13.089 Messaggio concernente il conferimento della garanzia federale alla Costituzione del Cantone di Ginevra del 13 novembre 2013

Onorevoli presidenti e consiglieri, con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di decreto federale semplice che accorda la garanzia federale alla Costituzione del Cantone di Ginevra.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

13 novembre 2013

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione: Ueli Maurer La cancelliera della Confederazione: Corina Casanova

2013-2650

7969

Messaggio 1

Votazione popolare cantonale

Il 14 ottobre 2012 gli elettori del Cantone di Ginevra hanno accettato, con 40 849 voti favorevoli e 34 690 voti contrari, una nuova Costituzione cantonale (Cost.-GE).

Con lettera del 5 dicembre 2012 la Cancelleria dello Stato del Cantone di Ginevra ha chiesto il conferimento della garanzia federale.

2

Innovazioni essenziali

La nuova Costituzione del Cantone di Ginevra comprende 237 articoli. Rispetto alla Costituzione cantonale previgente del 1847 presenta in particolare le innovazioni seguenti:

1

­

preambolo e disposizioni generali: la nuova Costituzione è introdotta da un preambolo. I 13 articoli delle disposizioni generali sanciscono gli aspetti più importanti e i principi strutturali del Cantone di Ginevra.

­

Diritti fondamentali: il titolo secondo contiene un ampio elenco di diritti fondamentali che in diversi punti va oltre quello della Costituzione federale1 (Cost.). La Costituzione del Cantone di Ginevra garantisce ad esempio alle persone disabili l'accesso a edifici e altre strutture nonché ai servizi pubblici, introduce il diritto a vivere in un ambiente sano e protegge esplicitamente, in nome della libertà di opinione, anche le persone che rivelano irregolarità rendendole di pubblico dominio (i cosiddetti «whistleblower»).

­

Diritti politici (titolo terzo): per le elezioni cantonali e comunali secondo il sistema maggioritario nel primo scrutinio è necessaria la maggioranza assoluta, non è più sufficiente la maggioranza relativa. Il numero delle firme necessarie per il lancio di un'iniziativa o di un referendum a livello cantonale e comunale è ora fissato in percentuale sulla base del numero degli aventi diritto di voto. Nel caso dei referendum cantonali sono state poi introdotte tre novità: il referendum obbligatorio su questioni fiscali e relative alle abitazioni è sostituito da un referendum facoltativo. In caso di misure di risanamento delle finanze pubbliche non è più previsto il referendum obbligatorio, ma la legge può stabilire che le misure che richiedono una revisione del testo legislativo siano sottoposte al voto popolare. È stato infine introdotto un referendum straordinario che può essere chiesto dai due terzi dei membri del Gran Consiglio.

­

Autorità (titolo quarto): la durata della legislatura per il Gran Consiglio, il Consiglio di Stato e le autorità comunali è portata da 4 a 5 anni e ora è disciplinata anche la supplenza dei membri del Gran Consiglio. Il presidente del Consiglio di Stato non resta più in carica solo per un anno bensì per tutta la legislatura e dirige il dipartimento presidenziale. Tale dipartimento deve in particolare curare le relazioni con la «Ginevra internazionale» e garantire la coerenza dell'operato del governo. È istituito infine un nuovo ufficio di meRS 101

7970

diazione (ombudsman) che interviene in caso di conflitti tra l'amministrazione e i cittadini. I tribunali sono chiamati a promuovere procedure di conciliazione e l'attuazione di altre strategie extragiudiziali atte a risolvere eventuali situazioni conflittuali.

­

Organizzazione territoriale e rapporti con l'estero (titolo quinto): l'aggregazione di diversi Comuni viene promossa anche mediante incentivi finanziari. Le relazioni con l'estero devono essere improntate a un'apertura nei confronti dell'Europa e del resto del mondo. Per quanto concerne la cooperazione transfrontaliera a livello regionale, la collaborazione democratica tra le diverse istituzioni deve essere promossa e deve essere perseguito uno sviluppo sostenibile, equilibrato e solidale.

