Evaluation de la coordination des politiques de la Confédération ayant des effets régionaux

# S T #

Rapport de la Commission de gestion du Conseil national sur son appréciation de la coordination actuelle des politiques de la Confédération ayant des effets régionaux, sur la base d'une étude de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration du 5 mai 1994

758

1994 - 320

Condensé Se fondant sur une évaluation de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration, la Commission de gestion du Conseil national a acquis la conviction que la coordination de la politique régionale de la Confédération présente de nombreuses et graves lacunes: - La coordination régionale des politiques sectorielles est très limitée et n'a pas produit jusqu'à présent d'effets sensibles.

La Commission de gestion est d'avis que les points faibles constatés ne sont pas essentiellement le résultat de difficultés inhérentes aux procédures. Le défaut principal, c'est que la politique régionale de la Confédération est mal définie. C'est pourquoi la Commission de gestion engage le Conseil fédéral à définir sa politique régionale (objectifs, stratégies et compétences) et à assurer une mise en oeuvre efficace de ses instruments de politique régionale.

La Commission de gestion a esquissé cinq modèles possibles de politique régionale de la Confédération. Elle invite le Conseil fédéral à choisir un de ces modèles comme base de sa politique régionale: - Politique régionale en tant qu'aide aux régions de montagne - Politique régionale en tant que promotion économique sectorielle - Politique régionale en tant que promotion économique suprasectorielle - Politique régionale en tant que promotion économique territorialisée - Politique régionale en tant que politique globale d'organisation du territoire pour l'avenir.

') Liste des abréviations à la fin du rapport.

759

Rapport l

Point de départ et démarche

L'ensemble des contrôles menés ces dernières années par les commissions de gestion portant sur la politique régionale de la Confédération ont mis en lumière sous des perspectives différentes - un conflit fondamental entre, d'une part, les intérêts régionaux et, d'autre part, les critères économiques et les objectifs propres aux politiques sectorielles. Lors de l'enquête sur le régime des adjudications et des achats1', la Commission de gestion du Conseil national partageait certes l'avis du Conseil fédéral que l'achat et l'adjudication de mandats fédéraux devaient se faire sur la base de réflexions économiques. Cependant, la Commission de gestion demandait en même temps que la pratique d'adjudication tienne davantage compte des intérêts régionaux. Lors de leur inspection au sujet des effets sur la politique régionale du programme 1983 destiné à promouvoir l'emploi2', les commissions de gestion des deux Chambres ont constaté qu'il fallait donner davantage de considération aux aspects de politique régionale, lors de la mise en oeuvre des politiques sectorielles. La politique fédérale devrait également toujours avoir des effets allant dans le sens de la politique régionale. Dans cette perspective, la coordination des politiques ayant des effets régionaux devrait prendre une forme plus consistante.

Le Conseil fédéral a émis en 1986 des directives en vue de répondre à ce besoin de coordonner les activités de la Confédération ayant des incidences de politique régionale. Selon ces directives, les organes de l'administration fédérale sont tenus, dans l'accomplissement de leurs tâches, de promouvoir et de renforcer les régions périphériques et économiquement défavorisées3'. Cette coordination incombe à la Centrale pour le développement économique régional (CEDER) appartenant à l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) d'une part, à la Commission de coordination interdépartementale pour la politique régionale (présidence et secrétariat auprès de l'OFIAMT) d'autre part. En même temps, le Conseil fédéral a mis sur pied sa propre délégation pour la politique régionale, à laquelle la CEDER doit régulièrement soumettre un rapport sur l'application des directives, la collaboration en matière de politique régionale et l'état du développement régional3'.

La CEDER a présenté en 1990
son premier rapport sur la coordination des politiques ayant des effets régionaux4'. Après un examen approfondi, la Com') FF 1978 II 960, Régime des adjudications et des achats, Rapport de la Commission de gestion au Conseil national sur la pratique de la Confédération en matière d'adjudication et d'achats du 16 août 1978.

2 > FF 1988II718, Rapport des commissions de gestion aux Chambres fédérales concernant les inspections et les requêtes en 1987, Effets sur la politique régionale du programme 1983 destiné à promouvoir l'emploi.

3 ) FF 1986 III 1008, Directives en matière de coordination des activités de la Confédération dans le domaine de la politique régionale du 26 novembre 1986.

4 > Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) (1990), Regionalpolitische Koordination, Entwicklung der IHG Regionen und Zusammenarbeit in der Verwaltung, Schriftenreihe BIGA, Beiträge zur Regionalpolitik Nr. l, Bern.

760

mission de gestion du Conseil national a conclu que ce rapport ne répondait pas entièrement aux exigences qui avaient été posées. Il lui a notamment été reproché de ne contenir ni évaluation de l'efficacité de la LIM pour le développement général des régions de montagne, ni bilan global des politiques ayant des effets sur les régions, de sorte qu'il n'est pas possible de juger les mesures prises jusque-là dans la perspective d'une réorientation des politiques en question.

La Commission de gestion du Conseil national a ensuite chargé l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration (OPCA) d'étudier s'il serait possible d'évaluer l'efficacité de la LIM. Dans son étude préalable, l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration est parvenu à la conclusion que la politique régionale suisse et la LIM avaient déjà fait l'objet d'analyses très fouillées dans le Programme national de recherche «Problèmes régionaux en Suisse» (PNR 5). Les résultats obtenus dans le cadre de ce programme de recherche démontrent que la LIM a très largement contribué à l'élaboration de concepts de développement et de structures fonctionnelles, ainsi qu'à la formation d'une conscience régionale dans les zones couvertes par cette loi. Dans cette optique, la LIM peut être considérée comme un très précieux apport au développement des régions de montagne. En revanche, son effet sur le développement économique de ces régions est tout au plus marginal eu égard au niveau modeste des subventions accordées par le biais de la LIM. D'autres mesures des pouvoirs publics - en particulier diverses politiques sectorielles ayant des effets régionaux ont bien davantage de poids dans ce domaine. C'est d'ailleurs pourquoi le PNR 5 invitait déjà les partisans d'une amélioration des conditions d'existence dans les régions de montagne à fixer leur attention moins sur la LIM que sur les politiques sectorielles. Une question importante, à cet égard, est de savoir quels effets concrets les politiques sectorielles peuvent avoir sur les régions de montagne.

D'autre part, il convient de se demander jusqu'à quel point les diverses mesures de politique régionale sont coordonnées entre elles et avec d'autres politiques sectorielles ayant des incidences sur le développement régional, de telle sorte qu'elles aient des effets aussi favorables que possible sur le développement économique des régions de montagne. Plusieurs auteurs du PNR 5 mentionnent des lacunes que présentent, ou sont supposés présenter, les structures et les processus de coordination nécessaires à l'harmonisation de ces politiques1'.

Partant de ce constat de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration, et de ses appels répétés à mieux coordonner les politiques ayant des incidences régionales, la Commission de gestion a décidé de creuser la question des éventuels points faibles de la coordination en matière dé politique régionale et de charger Ï'OPCA d'évaluer la coordination des politiques de la Confédération ayant des effets régionaux.

Dans le cadre de son évaluation, Ï'OPCA a identifié les divers instruments de politique régionale de la Confédération et les besoins de coordination qui se manifestent en la matière. Il a ensuite examiné concrètement (études de cas) tous

') Brugger Ernst A., Frey René L. (1985), Regionalpolitik Schweiz, Ziele, Probleme, Erfahrungen, Reformen, Bern, S. 81ff.

761

les genres d'activités de la Confédération sous l'angle de leur coordination, puis a présenté ses résultats et conclusions à la Commission de gestion.

