di un importo corrispondente, mentre
un'eccedenza significa che il debito è diminuito di un importo corrispondente.

Gli accrediti e gli addebiti al conto di compensazione possono avere origini diverse.

Si può trattare di errori di stima delle entrate o della crescita economica. Se la situazione congiunturale è buona, le stime delle entrate sono per esperienza piuttosto basse e su questa base vengono poi fissate anche le uscite massime ammesse. La rettificazione al momento della chiusura dei conti determina un accredito corrispondente. In caso di rallentamento della congiuntura si verifica esattamente il contrario.

Si può trattare d'altra parte di differenze non previste delle uscite effettive rispetto ai valori del preventivo (oltre a eventuali previsioni di eccedenze strutturali).

4 5

FF 2000 4047 FF 2003 4857

7422

Sanzioni Se il conto di compensazione presenta un disavanzo, la legge prescrive che questo sia compensato sull'arco di più anni (conformemente all'art. 17 LFC). La compensazione è effettuata per il tramite della riduzione delle uscite massime ammesse nei preventivi. Le misure vengono inasprite se il disavanzo supera il sei per cento delle uscite totali dell'esercizio annuale precedente. La compensazione deve imperativamente essere eseguita entro i tre esercizi annuali successivi. Non sono invece previste misure nel caso di eccedenze del conto di compensazione.

Bilancio straordinario Il freno all'indebitamento prevede che le entrate straordinarie non siano prese in considerazione nel calcolo del tetto di spesa. Esse sono destinate alla riduzione del debito e non possono essere utilizzate per finanziare le uscite ordinarie. Dal canto loro le uscite straordinarie aumentano le uscite massime ammesse. In altre parole, esse non devono essere controfinanziate mediante riduzioni delle uscite ordinarie. In questo modo si garantisce che queste transazioni, sovente uniche e imprevedibili, non causino forti oscillazioni sul versante delle uscite ordinarie e non pregiudichino l'adempimento dei compiti statali. Affinché la regola di base del freno all'indebitamento non sia elusa, il fabbisogno finanziario eccezionale deve essere approvato dalla maggioranza qualificata delle due Camere. Inoltre tale fabbisogno deve essere documentato da un importo minimo nel bilancio della Confederazione (0,5 % delle uscite totali).

Come già detto, nel caso di eventi eccezionali, come gravi recessioni e catastrofi naturali, può essere fatto valere un fabbisogno finanziario eccezionale. Oltre che per simili eventi radicali, le uscite straordinarie sono autorizzate in caso di concentrazione di pagamenti dovuta al sistema contabile e di adeguamenti del modello contabile. Le esperienze accumulate dall'introduzione del freno all'indebitamento mostrano che sono soprattutto queste due ultime condizioni a lasciare spazio a un certo margine di interpretazione.

La tabella 1 presenta una sintesi delle entrate e uscite straordinarie dall'introduzione del freno all'indebitamento. Per quanto concerne il 2008 sono stati inseriti i valori del preventivo6. Dall'epoca dell'introduzione del freno all'indebitamento il totale delle uscite
straordinarie supera di circa 0,8 miliardi (o del 7 %) quello delle entrate straordinarie. Nel 2004 le uscite straordinarie ammontano a 1,1 miliardi. Per quanto concerne il 2007 siamo in presenza di un caso speciale, ossia il trasferimento al Fondo di compensazione dell'AVS del ricavo della vendita dell'oro della BNS, ossia 7,7 miliardi. Questo importo costituisce altresì una parte delle entrate straordinarie del 2005, data alla quale la BNS ha versato questo importo alla Confederazione. Per il 2008 sono preventivate uscite straordinarie pari a 5,2 miliardi. Si sono registrate entrate straordinarie negli anni 2005­2007, consecutive di volta in volta alla vendita di azioni Swisscom, per rispettivi 1,4 (2005), 3,2 (2006) e 0,8 miliardi (2007). Nel Preventivo 2008 sono previste entrate straordinarie di 0,2 miliardi in relazione all'introduzione della tassa di incentivazione CO2 sui combustibili7.

La necessità di intervenire in questo settore sussiste anche se le uscite straordinarie non sono risultate finora sensibilmente superiori alle entrate straordinarie. Da un 6 7

Decreto federale I del 18 dicembre 2007 concernente il preventivo per il 2008 (FF 2008 1123).

Cfr. messaggio concernente il preventivo per il 2008 (del 22 agosto 2007).

7423

canto si devono prospettare anche in futuro ulteriori uscite straordinarie, ad esempio per la ricapitalizzazione delle FFS in vista del risanamento della loro cassa pensioni.

D'altro canto, la gestione delle azioni Swisscom non permetterà più di realizzare entrate straordinarie paragonabili a quelle del 2006, a causa della riduzione significativa della partecipazione nel corso degli ultimi anni.

Tabella 1 Bilancio straordinario 2003­2008 Mio. fr.

2003

Entrate straordinarie [1] Uscite straordinarie [2] Saldo [3]=[1]-[2] Saldo cumulato [4]

1.2

2004

Totale

2005

2006

2007

2008

8 388

3 203

754

230

12 575

7 038

5 247

13 406

3 203 -6 284 -5 017

-831

1 121 -

-1 121

8 388

-

-1 121

7 267 10 470

4 186

-831

La nuova normativa proposta: la norma complementare

Ai fini dell'attuazione del freno all'indebitamento è di importanza fondamentale che il fabbisogno finanziario eccezionale possa ulteriormente essere fatto valere in caso di situazioni straordinarie. Una simile normativa d'eccezione è necessaria perché non è possibile integrare tutte le eventualità all'interno della struttura del freno all'indebitamento. Da un lato perché taluni eventi non sono prevedibili e talvolta nemmeno controllabili. Dall'altro perché un fabbisogno finanziario eccezionale può verificarsi ­ come del resto a più riprese nel corso degli ultimi anni ­ anche a seguito di adeguamenti del modello contabile, come pure di una concentrazione straordinaria di pagamenti dovuta ad esempio a modifiche delle modalità di versamento dei sussidi. Le uscite straordinarie possono però aumentare il debito nominale della Confederazione anche nel caso di una politica finanziaria conforme al freno all'indebitamento. Ciò è in contraddizione con il mandato costituzionale dell'articolo 126 capoverso 1 della Costituzione: «La Confederazione equilibra a lungo termine le sue uscite ed entrate».

La norma complementare non è destinata né a modificare, né a sostituire il freno all'indebitamento, ma solo a completarlo ­ proprio come dice il suo nome. Essa reca una norma per il risanamento del bilancio straordinario. L'obiettivo della norma complementare è impedire a medio termine l'incremento del debito della Confederazione per il tramite delle uscite straordinarie. Conformemente al freno all'indebitamento, anche la norma complementare non esige una riduzione del debito della Confederazione. L'obiettivo primario è stabilizzare il debito nominale della Confederazione. Al Consiglio federale e al Parlamento è comunque riservata la facoltà di perseguire obiettivi «più ambiziosi» nell'ambito dell'allestimento del preventivo e del piano finanziario. La riduzione del debito è possibile, poiché sia il freno all'indebitamento che la norma complementare costituiscono prescrizioni minime.

Le uscite straordinarie possono ad esempio essere compensate prima o più rapidamente di quanto previsto dalla legge.

7424

L'idea di fondo della norma complementare consiste nel compensare i deficit del bilancio straordinario entro un periodo fisso di tempo, a condizione che il bilancio ordinario sia stato risanato. La norma complementare proposta è conforme alla Costituzione e compatibile con la congiuntura, come pure flessibile a livello di fissazione dell'importo dei risparmi. Simultaneamente essa garantisce l'equilibrio del bilancio straordinario su un periodo di sei anni al massimo.

La norma complementare deve essere strutturata come norma istituzionale concreta.

Il Consiglio federale sottopone alle Camere federali le modifiche necessarie a livello di legge. I principi della norma complementare sono realizzati per il tramite di una revisione della legge sulle finanze della Confederazione.

La norma complementare proposta consta per l'essenziale dei seguenti elementi (una spiegazione dettagliata figura al n. 1.4): Tenuta di un conto di ammortamento In maniera analoga al conto di compensazione deve essere gestita distintamente dal consuntivo una statistica del bilancio straordinario, il cosiddetto conto di ammortamento. Le uscite straordinarie sono addebitate a questo conto di ammortamento, mentre le entrate straordinarie vi sono accreditate. Le entrate straordinarie a destinazione vincolata e le corrispondenti uscite straordinarie non sono allibrate nel conto di ammortamento. Lo stato del conto di ammortamento rispecchia il saldo cumulato del bilancio straordinario. Il suo calcolo decorre dall'introduzione della norma complementare. Il conto di ammortamento è documentato ogni anno nel quadro del consuntivo.

Eliminazione dei disavanzi del conto di ammortamento I disavanzi del conto di ammortamento devono essere imperativamente compensati sull'arco dei sei esercizi annuali successivi per il tramite della riduzione delle uscite massime ammesse secondo il freno all'indebitamento. In altre parole, i deficit del bilancio straordinario devono essere compensati attraverso eccedenze strutturali del bilancio ordinario. Se a seguito di un'ulteriore uscita straordinaria il disavanzo del conto di ammortamento aumenta di oltre lo 0,5 per cento rispetto al tetto di spesa ai sensi del freno all'indebitamento (il che corrisponde attualmente a circa 300 mio.), il termine di sei anni decorre nuovamente. La struttura concreta della
norma complementare accorda al Consiglio federale e al Parlamento un margine di manovra nel risanamento del bilancio straordinario. A condizione di rispettare la limitazione temporale, tale circostanza consente di stabilire in misura ampiamente autonoma l'importo dei risparmi annui e la loro ripartizione sui singoli anni. Questa flessibilità permette altresì al Consiglio federale e al Parlamento di tenere conto della situazione congiunturale e del problema delle uscite vincolate per legge o per contratto. La prescrizione di un termine per l'assestamento del conto di ammortamento garantisce la definizione di una pianificazione vincolante per la compensazione dei disavanzi.

È dato l'obbligo di equilibrare il conto di ammortamento se questo presenta un disavanzo. Una politica finanziaria previdente esige però molto di più: le misure di risparmio per uscite straordinarie prevedibili devono essere realizzate tempestivamente. La norma complementare proposta consente pertanto riduzioni precauzionali delle uscite massime ammesse. Concretamente l'Assemblea federale può ordinare risparmi a titolo precauzionale nell'ambito del bilancio ordinario per compensare i disavanzi prevedibili del conto di ammortamento.

7425

Posteriorità L'obbligo di eliminare i disavanzi del conto di ammortamento sussiste soltanto se il conto di ammortamento è in positivo o è in pareggio. Il risanamento dei deficit del bilancio straordinario è pertanto effettuato «posteriormente» a quello del bilancio ordinario; l'indebitamento a seguito del bilancio straordinario deve essere eliminato soltanto se il bilancio ordinario è in pareggio e se non sono necessarie ulteriori misure di risparmio a causa dei disavanzi del conto di ammortamento. La «posteriorità» della norma complementare ne garantisce la sua costituzionalità.

L'osservanza della posteriorità è garantita anche nel caso della compensazione volontaria dei disavanzi prevedibili. Ammortamenti precauzionali di uscite straordinarie sono possibili soltanto se il bilancio ordinario è in equilibrio.

Sintesi dell'attuazione della norma complementare Lo schema 1 illustra in sintesi l'attuazione della norma complementare. Il punto di partenza è costituito dallo stato del conto di ammortamento. Conformemente all'articolo 17 capoversi 1 e 2 LFC, se il conto di ammortamento presenta uno stato negativo ­ ad esempio in seguito a una stima eccessiva delle entrate in un periodo di recessione ­ occorre anzitutto assestare il bilancio ordinario (caso 1). Solo ad avvenuto assestamento e se il conto di compensazione è nuovamente in positivo o in pareggio il disavanzo può essere eliminato nel conto di ammortamento del bilancio straordinario.

7426

Schema 1: Attuazione della norma complementare S tato del conto di com pensazione

P ositivo o in pareggio

O bbligo di c ompensazione del disavanzo del conto di compensazione (art. 17 c pv. 1 e 2 LFC) (1° caso)

S tato del conto di am mortam ento P ositivo o in pareggio

Negativo

O bbligo di compensaz ione del disavanzo del c onto di ammortamento entro sei anni (nuov o art. 17 b cpv. 1 LFC) (2° caso)

Negativo

Disavanzo prev edibile Sì

No

P ossibilità di compensare il disavanzo prevedibile del conto di ammortamento (nuovo art. 17 c cpv. 1 LFC) (3° caso)

Nessuna nec essità di risanamento: bilancio ordinario e bilancio straordinario già assestati (4° caso)

Il conto di ammortamento fornisce una visione d'insieme del bilancio straordinario.

Se le uscite straordinarie superano le entrate straordinarie, il conto di ammortamento presenta un disavanzo, ossia lo stato del conto è negativo. In questo caso è previsto di compensare imperativamente il disavanzo del bilancio straordinario sull'arco dei sei esercizi annuali successivi (caso 2, nuovo art. 17b cpv. 1 LFC). Se durante questo periodo il conto di compensazione registra un segno negativo, l'obbligo di equilibrare il conto di ammortamento è differito fintantoché non sarà eliminato il disavanzo del conto di compensazione.

Il conto di ammortamento è presentato unitamente al consuntivo e si riferisce pertanto al passato. Esso informa in merito al saldo cumulato del bilancio straordinario alla fine dell'esercizio annuale precedente. Come mostrano le esperienze fatte nel corso degli ultimi anni, una parte dell'ammontare delle uscite straordinarie può essere prevista molto bene già nell'ambito degli adeguamenti del modello contabile e della concentrazione di pagamenti dovuta al sistema contabile. Per questa ragione, anche nel caso di disavanzi attesi deve essere possibile effettuare risparmi a titolo precauzionale per equilibrare il conto di ammortamento (caso 3, nuovo art. l7c cpv. 1 LFC).

Se il conto di compensazione e il conto di ammortamento sono in pareggio o in positivo e non si attendono disavanzi sul conto di ammortamento, si è in presenza di 7427

un caso ideale sotto il profilo della politica finanziaria: il bilancio ordinario e il bilancio straordinario sono assestati e non sono necessarie misure di risanamento (caso 4).

1.3

Risultati della consultazione

Panoramica dei pareri La procedura di consultazione concernente la norma complementare al freno all'indebitamento è durata dal 23 aprile al 4 agosto 2008. Complessivamente sono pervenuti 53 pareri. 37 partecipanti alla consultazione approvano di principio il progetto, 10 lo respingono e 6 rinunciano a pronunciarsi sull'insieme del progetto.

