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94.005

Message concernant la modification du code pénal suisse (création d'un office central de lutte contre le crime organisé) (Message complémentaire au message sur la modification du code pénal suisse et du code pénal militaire concernant la révision du droit de la confiscation, la punissabilité de l'organisation criminelle ainsi que le droit de communication du financier) du 12 janvier 1994

Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, En complément au message sur la modification du CP et du CPM (Révision du droit de la confiscation, punissabilité de l'organisation criminelle, droit de communication du financier) du 30 juin 1993 (FF 1993 III 269 ss), nous vous soumettons, en vous proposant de l'approuver, le projet de révision du code pénal suisse concernant la création d'un office central de lutte contre le crime organisé.

Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 1989 P ad 89.043 Code pénal. Crime organisé. Révision (N 28.11. 89, Commission du Conseil national) 1990 M ad 89.655 Code pénal. Organisation criminelle (N 28.11. 89, Segond; E 19. 3. 90) 1990 P ad 88.877 Lutte contre le trafic de drogue (N 6. 3. 90, Cavadini) 1990 P ad 90.001 Crime organisé (N 7. 3. 90, Commission de gestion) 1990 P ad 90.504 Attachés «anti-drogue» dans certaines ambassades de Suisse (N 23. 3. 90, Ziegler) 1993 P ad 93.3347 Lutte contre la violence et la criminalité organisée (N 18. 6. 93, Groupe démocrate-chrétien) Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

12 janvier 1994

1993-828

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Stich Le chancelier de la Confédération, Couchepin

75 Feuille fédérale. 146e année. Vol. I

1125

Condensé Le «second train de mesures», que le Conseil fédéral a adopté le 30 juin 1993 à l'intention du Parlement, contient des prescriptions de droit pénal matériel sur la participation à une organisation criminelle, sur la confiscation et sur le droit de communication du financier. Ces normes entendent renforcer l'efficacité de la lutte contre le crime organisé et le blanchissage d'argent. L'application de ces dispositions, comme de celles relatives au blanchissage d'argent, relève en majeure partie de la compétence des cantons. En règle générale, cependant, le crime organisé revêt des dimensions supracantonales, voire internationales. Cette situation complique singulièrement les tâches de poursuite pénale incombant aux cantons et risque de compromettre l'efficacité des nouvelles prescriptions pénales.

C'est pourquoi il paraît judicieux de créer, à l'instar de la solution adoptée en matière de stupéfiants, un office central de lutte contre le crime organisé, comme il en existe depuis longtemps à l'étranger, et rattaché à l'Office fédéral de la police. Dans une première phase toutefois, et contrairement à l'office central de lutte contre le trafic de stupéfiants, le nouvel organisme ne conduira pas lui-même de procédures pénales. Sa mission consistera plutôt à coordonner les procédures, à recueillir et à transmettre des informations sur le crime organisé ainsi qu'à assurer le contact avec les services étrangers. A cet effet, le nouvel office central pourra envoyer, dans des endroits stratêgiquement imponants à l'étranger, ses propres agents de liaison, qui permettront de recueillir et d'échanger des informations dans de meilleures conditions et, surtout, de manière plus rapide. Pour remplir ses tâches, l'office central traitera de nombreuses données personnelles par le biais de systèmes électroniques. Dans ce contexte, il sera tenu de respecter les sévères dispositions légales édictées en matière de protection des données.

Ces mesures ne modifient en rien les compétences cantonales dans le domaine de la poursuite pénale. Elles doivent simplement soutenir les cantons dans l'accomplissement de leurs tâches de poursuite pénale. De ce fait, les nouvelles prescriptions sont insérées dans le code pénal immédiatement après les dispositions déjà existantes sur les tâches de police de la Confédération (RIPOL, Interpol).

Le contenu du présent projet sur le nouvel office central est étroitement lié au «second train de mesures», dans la mesure où il appuie l'application des normes pénales introduites par ce dernier. Il se justifie et il s'impose même de souligner également cette relation par le biais de l'aménagement du présent projet en tant que message complémentaire au «second train de mesures».

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Message I

Partie générale

II

Situation initiale

III

Le crime organisé en Suisse

La Suisse n'est pas épargnée par le fléau du crime organisé. Certes, il convient de ne pas dramatiser le problème, dans la mesure où la criminalité organisée n'est pas parvenue dans notre pays à étendre son influence typique sur la politique et l'économie. On constate en revanche un abus préoccupant du secteur suisse des services, notamment de la place financière. Selon les experts, la Suisse joue dans une certaine mesure «un rôle de plaque tournante, de base logistique pour le crime organisé»1'.

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«Second train de mesures» contre le crime organisé

Sur la base de ce diagnostic, le Conseil fédéral vous a soumis une série de mesures dans son message du 30 juin 1993 sur la modification du code pénal suisse et du code pénal militaire2': révision du droit de la confiscation, punissabilité de l'appartenance à une organisation criminelle et du soutien apporté à une telle organisation, ainsi que création d'un droit de communication du financier. Ces dispositions, qui constituent le «second train de mesures», complètent les normes pénales sur le blanchissage d'argent (art. 305bis CP) et le défaut de vigilance dans les opérations financières (art. 305ter CP) en vigueur depuis le 1er août 1990.

L'ensemble de ces dispositions forme le pilier de droit pénal (à côté du pilier de droit administratif qui concerne plus particulièrement le secteur financier) du dispositif global mis en place par le Conseil fédéral pour lutter contre le crime organisé et le blanchissage d'argent.

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Problèmes d'application du droit pénal matériel

La valeur effective des dispositions pénales matérielles susmentionnées dépend dans une large mesure de la manière dont elles peuvent être appliquées et imposées dans la pratique. La lutte contre le crime organisé et le blanchissage d'argent relève de la compétence des cantons, conformément à l'ordre juridique en vigueur (cf. art. 64b's est.); l'ensemble de la procédure, depuis les enquêtes de police jusqu'à l'exécution des sanctions prononcées de manière définitive, leur incombe. Faute de bases légales pertinentes, la Confédération n'est actuellement pas habilitée à intervenir dans ces domaines ou alors uniquement en tant que soutien sous forme de coordination et de conseils.

') Cf. l'exposé détaillé dans le message du Conseil fédéral du 30 juin 1993 concernant la modification du CP et du CPM (Révision du droit de la confiscation, punissabilité de l'organisation criminelle, droit de communication du financier) - ci-après: message -, FF 1993 III 274 ss.

2 > FF 1993 III 269 ss.

1127

Cette situation juridique se trouve en porte-à-faux avec celle qui prévaut en matière de commerce illicite de stupéfiants. Tenant compte du fait que le trafic de drogue étend ses ramifications au-delà des frontières cantonales et nationales, la loi sur les stupéfiants (LStup)3' a prévu, à l'article 29, l'institution d'un office central de la Confédération. Rattaché d'abord au Ministère public de la Confédération, puis, à partir du 1er septembre 1992, à l'Office fédéral de la police (OFP), cet office central coordonne, sur les plans intercantonal et international, les enquêtes relatives au trafic de stupéfiants. En outre, il recueille les renseignements pertinents et assure l'information des autorités de poursuite pénale cantonales et autres. L'objectif de cette activité est de «faciliter la poursuite des délinquants» (art. 29, 1er al., LStup). Cet office central qui, dans certains cas, est habilité à conduire lui-même des enquêtes pénales (art. 29, 4e al., LStup en relation avec l'art. 259 PPF) a incontestablement fait ses preuves.