Sur la base de ce rapport, la section1) compétente a élaboré ses conclusions et ses recommandations, présentées aux chapitres 4 et 5. Elle a également mené un entretien avec M. le conseiller fédéral Delamuraz au sujet du présent rapport. Les résultats de l'enquête y ont été confirmés et il n'y a pas eu d'objections contre les conclusions et les recommandations qui ont été tirées. La Commission de gestion a adopté le présent rapport lors de sa séance du 5 mai 1994.

2

Les résultats de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration

21

Les instruments de politique régionale de la Confédération

L'OPCA a identifié, au cours de son évaluation, toute une série de mesures de la Confédération produisant des effets directs ou indirects sur le développement régional. Six d'entre elles peuvent être considérées comme des instruments spécifiques de la politique régionale de la Confédération: - La loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne (LIM)2) vise - par le subventionnement de projets d'infrastructure et de l'acquisition de terrains - à améliorer les conditions d'existence en altitude.

Le champ d'action de la LIM se limite à certaines régions de montagne. Cette loi est censée compléter d'autres possibilités de financement (principe du financement résiduel).

') La section compétente V2 comprend les membres suivants: MM. Tschuppert Karl (président), Darbellay, MMe Fankhauser, MM. Maurer, Perey, Schmid Peter, Zwahlen.

> RS 901.1, Loi fédérale du 28 juin 1974 sur l'aide en matière d'inveistissements dans les régions de montagne (LIM).

3 > RS 951.93, Arrêté fédéral du 6 octobre 1978 instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée («Arrêté Bonny»).

4 > RS 935.12, Loi fédérale du 1« juillet 1966 sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature.

2

762

des coopératives de cautionnement des arts et métiers1). Tout comme celle sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature, cette loi est considérée comme un appoint à la LIM.

l Les cinq premières mesures constituent des instruments politiques visant à promouvoir l'économie régionale, tandis que la loi sur l'aménagement du territoire poursuit des objectifs plus vastes, couvrant les principaux secteurs de la vie sociale, économique et culturelle. La LIM, ['«Arrêté Bonny» et les deux mesures d'appoint de la LIM (loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature, et loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne) sont des mesures sectorielles, destinées à produire des effets de politique régionale bien précis. Les directives du Conseil fédéral sur la coordination de la politique régionale et la loi sur l'aménagement du territoire sont des mesures intersectorielles, dont le but est d'assurer la coordination de toutes les politiques sectorielles ayant des incidences régionales de manière à ce qu'elles accordent aux objectifs de la politique régionale la place qui leur revient.

22

Possibilités et limites de la coordination de l'activité des pouvoirs publics

Dans le cadre de son évaluation, l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration a examiné de très près la notion de coordination. Sa conclusion est qu'il convient de distinguer au moins quatre formes de coordination par rapport à l'effet escompté: - La coordination devrait au moins permettre d'éviter que différentes mesures des pouvoirs publics se gênent mutuellement et compromettent leurs effets.

Cette forme de coordination consiste à limiter les mesures prises par un secteur politique dans les proportions nécessaires pour prévenir des répercussions négatives sur la politique à coordonner.

') RS 901.2, Loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt- dans les régions de montagne.

2 > FF 1986 III 1008,'directives du 26 novembre 1986 en matière de coordination des activités de la Confédération dans le domaine de la politique régionale.

3 > RS 700, Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT).

763

Les spécialistes donnent à la première de ces variantes le nom de «coordination négative», les trois autres étant groupées sous la notion de «coordination positive».

Cette dernière implique normalement une grande somme d'efforts, maïs fournit l'occasion de solutions créatives. Moins exigeante, la coordination négative se contente en général de préserver le statu quo. Chacune de ces quatre formes de coordination a sa raison d'être dans la conduite des affaires publiques. Le choix de la forme adéquate doit se faire d'après des critères de rentabilité, lesquels dépendent eux-mêmes de considérations politiques. Cela signifie en d!autres termes qu'il faut concentrer les laborieux processus de Ja coordination positive sur des projets dont l'importance politique ou stratégique justifie un tel effort.

23

Le besoin de coordination de la Confédération en matière de politique régionale

Dans son étude, l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration part de l'hypothèse que le besoin de coordination de la Confédération en matière de politique régionale englobe toutes les mesures ayant des effets directs ou indirects sur le développement régional. Il distingue cinq domaines présentant un besoin de coordination: - La LIM comprend plusieurs procédures à coordonner pour aboutir à l'octroi d'une aide en matière d'investissements: la définition d'une région, l'élaboration d'un concept de développement régional, l'octroi des prêts ou la prise en charge du service de l'intérêt, le contrôle des projets et, enfin, le remboursement des prêts. Les régions ont été définies, et les concepts de développement élaborés depuis un certain temps déjà, de sorte que le besoin de coordination se limite aujourd'hui à l'octroi de l'aide proprement dite. Cette procédure nécessite l'action coordonnée de plusieurs instances: le Département fédéral de l'économie publique, la Centrale pour le développement économique régional (CEDER) au sein de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, les cantons, les secrétariats régionaux, les communes et, enfin, les organes responsables des projets. Horizontalement, l'exécution de la LIM en tant qu'instrument de financement résiduel doit être coordonnée sur le plan fédéral avec les instances de la Confédération qui subventionnent des projets en 764

vertu d'autres lois. Les organes chargés d'accomplir les tâches de coordination qui se présentent au niveau fédéral sont la CEDER (exécution de la LIM) et la Commission de coordination interdépartementale pour la politique régionale (contrôle et harmonisation des concepts de développement déposés avec les autres politiques sectorielles de la Confédération).

Un deuxième domaine comprend la coordination horizontale entre différents programmes de promotion économique relevant de la politique régionale, qui est du ressort de l'OFIAMT à l'échelon fédéral: la LIM, l'«Arrêté Bonny», la loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne et la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature. Techniquement, la coordination interne de l'OFIAMT englobe également le Service ,du tourisme bien que celui-ci n'ait pas de tâche executive à accomplir. Il incombe à la CEDER d'exécuter les mandats de coordination explicites que contiennent éventuellement les divers actes législatifs.

Un troisième domaine se rapporte à la coordination régionale de toutes les politiques sectorielles de la Confédération ayant des effets directs ou indirects au niveau régional. Cette tâche fait l'objet des directives du Conseil fédéral en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale. Cette coordination est de la compétence de la CEDER d'une part, et de la Commission de coordination interdépartementale pour la politique régionale, d'autre part. Le Conseil fédéral a institué en outre une délégation pour la politique régionale chargée de surveiller l'exécution de ces directives.

Un quatrième domaine englobe la coordination des deux politiques intersectorielles «aménagement du territoire» et «politique régionale», qui, dans l'optique du Conseil fédéral, sont imbriquées et forment «les deux piliers de la politique d'organisation du territoire».1' Cette coordination peut se faire aussi bien par la Conférence pour l'aménagement du territoire que par la Commission de coordination interdépartementale pour la politique régionale. Il n'a été procédé à aucune délimitation des compétences entre ces deux instances.

!) FF 1973 I 1529, Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne du 16 mai 1973, p. 1542.

765

24 241

Les résultats La coordination de l'exécution de la LIM

La coordination de l'exécution de la LIM telle qu'elle est pratiquée par la CEDER a assuré jusqu'à présent une distribution correcte des subventions fédérales. Il a été possible de supprimer graduellement la masse des affaires pendantes qui s'accumulaient ces dernières années, en prenant des mesures conceptuelles et techniques (contributions au service de la dette en lieu et place de prêts; délégation aux cantons d'une partie de l'exécution). Mais l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration estime malgré cela que la procédure de coordination et d'autorisation est actuellement trop compliquée. Aucune raison matérielle ne justifie l'approbation par la Confédération des concepts de développement régional et des différents projets. L'imbrication de la LIM entre Confédération, cantons et régions provoque des redondances et des retards; elle est en outre un facteur d'incertitudes quant à savoir qui est, en dernier ressort, responsable de fixer les objectifs régionaux et les mesures qui en découlent.