La maggioranza dei partecipanti ritiene che il bilancio straordinario debba essere sottoposto a una norma istituzionale (domanda 1). UDC, economiesuisse e l'Unione degli imprenditori svizzeri propongono inoltre un'estensione del freno all'indebitamento alle opere sociali (AVS, AI, AD, IPG), la cosiddetta «regola per un finanziamento durevole». Anche il PLR ritiene che vi sia necessità d'intervento a livello di opere sociali, ma è contrario a un sovraccarico del progetto, e quindi a un differimento nel tempo, della norma complementare. Per poter conservare un sufficiente margine di manovra nel bilancio ordinario, il Consiglio federale deve inoltre portare avanti il più rapidamente possibile il progetto Verifica dei compiti (PLR, PPD).

Anche la maggioranza dei Governi cantonali e la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDCF) approvano nel principio la norma complementare. Questa norma attuerebbe il mandato costituzionale secondo cui la Confederazione equilibra a lungo termine le sue uscite ed entrate (art. 126 cpv. 1 Cost.). Praticamente tutti i Cantoni temono però trasferimenti diretti o indiretti di oneri nel caso in cui la Confederazione dovesse adottare misure di risparmio per saldare un deficit del conto di ammortamento. Le associazioni del traffico e dell'infrastruttura (associazione Infra, TCS, costruzionesvizzera, strasseschweiz, Unione professionale svizzera dell'automobile) chiedono in questo contesto un «trattamento speciale» delle uscite per investimenti, in quanto una loro riduzione o procrastinazione potrebbe provocare ritardi negli investimenti potenzialmente dannosi nell'ottica economico-nazionale. Il PS e l'Unione sindacale svizzera rispondono negativamente alla domanda. Essi sostengono che dall'introduzione del freno all'indebitamento il bilancio straordinario è pressoché in pareggio, per cui non intravedono la necessità di un'ulteriore norma. Unitamente ai Cantoni di Giura, Vaud e Neuchâtel, il PS e l'Unione sindacale svizzera
sono del parere che la norma complementare renda più burocratica e poco trasparente la politica finanziaria. Il Cantone di Basilea Città propone di sostituire il freno all'indebitamento con una nuova norma fiscale che abbia lo scopo di stabilizzare la quota d'indebitamento. Un'ulteriore limitazione del margine di manovra politico-finanziario di Governo e Parlamento è respinta dal PEV, dal partito cristiano sociale e dall'Unione svizzera dei contadini.

La proposta del nostro Consiglio di impiegare il saldo del bilancio straordinario quale valore di riferimento della norma complementare (domanda 2a) è incontestata.

Le entrate straordinarie devono servire di principio a finanziare le uscite straordinarie. La maggioranza degli interpellati è altresì favorevole a non registrare nel conto di ammortamento le entrate straordinarie a destinazione vincolata e quindi le corrispondenti uscite straordinarie (domanda 2b).

7428

Controverso è il trattamento delle considerevoli uscite straordinarie (domanda 2c).

Nel rapporto posto in consultazione il nostro Consiglio ha espresso la sua intenzione di evitare, per mezzo della pertinente legislazione speciale, che considerevoli entrate straordinarie (come ricavi da privatizzazioni) siano accreditate al conto di ammortamento. Dal punto di vista del Governo le entrate straordinarie di una certa portata non devono essere impiegate per finanziare uscite straordinarie, bensì per la riduzione del debito. Il PLR e l'Unione svizzera degli imprenditori nonché il TCS e strasseschweiz approvano l'avviso del nostro Consiglio. Il PPD chiede di ancorare il principio nella legge sulle finanze della Confederazione. Il PS, I Verdi, le associazioni di salariati nonché la maggior parte dei Cantoni e la CDCF ritengono che le considerevoli entrate straordinarie devono essere accreditate al conto di ammortamento e che bisogna rinunciare a un inasprimento dell'obiettivo di riduzione del debito. Inoltre, secondo la maggioranza dei Cantoni e la CDCF il procedimento scelto è poco trasparente. Il nostro Consiglio dovrebbe perlomeno fissare la sua intenzione nella legge sulle finanze della Confederazione.

La maggior parte dei partecipanti alla consultazione è del parere che la revisione proposta della LFC possa essere attuata nel quadro delle disposizioni costituzionali esistenti (domanda 3). Il procedimento scelto non è messo in discussione. Gli interpellati sono in gran parte dell'avviso che il «privilegio» delle uscite straordinarie (esclusione dalle restrizioni del freno all'indebitamento) previsto dalla Costituzione continui a essere garantito dalla posteriorità del conto di ammortamento.

Il termine di ammortamento di sei anni (domanda 4) per il disavanzo del conto di ammortamento è contestato. Il PLR e il PPD condividono il parere del nostro Consiglio secondo cui, alla luce del ciclo congiunturale e del processo decisionale politico, il termine di sei anni sia adeguato. L'UDC, economiesuisse e l'Unione svizzera degli imprenditori chiedono di ridurre il termine a quattro anni, mentre il Centre Patronal a cinque anni. I Verdi, il PS e l'Unione sindacale svizzera ritengono troppo breve il termine proposto. Questi ultimi chiedono pertanto una «clausola valvola» che permetta al Parlamento di estendere
o di sopprimere il termine di ammortamento. Unitamente a Travail.Suisse e SIC Svizzera si teme una politica finanziaria prociclica con ripercussioni negative sulla crescita economica.

In vista di prevedibili disavanzi del conto di ammortamento, il nostro Consiglio propone di effettuare già in anticipo risparmi precauzionali nel bilancio ordinario.

L'UDC, economiesuisse e l'Unione degli imprenditori svizzeri propongono una riformulazione della disposizione potestativa in un impegno per Consiglio federale e Parlamento. Il PS chiede di stralciare la disposizione che a suo parere rappresenta una «sovraregolamentazione».

Secondo il progetto posto in consultazione gli importi annui d'ammortamento non devono essere prestabiliti, ma devono rimanere flessibili (domanda 5). In tal modo Governo e Parlamento dovrebbero poter tenere debitamente conto della situazione finanziaria e congiunturale. Questa intenzione è largamente appoggiata dai partecipanti alla consultazione. Solo il PPD propone di definire gli importi d'ammortamento secondo una regola.

La maggior parte degli interpellati ritiene che l'impostazione proposta per la norma complementare sia lo strumento idoneo per raggiungere l'obiettivo della stabilizzazione del debito (domanda 6). Il consenso è tuttavia meno ampio rispetto alla norma complementare concernente il bilancio straordinario (domanda 1). Non è tanto la necessità della norma a essere messa in questione, quanto la sua impostazione con7429

creta. In particolare, le associazioni del traffico e dell'infrastruttura (associazione Infra, TCS, costruzionesvizzera, strasseschweiz, Unione professionale svizzera dell'automobile) respingono la proposta concreta, in quanto a favore delle uscite per investimenti non è garantito alcun trattamento particolare.

Le disposizioni transitorie prescrivono che l'avere attuale del conto di compensazione sarà verosimilmente ridotto di 1,1 miliardi al momento dell'entrata in vigore della norma complementare. Questo importo corrisponde all'atteso deficit cumulato del bilancio straordinario dall'introduzione del freno all'indebitamento fino alla prevista introduzione della norma complementare (1° gennaio 2010). Gli averi sul conto di compensazione si sono prodotti in quanto Consiglio federale e Parlamento hanno sinora compensato volontariamente i deficit del bilancio straordinario con eccedenze del bilancio ordinario. Il PS e i Cantoni di Vaud e Neuchâtel respingono un'introduzione ­ dal loro punto di vista ­ retroattiva della norma complementare.

Apprezzamento dei risultati della consultazione La maggior parte dei partecipanti alla consultazione sostiene sia l'indirizzo della presente revisione di legge, sia gli elementi centrali della norma complementare. La norma complementare è per lo più percepita quale continuazione sistematica del pensiero di fondo del freno all'indebitamento. Il trattamento particolare di alcune categorie di uscite auspicato da singoli partecipanti alla consultazione, come ad esempio i riversamenti ai Cantoni e ai Comuni o le uscite per investimenti (cfr.

n. 3.3.) contraddice questo pensiero di fondo ed è pertanto respinto dal nostro Consiglio. I timori dei Cantoni riguardo a un rischio di trasferimento di oneri sono già presi in considerazione dal Governo, dato che nel disegno di legge concernente la norma complementare i Cantoni ­ in analogia al freno all'indebitamento ­ beneficiano di un diritto di partecipazione nell'elaborazione di programmi di sgravio (art. 18 cpv. 1 LFC). Le esperienze raccolte con i Programmi di sgravio 2003 e 2004 hanno mostrato che Governo e Parlamento prendono sul serio il diritto di partecipazione dei Cantoni e vogliono evitare importanti traslazioni di oneri (cfr. n. 3.2.)

Il nostro Consiglio vede di buon occhio la richiesta di estendere la norma
complementare alle assicurazioni sociali. Il presente progetto non deve però subire ritardi e nemmeno essere sovraccarico. Il Governo intende pertanto integrare la richiesta nel quadro delle imminenti riforme delle assicurazioni sociali.

Secondo il nostro Consiglio, le entrate straordinarie «considerevoli» che potrebbero risultare, come ad esempio nel quadro di una privatizzazione parziale, dovrebbero essere destinate alla riduzione del debito. Diversi partecipanti alla consultazione non sono d'accordo di non computare le entrate straordinarie «considerevoli» nel conto di ammortamento. I motivi che secondo il nostro Consiglio sono determinanti a favore di questo modo di procedere non hanno potuto essere confutati nella consultazione: un avere elevato sul conto di ammortamento potrebbe risvegliare le richieste di ricorrere alle uscite straordinarie per finanziare misure. Inoltre, di regola, a queste entrate straordinarie «considerevoli» si contrappongono diminuzioni di valori patrimoniali.

Il nostro Consiglio rinuncia a disciplinare il trattamento speciale delle entrate straordinarie «considerevoli» nella legge sulle finanze della Confederazione, come richiesto da una parte degli interpellati. Esso prevede che il non computo nel conto di ammortamento sia stabilito nel quadro delle rispettive leggi speciali. Il Governo ribadisce la soluzione proposta nel progetto di consultazione, in quanto non è possi7430

bile definire in modo esaustivo tutte le fattispecie rilevanti e questi casi dovrebbero comunque presentarsi raramente. In questo contesto Parlamento e Consiglio federale necessitano di un certo margine d'azione per poter decidere caso per caso (cfr.

n. 1.6.1).

Nella consultazione il termine di ammortamento di sei anni è stato oggetto di contestazioni. Alcuni partecipanti hanno chiesto una riduzione del termine a quattro anni, altri un aumento a otto fino a dieci anni o di rinunciare a fissare una scadenza. Il termine di ammortamento proposto dal Governo si trova a metà strada tra le soluzioni auspicate dai partecipanti alla consultazione. Riteniamo che il termine di ammortamento di sei anni tenga conto al meglio, da un lato, della richiesta di una politica finanziaria flessibile e conforme alla congiuntura e, dall'altro, della richiesta di finanze federali durevolmente equilibrate.

Secondo il nostro Consiglio la norma complementare proposta rappresenta lo strumento appropriato per garantire il pareggio del bilancio. Di conseguenza l'avamprogetto non è stato modificato.

1.4

Esigenze

Esistono numerose possibilità di impostare le norme relative alla politica finanziaria.

Qui di seguito sono illustrati i criteri essenziali della norma complementare. Le principali questioni in questo ambito riguardano il corretto valore di riferimento, la conformità alla Costituzione, la compatibilità con la congiuntura e la flessibilità a livello di politica finanziaria.

1.4.1

Valore di riferimento

Al fine di reagire in maniera appropriata a eventi eccezionali, ad esempio a catastrofi naturali o adeguamenti del modello contabile, il freno all'indebitamento prevede che l'importo massimo delle uscite possa essere aumentato a determinate condizioni. Se si vuole garantire durevolmente la stabilizzazione dell'indebitamento della Confederazione, occorre pertanto assoggettare a una norma il fabbisogno finanziario eccezionale: le uscite straordinarie devono essere controfinanziate, ma comunque sull'arco di più anni.

Se è vero che le uscite straordinarie devono palesemente confluire nel valore di riferimento della norma complementare, si pone nondimeno la questione del trattamento delle entrate straordinarie. È possibile usarle per il finanziamento delle uscite straordinarie?

Nel contesto del freno all'indebitamento le entrate straordinarie, per il fatto che in linea di massima sono uniche, non possono essere utilizzate per il finanziamento delle uscite ordinarie. Ai sensi dell'articolo 13 capoverso 2 LFC per entrate straordinarie si intendono le entrate straordinarie da investimenti consecutive alla vendita di partecipazioni, come le azioni Swisscom, e le entrate straordinarie da regalie e concessioni. Conformemente alle disposizioni del freno all'indebitamento, le entrate straordinarie non rientrano nel calcolo delle uscite massime ammesse.

7431

Il freno all'indebitamento è finalizzato alla stabilizzazione del debito lordo della Confederazione8. Nel 2001, con l'accettazione del freno all'indebitamento, questo obiettivo è stato approvato dalla stragrande maggioranza della popolazione (l'85 % ca.) e rimane tuttora valido9. Una norma complementare che non accreditasse le eventuali entrate straordinarie andrebbe oltre l'obiettivo del freno all'indebitamento.

Una simile norma complementare perseguirebbe la riduzione del debito lordo nominale della Confederazione, poiché le uscite straordinarie dovrebbero essere integralmente compensate sull'arco di più anni, mentre le entrate straordinarie diminuirebbero il debito della Confederazione. Come valore di riferimento si raccomanda pertanto il saldo cumulato del bilancio straordinario. In altre parole le uscite straordinarie devono essere ammortate dopo deduzione delle entrate straordinarie.

1.4.2

Conformità alla Costituzione

Conformemente all'articolo 126 capoverso 1 della Costituzione, la Confederazione deve equilibrare a lungo termine le sue uscite ed entrate. Nella formulazione di questo principio non viene fatta alcuna distinzione tra uscite ordinarie e uscite straordinarie. Ciò significa che oltre al bilancio ordinario deve essere equilibrato anche il bilancio straordinario.

Le disposizioni costituzionali relative al freno all'indebitamento (art. 126 cpv. 3 Cost.) esigono nondimeno un trattamento differenziato delle uscite ordinarie e delle uscite straordinarie; il fabbisogno finanziario eccezionale è «privilegiato» rispetto alle uscite ordinarie. Esso aumenta le uscite massime ammesse e non viene addebitato al conto di compensazione. Per tenere conto di questo privilegio costituzionale, è necessario che il meccanismo complementare di controfinanziamento del bilancio straordinario sia strutturato con maggiore moderazione di quello che disciplina la violazione delle prescrizioni in ambito di bilancio ordinario (art. 17 LFC).

Dato che il privilegio costituzionale a favore delle uscite straordinarie rimane adeguato sotto il profilo materiale, le basi costituzionali del freno all'indebitamento non devono essere modificate. La norma sull'ammortamento deve quindi essere strutturata in maniera tale da non porre in forse il suddetto privilegio.