Alors que le commerce illicite des stupéfiants est déjà fortement marqué par sa dimension intercantonale et internationale, la situation est encore plus manifeste en ce qui concerne le crime organisé en général et le blanchissage d'argent en particulier. Du fait que les fonds à recycler arrivent désormais en Suisse déjà «prélavés»4' et que leur transfert par des moyens électroniques à travers le monde entier est une opération courante, la lutte contre le blanchissage précisément requiert par-dessus tout une collaboration internationale étroite. Le combat contre la criminalité organisée, autant que contre le trafic de drogue, requiert lui aussi absolument des contacts intercantonaux et internationaux ainsi que, eu égard à la complexité de la matière, des spécialistes confirmés disposant de connaissances appropriées.

Nul n'ignore les énormes difficultés auxquelles se heurtent les enquêtes pénales qu'il s'agit de conduire ne serait-ce que sur le plan intercantonal en raison des structures fédéralistes de la procédure5'. Certes, le concordat sur l'entraide judiciaire et la collaboration intercantonale en matière pénale, adopté en 1992 par la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et entré en vigueur le 2 novembre 1993, devrait faciliter un certain nombre d'opérations. Ses effets resteront toutefois limités dans la mesure où seuls quelques cantons y ont adhéré6'. En outre, le concordat ne résout pas le problème de la coordination dans les affaires qui concernent plusieurs cantons et, surtout, l'étranger.

La collaboration internationale, qui revêt une importance primordiale en ce qui concerne le crime organisé et le blanchissage d'argent, présuppose une multitude de contacts (même informels) avec des services étrangers ainsi que l'expérience des règles usuelles à observer dans les relations internationales en matière de police qui, parallèlement aux aspects formels de l'entraide.judiciaire, établissent des liaisons rapides entre juges d'instruction et tribunaux. L'idée que s'en font de . nombreux cantons, surtout les plus petits d'entre eux, est cependant extrêmement « RS 812.121 > Cf. message, FF 1993 III 276.

A ce propos, le procureur général du canton de Genève Bernard Bertossa parle de «conditions moyenâgeuses» (cf. L'Hébdo du 13 mai 1993, p. 65).

6 > Jusqu'à présent, seuls les cantons de Genève et de Fribourg ont signé le concordat.

4

51

1128

vague. Tel est également le cas des connaissances relatives aux techniques du blanchissage d'argent ainsi que des formes de manifestation et de travail de la criminalité organisée. Ces connaissances particulières, liées à des mutations rapides et constantes, qui sont indispensables à une lutte efficace contre de tels fléaux, ne peuvent exister dans des proportions identiques dans chaque canton.

114

Nécessité d'un office central

Eu égard à cette situation et à l'inexistence dans le droit en vigueur de moyens permettant à la Confédération d'y remédier, d'une part, et compte tenu des excellentes expériences faites par l'OFP avec l'office central pour la répression du trafic des stupéfiants, d'autre part, il paraît opportun d'offrir un soutien aux cantons dans le domaine du crime organisé et du blanchissage d'argent également, sous la forme d'un office central fédéral chargé des tâches de coordination et d'information (cf. ch. 122 ci-après). De plus, afin de garantir les contacts indispensables avec les autorités étrangères, il s'avère judicieux de doter cet office central de fonctionnaires de police spécialement chargés de tâches de liaison et postés à l'étranger (cf. ch. 123 ci-après). Le présent projet a pour but de créer les bases légales nécessaires à ces deux mesures.

La nécessité des mesures envisagées, soit la création d'un office central de lutte contre le crime organisé, a été soulignée depuis quelque temps déjà par divers milieux; elle est en principe incontestée. La Suisse est en effet l'un des derniers pays d'Europe occidentale qui ne dispose pas encore d'un tel office central (cf.

ch. 13 ci-après). La Commission d'enquête parlementaire (CEP), chargée d'examiner le fonctionnement du DFJP à la fin des années huilante, avait déjà préconisé l'institution d'un office central pour lutter contre le crime organisé7'.

Même l'expertise relative à la réorganisation du Ministère public de la Confédération, établie par Team Consult AG dans la foulée du rapport de la CEP, suggérait que la Confédération s'engage davantage dans la lutte contre le crime organisé8'.

Des propositions et des exigences analogues ont en outre été formulées par la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et par la Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS).

Plus récemment, ce sont d'éminents représentants des autorités cantonales de poursuite pénale qui ont publiquement et énergiquement revendiqué la création rapide d'un office central de lutte contre le crime organisé9'.

Enfin, et surtout, de nombreuses interventions parlementaires ont exigé l'adoption de mesures appropriées: Postulat de la Commission de gestion du Conseil national du 21 novembre 1989 (90.001; N 7 mars 1990) concernant le crime organisé:

7

> Rapport de la CEP-DFJP; postulat 1, chiffre 2, FF 1990 I 843.

Rapport final de Team Consult AG du 14 mai 1991, cf. notamment p. 35.

> Cf. interview de Laurent Kasper-Ansermet, procureur genevois dans: L'Hebdo du 1er juillet 1993, p. 14; La Liberté du 22 mai 1993.

8 > 9

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Le Conseil fédéral est invité à analyser dans tous leurs tenants et aboutissants les problèmes posés par le commerce d'armes, le trafic de la drogue, le terrorisme et le blanchissage d'argent sale, puis d'examiner quelles mesures il y a lieu de prendre sur les plans de l'organisation, du personnel, des finances et du droit pour lutter 'plus efficacement contre les réseaux d'organisations internationales de malfaiteurs. Il est invité à présenter au Parlement des propositions touchant les mesures qu'il serait nécessaire de prendre pour assurer une intervention globale.

Postulat du Groupe démocrate-chrétien du 18 juin 1993 (93.3347) concernant la lutte contre la violence et la criminalité organisée: Les dernières statistiques des crimes et délits montrent que divers types d'infractions graves contre la vie et l'intégrité corporelle et contre le patrimoine ont sensiblement augmenté par rapport à l'année précédente. On constate notamment un nombre croissant d'infractions contre le patrimoine, tels l'abus de confiance, l'escroquerie, l'extorsion et le chantage, le blanchissage d'argent et le manque de vigilance en matière d'opérations financières, mais aussi un accroissement considérable des actes de violence, commis notamment sous la forme de lésions corporelles, de menaces et de contrainte. Le crime organisé et la criminalité économique doivent être combattus en priorité.

Le Conseil fédéral est prié: 1. de renforcer les compétences de la Confédération en matière de coordination de la lutte contre le blanchissage d'argent et contre le crime organisé; 2. de mettre des moyens à disposition (infrastructure, personnel et fonds) - pour l'institution ou le développement de centres de coordination en matière de lutte contre le crime organisé en Suisse et à l'étranger, - pour la création de structures destinées à développer la collaboration entre la Confédération et les cantons; 3. d'élaborer des directives concernant le recours aux services de «taupes»; 4. d'harmoniser le droit pénal suisse, éventuellement en se limitant aux domaines qui concernent le crime organisé.