242

La coordination entre les programmes de promotion économique de la Confédération ayant des effets régionaux

Les diverses activités de .la Confédération ayant des effets régionaux se répartissent sur trois services de l'OFIAMT: la CEDER est compétente pour la LIM et pour l'examen des demandes de subventions relatives aux deux: mesures d'appoint de la LIM (demandes de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt, ou de crédits pour la rénovation d'hôtels et d'équipements de villégiature). La responsabilité des crédits à l'hôtellerie et aux stations de villégiature ainsi que l'exécution de l'«Arrêté Bonny» incombent à la Division des arts et métiers. De son côté, le Service du tourisme poursuit également certaines activités présentant une dimension régionale. A part la coordination des deux mesures d'appoint de la LIM prévue par la loi, aucune activité de coordination régionale n'est pratiquée entre les programmes et les divisions de l'OFIAMT. Les deux programmes principaux - LIM et «Arrêté Bonny» - sont simplement coordonnés entre eux au niveau régional, dans la mesure où les régions LIM et les «régions dont l'économie est menacée» de l'«Arrêté Bonny» se recouvrent.

243

La coordination entre les politiques sectorielles

Les directives du Conseil fédéral en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale, de même que la LIM, prévoient qu'il incombe à la CEDER d'assurer la coordination des activités de la Confédération ayant des effets régionaux. Cependant, la CEDER n'est à même de remplir cette fonction que de manière insatisfaisante. L'administration fédérale en général, aussi bien que l'OFIAMT lui-même, ne l'associent qu'occasionnellement à la préparation et à l'évaluation des affaires qui ont une incidence de politique régionale. Elle a, par exemple, été tenue à l'écart de projets importants tels que la nouvelle réglementation des redevances hydrauliques, la modification du concept «cargo domicile» des CFF ou la revitalisation de l'économie. La CEDER dispose par 766

ailleurs d'un effectif limité, affecté en priorité à l'exécution de la LIM, de sorte qu'elle ne peut consacrer que peu de temps à sa fonction de coordination. Il lui est: d'autant plus difficile d'assumer cette tâche que l'on ne sait pas qui, de la CEDER, de l'OFIAMT ou du DFEP, a la compétence de trancher au niveau fédéral en matière de politique régionale; de plus, la CEDER se situe à un niveau hiérarchique trop bas au sein de l'administration pour pouvoir déployer une activité de coordination efficace. De même, le mandat de prestations, les objectifs généraux et les principes matériels de la coordination de la politique régionale ne sont pas clairement définis. Il ne faut donc pas s'étonner si la preuve n'a pas encore été apportée que les effets de politique régionale souhaités ont véritablement été réalisés dans les cas où la CEDER a pu assumer sa fonction de coordination.

244

La coordination entre politique régionale et aménagement du territoire

L'intention initiale de coordonner étroitement la politique régionale et l'aménagement du territoire afin de produire des synergies dans le sens d'une politique de l'organisation du territoire n'a guère eu de retombées concrètes jusqu'à présent. L'harmonisation prévue entre aménagement du territoire et politique régionale, soit au sein de la Conférence pour l'aménagement du territoire, soit: dans la Commission de coordination interdépartementale pour la politique régionale, n'a pas lieu du fait que - au contraire d'un aménagement du territoire bien conçu - il manque un objectif de politique régionale clairement défini et un mandat national allant dans ce sens. L'Office fédéral de l'aménagement du territoire prend en considération des préoccupations de politique régionale dans le cadre de son mandat officiel. Les régions LIM font l'objet d'une harmonisation régulière entre concepts de développement et plans directeurs.

245

La coordination entre politique régionale et péréquation financière fédérale

Telle qu'elle se présente actuellement, la péréquation financière de la Confédération n'est ni ciblée, ni transparente. Elle n'est pas adaptée à des objectifs de politique régionale et remplit mal sa fonction d'équilibrage entre les cantons.

Politique régionale et péréquation financière ne sont pas coordonnées entre elles.

D'ailleurs, elles ne peuvent l'être dans les circonstances actuelles, du fait qu'il manque à toutes deux des objectifs généraux et des concepts harmonisés entre

3

Les conclusions de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration

'

L'Organe parlementaire de contrôle de l'administration déduit de ces résultats qu'une coordination des politiques de la Confédération ayant des effets sur le développement régional fait défaut dans bien des domaines. Dans d'autres, cette coordination s'avère très limitée et peu efficace.

767

Ce manque de coordination a deux conséquences importantes pour la politique régionale de la Confédération: - En premier lieu, cela affaiblit considérablement {apolitique régionale sectorielle de la Confédération, en raison du manque d'harmonisation entre les différents programmes de promotion économique ayant une dimension de politique régionale. La Confédération perd ainsi une occasion d'affecter avec un maximum de cohérence et d'efficacité les fonds publics, de toute manière modestes, qui sont destinés au développement régional.

L'OPCA signale dans son rapport que les points faibles décelés dans la coordination des politiques ayant des effets régionaux ne sont pas le résultat de carences procédurales. Ils sont au contraire le signe que la politique régionale ne revêt qu'une importance politique mineure au niveau fédéral. Il y a donc peu de chances que l'on puisse faire valoir efficacement les intérêts régionaux dans la coordination des politiques sectorielles. Il n'existe pas de'politique régionale cohérente et efficace de la Confédération, dpnt les buts et les principes matériels, les compétences et les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre ces buts soient clairement définis et harmonisés. Ces points faibles ne pourront pas être éliminés en l'absence d'une politique régionale clairement définie et pouvant servir de modèle à tout mandat de coordination.

Pour faire de la coordination un instrument efficace au service de la politique régionale de la Confédération, il faut d'une part clarifier le contexte politique.

D'autre part, il convient d'apprécier avec réalisme les possibilités et les limites de la coordination en tant qu'instrument de l'administration.

L'examen du contexte politique consistera à éclaircir les trois questions suivantes: - Quels objectifs la politique régionale de la Confédération doit-elle poursuivre?

-
Quelle doit être l'instance compétente pour la politique régionale ainsi définie?

Les possibilités et les limites de la coordination sont déterminées par le ratio entre coût et profit. Tout besoin de coordination a ses objectifs spécifiques, dont on déduit la meilleure forme de coordination en fonction de ce ratio. Les besoins de coordination en matière de politique régionale de la Confédération sont de trois ordres, chaque catégorie ayant ses objectifs spécifiques: - la coordination horizontale entre diverses politiques de la Confédération ayant des effets régionaux (coordination servant de base à une politique interdépartementale applicable aux régions), - la coordination horizontale entre divers programmes relevant d'une politique sectorielle applicable aux régions (adaptation de diverses mesures aux buts généraux d'une politique régionale), et - la coordination verticale de programmes entre Confédération, cantons, régions et communes (p. ex. LIM).

768

Il est admis ici que même une politique régionale clairement définie ne saurait exploiter la coordination pour mettre d'autres politiques sectorielles à son service, mais qu'il s'agit avant tout d'assurer l'équivalence entre les objectifs de politique régionale et les objectifs des politiques sectorielles. Ainsi il convient, en tout état de cause, d'orienter la coordination entre divers secteurs politiques ayant des effets régionaux sur le modèle de la coordination «négative». La politique intersectorielle utilisera ainsi la coordination pour éviter qu'une politique sectorielle ne porte préjudice à d'autres à l'échelon régional. En règle générale, il ne sera prévu ni prestations compensatoires d'effets externes négatifs, ni synergies entre deux ou plusieurs secteurs politiques.