1.4.3

Compatibilità con la congiuntura

Secondo le linee direttive delle finanze federali, la politica finanziaria è al servizio di obbiettivi di allocazione, di distribuzione e di stabilità politica. Gli obiettivi di stabilizzazione comprendono il livellamento delle fluttuazioni congiunturali e il pieno sfruttamento dei potenziali di produzione dell'economia. In questo contesto lo Stato dovrebbe gestire le proprie uscite ed entrate in maniera tale da attenuare gli effetti dei tracolli dell'economia. Si dovrebbe evitare un effetto prociclico della politica finanziaria. Gli obiettivi di politica di stabilità e di politica congiunturale sono sanciti dall'articolo 100 della Costituzione.

8 9

FF 2000 4078 seg.

Con la stabilizzazione del debito della Confederazione il freno all'indebitamento prescrive un obiettivo minimo. Il superamento di questo obiettivo, ossia l'eliminazione del debito, è possibile in ogni momento nel quadro del preventivo e del piano finanziario e non è in contraddizione con il freno all'indebitamento.

7432

Il meccanismo del freno all'indebitamento prende in considerazione le esigenze della politica congiunturale: nelle fasi di crescita economica si esigono eccedenze, mentre nelle fasi di recessione economica si tollerano deficit. Il freno all'indebitamento tiene conto della congiuntura nel quadro di una politica passiva di stabilizzazione. Sono ammesse fluttuazioni delle entrate e delle uscite dovute alla congiuntura. Si rinuncia invece in linea di massima a un intervento attivo nell'andamento della congiuntura.

Dal riferimento al mandato costituzionale e al freno all'indebitamento si può derivare l'esigenza di strutturare anche la norma sull'ammortamento in maniera compatibile con la congiuntura.

1.4.4

Flessibilità

Dalle esperienze acquisite nell'ambito dei programmi di sgravio 2003 e 2004 è emersa altresì la necessità di una certa flessibilità nella strutturazione dei programmi di risanamento. La maggior parte delle uscite della Confederazione sono vincolate per legge o per contratto. A breve termine non sono pertanto possibili ingenti sgravi del bilancio della Confederazione. A medio e a lungo termine è invece possibile raggiungere obiettivi più ambiziosi tramite le necessarie modifiche di legge. Ne consegue l'esigenza di strutturare una norma sull'ammortamento in maniera possibilmente flessibile. Il Consiglio federale e il Parlamento devono avere la possibilità di stabilire autonomamente il decorso temporale di un risanamento del bilancio straordinario entro un determinato termine. In particolare deve essere possibile aumentare gradualmente l'importo delle misure annue di sgravio. Una certa dose di flessibilità consente alla Confederazione di rimanere un partner affidabile e prevedibile anche nell'esigenza di un risanamento del bilancio. Questa circostanza è particolarmente importante nel contesto dei rapporti tra Confederazione e Cantoni. Il margine di manovra richiesto consente inoltre al Parlamento ­ al momento di definire le misure annue di sgravio ­ di prendere in considerazione la situazione congiunturale del momento.

1.5

Varianti di soluzione scartate

Nell'ambito dell'elaborazione della presente norma complementare sono state esaminate diverse alternative. Le principali alternative sono illustrate qui di seguito.

Simultaneamente si spiega per quali ragioni esse non soddisfano le esigenze descritte in precedenza e sono state pertanto scartate.

1.5.1

Ammortamento tramite il conto di compensazione

Una variante ovvia e semplice sarebbe l'inserimento del bilancio straordinario nell'attuale normativa sul conto di compensazione. Sarebbe così possibile addebitare o accreditare in maniera semplice il saldo del bilancio straordinario al conto di compensazione. L'eliminazione di eventuali disavanzi sul conto di compensazione dovrebbe essere effettuata secondo le disposizioni vigenti della legge sulle finanze della Confederazione, ossia sull'arco di «più anni» (secondo l'art. 17 cpv. 1 LFC).

7433

Se il disavanzo supera il sei per cento delle uscite totali dell'esercizio annuale precedente, la compensazione deve essere eseguita entro i tre esercizi annuali successivi (secondo l'art. 17 cpv. 2 LFC). Un esempio figura nel numero A.2.1 dell'appendice 2.

Nel caso della variante «conto di compensazione» le uscite straordinarie sarebbero soggette al medesimo meccanismo di sanzione delle uscite ordinarie. Le uscite straordinarie non sarebbero più «privilegiate» rispetto alle uscite ordinarie. La Costituzione esige nondimeno una compensazione meno severa delle uscite straordinarie.

Queste devono pertanto essere soggette a una compensazione separata, effettuata posteriormente a quella delle uscite ordinarie. L'ammortamento del bilancio straordinario tramite il conto di compensazione non è pertanto conciliabile con le disposizioni costituzionali in vigore.

Sussisterebbe inoltre il pericolo che un simile disciplinamento generi un effetto prociclico. Nei periodi congiunturali difficili il conto di compensazione presenta tendenzialmente un disavanzo. Se questo dovesse aumentare ulteriormente a seguito di uscite straordinarie, sarebbe problematico conseguire i risparmi necessari nell'ottica della compatibilità con la situazione congiunturale. In caso di recessione, si dovrebbero attuare eventualmente misure di risanamento di grande portata.

Va invece giudicata positivamente la flessibilità di una simile norma. Le considerazioni sulla riduzione del disavanzo del conto di compensazione non contengono obiettivi per quanto concerne gli importi annui di ammortamento. Gli obiettivi di riduzione si riferiscono alla totalità del disavanzo che deve essere eliminato sull'arco di più anni, rispettivamente sull'arco di tre anni (se il disavanzo supera il sei per cento delle uscite). In questo ambito il Parlamento sarebbe libero di stabilire l'importo dei risparmi annui.

Non è data conformità alla Costituzione a causa dell'assenza di privilegio a favore delle uscite straordinarie. Per questo motivo la variante ha dovuto essere scartata.

1.5.2

Ammortamento singolo

Un'ulteriore possibilità consisterebbe in una regola sull'ammortamento secondo cui gli «importi di ammortamento» sarebbero in relazione diretta con le uscite straordinarie individuali. Questa alternativa prevede che ogni addebito al conto di ammortamento sia controfinanziato durante un periodo di tempo separato. Si dovrebbe pertanto tenere una documentazione singola delle uscite straordinarie effettuate, sul genere di una «contabilità degli investimenti». Ogni addebito dovrebbe essere compensato separatamente, ad esempio sull'arco di sei anni. Il metodo di allibramento delle entrate straordinarie dovrebbe essere disciplinato con esattezza. In linea di massima le entrate straordinarie dovrebbero essere computate in diminuzione dell'importo. A titolo d'esempio l'importo residuo dell'addebito più vecchio potrebbe essere ridotto oppure l'entrata potrebbe essere ripartita proporzionalmente su tutti gli importi di ammortamento residui. Un esempio figura nel numero A.2.2 dell'appendice 2.

La documentazione separata dell'ammortamento di ogni singola uscita straordinaria e il suo computo nelle entrate straordinarie renderebbero complesso e difficilmente comunicabile il disciplinamento. I principi della posteriorità e della flessibilità all'interno del termine prescritto solleverebbero per ogni addebito separato la que7434

stione dell'opportunità di ogni singola attuazione. Inoltre i criteri di compatibilità con la congiuntura e di flessibilità non sono ampiamente adempiuti come nel caso della norma complementare proposta. Non sarebbe possibile tenere debitamente conto della congiuntura, rispettivamente della fissazione flessibile del nuovo importo dei risparmi, a causa delle oscillazioni tendenzialmente forti degli importi di ammortamento.

La variante dell'ammortamento singolo assomiglia da più punti di vista alla norma complementare proposta. Essa presenta però una minore flessibilità, esige un meccanismo più complesso e quindi non è trasparente. Pertanto questa variante è stata scartata.

1.5.3

Ammortamento degressivo

Un'altra alternativa ipotizzabile è costituita dall'ammortamento annuo di una quota costante del conto di ammortamento. Questa variante può pertanto essere denominata «ammortamento degressivo del bilancio straordinario». Diversamente dalla norma complementare, in questo caso l'ammontare delle misure di compensazione necessarie risulta direttamente dallo stato del conto di ammortamento. Ad esempio ogni anno verrebbe ammortato il 20 per cento di questo saldo. Un corrispondente esempio figura nel numero A.2.3 dell'appendice 2.

La variante «ammortamento degressivo» stabilisce anticipatamente e senza margine di manovra l'importo annuo dei risparmi necessari alla compensazione del bilancio straordinario. Le forti fluttuazioni degli obiettivi di risparmio dipendono direttamente dall'ammontare delle uscite straordinarie da ammortare e possono determinare a breve termine obiettivi di sgravio irrealisticamente elevati. Non si disporrebbe quindi di una flessibilità sufficiente per pianificare l'importo dei risparmi, né tantomeno di un margine di manovra per tenere conto della congiuntura. Non sarebbe pertanto data la conformità con la Costituzione.

L'ammortamento degressivo provoca importi di ammortamento che divengono sempre più esigui quanto più passa il tempo, senza mai raggiungere teoricamente lo zero. Per eliminare completamente un disavanzo del conto di ammortamento, bisognerebbe ammortare la totalità del saldo di questo disavanzo nel corso di un determinato anno ­ ossia il 100 per cento invece della quota minima richiesta (ad es. il 20 %).

Il forte onere iniziale e il successivo calo graduale degli importi di ammortamento sarebbero diametralmente opposti alle esigenze della politica finanziaria. In considerazione del grado elevato di vincolatività delle uscite della Confederazione, gli importi di ammortamento da versare dovrebbero piuttosto essere strutturati in maniera crescente.

Questa variante è stata scartata perché le oscillazioni potenzialmente forti degli importi di ammortamento e l'assenza di flessibilità costituiscono una minaccia per una politica finanziaria prevedibile.

7435

1.5.4

Ammortamento in funzione del tetto di spesa

Al fine di evitare importi di ammortamento soggetti a forti oscillazioni, si applica in genere una regola secondo cui il calcolo degli importi annui di ammortamento non dipende direttamente dallo stato del bilancio straordinario. Ne consegue l'adozione di una variante basata sul risparmio annuo di una percentuale fissa del tetto di spesa per il finanziamento del bilancio straordinario. L'ammortamento verrebbe effettuato finché il conto di ammortamento non presenta più alcun disavanzo. Un esempio figura nel numero A.2.4 dell'appendice 2.

In questo caso non esiste una relazione diretta tra l'ammontare degli importi annui di ammortamento e il volume del disavanzo straordinario. Gli importi di ammortamento sono stabiliti definitivamente con un tasso percentuale che rimane immutato. Per quanto concerne questa norma complementare, gli importi annui di ammortamento hanno un andamento comparativamente costante. Rispetto alle varianti descritte in precedenza, questa alternativa dovrebbe essere valutata in maniera piuttosto positiva sotto il profilo congiunturale. D'altro canto, nella fase di avvio non è possibile alcun aumento graduale degli importi d'ammortamento.

Se il conto di ammortamento presenta un disavanzo e sono già stati stanziati i corrispondenti importi di ammortamento, le nuove uscite straordinarie non hanno ripercussioni sulla politica finanziaria. Le compensazioni annue necessarie si ripartirebbero su un periodo più esteso.

La scarsa correlazione tra i disavanzi del bilancio straordinario e l'entità degli impegni di ammortamento che ne risultano sono i motivi principali per cui questa alternativa è stata eliminata.

1.6

Motivazione e valutazione della norma complementare proposta

1.6.1

Valore di riferimento

Il valore di riferimento su cui poggia la norma complementare proposta è lo stato del bilancio straordinario. Unitamente al freno all'indebitamento la norma complementare è finalizzata pertanto alla stabilizzazione del debito lordo nominale della Confederazione. Si gestisce distintamente dal consuntivo una statistica del bilancio straordinario, il cosiddetto conto di ammortamento. Le uscite straordinarie sono addebitate a questo conto di ammortamento, mentre le entrate straordinarie vi sono accreditate.

Non sono allibrate nel conto di ammortamento le entrate straordinarie la cui destinazione è vincolata per legge e le corrispondenti uscite straordinarie. I disavanzi del conto di ammortamento devono essere compensati sull'arco dei sei esercizi annuali successivi.

7436

Tabella 2 Valore di riferimento (esempio) Conto di ammortamento alla chiusura dei conti Mio. fr.

2010 2011

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1]

-

Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie [3] Saldo bilancio straordinario [4]=[2]-[3] Accredito importo di ammortamento* [5] Termine residuo [6] Nuovo stato al 31.12 [7]=[1]+[4]+[5]

2012 2013

2014 2015 2016

-1 600 -1 600 -1 500 -1 300 -1 100

-300

2017 2018 0

0

2019 2020 0

0

2021

500

500 1600

1600 -1600

0

0

0

0

500

0

0

100

200

200

300

300

0

6

5

4

3

2

1

-300

0

0

-1 600 -1 600 -1 500 -1 300 -1 100



0

0

0

0

0 -1100 1100

0

0

0

0

* Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo dell'anno corrispondente, presumendo quindi che gli importi di ammortamento siano effettivamente risparmiati.

La tabella 2 reca un esempio di conto di ammortamento. Le uscite ed entrate straordinarie che vi figurano sono esempi fittizi in cifre. Essi servono unicamente a spiegare le modalità di funzionamento della norma complementare. Si presuppone che la norma sia introdotta il 1° gennaio 2010. Nel 2010 si verificano uscite straordinarie per 1,6 miliardi che sono addebitate al conto di ammortamento nella primavera del 2011, nel quadro del Consuntivo 2010. Ne consegue che nell'esercizio annuale 2010 il conto di ammortamento presenta un disavanzo di 1,6 miliardi. Tale disavanzo deve essere compensato sull'arco dei sei esercizi annuali successivi al 2011 per il tramite della riduzione delle uscite massime ammesse. I risparmi a livello di bilancio ordinario ­ qui di seguito anche denominati importi di ammortamento ­ devono pertanto essere realizzati al più tardi a decorrere dal 2012 e consentire di compensare interamente il disavanzo nel 2017. Nell'esempio di calcolo si è presupposto che il Consiglio federale e il Parlamento decidessero un aumento graduale degli importi di ammortamento, da 100 milioni nel 2012 fino a 300 milioni nel 2015. Nel 2015 si registrano entrate straordinarie pari a 500 milioni. Esse riducono il disavanzo del conto di ammortamento. Nel quadro del consuntivo del 2015 sono pertanto accreditati al conto di ammortamento, oltre ai 300 milioni corrispondenti ai risparmi conseguiti, anche i 500 milioni a titolo di entrare straordinarie. Il disavanzo del conto di ammortamento si riduce quindi da 1,1 miliardi a 300 milioni. Nella primavera del 2016, allorquando sarà calcolato il conto di ammortamento dell'anno precedente, ossia il 2015, il Preventivo 2016 sarà già stato adottato dalle Camere. Come nell'anno precedente, si realizzeranno nuovamente risparmi per 300 milioni per equilibrare il bilancio straordinario, che saranno accreditati al conto di ammortamento. Nel preventivo del 2017 si può rinunciare a ulteriori risparmi perché il conto di ammortamento non presenta più alcun disavanzo. Grazie alle entrate straordinarie il termine di sei anni non deve essere messo interamente a contributo.