12 121

Grandes lignes du projet Nécessité d'une réglementation légale

La création d'un office central de lutte contre le crime organisé imposera de nouveaux droits et obligations à la Confédération et aux cantons. Conformément aux principes généraux de l'Etat de droit, une base légale est nécessaire à cet effet.

Etant donné que l'une des tâches essentielles du nouvel office central consiste à traiter des données personnelles, une base légale conforme à l'article 17 de la loi sur la protection des données (LPD)10) est également requise de ce point de vue; comme le traitement porte notamment aussi sur des données «particulièrement sensibles», cette base légale doit revêtir un caractère formel (art. 17, 2e al., LPD).

122

Office central de lutte contre le crime organisé

Les structures et l'organisation du futur office central s'inspirent de celles de l'actuel office central pour la répression du trafic de stupéfiants, rattaché à 10

>En vigueur depuis le 1er juillet 1993; RO 1993 1945 ss; RS 235.1.

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l'Office fédéral de la police, qui se fondent sur l'article 29 LStup. Il s'agit donc d'une autorité nationale qui exerce de manière centralisée des fonctions clairement délimitées, c'est-à-dire sans risque d'empiéter sur des compétences cantonales concurrentes.

L'office central sert «la lutte contre le crime organisé». En ce qui concerne la définition du crime organisé, l'article 351octies CP se réfère à l'article 260ter CP (Organisation criminelle), proposé dans le «second train de mesures». De cette manière, l'objet de la disposition pénale matérielle de l'article 260ter CP et l'objectif visé par la création de l'office central se recoupent judicieusement. Cette concordance garantit que le champ d'activité de l'office central restera limité à ce que sa création requiert et justifie, mais du même coup circonscrit. Le recyclage à grande échelle de capitaux douteux est, en règle générale, le fait du crime organisé. L'une des tâches de l'office central sera donc de contribuer à la lutte contre le blanchissage d'argent. Il convient de le souligner ici par souci de clarté.

Les tâches de l'office central consistent pour l'essentiel à coordonner les procédures pénales ainsi qu'à recueillir et à traiter des informations dans le domaine du crime organisé; elles revêtent de ce fait un caractère marqué de prestation de service (cf. pour plus de détails à ce propos, ch. 21 ci-après). Contrairement à l'office central pour la répression du trafic de stupéfiants (art. 29 LStup), l'office central de lutte contre le crime organisé ne sera, dans un premier temps, pas habilité à conduire lui-même des enquêtes. Dès qu'il sera devenu totalement opérationnel et que les besoins pratiques auront été recensés, il conviendra d'examiner attentivement, dans le cadre de la prochaine révision partielle de la procédure pénale fédérale, l'opportunité de doter l'office central de la compétence d'ouvrir lui-même des enquêtes, à l'instar de ce qui a été réalisé avec succès à l'office central pour la répression du trafic de stupéfiants.

Le nouvel office central sera rattaché à l'Office fédéral de la police (OFP). Cela découle logiquement du fait que l'office central pour la répression du trafic de stupéfiants, l'office central de répression du faux-monnayage, de même que l'office central de répression de la traite des femmes et des enfants ainsi que de la diffusion de publications obscènes sont rattachés depuis le 1er septembre 1992 à cet office11'. Etant donné que le trafic de drogue est, comme chacun sait, l'un des domaines de prédilection du crime organisé, des liens particulièrement étroits existent forcément avec l'office central pour la répression du trafic de stupéfiants.

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Agents de liaison12'

La dimension internationale du crime organisé, du moins telle qu'elle se manifeste en Suisse13', implique des relations transfrontalières très étroites dans la 1

') Auparavant, cet office était rattaché au Ministère public de la Confédération, dans le cadre du Bureau central de police. Cf. Ordonnance du 19 août 1992 sur le rattachement du Bureau central de police à l'Office fédéral de la police, RS 172.213.31.

12 ' Les agents de liaison peuvent être assimilés à des «diplomates judiciaires» et travaillent ouvertement; ils ne doivent donc pas être confondus avec des «taupes», qui opèrent sous une couverture, c'est-à-dire sous une fausse identité, dans le milieu criminel.

13 > Cf. message, FF 1993 III 274 ss.

1131

lutte contre ce fléau. Les relations internationales dans le secteur de la police s'établissent actuellement surtout par le biais d'Interpol 14\ Aussi utile, voire indispensable que soit cette institution, elle ne remplacera jamais la remise personnelle d'une requête sur place au collaborateur compétent de l'autorité étrangère. Une demande de renseignements présentée sur place débouche généralement sur une réponse plus complète et, surtout, plus rapide. Or, l'obtention rapide d'informations constitue, pour le succès de la lutte contre le crime organisé précisément, une condition déterminante. La clef de ce succès réside notamment dans le travail de coordination internationale, utilisant des moyens tels que, par exemple, la technique de la «livraison contrôlée» (commission de l'infraction observée par la police, qui peut alors arrêter les auteurs en flagrant délit) ou la surveillance transfrontalière.

Afin de garantir ce type de contacts, la plupart des Etats de l'Europe occidentale envoient depuis longtemps déjà des agents de liaison à l'étranger (cf. ch. 132 ci-après). Les Etats-Unis, par exemple, disposent d'un certain nombre de ces agents en Suisse. Notre pays, en revanche, n'a pas encore ses propres agents de liaison et ne peut recourir que très exceptionnellement aux services des agents envoyés par d'autres Etats, dans la mesure où elle ne peut pour l'instant offrir la réciprocité. De plus, pour des considérations liées au principe de la souveraineté, nous ne saurions faire dépendre notre information de services étrangers.

L'article 351novies CP fournit des bases légales claires à l'envoi d'agents de liaison suisses à l'étranger. La tâche primaire de ces agents, qui relèvent de l'office central de lutte contre le crime organisé, concerne le crime organisé, y compris le commerce illicite de stupéfiants; ce dernier devrait en effet constituer un volet important de leur activité. En outre, les agents de liaison devront être en mesure d'intervenir hors du domaine du crime organisé; ce, toutefois, uniquement lors d'enquêtes importantes relatives à des crimes et à des délits pour lesquels la Suisse peut fournir l'entraide judiciaire.

Il est prévu que le Conseil fédéral approuve, avant la fin de 1993 encore, le recrutement, la formation et l'envoi à l'étranger de deux premiers agents de liaison. Jusqu'à l'entrée en vigueur des présentes dispositions, leur activité se fondera principalement sur la loi sur les stupéfiants et sur les articles 351ter ss CP.

Ces deux agents de liaison seront postés dès 1994 auprès du Secrétariat général d'Interpol à Lyon ainsi qu'à Washington. Les nouvelles prescriptions permettront d'envoyer d'autres agents de liaison à l'étranger (la première étape prévoit l'envoi de dix policiers). Les destinations actuellement envisagées sont notamment l'Amérique du Sud, l'Afrique du Nord, le Proche et l'Extrême Orient ainsi que des pays de l'ancien bloc de l'Est, c'est-à-dire des régions qui sont les plaques tournantes du crime organisé et qui jouent un rôle prédominant dans la production et l'écoulement des stupéfiants.

14

> Cf. art. 351ter ss, CP, en vigueur depuis le 1" juillet 1993.