Il faut par contre que la coordination entre divers programmes relevant de la politique régionale s'oriente sur le modèle d'une coordination «positive» et hiérarchisée. Ces programmes doivent être intégrés dans une perspective générale et placés sous une direction unique et efficiente. Ces conditions sont indispensables 'à la cohérence et à l'efficacité d'une politique régionale ainsi basée sur la coordination d'éléments sectoriels.

La coordination verticale entre Confédération, cantons, régions et communes devrait se baser sur le principe de subsidiarité. Le succès de la coordination est affaire de pression. Plus on s'approche du niveau de la réalisation, plus les conséquences et autres répercussions se font concrètement sentir, et plus la pression devient forte - mais aussi, plus les tenants et aboutissants de la coordination deviennent évidents. La coordination par le bas s'avère ainsi tout à la fois pragmatique et efficace.

4

Les conclusions de la Commission de gestion

Les constatations de l'OPCA ont convaincu la Commission de gestion que la coordination de la politique régionale de la Confédération présente de nombreuses et graves lacunes: - La coordination régionale des politiques sectorielles est très limitée, et n'a pas produit jusqu'à présent d'effets sensibles.

5l

Feuille fédérale. 146' année. Vol. V

769

Même si les résultats auxquels est parvenue l'étude de l'OPCA ne fournissent pas suffisamment d'éléments concrets pour dresser un bilan global de la politique régionale de la Confédération tel que le demande depuis longtemps la Commission de gestion, il est manifeste que les lacunes constatées au niveau de la coordination diminuent considérablement l'efficacité et la continuité des mesures de politique régionale.

La dégradation des conditions de vie économiques dans les régions périphériques est un problème d'une grande portée sociale. Dans ces régions, il y a une menace de dépeuplement, d'appauvrissement de la diversité culturelle et de modifications écologiques non désirées. Simultanément, la pression liée aux problèmes sociaux les plus divers augmente dans les agglomérations du Plateau. Les changements sociaux et économiques qui s'accélèrent en Europe et dans le monde vont aboutir dans un futur proche à des problèmes supplémentaires pour les régions périphériques. C'est pourquoi la Commission de gestion demande instamment au Conseil fédéral de définir sa politique régionale et d'utiliser ses instruments de politique régionale de manière efficace.

41

Politique régionale de la Confédération mal définie

La Commission de gestion partage l'opinion de l'OPCA selon laquelle ce n'est pas en intervenant au niveau des procédures que les'points faibles constatés dans la coordination de la politique régionale pourront être éliminés. Le défaut principal, c'est que la politique régionale de la Confédération est mal définie. La politique en tant qu'action des pouvoirs publics est constituée de mesures ciblées. Pour être efficace, une politique requiert des buts clairs et - si elle comprend différentes mesures - la coordination nécessaire pour en assurer la cohérence. Il est donc indispensable de toujours faire le point sur le contexte politique (buts, stratégies, compétences) au moment d'innover en matière de politique régionale.

42

Définition des buts de la politique régionale

II convient tout d'abord de clarifier la question des buts. Les objectifs des diverses mesures de politique régionale existantes sont le fruit d'une législation sur la politique régionale qui s'est développée de manière ponctuelle au courant de ces vingt dernières années. Non seulement ils manquent de précision, mais ils ne sont pas harmonisés entre eux et se rapportent à des problèmes et des régions sans définition commune. En ce qui concerne leur portée territoriale et matérielle, les mesures existantes révèlent quatre objectifs d'orientations différentes: - la LIM et ses mesures d'appoint ont pour but la promotion économique des régions dé montagne, - l'«Arrêté Bonny» est destiné aux régions dont l'économie est menacée, - les directives du Conseil fédéral en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale visent à promouvoir les «régions économiquement défavorisées et périphériques» (en l'occurrence les régions LIM et les territoires visés par l'«Arrêté Bonny»), 770

Mis à part la loi sur l'aménagement du territoire, toutes les mesures de politique régionale instituées jusqu'à présent par la Confédération .ont une fonction de promotion économique. Mais les objectifs de cette politique ont toujours été discutés dans un cadre plus large. Ce caractère pluridimensionnel de la politique régionale s'est encore accentué avec l'évolution récente de notre monde. Parmi les objectifs de politique régionale dépassant la simple promotion économique, et parfois en conflit avec celle-ci, relevons à titre d'exemples: - les très nombreuses et diverses répercussions économiques et sociales entraînées par les bouleversements récents du contexte international; - l'évolution des problèmes régionaux de nature transfrontalière; - la transformation structurelle de l'agriculture; - le souci croissant de préserver les bases naturelles de la vie; - l'évolution du rôle social joué par les femmes, dont résulte la revendication d'emplois et de formes de travail permettant de combiner famille et profession; - l'encouragement des identités régionales en tant qu'élément politique fondamental pour le maintien du pluralisme culturel de la Suisse; - l'accumulation de problèmes et les tendances à la congestion qui se manifestent dans les villes et les agglomérations.

Clarifier à bon escient les objectifs de politique régionale de la Confédération suppose une réflexion de principe sur la question suivante: les objectifs d'une politique régionale répondant aux besoins de l'avenir doivent-ils inclure les nouvelles dimensions esquissées ci-dessus, et quelles relations faut-il instaurer entre celles-ci?

Clarifier, ici, signifie délimiter l'horizon de la politique régionale, en harmoniser les divers éléments et orienter ceux-ci vers un but commun.

43

Definition des stratégies de la politique régionale

Un autre aspect à éclaircir se situe au niveau des stratégies. La politique régionale a débuté en Suisse par la création de la LIM, ce qui en faisait une politique sectorielle. Voyant que la LIM ne permettait pas, à elle seule, de pratiquer une politique régionale efficace vis-à-vis de toutes les autres politiques sectorielles ayant des effets sur les régions, le Conseil fédéral a entrepris, par ses directives en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale, de compléter la politique sectorielle par une stratégie interdépartementale. L'étude de l'OPCA a montré que cette stratégie ne produit pas les résultats attendus, de sorte que de nouvelles dispositions doivent être prises à ce niveau également.

La politique sectorielle est la forme d'action traditionnelle de l'Etat. Les structures administratives et les procédures se sont organisées d'après elle. En général, elle convient bien à la poursuite d'objectifs concrets et unidimensionnels. Elle s'impose facilement et s'avère efficace .lorsqu'elle se voit accorder un poids politique, des instruments et des moyens appropriés.

La politique intersectorielle est considérée comme une nouvelle forme d'action des pouvoirs publics. Elle est flexible et se prête bien à la poursuite d'objectifs 771

complexes. Les politiques intersectorielles s'appuient sur des efforts de coordination, ce qui limite leur capacité de s'imposer même lorsqu'elles disposent des moyens et du soutien politique nécessaires.

La politique régionale peut prendre la forme d'une politique sectorielle ou d'une politique intersectorielle; elle peut également combiner ces deux stratégies. Dans tous les cas de figure, cependant, il convient d'harmoniser les buts et les modalités d'exécution des stratégies et des mesures qui ont été adoptées.