Per una migliore tracciabilità l'eliminazione dei disavanzi del conto di ammortamento è nuovamente riproposta graficamente: 7437

Importo in fr.

Schema 2: Eliminazione dei disavanzi del conto di ammortamento Ammortamenti (riduzione delle uscite massime ammesse) Tetto di spesa secondo il freno all'indebitamento

Tempo Stato del conto di ammortamento

t-1

t

t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6

Nell'anno t-1 si verifica un'uscita straordinaria supplementare, non preventivata. Il corrispondente addebito al conto di ammortamento è effettuato nel quadro della presentazione dei conti all'inizio dell'anno successivo (t). Nell'ipotesi che il bilancio straordinario sia precedentemente in pareggio, all'atto dell'allestimento del consuntivo dell'anno t-1 si constata che il conto di ammortamento presenta un disavanzo a seguito di un'uscita straordinaria. Lo stato del conto di ammortamento nell'anno t-1 è quindi negativo. Al momento dell'allestimento del consuntivo dell'anno t-1 il preventivo dell'anno in corso (t) è già stato adottato dal Parlamento. L'obbligo di equilibrare il disavanzo del bilancio straordinario inizia pertanto con il preventivo dell'anno t+1. In merito va constatato che nel caso di addebiti preventivati gli ammortamenti possono essere effettuati anche in precedenza. Nella situazione illustrata qui sopra ­ l'economia si trova in una fase di alta congiuntura e nel bilancio ordinario si realizzano eccedenze ­ viene parimenti adempiuto il criterio della posteriorità. Il conto di compensazione attesta un valore positivo. L'obbligo di compensazione sussiste e non è procrastinato. Nel quadro del preventivo dell'anno t+1, le uscite massime ammesse sono pertanto ridotte in funzione dell'importo di ammortamento previsto, conformemente alle disposizioni del freno all'indebitamento. Nell'ipotesi che tali riduzioni possano anche essere attuate, esse sono accreditate al conto di ammortamento al momento della chiusura del conto dell'anno t+1.

Se il conto di compensazione è in positivo o è perlomeno in pareggio, il tetto di spesa ai sensi del freno all'indebitamento deve essere ridotto negli anni successivi 7438

per il tramite di ulteriori importi di ammortamento. A tale scopo gli importi di ammortamento devono essere calcolati in maniera tale che il disavanzo del conto di ammortamento sia compensato dopo sei anni, ossia nell'anno t+6.

Entrate straordinarie a destinazione vincolata Determinate uscite straordinarie sono finanziate per il tramite di entrate straordinarie a destinazione vincolata. Dal 2003, anno dell'introduzione del freno all'indebitamento, simili entrate straordinarie si sono verificate due volte. La prima volta si è trattato della quota della Confederazione al ricavo della vendita di oro della Banca nazionale. Nel 2007 la quota in questione è stata trasferita come uscita straordinaria al Fondo di compensazione dell'AVS. Negli anni 2008­2011 si prospettano d'altra parte le entrate straordinarie a destinazione vincolata provenienti dalla tassa CO2 sui combustibili. La tassa CO2 sui combustibili è ridistribuita con un ritardo di due anni alla popolazione e alle imprese. In caso di soppressione della tassa, si avrebbero uscite straordinarie per ancora due anni. È pure ipotizzabile che tra le entrate straordinarie a destinazione vincolata e le corrispondenti uscite intercorra un periodo di tempo ancor più lungo. Se fossero accreditate al conto di ammortamento, le entrate straordinarie a destinazione vincolata potrebbero essere utilizzate per il finanziamento di altre uscite straordinarie «eterogenee». Al fine di evitare questa situazione, le entrate straordinarie la cui destinazione è vincolata per legge e le uscite straordinarie coperte da simili entrate non sono allibrate nel conto di ammortamento.

Entrate straordinarie ­ senza aumento patrimoniale Le entrate straordinarie devono essere accreditate al conto di ammortamento anche se ne consegue unicamente un aumento patrimoniale parziale, come nel caso della vendita delle azioni Swisscom facenti parte dei beni amministrativi. Una parte del ricavo della vendita costituisce una mera permuta di valori patrimoniali: i portafogli di azioni divengono depositi in contanti. La quota più cospicua del ricavo determina nondimeno un miglioramento della situazione patrimoniale della Confederazione, perché le azioni facenti parte dei beni amministrativi della Confederazione sono valutate secondo il metodo equity. Nel caso della partecipazione Swisscom,
la quota della Confederazione al capitale proprio di Swisscom si situa chiaramente al di sotto del valore di borsa.

Un'alternativa all'accredito integrale proposto potrebbe essere costituita da un accredito differenziato delle entrate straordinarie al conto di ammortamento. Le entrate straordinarie sono accreditate al conto di ammortamento in misura pari all'aumento della posizione patrimoniale netta della Confederazione. Nel caso della vendita di azioni Swisscom, l'utile di valutazione (differenza tra il valore di vendita e il valore equity) sarebbe accreditato al conto di ammortamento. Questa soluzione è però stata scartata. Essa avrebbe comportato un cambiamento degli obiettivi perseguiti, nel senso che non si sarebbe più puntato sulla stabilizzazione del debito lordo, bensì su quella del debito netto. I vantaggi e gli svantaggi della stabilizzazione del debito lordo come obiettivo perseguito sono già stati discussi nel quadro dell'elaborazione del freno all'indebitamento. Sotto il profilo economico sarebbe di per sé preferibile la stabilizzazione del debito netto; vi si oppongono però importanti ragioni pratiche. Per determinare il debito netto si deducono i beni patrimoniali dal debito lordo. L'integrazione della parte patrimoniale nell'analisi del debito solleva notevoli problemi di valutazione e di delimitazione, in parte risolvibili solo in modo arbitra-

7439

rio. In conclusione, una simile norma sull'ammortamento sarebbe più complessa e meno trasparente.

Entrate straordinarie considerevoli Le entrate straordinarie «considerevoli», come quelle che risulterebbero dal ricavo della privatizzazione di imprese appartenenti alla Confederazione o entrate straordinarie da regalie e concessioni, non dovrebbero invece determinare un accredito al conto di ammortamento. La presenza di averi elevati sul conto di ammortamento potrebbe incitare a torto a effettuare uscite straordinarie per il tramite di questa «riserva», senza la necessità di una compensazione in futuro. Ciò non corrisponderebbe al senso del freno all'indebitamento, che prevede lo strumento delle uscite straordinarie unicamente in casi eccezionali.

Per valutare se entrate straordinarie sono considerevoli o no, il nostro Consiglio terrà conto, per ogni caso specifico, di una serie di fattori. Al riguardo si tratta di sapere se alle entrate straordinarie si contrappongono diminuzioni di valori patrimoniali, come si presenta la situazione attuale delle finanze federali e la loro evoluzione e a quanto ammonta lo stato del conto di ammortamento. Ai fini della valutazione è pure importante l'ammontare delle entrate straordinarie. A titolo d'esempio, entrate straordinarie pari al 10 per cento delle uscite massime consentite ­ ossia circa 5 miliardi ­ sono sicuramente «considerevoli».

È poco opportuno e pressoché impossibile stabilire anticipatamente nella legge sulle finanze della Confederazione questi criteri e valori massimi per ogni caso futuro di entrate straordinarie «considerevoli». In occasione dei dibattiti sul rispettivo progetto (ad es. progetto di privatizzazione), il Governo intende pertanto chiedere al Parlamento di impedire parzialmente o completamente un computo di entrate straordinarie ritenuto eccessivo. Infine, la decisione sull'utilizzazione delle entrate straordinarie «considerevoli» rientra nell'apprezzamento di Consiglio federale e Parlamento.

1.6.2

Conformità alla Costituzione

La norma complementare proposta è in sintonia con le disposizioni costituzionali.

Essa adempie in particolare l'esigenza del trattamento privilegiato delle uscite straordinarie e ciò da un duplice punto di vista: da un canto la possibilità e l'obbligo di risanare il bilancio straordinario sussistono soltanto se il bilancio ordinario è in pareggio (posteriorità I). D'altro canto le misure di sgravio possono essere accreditate al conto di ammortamento soltanto se esse non gravano il conto di compensazione (posteriorità II).

Posteriorità I La norma complementare prevede che l'obbligo di equilibrare il conto di ammortamento è differito fintantoché non sarà eliminato il disavanzo del conto di compensazione. Ciò si applica anche ai risparmi a titolo precauzionale al fine di compensare i disavanzi prevedibili del conto di ammortamento. Al bilancio ordinario è attribuita

7440

anteriorità rispetto al bilancio straordinario: si devono eliminare i deficit strutturali10 del bilancio ordinario prima di ridurre il debito dovuto alle uscite straordinarie. La posteriorità I si riferisce al preventivo. Essa stabilisce che, ai fini dell'estinzione del disavanzo del conto di ammortamento, nel preventivo le riduzioni del tetto di spesa possono essere effettuate soltanto se il conto di compensazione è in equilibrio.

Posteriorità II La posteriorità II si riferisce invece al consuntivo. Essa garantisce che gli importi di ammortamento siano accreditati al conto di ammortamento e non al conto di compensazione. Se nel quadro della presentazione dei conti risulta ad esempio che il bilancio ordinario presenta un deficit strutturale oppure che l'eccedenza strutturale è inferiore all'importo di ammortamento previsto per il bilancio straordinario, l'accredito al conto di ammortamento può essere effettuato soltanto nella misura in cui non grava il conto di compensazione. Senza la condizione della posteriorità II si violerebbe il privilegio costituzionale a favore delle uscite straordinarie perché i disavanzi del conto di ammortamento provocherebbero un onere a carico del conto di compensazione.

La posteriorità del conto di ammortamento è illustrata in maniera esemplare nella tabella 3. Secondo le ipotesi assunte, nel 2010 si verificano uscite straordinarie pari a 1,6 miliardi. All'inizio il conto di compensazione presenta ancora un avere. Pertanto, dal 2012 bisogna iscrivere nel preventivo riduzioni delle uscite massime ammesse per compensare le uscite straordinarie. Negli anni 2012 e 2013 gli importi di ammortamento previsti ammontano rispettivamente a 100 e 200 milioni. Queste misure di sgravio possono essere accreditate al conto di ammortamento nel quadro dei consuntivi 2012 e 2013, poiché il bilancio ordinario ha generato eccedenze strutturali di volume corrispondente.

10

Il deficit strutturale, rispettivamente l'eccedenza strutturale, corrisponde alla differenza tra le uscite massime ammesse conformemente al freno all'indebitamento e le uscite totali effettive.

7441

Tabella 3 Posteriorità (esempio) Conto di ammortamento alla chiusura dei conti Mio. fr.

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1] Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie [3] Saldo bilancio straordinario [4]=[2]-[3] Accredito importo di ammortamento* [5] Termine residuo [6] Nuovo stato al 31.12 [7]=[1]+[4]+[5]

2010 2011

-

2018 2019

2020

2021

-1 600 -1 600 -1 500 -1 300 -1 300 -1 300 -1 300 -1 300 -1 100

-800

-500

2013

2014

2015 2016

2017

-1 600

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0 -1 600

100

200

0

0

0

0

200

300

300

500 1600

6

5

0

4

-1 600 -1 600 -1 500 -1 300 -1 300 -1 300 -1 300 -1 300 -1 100

0



0 1 600

1 600

Riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo [8] Stato del conto di compensazione [9]

2012

0

100

200

300

400

0

0

<0

<0

0

>0

0

>0

200

0

3

2

1

-800

-500

0

300

300

500

0

0

0

Nel Consuntivo 2012, allestito nella primavera del 2013, il conto di compensazione presenta ancora un valore positivo. Nel preventivo del 2014, elaborato e adottato nel corso del 2013, è prevista di conseguenza una riduzione delle uscite massime ammesse pari a 300 milioni per ammortare il bilancio straordinario. Nella primavera del 2015 traspare dal Consuntivo 2014 che il bilancio ordinario della Confederazione presenta un deficit strutturale. Questo mancato raggiungimento degli obiettivi è addebitato al conto di compensazione. Conformemente alle ipotesi assunte ne deriva un disavanzo del conto di ammortamento. Tale disavanzo deve essere eliminato nel corso degli anni successivi in virtù delle disposizioni del freno all'indebitamento. Le misure di sgravio pianificate nel preventivo del 2014, ma non realizzate, non sono accreditate al conto di ammortamento, poiché in tal modo il conto di compensazione risulterebbe gravato di ulteriori 300 milioni (posteriorità II). Il preventivo per il 2015, allestito sulla base del conto di compensazione a fine 2013, comprende ancora un importo di ammortamento di 400 milioni. Nel preventivo del 2016 non sono più previsti ammortamenti. L'obbligo di equilibrare il conto di ammortamento è differito fintantoché non sarà eliminato il disavanzo del conto di compensazione (posteriorità I). Nella primavera del 2016 si constata che il Consuntivo 2015 chiude nuovamente con un deficit. Non si devono pertanto accreditare al conto di ammortamento le riduzioni previste delle uscite massime ammesse. Per quanto riguarda il preventivo del 2017, l'obbligo di equilibrare il bilancio straordinario è ulteriormente differito perché il conto di compensazione presenta ancora un disavanzo. All'inizio del 2017 si osserva che il Consuntivo 2016 chiude con un'eccedenza strutturale riconducibile a un'evoluzione favorevole. Conformemente al freno all'indebitamento, questa eccedenza deve essere accreditata al conto di compensazione. Nell'esempio di calcolo si è presupposto che questa eccedenza sia sufficiente per compensare integralmente il disavanzo del conto di compensazione. In questo caso il Preventivo 7442

2018 ristabilisce l'obbligo di equilibrare il bilancio straordinario. Dato che non vengono allibrati nuovi addebiti al conto di ammortamento, il termine ininterrotto di sei anni continua a decorrere. Il disavanzo del bilancio straordinario di 1,3 miliardi deve essere compensato nel corso dei quattro anni restanti.

1.6.3

Compatibilità con la congiuntura

La posteriorità della norma complementare non garantisce soltanto la sua conformità alla Costituzione, ma contribuisce anche in misura rilevante alla sua compatibilità con la congiuntura. L'esperienza insegna che in tempi di congiuntura favorevole ci si può attendere tendenzialmente uno stato positivo del conto di compensazione a seguito di una sottostima delle entrate. Nelle fasi di fluttuazione, invece, le entrate sono spesso sovrastimate, ragione per cui aumenta la probabilità che il conto di compensazione presenti disavanzi.