1132

124

Aucune ingérence dans les compétences cantonales

Les mesures proposées n'impliquent aucune modification de la répartition actuelle des compétences. La poursuite pénale en matière de criminalité organisée reste donc du ressort des cantons15). Contrairement aux règles applicables au commerce illicite de stupéfiants (art. 29, 4e al., LStup en liaison avec l'art. 259 PPF), la Confédération n'est pas habilitée, dans le domaine de la criminalité organisée, à conduire elle-même des enquêtes lorsque des affaires revêtent une dimension intercantonale ou internationale. Même lorsque le nouvel office central assure la coordination des procédures, ces dernières restent de la compétence ainsi que sous la responsabilité et la direction des cantons concernés.

L'office central de lutte contre le crime organisé, de même que les agents de liaison actifs dans ce domaine sont une prestation que la Confédération offre aux cantons. Celle-ci doit soutenir les cantons dans l'accomplissement de leurs tâches de poursuite pénale et non les en libérer. Conformément à la législation sur l'entraide internationale en matière pénale, les cantons sont expressément tenus de procéder aux investigations à l'étranger par l'entremise des autorités fédérales (Division de l'entraide judiciaire de l'Office fédéral de la police); les mesures proposées offriront donc un appui supplémentaire aux organes cantonaux de police et de poursuite pénale.

125

Délimitation par rapport aux mesures de maintien de la sûreté intérieure

La lutte contre le crime organisé exige une étroite collaboration des autorités concernées, aussi bien en Suisse qu'à l'étranger. Une conception globale de ce combat présuppose une interaction des tâches de police tant préventives que répressives: c'est pourquoi l'office central, rattaché à l'Office fédéral de la police, sera soutenu par les organes de la sûreté intérieure de la Confédération et des cantons16'.

Lors du traitement des informations relevant de leur propre champ d'activités, les organes de la sûreté intérieure appréhendent également certaines formes et manifestations du crime organisé. Dans le cadre des évaluations de la situation, la Police fédérale exploite les informations obtenues par le biais des mesures préventives, mais aussi des contacts avec les services suisses et étrangers de renseignements et de sécurité. Ce qui la conduit à prendre des mesures contre le crime organisé dans son propre secteur d'activités, notamment en matière de coordination et de direction des investigations de portée nationale et internationale sur des infractions relevant de la juridiction fédérale (art. 340 CP, à l'exclusion du faux-monnayage dont s'occupe l'Office fédéral de la police). Dans

15

) Sous réserve des infractions mentionnées à l'art. 340 CP qui relèvent depuis toujours de la juridiction fédérale.

> Cf. art. 2 du projet de loi fédérale sur le maintien de la sûreté intérieure (non encore publié).

16

1133

la mesure où les informations s'avèrent utiles à l'office central ou à la police judiciaire, la Police fédérale les leur transmet17'.

Les tâches de l'office central se concentrent en revanche sur la coordination des enquêtes de police judiciaire au plan intercantonal ou international. Dans de nombreux cas, l'office central communiquera également aux organes de sûreté les renseignements dont ceux-ci ont besoin dans l'accomplissement de leur travail.

L'office central sera en mesure d'améliorer notablement la collaboration entre la Police fédérale et le Bureau central de police, qualifiée d'insuffisante par la CEP-DFJP18).

Il n'est pas possible de procéder abstraitement à une délimitation exacte des champs d'activités. D'ailleurs, une telle délimitation n'est pas nécessaire puisque, quelles que soient les formes de criminalité, il arrive fréquemment que les mêmes auteurs commettent des infractions qui, à raison du lieu ou de la matière, relèvent de plusieurs compétences. Dans ces cas, toutes les autorités concernées doivent désigner celle qui conduira la procédure déterminante. En Suisse, il importe que toutes les autorités susceptibles de contribuer à la lutte contre le crime organisé collaborent de manière efficace.

126

Protection des données

L'activité du nouvel office central pour la lutte contre le crime organisé consiste en grande partie à recueillir, à traiter et à transmettre des données personnelles.

Le traitement de ces données s'effectue au moyen d'un système de traitement (électronique) des données auquel pourront être reliés des services de la Confédération, mais aussi les cantons (art. 35jterdecies cp) La i o j fédérale sur la protection des données (LPD), en vigueur depuis le 1er juillet 1993, exige que cette activité repose sur une base légale (art. 17, LPD). Le projet qui vous est soumis aujourd'hui conférera une base légale formelle et adéquate à l'ensemble des activités du nouvel office central qui sont en relation avec le traitement de données personnelles. Dans les cas seulement où la loi formelle n'est pas indispensable, le projet renvoie à une ordonnance que le Conseil fédéral doit édicter (cf. art. 35iterd«ies) je a j^ Qpj La réglementation stricte proposée est conforme à la législation fédérale en vigueur sur la protection des données; elle a également été discutée avec le Préposé fédéral à la protection des données.

Il convient certes de préciser que la législation fédérale sur la protection des données et les dispositions proposées dans ce domaine par le présent projet ne sont applicables que dans les cas où les données en question ne proviennent pas de procédures pénales pendantes (art. 2, 2e al., let. c, LPD).

Quant au droit de consultation, la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police a, dans son avis du 8 septembre 1993, exigé que des mesures soient prises pour empêcher que la poursuite pénale ne soit entravée par l'application aveugle du droit de la protection des données. La formulation de l'article 35iq">n<iecies (cf cn 28 ci-après) tient compte de cette préoccupation.

17

' Cela est expressément prévu à l'art. 2, 2e al., du projet de loi fédérale sur le maintien de la sûreté intérieure; cf. les explications figurant dans le message y relatif (non encore publié).

18 > FF 1990 I 715 ss, 728.

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Position des nouvelles prescriptions

Les nouvelles prescriptions sont expressément liées à la disposition pénale sur l'organisation criminelle (art. 260ter CP) proposée dans le «second train de mesures» (cf. art. 351OC"CS, 1er al., CP) et servent plus généralement à la mise en oeuvre des prescriptions en la matière dans le code pénal. Il paraît dès lors judicieux - cette procédure correspondant par ailleurs à celle qui a été adoptée pour le droit en matière de stupéfiants - de réglementer l'office central dans la même loi que les normes qui doivent en appuyer la mise en oeuvre, c'est-à-dire dans le code pénal.

Au sein du code pénal, il est logique d'insérer les prescriptions sur l'office central de lutte contre lé crime organisé à la suite des dispositions, en vigueur depuis le 1er juillet 1993, sur l'entraide administrative dans le domaine de la police (art. 351bis à 351scPties, CP). A l'instar de ces normes, le présent projet définit également des prestations fédérales de police. De cette manière, toutes les bases légales concernant les devoirs et obligations de la Confédération en matière de police judiciaire sont réunies dans le même chapitre du còde pénal, ce qui est également dans l'intérêt d'une systématique cohérente.

13

Situation à l'étranger

131

Autorité centrale

En République fédérale d'Allemagne, les tâches de coordination relatives à la poursuite pénale dans le domaine du crime organisé sont confiées au «Bundeskriminalamt» (BKA). La France a créé à cet effet deux autorités nationales de police, l'«Office de répression du grand banditisme» et l'«Unité de coordination et de recherches anti-mafia».