­

Compiti dello Stato e gestione finanziaria (titolo sesto): grande importanza è attribuita alla tutela dell'ambiente (ad es. riduzione dei gas a effetto serra), alla sanità, al settore degli alloggi e alla mobilità. La formazione è dichiarata obbligatoria, almeno fino al raggiungimento della maggiore età. Lo Stato deve costituire riserve anticicliche ed evitare l'eccessivo indebitamento.

3

Condizioni necessarie per il conferimento della garanzia federale

Secondo l'articolo 51 capoverso 1 Cost. ogni Cantone si dà una costituzione democratica. La costituzione cantonale richiede l'approvazione del Popolo e deve poter essere riveduta qualora la maggioranza del Popolo lo richieda. Secondo il capoverso 2 dello stesso articolo, le costituzioni cantonali devono ottenere la garanzia federale. La Confederazione conferisce tale garanzia se la costituzione cantonale non contraddice al diritto federale. Se una costituzione cantonale soddisfa queste condizioni la garanzia federale deve essere accordata, mentre se una norma costituzionale cantonale disattende una delle condizioni precitate la garanzia deve essere negata.

4

Costituzionalità

La costituzionalità di tre disposizioni della nuova Costituzione cantonale potrebbe essere messa in discussione; per questa ragione si sottolinea brevemente quanto segue: ­

l'articolo 66 Cost.-GE riprende dalla Costituzione previgente (art. 53B) il divieto del «doppio rifiuto» (ovvero della «doppia accettazione») nel caso di determinate votazioni che hanno come oggetto misure di risanamento delle finanze pubbliche. In concreto, in occasione di simili votazioni il corpo elettorale deve fare una scelta tra due nuove soluzioni proposte. O accetta le misure di risanamento previste, oppure accoglie un corrispondente aumento delle imposte con il quale sia possibile ottenere lo stesso risultato. Questa disposizione obbliga il corpo elettorale a rinunciare anticipatamente sia alla scelta dello status quo, sia all'accettazione delle misure di risanamento e dell'aumento delle imposte. Già nel 2003 l'Assemblea federale aveva accordato la garanzia federale a una norma simile contenuta nella Costituzione del Cantone di Vaud (Cost.-VD) totalmente riveduta e che prevede il divieto del «doppio rifiuto» ovvero della «doppia accettazione» in caso di misure di ri7971

sanamento delle finanze pubbliche (art. 165 Cost.-VD)2. La stessa decisione è stata presa nel 2010 rispetto alla disposizione di contenuto analogo dell'articolo 53B sopracitato3. Nella dottrina non sono però mancate le voci critiche4. Nell'ambito di una procedura di ricorso presentata nel Cantone di Vaud, nel 2004 il Tribunale federale ha avuto l'opportunità di esprimersi sulla conformità di questa disposizione con il diritto federale5 e ha in particolare affermato che il costituente cantonale dispone di una grande autonomia quando si tratta di determinare i diritti politici. Se dunque il costituente ha già la possibilità di non ammettere il referendum in caso di misure di risanamento, deve anche essere possibile, e compatibile con il diritto di voto, definire una particolare procedura che lasci all'elettore solo una limitata possibilità di scelta. Una simile restrizione può tuttavia essere ammessa solo se ciò emerge chiaramente dal relativo testo. Dati questi presupposti l'articolo 66 Cost.-GE appare compatibile con la garanzia dei diritti politici (art. 34 Cost.).