La compatibilità con la congiuntura della norma complementare risulta, inoltre, dalla durata di ammortamento prescelta. Lo schema 3 ne fornisce un'illustrazione. All'inizio dell'anno in corso (t), nel quadro dell'allestimento del consuntivo dell'anno precedente, si constata che il conto di ammortamento presenta un disavanzo nell'anno precedente. Il preventivo per l'anno in corso è nondimeno già stato approvato dal Parlamento. Il termine di ammortamento di sei anni decorre quindi per legge soltanto l'anno successivo (t+1). Nel corso dei sei anni successivi (t+1 a t+6) occorre ridurre le uscite massime ammesse nel preventivo per equilibrare il conto di ammortamento. Tra il momento in cui subentra il fabbisogno finanziario eccezionale e la prima iscrizione a preventivo degli importi di ammortamento trascorre pertanto un «termine di realizzazione» di due anni al massimo11. Se esso è aggiunto al termine di ammortamento di sei anni, tra il momento del rilevamento del disavanzo del conto di ammortamento e quello dell'equilibrio completo del bilancio straordinario intercorre una durata massima di otto anni. Questo periodo di tempo si situa all'interno delle stime correnti del ciclo congiunturale in Svizzera (tra i 7 e i 10 anni). Nell'ipotesi che l'economia si trovi in una fase di recessione e che il conto di compensazione presenti ancora un valore positivo, la scelta di un termine sufficientemente lungo garantisce che il Parlamento possa applicare anche in questo caso la norma complementare in maniera compatibile con la congiuntura. D'altra parte i due periodi legislativi così coperti corrispondono ancora a un periodo di tempo non troppo lontano e limitato, che consente di esercitare una pressione sufficiente in vista dell'adozione di misure di risanamento.

11

In particolare nel caso delle uscite straordinarie che si delineano anticipatamente (ad es.

nel caso di quelle del 2008) un simile termine di realizzazione potrebbe essere sfruttato al fine di effettuare ammortamenti per il tramite di risparmi precauzionali.

7443

Schema 3: Termine di ammortamento Stato conto di ammortamento Avere

Anno

Disavanzo

Accrediti (diminuzione delle uscite massime ammesse) ?

?

Anno

1

Esercizio contabile trascorso

t-1

2

Anno corrente

t

3

4

5

6

t+5

t+6

«sei esercizi annuali successivi»

t+1

t+2

t+3

t+4

In caso di nuovo addebito al conto di ammortamento il termine decorre nuovamente, ma con una limitazione: il disavanzo del conto di ammortamento deve superare di oltre lo 0,5 per cento il tetto di spesa conformemente al freno all'indebitamento (attualmente circa 300 mio.)12. Questa esigenza garantisce che il termine di ammortamento non venga esteso nel tempo a seguito di nuovi esigui addebiti al conto di ammortamento. Il termine non cambia all'atto dell'allibramento di accrediti al conto di ammortamento ­ ad esempio in caso di entrate straordinarie. Gli accrediti riducono la necessità di risanamento del bilancio straordinario e agevolano pertanto l'ammortamento.

Un esempio di nuovo calcolo del termine conformemente alla norma complementare proposta è fornito dalla tabella 4. Nel 2010 al conto di ammortamento sono addebitate uscite straordinarie per 1,6 miliardi. Tali uscite devono essere compensate nei preventivi 2012­2017 per il tramite di riduzioni delle uscite massime ammesse. Nel 2013 si verificano nondimeno nuove uscite straordinarie e nella primavera del 2014 si constata, nell'ambito del Consuntivo 2013, che il disavanzo del conto di ammortamento è aumentato di oltre 300 milioni. Pertanto, il termine di ammortamento decorre nuovamente. Il disavanzo del conto di ammortamento deve essere eliminato sull'arco dei sei esercizi annuali successivi, ossia entro la fine del 2020. L'entrata straordinaria nel 2015 riduce il saldo del conto di ammortamento e quindi gli importi annui di ammortamento a contare dal 2017, ma non ne influenza il termine.

12

Questa condizione è analoga a quella dell'art. 15 cpv. 2 LFC, secondo cui anche le uscite straordinarie devono ammontare almeno allo 0,5 % delle uscite totali. Nella fattispecie la condizione si riferisce a un nuovo addebito al conto di ammortamento, ossia al volume netto delle uscite straordinarie, diminuito delle entrate straordinarie. In tal modo si intende evitare che il termine di ammortamento decorra nuovamente in caso di aumento del disavanzo, ad esempio di 50 milioni (risultante ad es. da uscite straordinarie di 800 mio. ed entrate straordinarie di 750 mio.).

7444

Tabella 4 Nuovo calcolo del termine (esempio) Conto di ammortamento alla chiusura dei conti Mio. fr.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1] Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie [3] Saldo bilancio straordinario [4]=[2]-[3] Accredito importo di ammortamento* [5] Termine residuo [6] Nuovo stato al 31.12 [7]=[1]+[4]+[5]

-

-1 600 -1 600 -1 500 -3 000 -2 700 -1 800 -1 400 -1 050

-700

-350

0

500 1 600 -1 600

500 3 300

1 700 0

0 -1 700



0

500

0

0

0

0

0

0 -2 800 2 800

100

200

300

400

400

350

350

350

350

6

5

4

6

5

4

3

2

1

-1 600 -1 600 -1 500 -3 000 -2 700 -1 800 -1 400 -1 050

-700

-350

0

0

* Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo dell'anno corrispondente, presupponendo quindi che gli importi di ammortamento siano anche effettivamente risparmiati.

1.6.4

Flessibilità

La norma complementare proposta prevede che l'Assemblea federale determini ogni anno, in occasione dell'adozione del preventivo, l'ammontare delle riduzioni del tetto di spesa necessarie all'equilibrio del bilancio straordinario. Spetta quindi al Consiglio federale e al Parlamento stabilire l'importo annuo dei risparmi e la loro ripartizione sui singoli anni, nell'osservanza delle condizioni quadro legali e in particolare della limitazione temporale. Conformemente all'articolo 100 della Costituzione, il Consiglio federale e il Parlamento sono tenuti a prendere in considerazione la situazione congiunturale nella determinazione degli importi di ammortamento. La flessibilità conforta pertanto un'attuazione della norma complementare compatibile con la congiuntura. Essa consente inoltre di tenere conto delle uscite vincolate per legge o per contratto. Nel corso dei primi uno o due anni l'Assemblea federale può decidere riduzioni di minore entità che devono poi essere successivamente aumentate. Il termine di ammortamento prescelto garantisce nondimeno una pianificazione vincolante per l'assestamento del volume totale del disavanzo del conto di ammortamento.

1.7

Introduzione e disposizione transitoria

Il nostro Consiglio decide la data di entrata in vigore della norma complementare.

Secondo lo scadenzario attuale, l'entrata in vigore è prevista il 1° gennaio 2010. Il conto di ammortamento è tenuto a contare dall'entrata in vigore. Durante l'anno di avvio 2010, a questo conto saranno accreditate le entrate straordinarie e addebitate le uscite straordinarie. Nella primavera del 2011 il conto di ammortamento sarà documentato per la prima volta nel quadro del Consuntivo 2010.

7445

Nel quadro della sua strategia di risanamento e della pianificazione finanziaria, il nostro Consiglio ha deciso, anche senza disciplinamento legale, di finanziare i deficit del bilancio straordinario su più anni, per il tramite delle eccedenze strutturali del bilancio ordinario13. In virtù delle attuali disposizioni sul freno all'indebitamento, tali eccedenze strutturali sono accreditate al conto di compensazione. Le uscite straordinarie non sono invece addebitate al conto di compensazione.

All'atto dell'introduzione della norma complementare, le eccedenze strutturali realizzate fino a quel momento per finanziare il bilancio straordinario saranno stralciate dal conto di compensazione. Se fossero mantenute come crediti del conto di compensazione, potrebbero compensare gli addebiti al conto di ammortamento e determinare quindi un aumento permanente del debito lordo.

Concretamente si pone la questione dell'entità dello stralcio dei crediti del conto di compensazione. Per rispondere a questa domanda si calcolano le eccedenze strutturali richieste dalla norma complementare negli anni 2003­2009. Conformemente alla norma complementare, si addotta come valore di riferimento il bilancio straordinario, senza però tenere conto delle entrate a destinazione vincolata e delle corrispondenti uscite. Il periodo determinante inizia con l'introduzione del freno all'indebitamento nel 2003 e si conclude con l'introduzione della norma complementare, prevista a fine 2009.

La tabella 5 illustra l'evoluzione del bilancio straordinario (senza le entrate e le uscite straordinarie vincolate) nel periodo 2003­2009. Durante questo periodo si sono registrate entrate straordinarie pari a 5,3 miliardi. A tali entrate fanno riscontro uscite straordinarie per 6,4 miliardi. Ne risulta per il periodo considerato un disavanzo cumulato del bilancio straordinario di circa 1,1 miliardi.

Secondo lo stato attuale delle conoscenze, all'entrata in vigore della norma complementare, il 1° gennaio 2010, i crediti del conto di compensazione dovrebbero essere ridotti di 1,1 miliardi. Nel periodo 2003­2009 il disavanzo del bilancio straordinario sarebbe quindi coperto con le eccedenze strutturali del bilancio ordinario.

Tabella 5 Determinazione delle eccedenze strutturali necessarie per il finanziamento del bilancio straordinario nel periodo
2003­2009 Bilancio straordinario 2003-2009 Mio. fr.

Entrate straordinarie** [1] Uscite straordinarie*** [2] Saldo bilancio straordinario[3]=[1]-[2] Saldo cumulato del bilancio straordinario [4]

2003

2004

2005

2006

2007

1 350

3 203

754

1 121

2008*

2009*


5 307 6 368

5 247

0

-1 121

1 350

3 203

754

-5 247

0

0

-1 121

229

3 432

4 186

-1 061

-1 061

* **

-1 061

Valore budgetario Senza le entrate straordinarie a destinazione vincolata: quota della Confederazione al ricavo della vendita di oro della Banca nazionale (2005: 7038 mio.); tassa CO2 sui combustibili, fase di introduzione (2008: 230 mio., 2009: 230 mio.).

*** Senza le uscite straordinarie finanziate per il tramite di entrate a destinazione vincolata: trasferimento della quota della Confederazione al ricavo della vendita di oro della BNS (2007: 7038 mio.).

13

Cfr. il rapporto del 23 agosto 2006 sul Piano finanziario 2008­2010 e il rapporto del 23 gennaio 2008 sul Piano finanziario di legislatura 2009­2011.

7446

Il calcolo qui sopra presenta ancora alcune incertezze. Per gli anni 2008 e 2009 ci si è fondati sui valori pianificati per le entrate e le uscite straordinarie. L'importo di stralcio di 1,1 miliardi menzionato qui sopra va pertanto considerato temporaneo.

Tale importo sarà aggiornato per le sedute delle commissioni incaricate dell'esame preliminare.

1.8

Simulazioni di calcolo

Questo paragrafo informa sulle modalità di attuazione della norma complementare proposta nel periodo successivo all'introduzione del freno all'indebitamento. La tabella 6 ne fornisce un'illustrazione esemplare. In questo contesto le circostanze straordinarie fino al 2007 corrispondono a quelle dei pertinenti consuntivi, mentre per il 2008 si utilizzano i dati del preventivo. Nel caso degli addebiti negli anni 2010 e 2013, si tratta di possibili maggiori uscire straordinarie (CP FFS14 e diritto successivo alla riduzione dell'imposta precedente IVA15). Questi ultimi addebiti sono vincolati a forti incertezze, per quanto concerne sia la data, sia l'ammontare. Non possono essere escluse future entrate straordinarie. Nel presente esempio si suppone che nel 2015 si registrino entrate straordinarie pari a 500 milioni. La data e l'entità di tale importo si basano su scenari ipotetici elaborati a fini illustrativi.

14

15

La cassa pensioni delle FFS si trova da più anni in situazione di copertura insufficiente.

Per quanto concerne gli assicurati attivi il risanamento è effettuato mediante risorse delle FFS; per quanto riguarda invece il concetto di risanamento del settore dei beneficiari di rendite di vecchiaia e di invalidità, il nostro Consiglio ha proposto l'esame dettagliato di quattro varianti.

Nell'ambito della riforma dell'imposta sul valore aggiunto, strutturata in maniera neutrale sotto il profilo del bilancio, i settori precedentemente esentati e ora assoggettati per la prima volta all'imposta sono autorizzati a fare valere la deduzione retroattiva dell'imposta precedente, il cosiddetto «diritto successivo alla riduzione dell'imposta precedente». Tale deduzione potrebbe ammontare al massimo a un importo unico di 1,7 miliardi.

7447

1 121

0 -1 121

5 247

6

6

5

200

0

4

400

6

400

0 -1 700

1 700

5

400

0

6

450

500

500

5

450

0

4

330

0

3

330

0

2

330

0

229 3 582 4 336 -911 -911 -2 411 -2 211 -1 811 -3 111 -2 711 -1 761 -1 311 -981 -651 -321

100

0 -1 600

1 600

150

754 -5 247

754

0

1

321

0

229 3 582 4 336 -911 -911 -2 411 -2 211 -1 811 -3 111 -2 711 -1 761 -1 311 -981 -651 -321

1 350 3 203

0 -1 121

0 -1 121 1 350 3 203

0

3 861

-3 861

5 807 9 668

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 03-19

Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo del pertinente anno, vale a dire, presupponendo quindi che gli importi di ammortamento siano anche effettivamente risparmiati. Nel presente esempio non sono ipotizzati ammortamenti precauzionali.

Valori previsti per il 2008, non sono prese in considerazione entrate e uscite a destinazione vincolata. Ipotesi dopo il 2008: CP FFS, diritto successivo alla deduzione dell'imposta precedente IVA. Entrate derivanti dalla vendita di azioni Swisscom.

7448

**

*

Nuovo stato al 31.12 [7]=[1]+[4]+[5]

Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie** [3] Saldo bilancio straordinario [4]=[2]-[3] Accredito importo di ammortamento* [5] Termine residuo [6]

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1]

Mio. fr.

Conto di ammortamento alla chiusura dei conti

Evoluzione del bilancio straordinario dal 2003 (simulazione)

Tabella 6

Nel 2004 si sono verificate per la prima volta uscite straordinarie pari a 1,1 miliardi.