Outre trois autorités indépendantes qui, parallèlement à d'autres tâches, s'occupent de la répression du crime organisé («Guardia di Finanza» - police des douanes et des frontières; «Carabinieri» - police militaire nationale principalement chargée de tâches civiles de sécurité et de police criminelle; «Polizia dello Stato» - corps national de police criminelle et de sécurité), l'Italie dispose de la «Direzione investigativa antimafia» (DIA), qui assure la coordination nationale de toutes les enquêtes de police dirigées contre la mafia et, partant, contre le crime organisé. En Autriche aussi, la coordination des enquêtes de police ayant trait à la lutte contre le crime organisé incombe à une autorité spéciale, la «Einsatzgruppe der Gruppe DORA zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität». Enfin, le «National Criminal Intelligence Service» (NCIS) en GrandeBretagne et le «Federai Bureau of Investigation» (FBI) aux Etats-Unis remplissent des tâches analogues.

132

Agents de liaison

II y a quelque 800 fonctionnaires de police engagés en qualité d'agents de liaison dans le monde. Beaucoup d'Etats, dont la plupart des pays européens (à l'exception de l'Autriche, du Luxembourg, du Liechtenstein et de la Suisse qui ne 1135

disposent pas encore d'agents de liaison à l'étranger), travaillent depuis des années avec succès, selon le cahier des charges suivant: Dans la mesure où ses tâches correspondent aux accords stipulés avec les autorités du pays de résidence et sont compatibles avec les prescriptions légales nationales, l'agent de liaison a en principe les attributions suivantes: a. recherche et échange d'informations dans les domaines de la lutte contre le crime organisé et la criminalité liée aux stupéfiants; b. soutien des autorités de poursuite pénale compétentes en matière de répression du trafic des stupéfiants et de la lutte contre le crime organisé dans l'Etat de résidence lorsque leur propre procédure d'enquête se rapporte à l'Etat d'envoi; c. conseils aux autorités de poursuite pénale de l'Etat de résidence dans les questions de répression du trafic de stupéfiants, de crime organisé et de criminalité économique; d. participation à des conférences et à des séminaires organisés dans la région de résidence et portant sur des questions de trafic de stupéfiants, de crime organisé et de criminalité économique; e. en complément aux tâches énumérées ci-dessus, sauvegarde de tous les intérêts des autorités de poursuite pénale de l'Etat d'envoi dans les domaines de la criminalité économique et de la criminalité organisée, ainsi que dans d'autres affaires importantes de police judiciaire pouvant faire l'objet d'une entraide judiciaire; f. soutien des autorités requérantes de l'Etat d'envoi dans toutes les questions d'entraide judiciaire et d'extradition; g. observation et analyse de nouvelles tendances et formes de criminalité à l'étranger ainsi que mise à la disposition des autorités nationales de poursuite pénale, des frontières et des douanes de ces informations.

La création des bases légales nécessaires à l'envoi d'agents de liaison suisses à l'étranger, dont l'activité englobera également la lutte contre le crime organisé et élargira ainsi les compétences existantes en matière de répression du trafic de stupéfiants et dans le cadre d'Interpol, ne s'impose pas seulement dans notre propre intérêt; l'engagement de la Suisse dans ce domaine sera également perçu comme un geste de solidarité envers d'autres Etats, dont les agents de liaison ont jusqu'ici assumé gracieusement et dans une mesure non négligeable les tâches des fonctionnaires de liaison suisses qui faisaient défaut sur place. Cette pratique qui, sous l'angle de la souveraineté et de la protection du secret de fonction, est sujette à caution doit impérativement être remplacée par des moyens autonomes.

14

Genèse du projet

Le présent projet est un volet des mesures législatives engagées au milieu des années huilante pour lutter contre le blanchissage d'argent et le crime organisé19'.

Au plan matériel, il se rattache clairement au «second train de mesures», ce qui explique sa présentation sous forme de message complémentaire à celui-ci.

Le fait que le projet relatif à l'office central de lutte contre le crime organisé n'ait pas été élaboré dans le cadre du «second train de mesures» s'explique notamment 19

> Cf. à ce sujet message, FF 1993 III 269 ss.

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par la réorganisation en cours du Ministère public de la Confédération et de l'Office fédéral de la police. Le flou qui a longtemps entouré la délimitation des compétences entre la Police fédérale et le Bureau central de police (rattaché depuis le 1er septembre 1992 à l'Office fédéral de la police) est à l'origine de certains retards.

Fin 1992, le chef du DFJP a chargé l'Office fédéral de la police de préparer les fondements juridiques de la création d'un office central de lutte contre le crime organisé. Sur la base de travaux préparatoires antérieurs, un groupe de travail départemental, dirigé par le prof. Lutz Krauskopf, directeur de l'Office fédéral de la police, a élaboré un projet en la matière au cours du premier semestre 1993. Ce groupe de travail comprenait, outre d'autres collaborateurs de l'Office fédéral de la police, des représentants de l'état-major BASIS, de l'Office fédéral de la justice et du service de la protection des données, précédemment rattaché à l'OFJ. Le projet a ensuite été soumis au nouveau Préposé fédéral à la protection des données, qui l'a approuvé sous réserve de quelques modifications. Vu que l'avancement considérable des travaux relatifs au message sur le «second train de mesures» - qui a été adopté par le Conseil fédéral le 30 juin 1993 - ne permettait plus d'intégrer le projet concernant l'office central, il a été décidé d'aménager ce dernier en tant que message complémentaire au «second train de mesures».

Afin d'éviter de retarder encore ce projet et pour en permettre le traitement conjoint avec le «second train de mesures» par le Parlement, il a été renoncé à une procédure de consultation formelle. En revanche, le projet a fait l'objet d'une consultation auprès de la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) du 6 août au 15 septembre 1993. Les avis des commandants des grands corps de police ainsi que celui de quelques ministères publics importants avaient déjà été recueillis à un stade antérieur. Cette procédure se justifie notamment du fait que la CCDJP représente les cantons qui sont les principaux concernés, ce qui confère une valeur particulière à son opinion. Mais le raccourcissement de la procédure législative préliminaire - déjà pratiqué dans d'autres circonstances analogues - peut également être admis en l'occurrence en raison de l'urgence matérielle et politique du projet (cf. ch. 15 ci-après).

Dans son avis du 8 septembre 1993, la CCDJP a constaté que la création de l'office central de lutte contre le crime organisé répond à un besoin manifeste des cantons, d'autant que la lutte contre la criminalité organisée revêt un caractère nettement prioritaire pour la sauvegarde des fondements démocratiques et des droits de la personnalité. En outre, la CCDJP a souhaité que la Confédération fournisse les instruments indispensables à l'office central et les moyens informatiques nécessaires à la gestion de banques de données adéquates. De plus, elle a préconisé que les services spécialisés des autorités cantonales de poursuite pénale aient intégralement accès à ces systèmes de traitement de données.