44

Définition des compétences de la politique régionale

Le troisième et dernier aspect à éclaircir se rapporte à la compétence en matière de politique régionale suisse. Certaines des mesures actuelles de politique régionale sont exclusivement du ressort de la Confédération (directives du Conseil fédéral en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale), d'autres ont la forme de programmes communs incluant Confédération, cantons et régions (LIM et mesures d'appoint, «Arrêté Bonny», aménagement du territoire). Les régions et les cantons jouent un rôle relativement important dans l'exécution de la LIM. Par l'intermédiaire de ses concepts de développements, le rôle central en matière de politique régionale de l'«Arrêté Bonny» incombe aux cantons. Cette constellation ne permet pas d'affirmer avec certitude qui est responsable de la politique régionale au sens global du terme. La réponse à cette question passe par l'évaluation de paramètres politiques et techniques. Politiquement parlant, une politique régionale efficace nécessite de la part des autorités compétentes la volonté clairement exprimée de construire activement le développement régional. Si la Confédération a cette volonté, une politique régionale centralisée à l'échelon fédéral peut s'avérer tout à fait judicieuse puisque susceptible d'être dirigée dans une perspective globale, axée sur les intérêts généraux du pays.-Mais si les priorités fédérales sont ailleurs, il vaut mieux décider que la politique régionale est l'affaire des cantons et des régions, ce qui la rapproche des milieux directement concernés.

La politique régionale suisse sera dans chaque cas une tâche commune de la Confédération, des cantons, des régions et des communes qui nécessite la coordination verticale. Cette coordination devrait fondamentalement être orientée de manière à ce que la coordination hiérarchique du haut vers le bas se limite aux aspects conceptuels qui se sont développés pour la Confédération en raison de ses tâches directrices supérieures. Les autres efforts de coordination, c'est-à-dire ceux qui ont lieu dans la mise en oeuvre, devraient par contre être adaptés aux connaissances de la situation locale et aux possibilités des intéressés directement concernés et se faire du bas vers le haut.

Il convient également de déterminer qui est responsable de la politique régionale au niveau fédéral, en se souvenant qu'une politique doit être institutionnalisée à l'échelon des offices pour pouvoir être mise en oeuvre efficacement. Si la politique régionale prend la forme d'une promotion économique à caractère sectoriel, il serait logique de la confier au Département fédéral de l'économie publique.

Tandis qu'une politique régionale prenant essentiellement ou exclusivement la forme d'une politique intersectorielle pourrait se déployer de façon plus indépendante et plus efficace dans un autre département.

772

5

Les recommandations de la Commission de gestion

51

Définition de la politique régionale de la Confédération

Comme le présent rapport l'a relevé plus haut, il existe actuellement, au niveau fédéral, six mesures basées sur des actes législatifs dont le but plus ou moins explicite est d'encourager le développement régional: - la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne (LIM); - l'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée («Arrêté Bonny»); - la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature; - la loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne; - les directives en matière de coordination des activités de la Confédération dans le domaine de la politique régionale et - la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).

Ces mesures ont des portées matérielles et territoriales différentes. Leurs objectifs manquent de clarté et sont insuffisamment coordonnés. Considérées globalement, elles ne témoignent pas d'une politique régionale cohérente de la Confédération.

C'est pourquoi la Commission de gestion juge urgent que le Conseil fédéral définisse de manière obligatoire sa politique régionale.

La Commission de gestion recommande la mise en place d'une politique régionale de la Confédération qui soit cohérente et claire. Etre cohérent, dans ce contexte, c'est d'une part harmoniser les objectifs et coordonner l'exécution de toutes les mesures de politique régionale; d'autre part, l'exigence de cohérence implique également une concordance entre volonté politique, discours officiel, mesures et moyens adoptés par la politique régionale de la Confédération.

La Commission de gestion n'est pas habilitée à s'exprimer sur les buts matériels de cette politique. Elle se limitera donc, ci-après, à esquisser, sur la base des actes législatifs actuels, cinq modèles de politique régionale de la Confédération ayant chacun une portée différente, et à formuler pour chacun de ces modèles des recommandations visant à en assurer la cohérence.

' Modèle 1

773

Si la politique régionale de la Confédération doit uniquement consister dans les mesures LIM, alors elle peut être comprise en tant que politique sectorielle d'aide aux régions de montagne au sens étroit.

Modèle 2

Si la politique régionale de la Confédération inclut, en plus de la LIM, ses mesures d'appoint, ainsi que l'«Arrêté Bonny», la politique régionale est alors une politique de promotion économique sectorielle.

Modèle 3

Si, en plus de ces mesures de promotion économique, les directives du Conseil fédéral sur la coordination régionale sont comprises comme partie intégrante de la politique régionale de la Confédération, le modèle qui en résulte est une politique de promotion économique suprasectorielle.

Modèle 4

774

Une politique régionale qui, en plus des mesures de promotion économique suprasectorielles, inclut la loi sur l'aménagement du territoire en tant que base légale peut être décrite comme une politique de promotion économique territorialisée.

Modèle 5

Elargissement thématique / Prise en compte de nouveaux aspects

En plus de ces quatre modèles qui se fondent sur ce qui existe déjà, il y a finalement aussi l'option d'une politique régionale à redéfinir entièrement et orientée vers le futur en tant que politique globale d'organisation du territoire. Cette politique prendrait en compte de nouveaux aspects de l'organisation du territoire dans un sens plus large, en plus de mesures déjà existantes.

Le Conseil fédéral est invité à choisir un de ces cinq modèles.

(Pour une meilleure compréhension des explications ci-après, une vue d'ensemble de ces modèles et des recommandations y relatives se trouve à la fin de ce rapport.)

Chacun de ces modèles suppose un ensemble d'objectifs, de stratégies et de compétences qu'il s'agit de définir, étant entendu que de ces définitions dépendent à la fois l'importance que prendra la politique régionale pour la Confédération et la charge que cette politique impliquera.

L'option choisie par le Conseil fédéral pour sa politique régionale comportera des recommandations spécifiques, portant sur la conceptualisation de la politique régionale, sur l'adaptation des mesures existantes, sur la répartition des tâches entre Confédération et cantons, ainsi que sur les compétences de politique régionale au sein de la Confédération.

Recommandation principale:

Le Conseil fédéral est invité à décider sur lequel des modèles présentés il entend orienter la politique régionale de la Confédération. Dans chaque cas, il sera indispensable d'évaluer toutes les mesures existantes de politique régionale en fonction des objectifs prédéfinis et de les adapter à la nouvelle situation.

775

52

Modèle 1: politique régionale en tant qu'aide aux régions de montagne

Un régime d'aide aux régions de montagne fondé sur le principe de la LIM peut servir de modèle à une politique régionale «cantonalisée» ou «régionalisée». Ce modèle part de l'hypothèse que la politique régionale joue aujourd'hui un rôle secondaire à l'échelon fédéral, et qu'il n'est pas possible ou souhaitable de modifier sensiblement cet état de fait. La Confédération renonce donc à poursuivre activement sa propre politique régionale et se contente d'assumer les affaires d'importance nationale et internationale. La politique régionale devient ainsi la tâche exclusive des cantons et des régions. Les fonds consacrés jusqu'à présent à des mesures de politique régionale continuent de servir à des fins analogues; ils sont mis à la disposition des cantons sous une forme non affectée, par le biais de la péréquation financière de la Confédération.

Ce modèle vise à adapter les mesures existantes aux réalités politiques, en donnant la priorité à l'efficacité et à l'opportunité de leur mise en oeuvre. La coordination de la politique régionale s'effectue ainsi de façon décentralisée et plus près du terrain, au niveau des cantons et des régions. Cette manière de faire diminue considérablement les charges de coordination, aussi bien horizontalement, au niveau fédéral, que verticalement, entre Confédération et cantons.