Esse determinano un addebito corrispondente e un disavanzo del conto di ammortamento. Nel contesto del Consuntivo 2004 si rende pertanto necessario effettuare ammortamenti. Il termine di sei anni decorre con il Preventivo 2006. Nel Preventivo 2006 viene pertanto iscritto un importo di ammortamento di 150 milioni. Nel 2005 la vendita di azioni Swisscom genera entrate straordinarie pari a 1,4 miliardi. Il corrispondente accredito al conto di ammortamento elimina il disavanzo; al suo posto si registra un credito di 299 milioni. Divengono quindi superflui ulteriori ammortamenti. Oltre ai risparmi pianificati nel 2006, gli anni 2006 e 2007 producono ulteriori accrediti dell'ordine di miliardi con la vendita di azioni Swisscom. Nel 2008 vengono nuovamente effettuate uscite straordinarie per un importo di 5,2 miliardi; il conto di ammortamento è addebitato in misura corrispondente. Al credito iniziale sul conto di ammortamento segue un disavanzo di 0,9 miliardi (2008). Dal Preventivo 2010 tale disavanzo determina ammortamenti. Il termine di sei anni decorre dal 2010. Nel presente esempio gli ammortamenti aumentano da 100 milioni nel Preventivo 2010 a 200 milioni nel Preventivo 2011. Gli ulteriori addebiti negli anni 2010 e 2013 provocano un aumento progressivo del disavanzo. Il termine di ammortamento di sei anni decorre nuovamente ad ogni addebito, con un ritardo di due anni, a contare dai preventivi degli anni successivi (2012 e 2015). Nel quadro del Preventivo 2012 sono ammortati 400 milioni e in quello del 2015 450 milioni. Il disavanzo cumulato del bilancio straordinario è interamente eliminato entro il 2020. Nel complesso le uscite straordinarie di 9,7 miliardi sono compensate con ammortamenti di 3,9 miliardi ed entrate straordinarie per 5,8 miliardi.

1.9

Diritto comparato e rapporto con il diritto europeo

Come il freno all'indebitamento, la norma complementare è un meccanismo di gestione finanziaria e di limitazione dell'evoluzione del debito. I complessi istituzionali di norme di politica finanziaria ­ le cosiddette regole fiscali ­ sono ampiamente diffusi a livello internazionale16 e anche nei Cantoni17. Un confronto è comunque possibile solo limitatamente poiché le regole fiscali sono adeguate alle specificità dei singoli sistemi politici, alle norme legali vigenti e alla situazione del bilancio. È tuttavia comune a tutte le regole il fatto che perseguano nel tempo una politica finanziaria solida, affidabile e credibile, ponendo limiti al margine di azione dei responsabili18.

La politica finanziaria della Svizzera è disciplinata dal diritto nazionale e non è limitata dal diritto internazionale o da quello europeo. Una presentazione del «Patto di stabilità e di crescita» dell'Unione europea è comunque considerata utile e figura nel paragrafo successivo. Tuttavia, non è possibile un confronto diretto con la norma complementare in quanto il Patto di stabilità e di crescita si riferisce a tutte le collettività pubbliche e non prevede il bilancio straordinario. Consente invece un confronto significativo il «limite di debito» dei bilanci pubblici della Germania proposto 16 17 18

OCSE (2002): Economic Outlook, N. 72, Chapter IV Fiscal Sustainability: The Contribution of Fiscal Rules, 132­134.

Schaltegger, Christoph A. e Frey, René L. (2004): Fiskalische Budgetbeschränkungen zur Stabilisierung öffentlicher Haushalte, Die Volkswirtschaft 2/04, 16­19.

Kopits, George (2001): Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament, IMF Working Paper 01/145, 3­4.

7449

dal consiglio germanico degli esperti («Sachverständigenrat») e trattato nel secondo paragrafo qui appresso.

Patto di stabilità e di crescita (PSC) La basi giuridiche delle regole fiscali dell'Unione europea figurano all'articolo 104 del Trattato CE in combinazione con il relativo Protocollo n. 5 (Trattato di Maastricht del 1992). In questo contesto gli Stati membri sono tenuti a evitare un deficit eccessivo. La Commissione verifica l'osservanza della disciplina budgetaria sulla base di due criteri, definiti come limiti superiori: il deficit (deficit di bilancio in % del PIL) non deve superare il 3 per cento e il debito (indebitamento dello Stato in % del PIL) non deve superare il 60 per cento. Inizialmente si trattava di criteri di convergenza di carattere politico-finanziario per la partecipazione all'Unione monetaria europea. Questi sono stati interpretati quali criteri stabili e precisati nel 199719.

Conformemente al PSC, in una situazione congiunturale normale gli Stati membri sono tenuti a rispettare l'obiettivo a medio termine di un bilancio pressoché equilibrato o di un'eccedenza di bilancio. Il superamento del limite di deficit è autorizzato soltanto in casi eccezionali. Rientrano in tale ambito eventi straordinari come catastrofi naturali, nonché gravi recessioni, che provocano un calo del prodotto interno lordo di almeno il 2 per cento nello spazio di un anno. La riforma del PSC del 200520 ha reso flessibile l'applicazione delle fattispecie d'eccezione e ne ha ampliato il catalogo. La riforma ha d'altronde comportato una maggiore focalizzazione sull'obiettivo della solidità delle finanze pubbliche.

Limite di debito Il limite di debito è un importante elemento della perizia presentata dal consiglio germanico degli esperti per limitare l'indebitamento dello Stato in Germania21. Il limite di debito si orienta al freno svizzero all'indebitamento. Analogamente al freno all'indebitamento, il limite di debito prevede che le uscite siano finanziate in linea di massima per il tramite delle entrate e non mediante crediti. Anche il tetto di spesa equivale al prodotto delle entrate e del fattore congiunturale, che rappresenta il rapporto tra il potenziale di produzione e il prodotto interno lordo. Le differenze rispetto al freno all'indebitamento concernono le disposizioni in materia di eccezioni
e il conto di compensazione.

Rispetto al freno all'indebitamento le eccezioni sono formulate in maniera più restrittiva dal «limite di debito». Occorre tra l'altro definire cosa si intende esattamente per recessione straordinaria. Inoltre la regolamentazione d'eccezione può 19

20

21

Regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1); regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (GU L 209 del 2.8.1997, pag. 6).

Regolamento (CE) n. 1055/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005 che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (GU L 174 del 7.7.2005, pag. 1); regolamento (CE) n.1056/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005 che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (GU L 174 del 7.7.2005, pag. 5).

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007): Staatsverschuldung wirksam begrenzen, Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden.

7450

essere fatta valere soltanto in caso di catastrofi naturali e di eventi eccezionali (ad es.

la riunificazione). Nel quadro del freno all'indebitamento si possono invece fare valere uscite straordinarie anche per adeguamenti del modello contabile o in caso di concentrazione di pagamenti dovuta al sistema contabile (art. 15 LFC). Nel caso del limite di debito le prescrizioni relative alla fissazione del tetto di spesa provvedono alla necessaria flessibilità della politica finanziaria: a determinate condizioni sono autorizzati aumenti temporanei del tetto di spesa sulla base di cosiddetti «interventi discrezionali» pianificati. Per questo tramite si intende agevolare il finanziamento di «riforme fondamentali» (ad es. la riforma fiscale). Diversamente da quanto avviene nell'ambito del freno all'indebitamento, si addebita il conto di compensazione, ragione per la quale i disavanzi che ne risultano devono essere successivamente controfinanziati con eccedenze strutturali. Come nel caso del freno all'indebitamento, il disavanzo del conto di compensazione deve essere eliminato nel corso degli anni successivi. Se il disavanzo supera un limite superiore prestabilito, subentra a titolo di sanzione una prescrizione di eliminazione più severa. Per quanto concerne il freno all'indebitamento, tale limite superiore è tendenzialmente stabilito a un livello inferiore rispetto al limite di debito22. D'altra parte la minaccia di sanzione è formulata in maniera più severa nel limite di debito: il freno all'indebitamento esige l'eliminazione del disavanzo entro i tre esercizi annuali successivi (art. 17 cpv. 2 LFC), mentre nell'ambito del limite di debito l'eliminazione del disavanzo deve essere operata entro i due esercizi annuali successivi. In caso di superamento ripetuto del valore limite deve essere riscosso imperativamente un supplemento sull'imposta sul reddito per garantire il ripristino del conto di compensazione.

Dalle considerazioni che precedono risulta che una regola fiscale non deve essere formulata in maniera troppo restrittiva (affinché rimanga attuabile) e che non si devono accordare troppe eccezioni (per non pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi). La norma complementare proposta raggiunge questo equilibrio perché si disciplina il bilancio straordinario non sottoposto al freno all'indebitamento
e perché devono essere compensati i deficit in tale ambito. Questo orientamento corrisponde anche alle raccomandazioni del FMI23 e dell'OCSE24. Entrambe queste organizzazioni internazionali sostengono un complesso di norme sulle uscite straordinarie per garantire la credibilità del freno all'indebitamento.

2

Commento ai singoli articoli

L'attuazione legale della norma complementare è effettuata mediante una revisione della legge sulle finanze della Confederazione, che contiene disposizioni concrete sulla gestione finanziaria.

22

23 24

Per il limite di debito viene proposto un limite superiore dell'1 % del prodotto interno lordo (media degli ultimi cinque anni). Il freno all'indebitamento definisce tale limite come il 6 % delle uscite totali dell'esercizio annuale precedente (art. 17 cpv. 2 LFC).

Nel 2006, il limite del disavanzo del conto di compensazione era di 3,1 miliardi. Applicando il criterio del limite di debito esso sarebbe di 4,5 miliardi.

International Monetary Fund (2008), Switzerland, Staff Report for the 2008 Article IV Consultation.

Organization for Economic Development (2007): OECD Economic Surveys: Switzerland.

7451

Art. 16 cpv. 1 Questa disposizione del freno all'indebitamento concernente il calcolo del conto di compensazione è oggetto di un mero adeguamento. Nel quadro della norma complementare sussiste la possibilità di effettuare riduzioni dell'importo massimo delle uscite totali per controfinanziare il bilancio straordinario. Di conseguenza la rettifica a livello di consuntivo delle uscite massime ammesse dovrebbe includere anche queste riduzioni. Si rinuncia pertanto alla specificazione concreta «ai sensi degli articoli 13 o 15» e per motivi di semplificazione si opta a favore della formulazione «per le uscite totali».

Art. 17a (nuovo)

Conto di ammortamento

Questa disposizione stabilisce il valore di riferimento della norma complementare. I numeri 1.4.1 e 1.6.1 contengono spiegazioni dettagliate in merito.

Il capoverso 1 specifica le transazioni che possono essere allibrate in un conto distinto dal consuntivo. Le entrate straordinarie sono accreditate al conto di ammortamento, mentre le uscite straordinarie vi sono addebitate.

Il capoverso 2 elenca le eccezioni al capoverso 1. Le entrate straordinarie a destinazione vincolata e le uscite straordinarie che sono loro abbinate non sono accreditate al conto di ammortamento.

Sebbene non siano menzionate come eccezioni nel testo di legge, non sono accreditate al conto di ammortamento neppure entrate straordinarie considerevoli, quali i ricavi provenienti dalla privatizzazione di imprese della Confederazione. In simili casi, il Consiglio federale provvede affinché l'accredito delle entrate straordinarie al conto di ammortamento sia impedito dalle pertinenti leggi speciali.

Art. 17b (nuovo)

Disavanzi del conto di ammortamento

Il capoverso 1 stabilisce che il disavanzo del conto di ammortamento dell'esercizio annuale precedente deve essere compensato sull'arco dei sei esercizi annuali successivi per il tramite della riduzione dell'importo massimo delle uscite totali ai sensi del freno all'indebitamento. I sei anni successivi si riferiscono ai sei esercizi contabili che seguono l'anno in corso. Ad esempio, se nella primavera del 2011 si constata un disavanzo del conto di ammortamento nell'esercizio annuale 2010, l'eliminazione di tale disavanzo deve essere effettuata tra il 2012 e il 2017. I numeri 1.6.1 e 1.6.3 contengono spiegazioni dettagliate in merito.

Il capoverso 2 si riferisce all'ipotesi di un nuovo addebito del conto di ammortamento. Il termine di sei anni decorre nuovamente se il disavanzo del conto di ammortamento supera dello 0,5 per cento il tetto di spesa ai sensi del freno all'indebitamento. Questa disposizione garantisce che la strategia di risanamento sia adeguata ai nuovi obiettivi di riduzione in caso di notevole aumento del deficit del bilancio straordinario e attuata in maniera compatibile con la congiuntura. In questo contesto il limite minimo impedisce che la compensazione del bilancio straordinario venga differita nel caso di lievi peggioramenti. Le spiegazioni in merito figurano al numero 1.6.3.

Il capoverso 3 garantisce il privilegio costituzionale a favore delle uscite straordinarie. L'obbligo di equilibrare il conto di ammortamento è differito finché il conto di

7452

compensazione presenta un disavanzo. I numeri 1.4.2 e 1.6.2 contengono spiegazioni sulla conformità alla Costituzione.

Il capoverso 4 stabilisce che l'Assemblea federale determina ogni anno l'ammontare delle riduzioni in occasione dell'adozione del preventivo. Questa disposizione garantisce che le eventuali misure di risanamento possano essere attuate compatibilmente con il bilancio e la congiuntura. La necessità e l'importanza di una fissazione flessibile degli importi di ammortamento sono illustrate ai numeri 1.4.4 e 1.6.4.

Art. 17c (nuovo)

Risparmi a titolo precauzionale

Questo articolo schiude la possibilità di una politica finanziaria previdente. Secondo il capoverso 1, al fine di compensare disavanzi prevedibili del conto di ammortamento l'Assemblea federale può decidere di ridurre l'importo massimo delle uscite totali ai sensi del freno all'indebitamento. In altre parole, se si attendono disavanzi del conto di ammortamento, si possono, ma non si devono, effettuare risparmi a titolo precauzionale. Conformemente al capoverso 2, questo modo di procedere è ammesso soltanto se il conto di compensazione è almeno in pareggio. Questa disposizione è paragonabile all'articolo 17b capoverso 3. Essa esige che il bilancio ordinario sia in pareggio prima di iniziare a compensare deficit del bilancio straordinario.

Art. 17d (nuovo)

Accrediti al conto di ammortamento

Anche questa disposizione discende dal carattere prioritario del bilancio ordinario.

Le riduzioni delle uscite totali massime ammesse nel quadro del preventivo possono essere accreditate al conto di ammortamento soltanto se in tal modo non risulta un addebito del conto di compensazione. A livello di consuntivo gli importi di ammortamento preventivati sono accreditati soltanto se sono coperti da eccedenze strutturali del bilancio ordinario. Questa circostanza è definita «posteriorità II» al numero 1.6.2.

Art. 18 cpv. 1 frase introduttiva Con l'ampliamento della frase introduttiva dell'articolo 18 capoverso 1 si stabilisce che le riduzioni destinate a compensare i disavanzi del conto di ammortamento devono essere attuate in maniera analoga alle riduzioni volte a compensare il disavanzo del conto di compensazione. Ciò garantisce tra l'altro il coinvolgimento dei Cantoni nelle misure di risparmio.

Art. 66

Disposizioni transitorie della modifica del ...