Par ailleurs, la CCDJP a insisté pour que les dispositions de la loi sur la protection des données ne soient pas applicables telles quelles et, notamment, que la consultation soit refusée ou accordée uniquement après approbation préalable des autorités cantonales compétentes lorsqu'elle est demandée par des personnes concernées, c'est-à-dire par des personnes enregistrées dans les systèmes informatiques. La CCDJP estime que l'intérêt que présente pour le citoyen une lutte efficace contre le crime organisé est plus important que l'intérêt que présente

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pour le particulier une réglementation stricte de la protection des données. Il a été tenu compte de cette appréciation des intérêts dans la formulation de l'article -jçjjquindecies

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Urgence du projet

L'analyse de l'importance du crime organisé en Suisse20', esquissée dans le message du 30 juin 1993 sur le «second train de mesures», atteste la nécessité mais aussi l'urgence d'adopter des mesures efficaces contre le crime organisé; cette opinion est incontestée. Les revendications exprimées dans ce domaine, en particulier par les autorités cantonales de poursuite pénale21', mais aussi une intervention parlementaire transmise plus récemment22', soulignent l'urgence d'une intervention au niveau législatif.

Pour être efficaces, les mesures qu'il convient d'adopter contre le crime organisé doivent être considérées comme un ensemble. Il ne serait en effet guère judicieux d'apprécier séparément l'urgence des dispositions de droit pénal matériel prévues par le «second train de mesures» et celle des mesures destinées à renforcer l'organisation de la police judiciaire que propose le présent projet. Les deux projets sont en effet les deux faces d'une seule et même pièce. Dans la mesure où l'on admet l'urgence des mesures dirigées contre le crime organisé, cette appréciation doit s'appliquer tant au présent projet qu'au «second train de mesures». Il paraît dès lors opportun d'examiner et d'adopter conjointement les deux projets.

2

Partie spéciale

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Article 351octies: Organisation de l'office central

L'office central de lutte contre le crime organisé doit, à l'instar de l'office central pour la répression du trafic de stupéfiants, jouer le rôle de plaque tournante de l'information: il a pour tâche d'analyser les affaires liées au crime organisé, d'établir des rapports de situation et de dresser le bilan de la menace à l'intention des cantons, ainsi que de coordonner les procédures dans les cantons et avec l'étranger. Outre les catégories traditionnelles d'infractions dans le domaine de la criminalité organisée, le nouvel office central doit, indépendamment de l'entrée en vigueur de la future loi sur le blanchissage d'argent, également fonctionner comme organe de coordination, d'information et de conseil pour les autorités cantonales chargées de la poursuite pénale des infractions en matière de blanchissage d'argent.

Les lettres a à d de cette disposition décrivent le but et l'étendue des tâches du nouvel office central.

Il est impensable de combattre efficacement le crime organisé sans un office central servant de carrefour aux informations susceptibles d'indiquer les 2

°> Message, FF 1993 III 274 ss.

> Cf. ch. 114 ci-dessus.

> Postulat du groupe démocrate-chrétien du 18 juin 1993 concernant la lutte contre la violence et la criminalité organisée.

21

22

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connexions et les points de recoupement des structures criminelles. La lettre a de l'article 351oc"es CP prévoit donc la compétence de recueillir et de traiter les informations qui constituent la base et le point de départ de toute enquête efficace.

La tâche de coordination, énoncée à la lettre b, qui vise à établir les connexions et les ramifications du crime organisé est le meilleur moyen d'empêcher que plusieurs cantons n'enquêtent simultanément sur le même groupe de malfaiteurs en ignorant que des investigations ont déjà été menées à ce propos par d'autres services. Cette solution garantit le respect des règles d'économie d'effectifs, d'une part, et permet d'éviter les interférences dans les investigations, d'autre part.

Les organes de poursuite pénale, ainsi que les autorités fédérales et cantonales auxquelles ils sont subordonnés, doivent disposer d'informations réellement fiables et pouvoir évaluer avec pertinence la menace que représentent les activités du crime organisé. L'opportunité des décisions concernant l'application de mesures adéquates en dépend. Conformément à la lettre c de l'article 351octies, l'élaboration de ces bases de décision incombe également au nouvel office central.

La lettre d fixe les compétences relatives à l'échange national et international d'informations en matière de police judiciaire. Il importe en effet que les communications puissent circuler selon des structures et par des canaux clairement définis. Sur le plan international surtout, les relations entre autorités de poursuite pénale impliquent la désignation de références précises et d'interlocuteurs compétents, afin d'assurer la rapidité et l'efficacité de la poursuite pénale.

22

Article 351novies: Agents de liaison

Jusqu'ici, la Suisse n'a déployé aucune activité à l'étranger pour appuyer, directement dans les points chauds, la poursuite d'infractions liées à la criminalité organisée, au trafic de stupéfiants ou à d'autres formes de criminalité.

Les tâches principales des fonctionnaires de police qui seront attachés en qualité d'agents de liaison auprès des représentations suisses à l'étranger seront de faciliter l'échange des informations avec les autorités compétentes de l'Etat de résidence ainsi que de créer des canaux de communication plus rapides et plus directs.

Chaque fois qu'un échange d'informations mérite une attention et un soutien particuliers, il convient, à l'instar de ce que font avec succès de nombreux Etats européens, de compléter les réseaux existants de collaboration en matière de police par un agent de liaison suisse qui, en tant qu'interlocuteur direct de l'office central national de son pays de résidence, veille à l'échange rapide de renseignements lors d'affaires importantes relatives à des crimes ou à des délits. Dans le cadre de l'entraide judiciaire internationale, ces fonctionnaires de police assureront également la liaison entre autorités judiciaires et, par leur intervention personnelle, conféreront aux requêtes suisses le poids et le degré d'urgence nécessaires.

Conformément aux exigences de la CEP-DFJP, la présence en Suisse d'agents de liaison étrangers requiert la création d'une base légale suffisante. L'activité des fonctionnaires de police étrangers postés en qualité d'agents de liaison en Suisse

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est limitée par la souveraineté suisse en matière de poursuite pénale et par l'article 271 CP (actes exécutés sans droit pour un Etat étranger). Ces restrictions, de même que la compétence attribuée au Conseil fédéral de réglementer aussi bien l'envoi de fonctionnaires de police suisses à l'étranger que la présence en Suisse d'agents de liaison étrangers répondent aux préoccupations de la CEP. A cet égard, il convient de souligner que l'envoi d'agents de liaison à l'étranger et les échanges d'informations auxquels ils procèdent reposent aujourd'hui déjà sur des bases juridiques, dans la mesure où leur activité se limite au domaine d'Interpol et de la répression du trafic de stupéfiants.

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Article 351decies: Obligation d'informer

Pour que l'office central puisse aussi accomplir correctement sa mission de coordination, il est indispensable que les organes cantonaux compétents -en matière de poursuite pénale et d'investigations, qui mènent véritablement sur le front la lutte contre le crime organisé, transmettent à l'office central les informations relatives à l'existence d'organisations au sens de l'article 260ter CP.

Il incombe d'autre part à l'office central de communiquer aux cantons ainsi qu'aux autorités fédérales de poursuite pénale les informations qui revêtent de l'importance pour eux et, notamment, de leur indiquer les personnes et les organisations de malfaiteurs sur lesquelles pèsent de sérieux motifs de prévention ou contre lesquelles des poursuites pénales ont été engagées.

Pour disposer, sur le plan national, d'une vue d'ensemble des structures d'organisations criminelles présumées ainsi que des mesures de poursuite pénale prises à leur encontre, il est capital d'assurer le flux régulier des renseignements des cantons vers l'office central et le retour des informations traitées, complétées et, le cas échéant, analysées de l'office central vers les cantons.