Simultanément, cela accroît les chances de produire des synergies au niveau de l'exécution tout en maîtrisant l'effort de coordination à consentir.

Recommandations pour le modèle 1

Recommandation 1.1 Si le Conseil fédéral entend baser sa politique régionale sur le modèle 1, la Commission de gestion lui recommande de développer un concept de politique régionale cantonalisée. Ce concept doit, notamment, se baser sur les principes suivants: - la politique régionale de la Suisse se concentre sur l'aide aux régions de montagne, - la politique régionale est essentiellement l'affaire des cantons et des régions, et - les tâches de politique régionale de la Confédération se limitent à la coordination des affaires d'importance nationale et internationale.

Ce modèle admet que les cantons disposent - avec les régions créées par le biais de la LIM et leurs concepts de développement - de structures et d'organisations bien établies, permettant de poursuivre une politique régionale conforme à des priorités qui leurs sont propres. Le fait de renoncer à une politique régionale sectorielle ou interdépartementale implique, de la part de la Confédération, une adaptation en conséquence de toutes les mesures de politique régionale existantes:

776

Recommandation 1.2 Le Conseil fédéral est alors invité - à proposer au Parlement l'abrogation de la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne, de la loi fédérale sur l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne et de la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature; - à laisser l'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée («Arrêté Bonny») arriver à son terme sans le renouveler, et - à abroger ses directives en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale.

Les ressources engagées jusque-là en relation avec ces actes législatifs seront désormais octroyées aux cantons sous une forme non affectée, par le biais de la péréquation financière fédérale.

k Seules les tâches de politique régionale qui ont une importance nationale ou internationale restent du ressort de la Confédération. Il s'agit là d'une tâche typiquement interdépartementale qui suppose un mandat de coordination en conséquence. La Confédération peut remplir cette tâche dans le cadre de sa compétence actuelle en matière d'organisation du territoire, compétence déléguée à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.

Recommandation 1.3.

Toujours dans cette perspective, le Conseil fédéral est invité à ajouter au mandat de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire les tâches de politique régionale présentant une importance nationale et internationale.

Il convient de définir clairement les buts de ce mandat complémentaire et d'élaborer la base juridique de celui-ci.

Le transfert des fonds non affectés de la Confédération aux cantons se fait par le moyen de la péréquation financière fédérale. Celle-ci doit être amendée de manière à remplir sa fonction compensatrice, conformément aux principes de politique régionale.

Recommandation 1.4 Finalement, les travaux en cours, concernant la révision de la péréquation financière fédérale, doivent être orientés dans le sens d'une refonte complète devant aboutir à une péréquation des charges entre cantons, conforme aux principes de politique régionale.

777

53

Modèle 2: politique régionale en tant que promotion économique sectorielle

Ce modèle part de l'hypothèse que la Confédération entend pratiquer à l'avenir une politique régionale active et clairement définie sous forme de promotion économique sectorielle, et que les programmes de promotion économique existants de la Confédération (la LIM, l'«Arrêté Bonny» et les deux mesures d'appoint de la LIM) peuvent en constituer le fondement. Ce qui est recherché, c'est une politique sectorielle autonome et bien élaborée, disposant de moyens suffisants et d'instruments adéquats, capable de se maintenir parallèlement à d'autres politiques sectorielles et de compenser efficacement les éventuelles répercussions négatives de celles-ci. Ce modèle correspond au point de vue exprimé il y a un certain temps par le Conseil fédéral, selon lequel la politique régionale requiert, comme toute politique, ses propres objectifs et instruments, et qu'il n'est pas judicieux d'exiger d'autres secteurs politiques qu'ils contribuent à réaliser des objectifs de politique régionale1). Conformément à cette logique, le présent modèle table exclusivement sur l'efficacité d'une politique sectorielle forte et renonce à l'exigence - émise dans les directives du Conseil fédéral en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale - demandant la prise en considération d'objectifs de politique régionale dans le cadre d'autres politiques sectorielles. Une promotion économique sectorielle fortement structurée signifierait que la Confédération exprime la volonté politique - à partir d'une perspective globale et par des moyens et instruments appropriés - d'organiser activement la politique régionale jusqu'au niveau des régions et des communes. Il en résulterait nécessairement des recoupements et des conflits d'objectifs, qu'il s'agirait de résoudre dans le cadre d'une redistribution des tâches à convenir avec les cantons.

L'application d'une politique régionale de ce type aurait pour effet de réduire considérablement les besoins de coordination par rapport à la solution actuelle.

La nécessité de coordonner régionalement d'autres politiques sectorielles s'en trouverait éliminée, de même que les coûts inhérents à cette nécessité. Il s'agirait d'une part de coordonner les diverses mesures de promotion économique regroupées et organisées au sein d'un même office fédéral. Par ailleurs, la nouvelle conception de la collaboration entre Confédération et cantons se traduirait par un besoin de coopération accru en matière de politique régionale.

') FF 1988II718, Rapport des commissions de gestion aux Chambres fédérales concernant les inspections et les requêtes en 1987, Effets sur la politique régionale du programme 1983 destiné à promouvoir l'emploi, p. 726.

778

Recommandations pour le modèle 2 Recommandation 2.1 Si le Conseil fédéral entend baser sa politique régionale sur le modèle 2, la Commission de gestion lui recommande de présenter les buts et le mandat de prestations de sa politique de promotion économique sectorielle et, sur la base de ce concept, de négocier avec les cantons une définition nouvelle de la répartition des compétences et de la coordination relatives à la tâche commune «promotion économique sectorielle».

Pour devenir une stratégie efficace et aboutir à une politique régionale durable, ce type de promotion économique sectorielle exige la mise à disposition d'instruments et de moyens suffisants; il faut en outre que tous les instruments utilisés soient conformes aux objectifs définis dans le 'concept demandé, et coordonnés entre eux. De plus, les programmes de promotion économique existants doivent être remaniés en conséquence (conception et mise en oeuvre auprès de la Confédération) et, le cas échéant, complétés par de nouvelles mesures. Il faut en même temps supprimer les mesures de politique interdépartementale incompatibles avec l'application de ce modèle: Recommandation 2.2 Le Conseil fédéral est alors invité à remanier la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne, la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature, la loi fédérale sur l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne, ainsi que l'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée, dans le sens du concept demandé, et à les intégrer, avec d'éventuelles mesures complémentaires de promotion régionale, en un programme complet de promotion économique régionale.

Les directives sur la coordination de la politique régionale doivent être abrogées.

Une promotion économique sectorielle ne peut être poursuivie efficacement en tant que politique régionale autonome de la Confédération que si elle s'inscrit dans un mandat de politique régionale au niveau hiérarchique d'un office du Département fédéral de l'économie publique. Les divers programmes de promotion économique doivent être regroupés, leur mise en oeuvre faisant l'objet d'une coordination positive. La solution idéale serait de créer un Office fédéral de la promotion économique régionale. Il serait également envisageable de confier un mandat correspondant à l'OFIAMT: à l'intérieur de celui-ci toutes les mesures de promotion économiques relevant de la politique régionale seraient réunies au sein de la CEDER, laquelle serait désormais dirigée par un sous-directeur et placée ainsi un échelon plus haut dans la hiérarchie administrative. Une autre possibilité consisterait dans la nomination d'un délégué pour la politique régionale chargé de cette tâche.

779

Recommandation 2.3 Toujours dans cette perspective, le Conseil fédéral est invité à désigner un office fédéral responsable -. d'exécuter tous les programmes fédéraux ayant trait à la promotion économique régionale, et - de coordonner toutes les mesures de promotion économique régionale en vue de produire des effets de synergie.