Il capoverso 1 si riferisce a uno stato di fatto anteriore all'entrata in vigore della norma complementare. Con l'entrata in vigore della norma complementare il credito del conto di compensazione è ridotto di circa 1,1 miliardi di franchi in termini attuali. Il nostro Consiglio ha finora operato una compensazione volontaria dei disavanzi del bilancio straordinario per il tramite delle eccedenze strutturali del bilancio ordinario. Nel quadro del sistema attuale, le eccedenze strutturali sono state accreditate al conto di compensazione. Esse devono essere stralciate affinché non vengano utilizzate per compensare gli addebiti al conto di compensazione e non provochino quindi un aumento del debito.

7453

Il capoverso 2 stabilisce l'inizio della tenuta del conto di ammortamento. Le entrate e le uscite straordinarie dell'esercizio annuale in corso al momento dell'entrata in vigore della norma complementare sono allibrate sul conto di ammortamento. Se la norma complementare è posta in vigore nel corso dell'anno, sul conto di ammortamento sono allibrate le transazioni straordinarie dall'inizio di quell'anno.

3

Ripercussioni

3.1

Ripercussioni per la Confederazione

Il presente progetto ha volutamente ripercussioni dirette sull'evoluzione del bilancio della Confederazione. La norma complementare prescrive che le uscite straordinarie escluse dal freno all'indebitamento devono essere controfinanziate entro un termine adeguato. Essa garantisce pertanto che anche le uscite straordinarie siano oggetto di una ponderazione dei costi e dei vantaggi. Grazie alla norma complementare, le uscite straordinarie non possono più determinare un aumento durevole del debito della Confederazione. A più lungo termine il debito della Confederazione potrebbe aumentare soltanto a motivo dei mutui di tesoreria concessi all'infuori del conto di finanziamento (ad es. a favore dell'assicurazione contro la disoccupazione) oppure a motivo di transazioni di bilancio (ad es. in ambito di gestione del debito da parte della Tesoreria della Confederazione).

3.2

Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni

Il progetto non ha ripercussioni dirette sulle finanze dei Cantoni e dei Comuni.

Quale effetto collaterale positivo la norma complementare rende il bilancio della Confederazione maggiormente prevedibile. Finanze federali sane sono nell'interesse di Cantoni e Comuni. La norma complementare determina d'altro canto una politica finanziaria tendenzialmente più restrittiva da parte della Confederazione. I deficit del bilancio straordinario dovrebbero essere compensati per il tramite di eccedenze strutturali del bilancio ordinario. La norma complementare non prescrive le modalità di realizzazione di eccedenze strutturali. Dato che i riversamenti ai Cantoni e ai Comuni assorbono circa un terzo del bilancio della Confederazione, è comunque inevitabile che eventuali riduzioni delle uscite tocchino anche questi settori, fermo restando che bisogna rinunciare a mere traslazioni di oneri. A più lungo termine si può supporre che la norma complementare contribuisca a garantire un sufficiente margine di manovra alla politica finanziaria e a permettere l'adozione tempestiva di misure correttive.

Già in occasione della discussione concernente il freno all'indebitamento è stata sollevata dai Cantoni la preoccupazione del trasferimento di oneri. Su proposta della commissione incaricata dell'esame preliminare del Consiglio degli Stati, è stato adottato un supplemento alla legge sulle finanze della Confederazione che obbliga il Consiglio federale a tenere conto del diritto di partecipazione dei Cantoni per quanto riguarda l'attuazione di misure di risparmio volte a ridurre i disavanzi del conto di compensazione (art. 18 cpv. 1 LFC). Anche il progetto di legge concernente la norma complementare garantisce ai Cantoni un diritto di partecipazione nell'elaborazione di programmi di sgravio finalizzati al rispetto della norma complementare.

7454

Le esperienze degli ultimi anni mostrano che Governo e Parlamento hanno preso sul serio il diritto di partecipazione dei Cantoni. I programmi di sgravio 2003 e 2004 sono stati elaborati con il coinvolgimento dei Cantoni. Salvo alcune eccezioni, nei PSg 03 e 04 si è rinunciato a mere traslazioni di oneri ai Cantoni. Al centro vi erano soprattutto misure di risparmio per il settore proprio della Confederazione. Le misure nel settore dei riversamenti Confederazione-Cantoni sono state impostate in modo da lasciare ai Cantoni ampi spazi di manovra, affinché anch'essi possano sgravare i loro bilanci.

In occasione del PSg 03, il principio secondo cui le traslazioni di oneri ai Cantoni sono da evitare ha potuto essere soddisfatto, salvo alcune eccezioni. Tali eccezioni riguardavano in particolare una riduzione dei contributi straordinari non vincolati alle opere a favore delle strade, il traffico regionale viaggiatori, misure di protezione fonica e di protezione contro l'inquinamento atmosferico nonché l'esecuzione delle pene e delle misure, per un totale di 51 milioni. Nel corso dei dibattiti sul PSg 04 il Parlamento ha eliminato tutte le misure con ripercussioni finanziarie significative sui Cantoni. Rimaneva unicamente una riduzione limitata agli anni 2006 e 2007 delle indennità del traffico regionale viaggiatori di 10 rispettivamente 20 milioni, che con l'entrata in vigore della NPC il 1° gennaio 2008 è venuta a cadere. Per i Programmi di sgravio le mere traslazioni di oneri ai Cantoni hanno comportato unicamente solo l'uno per cento del volume di sgravio complessivo di 5 miliardi di franchi. Per tutte le altre misure di risparmio nel settore dei riversamenti Confederazione-Cantoni, i bilanci cantonali sono anch'essi stati sgravati (strade nazionali, costruzione e manutenzione delle strade nazionali, protezione contro le piene e prestazioni collettive AI) oppure i Cantoni potevano scegliere liberamente se compensare o meno la perdita di mezzi della Confederazione (nei settori agricoltura e silvicoltura, protezione della natura e del paesaggio, borse di studio, università, scuole universitarie professionali, gioventù e sport, protezione della popolazione, misurazione ufficiale, protezione degli insediamenti, passaggi a livello e gallerie contro le valanghe).

Nel progetto Verifica dei compiti della
Confederazione, con il quale il nostro Consiglio vuole limitare la crescita delle uscite del bilancio federale in funzione delle prospettive di crescita a lungo termine e quindi stabilizzare la quota d'incidenza della spesa pubblica, è stato istituito un gruppo di accompagnamento dei Cantoni a livello di esperti. Il compito principale di questo gruppo è di valutare, a uno stadio molto precoce, le proposte di riduzione e riforma dei Dipartimenti. I Cantoni possono fornire anche le loro proposte. Al riguardo, come per la NPC, vale il principio del rispetto della neutralità di bilancio tra Confederazione e la totalità dei Cantoni e della ricerca di una compensazione tra i Cantoni. Il gruppo di accompagnamento cantonale deve inoltre preparare il dialogo politico con i Cantoni.

I timori dei Cantoni secondo cui la Confederazione, per rispettare il freno all'indebitamento, vuole risanare il suo bilancio a scapito dei Cantoni, non si sono avverate. È stato possibile evitare traslazioni di oneri ai Cantoni, nel senso che i provvedimenti di risparmio dei PSg 03 e PSg 04 hanno riguardato essenzialmente il settore proprio della Confederazione, mentre i risparmi nel settore dei riversamenti ConfederazioneCantoni sono stati strutturati in modo da comportare sgravi anche per i bilanci cantonali. In molti casi i Cantoni potevano decidere liberamente se compensare o meno la perdita di mezzi della Confederazione. Anche in futuro il nostro Consiglio intende evitare per quanto possibile traslazioni di oneri ai Cantoni.

7455

3.3

Ripercussioni per l'economia

La Costituzione federale prescrive che la Confederazione deve prendere provvedimenti per un'equilibrata evoluzione congiunturale (art. 100 Cost.). Il freno all'indebitamento è strutturato in maniera che ne risulti una politica finanziaria anticiclica passiva. Nelle fasi di recessione sono ammessi deficit, mentre nelle fasi di ripresa devono essere generate eccedenze. Nell'ambito della norma complementare l'equità congiunturale è garantita dalla posteriorità e dalla flessibilità della normativa25.

Grazie alla posteriorità, i disavanzi del conto di ammortamento non possono essere eliminati finché il conto di compensazione è in negativo. Una simile situazione dovrebbe soprattutto verificarsi nella fasi di recessione, dove si sa per esperienza che le entrate sono sopravvalutate. Nell'ipotesi che il conto di compensazione non ridivenga negativo all'inizio di una fase di recessione, la flessibilità della norma complementare consente di adeguare gli importi di ammortamento alla situazione congiunturale all'interno del termine fisso di ammortamento. Non sono di massima neppure escluse misure attive di politica congiunturale. Anche le uscite straordinarie corrispondenti devono comunque essere compensate a medio termine.

Saranno soprattutto le generazioni future ad aprofittare della norma complementare.

Prive di voce politica, esse corrono il pericolo di un trasferimento degli oneri attuali per il tramite del debito senza contropartita (investimenti). Unitamente al freno all'indebitamento, la norma complementare contribuisce a un'evoluzione responsabile del debito. In vista di una politica finanziaria sostenibile a lungo termine occorre altresì garantire che non si producano lacune o ritardi negli investimenti.

Nella consultazione sulla presente revisione di legge è stato espresso il timore che la norma complementare potesse portare a riduzioni eccessive delle uscite per investimenti con conseguenti ripercussioni negative sulla crescita economica. Il nostro Consiglio prende sul serio queste preoccupazioni. Nei programmi di sgravio degli anni scorsi, che per necessità avevano un orizzonte temporale breve e potevano dunque toccare soltanto in misura minore le uscite vincolate per legge, i crediti d'investimento hanno dovuto essere più volte decurtati. Nella sua risposta all'interpellanza Graber Jean-Pierre
(07.3853) abbiamo affermato che, in futuro, il risanamento delle finanze federali non dovrà più avvenire attraverso programmi di risparmio a corto termine bensì attraverso una verifica approfondita delle uscite della Confederazione. Tale verifica è finalizzata ad arginare l'aumento delle uscite, in particolare in quei settori in cui sono necessarie riforme profonde. Con la verifica dei compiti della Confederazione il Consiglio federale mira a snellire la struttura dei compiti e delle uscite definendo delle priorità, e quindi a sgravare il bilancio affinché anche in futuro resti un margine di manovra sufficiente per le uscite destinate agli investimenti.

Analogamente al freno all'indebitamento, la norma complementare conferisce la competenza a Consiglio federale e Parlamento di fissare le priorità della politica finanziaria. Entrambe le regole fiscali limitano il volume delle uscite, ma non ne definiscono la ripartizione. Governo e Parlamento godono sempre di una grande libertà in fatto di investimenti. Gli argomenti contro un trattamento speciale degli investimenti sono stati esaustivamente esposti nel messaggio sul freno all'indebitamento26. Gli investimenti effettuati nel quadro del bilancio federale sono relativa25 26

Cfr. n. 1.6.3 FF 2000 4069 segg.

7456

mente costanti nel tempo. Per picchi d'investimenti elevati, come ad esempio la NFTA, la rete di strade nazionali e il traffico d'agglomerato, sono state trovate soluzioni di finanziamento al di fuori del bilancio della Confederazione (Fondo per i grandi progetti ferroviari, fondo infrastrutturale). Inoltre va osservato che le uscite per investimenti sono influenzabili, e di principio non rappresentano quindi uscite straordinarie ai sensi del freno all'indebitamento27. In questo senso la norma complementare non rappresenta ulteriori ostacoli per grandi progetti futuri.

Infine, non bisogna dimenticare che un contenimento duraturo dell'indebitamento e una politica finanziaria credibile e disciplinata consolidano l'attrattiva della piazza e creano un clima favorevole agli investimenti privati.

3.4

Altre ripercussioni

La norma complementare limita consapevolmente il margine di manovra politicofinanziario di Consiglio federale e Parlamento. Unitamente al freno all'indebitamento essa traccia l'ambito di politica finanziaria che deve essere rispettato. Nell'ipotesi di un deficit del bilancio straordinario, viene ridotto il tetto di spesa del bilancio ordinario. Nell'ambito della politica finanziaria bisognerebbe viepiù fissare priorità politiche. La sovranità finanziaria dell'Assemblea federale sancita dall'articolo 167 della Costituzione federale non ne è intaccata.

4

Rapporto con il programma di legislatura

Il presente progetto è annunciato nel messaggio concernente il programma di legislatura 2007­2011 quale oggetto delle grandi linee28.

5

Aspetti giuridici

5.1

Costituzionalità

Il presente progetto poggia sugli articoli 126 e 173 capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.). L'articolo 126 disciplina il freno all'indebitamento e ha in parte un carattere istitutivo di competenze. L'articolo 126 capoverso 3 Cost. autorizza un aumento dell'importo massimo delle uscite ai sensi del capoverso 2 nel caso di un fabbisogno finanziario eccezionale. Questa disposizione esige pertanto un trattamento differenziato delle uscite ordinarie da quelle straordinarie. Il progetto di revisione si attiene di massima a questa differenziazione ed è pertanto conforme alla Costituzione29. Solitamente l'articolo 173 capoverso 2 Cost. è menzionato come base legale di leggi federali allorquando si disciplinano l'organizzazione di istitu-

27

28 29

Il versamento iniziale al fondo infrastrutturale è garantito attraverso il finanziamento speciale a favore del traffico stradale. Si tratta quindi di un'uscita straordinaria solo perché la maggior parte dell'impegno del finanziamento oggigiorno esposto era sorta prima del freno all'indebitamento. In altre parole, la straordinarietà deve essere ricondotta al cambiamento di sistema e non all'operazione stessa.

FF 2008 631 Cfr. n. 1.6.2

7457

zioni dello Stato o la procedura (competenza inerente della Confederazione).

Entrambe le disposizioni costituzionali figurano già nel preambolo dell'attuale LFC.

5.2

Forma dell'atto legislativo

Secondo l'articolo 22 capoverso 1 della legge sul Parlamento, l'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. Conformemente all'articolo 126 capoverso 5 Cost. i dettagli del freno all'indebitamento devono inoltre essere disciplinati a livello di legge.

5.3

Assoggettamento al freno all'indebitamento

Il presente progetto ha invero ripercussioni finanziarie, ma non contempla disposizioni in materia di sussidi, crediti di impegno o limiti di spesa. Esso non sottostà pertanto al freno all'indebitamento conformemente all'articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost.

5.4

Delega di competenze legislative

La presente revisione parziale della LFC non prevede alcuna autorizzazione di emanare disposti ordinativi surrogatori della legge.