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Article 351undecies: Communications et renseignements d'autres services

Pour accomplir leurs tâches, les organes de sécurité de la Confédération peuvent, à certaines conditions, également se procurer des renseignements auprès d'autres services fédéraux ou cantonaux, dans la mesure où ceux-ci disposent d'informations susceptibles de contribuer au démantèlement des structures du crime organisé, ces services sont expressément mentionnés au 1er alinéa. Ils ne sont tenus de communiquer des informations dans le cas concret que si demande leur en est présentée. Contrairement à ce qui est prévu pour la protection de l'Etat, ces services ne sont pas assujettis à un devoir général de communication de certains faits ou constatations. Les annonces que ces autorités sont en mesure de faire en vertu du droit en vigueur, par exemple lorsqu'il s'agit de dénoncer des comportements punissables, tombent dans le champ d'application de l'article 100 PPF (qualité pour dénoncer reconnue à chacun).

La détermination des communications et des renseignements obligatoires se heurte au problème des obligations légales de garder le secret qui renforcent le secret de fonction usuel (cf. à ce propos, Jiirg Simon, Amtshilfe, Coire/Zurich 1140

1991, p. 87 ss). Il s'agit notamment de l'article 50 de la loi fédérale sur l'assurancevieillesse et survivants (LAVS, RS 831.10), de l'article 71 de l'arrêté du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD, RS 642.11), de l'article 47 de la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (LB, RS 952.0) et de l'article 321 CP. En édictant ces réglementations, le législateur a consacré le principe de la protection de la sphère intime des personnes qui se confient à des spécialistes. Mais il a également reconnu que l'intérêt de la divulgation peut, dans certains cas, s'avérer prépondérant. La plupart de ces textes légaux habilitent expressément le Conseil fédéral à formuler les dispositions dérogatoires qui s'imposent à cet effet. Dans certaines circonstances clairement définies, la lutte contre la criminalité organisée présente elle aussi un intérêt prépondérant.

L'analyse des avis exprimés lors de la procédure de consultation relative au projet de loi sur le maintien de la sûreté intérieure a conforté le Conseil fédéral dans son idée d'énumérer expressément dans la loi les autorités tenues de faire des annonces et de fournir des renseignements, de manière à conférer une transparence accrue aux flux d'informations. Il n'y a pas de raison de s'écarter du principe de la transparence dans la législation relative à la lutte contre le crime organisé.

Etant donné que chaque autorité décide selon sa libre appréciation s'il y a ou non lieu de communiquer une information déterminée, la nature et l'étendue des renseignements fournis risquent vraisemblablement de varier au gré des opinions.

C'est pourquoi le 2e alinéa prévoit des règles applicables aux situations conflictuelles. Les différends entre des organes cantonaux et l'office central ne soulèveront pas des questions fondamentales de répartition des tâches pouvant faire l'objet d'une réclamation de droit public au sens de l'article 83, lettre a, de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ, RS 173.110); il s'agira plutôt de conflits relatifs à l'application du droit, que la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral sera appelée à trancher de manière définitive.

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Article asi-«!«*. Recherche d'information

La manière dont les organes de poursuite pénale de la Confédération et des cantons recherchent des informations et le genre de celles-ci revêtent également une importance capitale pour la lutte contre le crime organisé. La protection de la personnalité et des données exige clairement - et le présent projet s'y conforme que seules les informations indispensables à l'accomplissement de tâches concrètes de lutte contre la criminalité puissent être recueillies. L'activité d'observation mentionnée à la lettre f de l'article 35iduodeaes représente en pratique une source précieuse de renseignements qui mérite ici quelques explications. C'est principalement par le biais d'observations (p. ex. surveillance policière ou filature d'individus) qu'il est possible de découvrir les contacts ou les agissements délictueux de personnes en rapport avec le milieu du crime organisé. L'analyse de telles informations représente pour l'office central un aspect important de son activité de coordination.

Les organes de sécurité ne peuvent se procurer des informations sur des personnes que par le biais des moyens prévus par la loi. C'est pourquoi une 76 Feuille fédérale. 146e année. Vol. I

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réglementation légale exhaustive du recours à des enquêteurs opérant sous couverture (policiers qui se livrent à des investigations dans le milieu sans dévoiler leur qualité de fonctionnaires ni leur véritable identité) sera examinée à la lumière de la motion Leuba du 7 octobre 1992 (Agents infiltrés. Suppression de l'atténuation de peine pour les criminels), transmise sous forme de postulat par le Conseil national, ainsi que de la motion Danioth du 17 juin 1992 (Bases légales de la lutte occulte contre le trafic de stupéfiants), également transmise sous forme de postulat par le Conseil des Etats. Dans la mesure où le but des investigations l'exige, le 2e alinéa de l'article 35iduodecies permet de recueillir des données à l'insu de la personne concernée; cette disposition déroge, en tant que lex specialis, au principe énoncé à l'article 18, 2e alinéa, LPD, qui exige la transparence dans la recherche d'informations. Cette solution est la seule qui permette de garantir que le suspect ne puisse éliminer les traces de son activité délictueuse avant l'ouverture formelle d'une procédure d'enquête ou se soustraire par la fuite à la poursuite pénale. L'obligation d'informer après coup la personne concernée, sauf si d'importants intérêts de la poursuite pénale ou le principe de la proportionnalité s'y opposent, tient compte du souci fondamental de transparence imposé par le droit de la protection des données.

Des mesures de contraintes, telles des écoutes téléphoniques ou d'autres formes de surveillance au sens des articles 66 ss, PPF (RS 312.0), ne sont admises que si une procédure d'enquête de police judiciaire a été ouverte. L'emploi de tels moyens échappe au domaine de réglementation de la présente loi et relève des dispositions fédérales et cantonales pertinentes en matière de procédure pénale.

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Article 3Slterdedes: IVaitement de données personnelles

La légitimité de l'exécution des tâches prévues par la présente loi trouve sa consécration dans les dispositions relatives à la définition des tâches et à la recherche des informations, mais aussi et en particulier dans la réglementation du traitement des données. D'une part, celle-ci délimite les compétences des organes étatiques. D'autre part, elle fournit des critères d'évaluation pour le contrôle subséquent.

L'évaluation de l'exactitude et de l'importance des informations recueillies dans le domaine de la lutte contre le crime organisé représente une condition importante de leur exploitation. De plus, les données personnelles ne peuvent être traitées que pour autant et aussi longtemps qu'elles s'avèrent nécessaires à l'exécution des tâches prévues par la présente loi. Pour que ces conditions puissent être remplies, les données doivent non seulement faire l'objet d'un examen lors de leur réception, mais être aussi contrôlées périodiquement par la suite. De cette manière seulement il sera possible de garantir qu'aucune information erronée, superflue ou devenue inutile ne soit conservée ou exploitée. Ces prescriptions s'adressent aux organes fédéraux et cantonaux compétents en matière de poursuite pénale. Le contrôle périodique des données permet en revanche de maintenir les informations nécessaires durant une période relativement longue dans le système de traitement. Les données relatives à des délits et à des crimes peuvent être par exemple conservées jusqu'à prescription de la poursuite pénale, soit durant 20 ans au maximum. En matière de lutte contre le crime organisé, les

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informations relativement anciennes concernant des organisations de malfaiteurs sont souvent de précieuses sources de renseignements.