54

Modèle 3: politique régionale en tant que promotion économique suprasectorielle

Ce modèle part de l'hypothèse qu'il convient de compléter la promotion économique sectorielle décrite ci-dessus par un mandat de coordination couvrant toutes les activités de la Confédération ayant des effets régionaux, de manière à réaliser une politique régionale solidement appuyée sur des structures de politique sectorielle et interdépartementale. Sur le plan de la politique sectorielle, la Confédération aurait pour tâche de définir dans une perspective globale les objectifs et le cadre conceptuel de la promotion économique régionale, et de mettre à disposition les moyens et les instruments nécessaires. Le détail conceptuel et l'exécution des mesures seraient l'affaire des cantons, des régions et des communes. Ce modèle accorde une très haute priorité à la politique régionale de la Confédération et implique de. fortes dépenses de coordination à différents niveaux.

Une politique régionale organisée de cette manière comporterait une multitude de recoupements qui la rendraient sensible à des problèmes de mise en oeuvre et d'efficacité. Cette mise en oeuvre exigerait énormément de coordination, aussi bien au sein de l'administration fédérale qu'entre la Confédération et les cantons.

Un tel travail de coordination n'est susceptible de réussir que s'il peut s'appuyer sur des objectifs et des priorités clairement définis, sur des instruments efficaces et sur une solide approbation politique.

Si le Conseil fédéral entend baser sa politique régionale sur ce modèle, la Commission de gestion assortit celui-ci des recommandations suivantes: Recommandations pour le modèle 3

Recommandation 3.1 Si le Conseil fédéral entend baser sa politique régionale sur le modèle 3, la Commission de gestion lui recommande de présenter, sous la forme d'un concept détaillé, les buts et le mandat de prestations de sa politique de promotion économique suprasectorielle et, sur la base de ce concept, de négocier avec les cantons une définition nouvelle de la répartition des compétences et de la coordination relatives à la tâche commune «promotion économique suprasectorielle».

780

Pour agir avec toute l'efficacité souhaitable, une telle politique nécessiterait des moyens financiers considérables et une gamme étendue d'instruments appropriés.

Les mesures existantes de politique sectorielle devraient être remaniées et harmonisées en fonction de ce concept (conception par la Confédération, mise en oeuvre par les cantons), et complétées au besoin.

Recommandation 3.2 Le Conseil fédéral est alors invité à remanier la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne, la loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature, la loi fédérale sur l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne, ainsi que l'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée, dans le sens du concept demandé, et à les intégrer, avec d'éventuelles mesures complémentaires de promotion régionale, en un programme complet de promotion économique régionale à caractère suprasectoriel.

Il convient également d'élaborer, en se basant sur les directives existantes du Conseil fédéral, un nouvel ensemble d'instruments destinés à mettre en oeuvre la politique intersectorielle de la Confédération en matière de politique régionale.

Les objectifs et les mesures de cette nouvelle politique intersectorielle doivent être accordés avec les instruments de politique sectorielle et alignés avec ceux-ci sur les objectifs généraux de la nouvelle politique régionale. Pour garantir la prise en compte des intérêts régionaux dans le cadre de cette politique intersectorielle, il convient de prévoir une étude d'impact sur les régions de toutes les mesures et activités de la Confédération relevant de la politique régionale.

La mise en place d'un tel instrument aurait comme conséquence que les conflits d'objectifs entre la politique régionale et les politiques sectorielles devraient être décidés au niveau politique. La décision à prendre pourrait être prise en connaissance des effets qu'elle pourrait avoir aussi bien pour la politique régionale que pour la politique sectorielle concernée. Cette procédure rendrait possible, le cas échéant, la compensation des effets négatifs par la péréquation financière ou par d'autres mesures.

Recommandation 3.3 Toujours dans cette
perspective, le Conseil fédéral est invité à réviser entièrement ses directives en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale dans le sens du concept demandé, à les compléter par un instrument servant à contrôler l'impact des mesures de politique régionale, et à intégrer le tout dans un acte législatif cohérent.

Pour être fortement structurée et efficace, une politique régionale suprasectorielle de la Confédération demanderait la création d'un Office fédéral de la promotion économique régionale au sein du Département fédéral de l'économie publique. Seul un office fédéral spécialisé dans la poursuite d'objectifs de politique régionale serait en mesure d'imposer la prise en compte d'intérêts 781

régionaux face à d'autres politiques sectorielles et offices fédéraux, du même département en particulier. Outre ses tâches conceptuelles et executives, cet office aurait à remplir une importante mission de coordination, dont les modalités procédurales devraient être étayées par un contrôle d'impact régional à l'exemple ,de l'étude d'impact sur l'environnement.

Recommandation 3.4 Finalement, un nouvel office pour la promotion économique régionale doit être créé, en vue - de concevoir et financer tous les programmes fédéraux de promotion économique régionale, - de coordonner toutes les mesures de promotion économique régionale de la Confédération, - de coordonner toutes les activités de la Confédération relevant de la politique régionale, et - de coordonner toutes les mesures de politique régionale entre la Confédération et les cantons.

55

Modèle 4: politique régionale en tant que promotion économique territorialisée

Si elle adopte le modèle de la promotion économique territorialisée, la politique régionale de la Confédération se concentrera sur des tâches interdépartementales. Elle sera, de ce fait, étroitement liée à l'aménagement du territoire.

Prenant appui sur des objectifs clairs et sur un mandat de prestations, la Confédération aura pour préoccupation essentielle de défendre les intérêts régionaux selon une perspective globale, dans le cadre des processus de coordination dominés par les politiques sectorielles. Celles-ci seront tenues de prendre en considération les objectifs de politique régionale dans leur propre champ d'action.

La Confédération, dotée des instruments appropriés, veillera au respect de ces objectifs dans le cadre de son activité de coordination. Elle renoncera ainsi à poursuivre sa propre politique régionale à caractère sectoriel.

Une politique régionale qui prend la forme intersectorielle mise essentiellement sur la coordination. Elle ne cherche pas à mettre à son service les diverses politiques sectorielles dont elle coordonne régionalement les activités. Elle doit confiner son action aux possibilités que peut offrir une coordination négative.

Cependant, l'institutionnalisation au niveau d'un office, la définition d'objectifs de politique régionale clairement formulés aboutissant à un mandat de prestations ad hoc et l'instrument de l'étude de l'impact régional devraient constituer une base d'action suffisamment solide pour empêcher ou atténuer les effets régionaux indésirables d'autres politiques sectorielles. Le fait de décentraliser l'exécution des mesures sectorielles élimine une bonne part du travail de coordination verticale, tout en améliorant, à l'échelon cantonal ou local, les chances d'une coordination positive, plus proche du terrain et génératrice de synergies.

782

Recommandations pour le modèle 4 Recommandation 4.1 Si le Conseil fédéral entend baser sa politique régionale sur le modèle 4, la Commission de gestion lui recommande de présenter un concept détaillé de sa politique régionale adoptant la forme d'une promotion économique territorialisée, avec une description circonstanciée des objectifs, des principes matériels et du mandat de prestations. Ce concept doit partir des principes suivants: - l'accomplissement des programmes de promotion économique régionale est, en Suisse, l'affaire des cantons et des communes; - à cet effet, la Confédération octroie aux cantons, par le biais de la péréquation financière fédérale, des fonds non affectés dont le montant correspond à ses précédentes dépenses de politique régionale; - la politique régionale au niveau fédéral est une politique intersectorielle qui se concentre sur la coordination spécifique de toutes les politiques de la Confédération ayant des incidences régionales.