­

2 3 4

5 6 7

L'articolo 168 capoverso 1 Cost.-GE prevede un monopolio cantonale per l'approvvigionamento idrico ed elettrico nonché per lo smaltimento delle acque reflue del Cantone di Ginevra «nei limiti di quanto stabilito dal diritto federale». Con questo rimando al diritto federale si fa in special modo riferimento all'articolo 13 capoverso 1 della legge federale del 23 marzo 20076 sull'approvvigionamento elettrico (LAEl). Secondo tale disposizione i gestori sono tenuti a garantire a terzi l'accesso non discriminatorio alla rete. Ne risulta la facoltà di scegliere il proprio fornitore di energia elettrica o di immettere energia elettrica in una rete (art. 4 cpv. 1 lett. d LAEl). Con l'introduzione di questa norma federale in linea di principio non è più permesso un monopolio cantonale per la fornitura di elettricità. Lo ha stabilito del resto già nel 2008 l'Assemblea federale quando ha concesso la garanzia federale solo per un periodo di tempo limitato, ossia fino all'entrata in vigore della LAEl (1° gennaio 2009)7, a un'analoga disposizione della Costituzione cantonale previgente relativa a un monopolio ginevrino in questo settore.

L'introduzione di un esplicito riferimento al diritto federale nell'articolo 168 capoverso 1 della nuova Costituzione cantonale permette tuttavia di interpretare la disposizione come segue: può costituire monopolio cantonale l'approvvigionamento idrico e il settore dello smaltimento delle acque reflue, ma non il settore dell'approvvigionamento elettrico dove il diritto federale prevede una liberalizzazione del mercato. Tale interpretazione è suffragata anche dai lavori preparatori relativi a questa disposizione. L'articolo 168 capoverso 1 Cost.-GE è pertanto da considerarsi conforme al diritto federale.

FF 2003 5993 FF 2011 253 In part.: Thierry Tanquerel, L'interdiction du double non en cas de vote populaire sur une alternative respecte-t-elle la liberté de vote?, in: Festschrift für Tobias Jaag, Schulthess 2012, pag. 339 segg.

DTF 131 I 126 consid. 6 RS 734.7 Cfr. su questo punto il decreto federale che accorda la garanzia del 18 dicembre 2008 (FF 2009 455) nonché i relativi commenti nel messaggio del Consiglio federale (FF 2008 5286 seg.).

7972

­

Secondo l'articolo 169 Cost.-GE le autorità del Cantone di Ginevra sono tenute a opporsi con tutti i mezzi di cui dispongono nel quadro delle loro competenze all'istallazione di centrali nucleari, di depositi di scorie radioattive e di impianti di ritrattamento sul territorio cantonale e nelle sue vicinanze. In questo modo viene stabilito a priori a livello costituzionale quale dovrà essere il comportamento delle autorità cantonali nell'esercizio del diritto di partecipazione concesso loro dall'articolo 44 della legge federale del 21 marzo 20038 sull'energia nucleare (LENu) in caso di progetti di costruzione di nuove centrali. Benché la regolamentazione del settore dell'energia nucleare conformemente all'articolo 90 Cost. competa esclusivamente alla Confederazione e le disposizioni federali siano in questo caso esaustive, l'articolo 169 Cost.-GE può essere considerato conforme al diritto federale perché la disposizione contiene un'esplicita specifica in base alla quale le autorità cantonali possono e devono agire solo nel quadro delle loro competenze (in particolare per quanto stabilito dalla LENu). Il nostro Collegio ha deciso dunque che si può rinunciare al conferimento con riserva della garanzia federale a questa disposizione (garanzia concessa fatto salvo il diritto federale) come era stato fatto invece in precedenza per l'analogo articolo 160E capoverso 5 della Costituzione cantonale previgente9.

La Costituzione del Cantone di Ginevra del 14 ottobre 2012 adempie le condizioni dell'articolo 51 della Costituzione federale; deve pertanto esserle conferita la garanzia federale.

In virtù degli articoli 51 capoverso 2 e 172 capoverso 2 della Costituzione federale, tale competenza spetta all'Assemblea federale.

8 9

RS 732.1 Cfr. su questo punto il decreto federale che accorda la garanzia federale del 20 giugno 1988 (FF 1988 II 1031) nonché i relativi commenti nel messaggio del Consiglio federale (FF 1988 I 213, qui 235 seg.).

7973

7974