7458

Appendice 1

Bilancio del freno all'indebitamento La politica finanziaria degli anni Novanta è stata caratterizzata da ingenti deficit cronici, da un raddoppio del debito nonché dall'impossibilità di sfruttare i tempi favorevoli per provvedere ai tempi difficili. Con una netta maggioranza a favore del freno all'indebitamento, il 2 dicembre 2001 Popolo e Cantoni si sono espressi contro un ulteriore finanziamento dei compiti ordinari dello Stato mediante l'indebitamento. Il freno all'indebitamento è stato applicato per la prima volta al Preventivo 2003. Contrariamente alle aspettative, al momento dell'introduzione del freno all'indebitamento il bilancio della Confederazione non era in pareggio, ma presentava una notevole lacuna strutturale di finanziamento. Grazie all'attuazione rapida e coerente dei Programmi di sgravio PSg 03 e PSg 04, il livello delle uscite ha nondimeno potuto essere ridotto di circa 5 miliardi. In tal modo è stato possibile raggiungere già nel 2006 ­ un anno prima del previsto ­ l'obiettivo di un bilancio strutturalmente equilibrato. Il nostro Consiglio ha proseguito la sua strategia di risanamento, pianificando e realizzando ulteriori eccedenze strutturali. Tali eccedenze sono necessarie per garantire due obiettivi di politica finanziaria, ovvero la stabilizzazione dell'indebitamento nominale e la limitazione della crescita delle uscite.

Questi obiettivi caratterizzano anche il Preventivo 2008 e il Piano finanziario di legislatura 2009­2011. Per il tramite delle eccedenze strutturali occorre continuare a garantire che le uscite straordinarie non sottoposte al freno all'indebitamento non provochino un aumento del debito. Sul versante delle uscite, l'attuazione della verifica dei compiti persegue una limitazione durevole del tasso di crescita.

Schema 4: Saldo strutturale e bilancio straordinario 2003­2008 (in mia.)

10 Saldo strutturale

8

Saldo del bilancio straordinario

6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 C 2003

C 2004

C 2005

C 2006

C 2007

P 2008

Cumulato 2003-2008

Lo schema 4 mostra i saldi strutturali e le transazioni straordinarie a far stato dall'epoca dell'introduzione del freno all'indebitamento. Negli anni 2003­2005 sono costantemente diminuiti i deficit strutturali che, in deroga alla norma del freno all'indebitamento, erano stati tollerati come «soluzione di eliminazione dei deficit» 7459

conformemente alla disposizione transitoria della LFC. Negli anni 2006 e 2007 sono già state generate notevoli eccedenze strutturali. Un'eccedenza strutturale è prevista anche per l'anno in corso. Sull'arco del periodo 2003­2008 i deficit strutturali dei primi anni sono stati più che compensati dalle eccedenze strutturali. L'eccedenza strutturale cumulata ammonta a circa 1,2 miliardi. Essa è sufficiente per coprire durante il periodo 2003­2008 il disavanzo del bilancio straordinario di 0,8 miliardi. I risultati del conto di finanziamento dall'epoca dell'introduzione del freno all'indebitamento fino a oggi determinano nell'ottica attuale una stabilizzazione del debito nominale della Confederazione (cfr. schema 5).

Schema 5: Evoluzione del debito lordo 2003­2008 (in mia.)

140 120 100 80 60 40 20 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006 2007* Stima 2008

* A contare dall'esercizio contabile 2007 i debiti sono documentati secondo i principi del Nuovo modello contabile: il concetto di debito è stato adeguato agli standard internazionali e alla definizione che ne dà il modello contabile cantonale. Ne risulta un aumento del livello del debito, dovuto a ragioni statistiche, di 1,6 miliardi di franchi.

A far stato dalla sua introduzione, il bilancio del freno all'indebitamento è positivo.

Nel 2003 esso ha indotto la politica ad attuare il risanamento immediato del bilancio della Confederazione. La rapidità di elaborazione e di attuazione dei PSg 03 e 04 ha consentito di realizzare e di mantenere l'equilibrio del bilancio della Confederazione. Il chiaro orientamento della politica budgetaria e finanziaria sull'obiettivo della stabilizzazione del debito ha avuto per effetto che anche il bilancio straordinario fosse controfinanziato per il tramite di eccedenze strutturali.

7460

Appendice 2

Esempi in cifre delle varianti scartate Gli esempi in cifre qui appresso servono a illustrare le varianti di soluzione che sono state vagliate, ma poi scartate30.

A.2.1 Ammortamento tramite il conto di compensazione Tabella A2.1 Ammortamento tramite il conto di compensazione (esempio) Conto di compensazione alla chiusura dei conti Mio. fr.

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1] Deviazione dal tetto di spese* [2] Entrate straordinarie [3] Uscite straordinarie [4] Saldo bilancio straordinario [5]=[3]-[4] Variazione totale del conto di compensazione [6]=[2]+[5] 6% delle uscite [7] Da eliminare entro 3 anni[8]=[1]-[7] Accredito importo di ammortamento** [8] Nuovo stato al 31.12 [9]=[1]+[5]+[8]

* **

2010 -

2011 2012

2013

-511 1 718 1 818

1 089 2 229

n.a.

n.a.

2014 2015

2016

2017 2018

2019 2020

2021

118

118

618

618

618

618

618

618

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

500 1 600 -1 600

0

1 700 0 -1 700

0

500



3 318 500 3300

0

0

0

0

0

0 -2 800

-511 2 229 0 -1 700 0 500 0 0 0 0 0 0 3 702 3 813 3 927 4 045 4 166 4 291 4 420 4 552 4 689 4 830 4 975 5 124 0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

100 -511

1 718 1 818

518

100 118

118

618

618

618

618

618

618

618

Stime secondo il PFL 2009­2011, per il 2012 e gli anni successivi non è disponibile alcun dato.

Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo dell'anno corrispondente, presupponendo quindi che gli importi di ammortamento siano anche effettivamente risparmiati.

La tabella A2.1 mostra la regola di ammortamento descritta al numero 1.5.1. Nell'esempio, per l'anno di partenza 2009 si presuppone un conto di compensazione in pareggio. Nel 2010 ha luogo un primo addebito al conto di compensazione a seguito di uscite straordinarie. L'addebito determina un disavanzo del conto di compensazione nel 2010. Esso si situa nettamente al di sotto del limite del 6 per cento. La compensazione deve essere effettuata imperativamente sull'arco di tre anni soltanto nel caso dei disavanzi che superano tale limite. La compensazione del disavanzo del 2010 può pertanto essere pianificata in maniera flessibile, su un arco di tempo più lungo. Nel Preventivo 2012 è ipotizzata una riduzione di 100 milioni. Negli anni 30

Cfr. n. 1.5 e tabella 4

7461

2010 e 2011 si registrano inoltre eccedenze anche nel conto di finanziamento, che determinano accrediti al conto di compensazione (riga «Deviazione dal tetto di spesa»). Grazie a questi accrediti il disavanzo è estinto già nell'anno successivo 2012, nel quadro della presentazione dei conti 2011. Ulteriori misure di compensazione del disavanzo del conto di ammortamento divengono quindi superflue. Un nuovo addebito consecutivo alle uscite straordinarie del 2013 riduce a 118 milioni l'eccedenza del conto di compensazione. Non sono quindi necessari ammortamenti.

Nel 2015 il credito del conto di compensazione aumenta di 500 milioni. Le eccedenza del conto di compensazione non devono determinare un aumento delle uscite, ma sussistono come «cuscinetto» per eventuali futuri addebiti.

Nel presente esempio le eccedenze del bilancio ordinario accreditate al conto di compensazione impediscono quasi integralmente il subentro di un obbligo di ammortamento dei deficit del bilancio straordinario. Le uscite straordinarie non sono quindi affatto ammortizzate. Se il conto di compensazione fosse per contro deficitario, un ulteriore addebito consecutivo alle uscite straordinarie aumenterebbe fortemente gli importi di ammortamento necessari. In caso di superamento del limite del 6 per cento, il termine di tre anni, principalmente concepito come meccanismo di sanzione degli errori di stima, si applicherebbe anche all'ammortamento del bilancio straordinario. Ciò non sarebbe conforme alla Costituzione.

A.2.2 Ammortamento singolo Tabella A2.2 Ammortamento singolo (esempio) Conto di ammortamento alla chiusura dei conti Mio. fr.

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1] Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie [3] Saldo bilancio

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

-

-1 600 -1 600 -1 333 -2 767 -2 500 -1 450 -900 500 1 600 1 700 -1 600 0 0 -1 700 0 500 0 0

-550

0

-366

0

-183

0



1 500 3 300 0 -2 800

straordinario [4]=[2]-[3] Ammortamenti: Uscite 2010 [5] Termine residuo [6] Uscite 2013 [7] Termine residuo [8] Accredito importo di ammortamento* [9] Nuovo stato al 31.12 [10]=[1]+[4]+[5]+[7]

267

167 1 183 4

183 3

183 2

183 1

1301

6

267 2 283 5

550

550

350

183

183

183

0 2 801

-1 600 -1 600 -1 333 -2 767 -2 500 -1 450 -900

-550

-366

-183

1

6

267

267 5

267

267 4

267

267 3 283

1500

1

* Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo dell'anno corrispondente, presupponendo quindi che gli importi di ammortamento siano anche effettivamente risparmiati.

7462

L'esempio in cifre mostra come i diversi addebiti possano essere ammortati singolarmente (cfr. n. 1.5.2.). Le uscite straordinarie del 2010 provocano un disavanzo di uguale importo del conto di ammortamento. Esso viene constatato nella primavera del 2011, nel quadro del Consuntivo 2010. La compensazione del disavanzo dovrebbe iniziare imperativamente nel Preventivo 2012. Nell'ipotesi di un termine di ammortamento di sei anni e di una ripartizione lineare degli importi di ammortamento (267 mio. all'anno), l'uscita straordinaria del 2010 sarebbe integralmente compensata nel 2017. Un nuovo addebito nel 2013 determina ammortamenti corrispondenti negli anni 2015­2020. Durante un periodo di tre anni (2015­2017) la pianificazione di entrambi gli ammortamenti si accavalla. L'accredito consecutivo alle entrate straordinarie del 2015 è computato, in diminuzione dell'importo, negli ammortamenti delle uscite del 2010 (­100 mio.) e di quelle del 2013 (­400 mio.). Al riguardo sarebbero applicabili anche altre procedure.

Come nel caso della norma complementare proposta, la compensazione del bilancio straordinario è conclusa nel 2020. Gli importi di ammortamento fluttuano in misura tendenzialmente maggiore rispetto alla norma complementare proposta. La documentazione degli importi di ammortamento è inoltre più complessa.

A.2.3 Ammortamento degressivo Tabella A2.3 Ammortamento degressivo (esempio) Conto di ammortamento alla chiusura dei conti Mio. fr.

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1] Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie [3] Saldo bilancio straordinario [4]=[2]-[3] Accredito importo di ammortamento* [5] Nuovo stato al 31.12 [6]=[1]+[4]+[5]

2010

2011 2012

2013

2014 2015

2016

2017 2018

2019 2020

2021

-1 600 -1 600 -1 280 -2 724 -2 519 -1 515 -1 112 -890 500 1 600 1 700

-712

-456

-1 600

-

0

0 -1 700 320 256

0 205

500 504

0 403

-569



500 3 300

0 222

0 178

0 142

0 114

-1 600 -1 600 -1 280 -2 724 -2 519 -1 515 -1 112 -890

-712

-569

-456

0 -2 800 91 2 436

-364

* Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo dell'anno corrispondente, presupponendo quindi che gli importi di ammortamento siano anche effettivamente risparmiati.

In questo esempio il 20 per cento del disavanzo del conto di ammortamento è di volta in volta ammortizzato nei successivi preventivi (cfr. n. 1.5.3.). In questo senso nel preventivo del 2012 è iscritta una riduzione di 320 milioni delle uscite massime ammesse, ossia il 20 per cento del disavanzo documentato nel Consuntivo 2010.

Ogni nuovo addebito o accredito determina una modifica discontinua degli importi di ammortamento necessari. Nel quadro del Preventivo 2015, essi passano da 205 milioni a 504 milioni, perché nel Consuntivo 2013 il disavanzo aumenta di 1,7 miliardi. Nel 2017 le entrate straordinarie del 2015 riducono gli ammortamenti 7463

da 403 milioni a 222 milioni. Nel 2021 sul conto di ammortamento risulta un disavanzo di 364 milioni.

In occasione di ciascun addebito straordinario, gli importi di ammortamento aumentano in maniera sconnessa; il conto di ammortamento non raggiunge mai il valore zero ­ la compensazione integrale dovrebbe essere attuata tramite un aumento volontario delle misure di ammortamento. Nel caso della norma complementare proposta è invece possibile un aumento più costante degli importi di ammortamento.

La scadenza impedisce d'altronde un procrastinamento della compensazione integrale del bilancio straordinario.

A.2.4 Ammortamento in funzione del tetto di spesa Tabella A2.4 Ammortamento in funzione del tetto di spesa (esempio) Conto di ammortamento alla chiusura dei conti Mio fr.

2010

Stato al 31.12 dell'anno precedente [1] Entrate straordinarie [2] Uscite straordinarie [3]

-1 600 -1 600 -1 130 -2 341 -1 838 -819 500 1 600 1 700

-285

-1 600

0 285

Saldo bilancio Straordinario [4]=[2]-[3] Accredito importo di ammortamento* [5] Tetto di spese Nuovo stato al 31.12 [7]=[1]+[4]+[5]

2011 2012

2013

2014 2015

2016

-

0

0 -1 700 470 489

0 504

500 519

0 534

2017 2018

0

2019 2020

0

0

2021



0 500 3300

0

0

0

0 -2 800 2 800

57 223 59 693 62 643 65 195 67 151 69 165 71 240 73 377 75 579 77 846 80 181 82 587

-1 600 -1 600 -1 130 -2 341 -1 838 -819

-285

0

0

0

0

0

* Corrisponde alla riduzione delle uscite massime ammesse nel preventivo dell'anno corrispondente, presupponendo quindi che gli importi di ammortamento siano anche effettivamente risparmiati.

In questa variante gli importi di ammortamento sono calcolati come percentuale del tetto di spesa (cfr. n. 1.5.4.). Nel presente esempio è ammortizzato lo 0,75 per cento del tetto di spesa finché il disavanzo è eliminato. Le uscite straordinarie del 2010 determinano un disavanzo del conto di ammortamento. Gli importi di ammortamento sono iscritti per la prima volta nel preventivo del 2012. L'addebito al conto di ammortamento nel 2013 non provoca alcun aumento degli importi di ammortamento. L'incremento del disavanzo del conto di ammortamento estende nondimeno il termine di ammortamento agli anni 2016 e 2017. Nel 2018 non è più necessario alcun ammortamento. Il minore importo di ammortamento del 2017 corrisponde al disavanzo residuo.

7464

In occasione del primo addebito, gli importi di ammortamento aumentano in maniera sconnessa. Il secondo addebito ha invece ripercussioni di politica finanziaria meno percettibili. Nel caso di questa variante sono problematici sia l'assenza di flessibilità all'inizio dell'obbligo di ammortamento (deve essere ammortizzato un importo minimo), sia il minore stimolo di politica finanziaria a minimizzare le uscite straordinarie, perché la somma di ammortamento è in relazione diretta con il deficit, ma non con gli importi annui di ammortamento.

7465

7466