L'exécution des divers programmes de politique régionale est confiée aux cantons via une péréquation financière révisée. La Confédération se borne à les harmoniser avec ses principes de politique régionale dans le cadre de la coordination verticale. La LIM et l'«Arrêté Bonny» doivent être révisés en conséquence: Recommandation 4.2 Le Conseil fédéral est alors invité à proposer au Parlement une révision de la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne et de l'arrêté'fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée. Cette révision doit prévoir un transfert aux cantons des compétences relatives à l'exécution des mesures et au financement des projets, tout en maintenant la coordination verticale de la politique régionale entre Confédération, cantons et régions.

Là aussi, il convient d'élaborer, en se basant sur les directives existantes du Conseil fédéral, un nouvel ensemble d'instruments destinés à mettre en oeuvre la politique intersectorielle de la Confédération en matière de politique régionale. Comme dans le modèle 3, l'élément central de cet ensemble sera une étude d'impact de toutes les mesures et activités de la Confédération relevant de la politique régionale.

Recommandation 4.3 Toujours dans cette perspective, le Conseil fédéral est invité à réviser entièrement ses directives en matière de coordination dans le domaine de la politique régionale dans le sens du concept demandé, à les compléter par un instrument servant à contrôler l'impact des mesures de politique régionale, et à intégrer le tout dans un acte législatif cohérent.

783

Même ramenée à une tâche purement interdépartementale, la politique régionale doit être institutionnalisée au niveau hiérarchique d'un office. Le fait d'intégrer la promotion économique régionale dans une perspective globale et territorialisée ouvre la politique régionale à des préoccupations qui ne sont pas exclusivement d'ordre économique. Cette option implique donc un élargissement des finalités et un lien étroit avec l'aménagement du territoire (une politique intersectorielle de structure analogue et complémentaire à bien des égards), ce qui porte à confier le mandat de politique régionale à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.

Cela devrait permettre d'harmoniser au mieux la politique régionale avec l'aménagement du territoire.

Recommandation 4.4 Les compétences pour la politique régionale doivent être confiées à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.

Dans ce cas également, il convient de veiller à ce que la péréquation financière fédérale opère une répartition des fonds conforme aux critères de la politique régionale.

Recommandation 4.5 Finalement, les travaux préalables en cours concernant la révision de la péréquation financière fédérale doivent être orientés dans le sens d'une refonte complète devant aboutir à une péréquation des charges entre cantons conforme aux principes de politique régionale.

56

Modèle 5: politique régionale en tant que politique globale d'organisation du territoire pour l'avenir

Un dernier modèle part de l'hypothèse que le Conseil fédéral reconsidère et réorganise entièrement sa politique régionale. La situation étant redéfinie sur des bases totalement nouvelles, en vertu de finalités dépassant largement le cadre actuel de la promotion économique, il s'agit alors d'élaborer une nouvelle conception des termes de «région» et de «développement régional». Cette nouvelle conception doit donner lieu à un concept définissant lès buts, les stratégies et les instruments d'une nouvelle politique régionale de la Confédération.

Ce modèle englobe les choix présentés dans les modèles 1 à 4. Ici également, il conviendra de tirer au clair la répartition des tâches entre Confédération et cantons, la question de l'orientation stratégique de la politique régionale (relation entre politique sectorielle et politique intersectorielle), la fonction régionale de la péréquation financière ainsi que l'évaluation et la réaffectation des mesures de politique régionale existantes.

784

Recommandation pour le modèle 5

Si le Conseil fédéral entend baser sa politique régionale sur le modèle 5, la Commission de gestion lui recommande de développer un concept pour une nouvelle politique régionale suisse. Ce concept devra en particulier - contenir les objectifs de la nouvelle politique régionale, - énoncer les stratégies et les mesures à prendre pour atteindre ces objectifs, - indiquer les possibilités d'une nouvelle répartition des tâches de politique régionale entre la Confédération et les cantons, et - définir les compétences de politique régionale au niveau fédéral.

La Commission de gestion invite le Conseil fédéral à se prononcer jusqu'au 1er septembre 1994 sur le présent rapport et ses recommandations. En outre, la Commission invite le Conseil fédéral à lui rendre compte, au plus tard à la fin de 1995, des suites qu'il aura données jusque-là à ses recommandations.

5 mai 1994

Pour la version de la Section: Le président, Tschuppert Organe parlementaire de contrôle de l'administration Secrétariat, Spinatsch Pour la version de la Commission: Le président, Schwab

Annexe: Rapport final de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration (à disposition auprès de la Centrale de documentation des Services du Parlement, tél. 031 / 322 97 44) 52 Feuille fédérale. 146= année. Vol. V

785

5o

o\

Vue d'ensemble des modèles et des recommandations Modèle: politique régionale en tant que...

Mesures servant de point de départ

  1. Aide aux LIM régions de montagne
  2. Promotion économique sectorielle

LIM, mesures d'appoint, «Arrêté Bonny»

Compétent pour la politique sectorielle

Compétent pour la politique interdépartementale

Organe compétent de la Confédération

Octroi des subsides · fédéraux

cantons, régions

pas de politique interdépartementale

Office fédéral de l'aménagement du territoire

Confédération

pas de politique interdépartementale

nouvel office (évent.

OFIAMT)

' 3. PromoLIM; tion mesures éconod'appoint; mique «Arrêté supraBonny»; sectorielle directives sur la coordination

Confédération: conception; cantons: exécution

Confédération

nouvel office

Conséquences pour la LIM

Conséquences pour les mesures d'appoint

Conséquences pour «Arrêté Bonny»

non affecabrogation tés, par la péréquation financière

abrogation

financeadaptation ment direct des projets par la Confédération financement direct des projets par la Confédération

adaptation

Conséquences pour directives sur la .

coordination

Particularités

pas de . renouvellement

abrogation

Confédération: seulement coordination nationale et internationale

adaptation

adaptation

abrogation

cantons et régions: rôle secondaire

adaptation

adaptation

transformation en instrument de politique interdépartementale

étude d'impact régional

Modèle: politique régionale en tant que...

^1 ^1 00

Compétent pour la politique interdépartementale

Organe compétent de la Confédération

Octroi des subsides fédéraux

Conséquences pour la LIM

Conséquences pour les mesures d'appoint

Conséquences pour «Arrêté Bonny»

Conséquences pour directives sur la coordination

Particularités

4. PromoLIM; cantons tion mesures éconod'appoint; mique «Arrêté territoria- Bonny»; lisée directives sur la coordination; loi sur l'aménagement du territoire

Confédération

Office fédéral de l'aménagement du territoire

non affectés, par la péréquation financière

adaptation

inchangé

adaptation

transformation en instrument de politique interdépartementale

étude d'impact régional

5. Nouvelle politique d'organisation du territoire

à définir

à définir

à définir

évaluation/ adaptation

évaluation/ adaptation

évaluation/ adaptation

évaluation/ adaptation

Mesures servant de point de départ

nouvelle définition

delà

situation

Compétent pour la politique sectorielle

à définir

Abréviations «Arrêté Bonny» CEDER DFEP LAT LIM Mesures d'appoint de la LIM

OFIAMT

788

Arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée Centrale pour le développement économique régional Département fédéral de l'économie publique Loi fédérale sur l'aménagement du territoire Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au service de l'intérêt dans les régions de montagne; Loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Evaluation de la coordination des politiques de la Confédération ayant des effets régionaux Rapport de la Commission de gestion du Conseil national sur son appréciation de la coordination actuelle des politiques de la Confédération ayant des effets r...

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1994

Année Anno Band

5

Volume Volume Heft

50

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

13.12.1994

Date Data Seite

758-788

Page Pagina Ref. No

10 108 014

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.