Aujourd'hui, l'exploitation moderne des données se doit d'être automatisée. La réglementation claire et restrictive du droit d'accès et du contrôle subséquent des étapes effectives du traitement par une équipe de contrôleurs des données, indépendante des fonctionnaires de police qui procèdent aux investigations, entend empêcher toute atteinte au droit de la personnalité par des accès indus ou des recoupements de données et garantir le maintien de la discrétion nécessaire.

Les documents émanant de procédures d'enquêtes de police judiciaire peuvent parfois fournir d'importantes indications aux organes de poursuite pénale dans l'accomplissement des tâches prévues par la présente loi. Selon l'article 124 PPF toutefois, la consultation de tels documents n'est accordée après la clôture de la procédure que si elle s'avère nécessaire à la «sauvegarde d'un intérêt légitime».

Cela vaut aussi bien pour les inculpés que pour les autorités. C'est pourquoi des données relatives à des inculpés dans de telles procédures ne peuvent être enregistrées et traitées en se référant aux personnes concernées dans le système d'information des organes de sécurité que si des éléments concrets permettent de supposer que les renseignements sur les infractions commises par ces personnes fourniront des indications sur leur appartenance à une organisation criminelle au sens de l'article 260ter CP. Tel sera par exemple le cas lorsque, malgré le classement de la procédure, des présomptions concrètes demeurent contre la personne concernée, soit parce qu'elle s'est soustraite par la fuite à la poursuite pénale en Suisse, soit parce que les preuves sont insuffisantes pour justifier l'ouverture d'une enquête pénale mais non pour éliminer la présomption.

Pour se conformer aux exigences particulières du traitement automatisé des données et réglementer le traitement des informations de manière adéquate, il convient d'édicter des dispositions détaillées, de nature technique, dont la place n'est pas dans une loi, mais bien dans une ordonnance. L'article 35iterdecies attribue donc au Conseil fédéral la compétence nécessaire à cet effet. Les conditions énoncées dans cet article sur le futur traitement des informations établissent néanmoins les principes essentiels du respect des normes relatives à la protection des données et permettent ainsi de proposer des solutions conformes aux exigences de la CEP-DFJP (cf. FF 1990 I 805 s. et 842).

Afin d'éviter le renouvellement des problèmes qui ont surgi dans les cantons lors de la consultation des fiches et des dossiers établis sur mandat de la Confédération pour assurer la protection de l'Etat, les présentes normes donnent aux cantons des prescriptions sur le traitement des informations qu'ils enregistrent dans la banque de données de la Confédération aux fins d'exploitation dans le cadre de la lutte contre le crime organisé. C'est pour cette raison également que les nombreuses dispositions cantonales divergentes doivent s'effacer au profit de la législation fédérale sur la protection des données.

Les autorités cantonales de poursuite pénale compétentes en matière de lutte contre le crime organisé auront un accès direct au système d'information de la Confédération; les cantons pourront ainsi renoncer à gérer eux-mêmes des fichiers, dont la Confédération devrait assumer la responsabilité. L'article 351ter" decies( q u j prévoit donc un raccordement «on line», charge le Conseil fédéral de

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fixer, par voie d'ordonnance, les conditions que les cantons doivent remplir sur le plan organisationnel pour obtenir l'accès direct à la banque fédérale de données et garantir ainsi que cet accès sera exclusivement réservé à des personnes accomplissant les tâches prévues par la présente loi. Chaque raccordement cantonal doit être agréé par le département. Les organes fédéraux chargés du maintien de la sûreté intérieure n'ont accès qu'aux données sommaires (identité) des personnes enregistrées dans le système. Cette solution permet de remédier aux défauts relevés par la CEP-DFJP, de la collaboration entre la Police fédérale et les organes fédéraux de police judiciaire.

Le traitement, par des organes cantonaux de poursuite pénale, de données au sens de la présente loi est régi par le droit fédéral sur la protection des données (art. 24, 4e al., LPD). Toutefois, les personnes chargées d'accomplir les tâches prévues par la présente loi sont assujetties à la surveillance des autorités cantonales, par exemple du préposé cantonal à la protection des données.

Etant donné que d'autres offices centraux de la Confédération chargés de la lutte contre certaines formes de criminalité seront amenés à recourir au traitement informatisé des données, nous proposons d'assujettir ces futurs systèmes de traitement des données à la même réglementation que le système prévu pour la lutte contre le crime organisé. Cette solution permettra d'entamer, immédiatement après l'entrée en vigueur de la loi, l'exploitation définitive de la banque de données en matière de drogue (DOSIS), qui constitue un instrument indispensable dans la lutte contre le trafic international des stupéfiants. Durant la phase d'essai interne, les cantons ont manifesté un grand intérêt pour DOSIS, mais ont exigé une réglementation légale qui permette une collaboration efficace tout en garantissant la confidentialité des informations. Eu égard à l'avancement des travaux de mise au point de DOSIS, nous envisageons d'utiliser le matériel et le logiciel existants au profit du système de traitement des données prévu par la présente loi, en veillant évidemment au respect du principe de la gestion séparée énoncé au 5e alinéa.

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Article 35iquaterdecieS. Communication de données personnelles

L'exécution des tâches au sens de la présente loi implique également la transmission à d'autres autorités et services d'informations recueillies dans le cadre de la lutte contre le crime organisé. L'article 35iquaterdec'es; q u j entend garantir la sécurité du droit et la transparence, énumère les conditions exigées pour l'échange d'informations avec l'étranger. L'énoncé de critères précis et déterminants pour la pratique future dans ce domaine répond à la revendication légitime de conférer aux échanges d'informations une base légale contraignante. D'une part, les articles 351ter à 3519»TM)«« consacrent le droit de procéder à des échanges d'informations au sein d'organisations internationales de police (Interpol) et, d'autre part, l'article 35iiuaterdecies crée une base légale explicite pour l'échange des informations de police dans le cadre de la lutte contre le crime organisé.

Des informations ne peuvent être communiquées que si les actes de membres d'organisations criminelles qu'il s'agit de prévenir ou d'élucider sont également punissables en Suisse. L'énoncé de la lettre a entend empêcher que des informa-

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lions relatives à des délits mineurs ne soient communiquées à l'étranger. Il va de soi que l'échange d'informations avec l'étranger ne saurait éluder d'éventuelles dispositions pertinentes en matière d'entraide judiciaire.

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Article 351iuind(;cies: Droit d'accès

Dans la gestion d'un système de traitement des données comme celui qui sera exploité pour la lutte contre le crime organisé, le strict respect de la protection des données est un devoir permanent. Le traitement des données doit répondre aux exigences essentielles de la loi sur la protection des données (LPD), qui est entrée en vigueur le 1er juillet 1993. Il importe que la gestion des informations fasse l'objet d'une réglementation légale et que l'objectif du traitement des données soit respecté; la sécurité des données doit en outre être assurée, de manière à ce qu'aucune personne ne puisse en prendre connaissance indûment. La nécessité de maintenir le secret sur les enquêtes pénales relatives à des organisations clandestines requiert cependant une réglementation particulière de l'exercice du droit de consultation et d'accès aux données par les personnes concernées.

Des organisations criminelles chercheront à découvrir ce que les autorités de poursuite pénale savent d'elles. Si les motifs invoqués pour restreindre ou refuser le renseignement reposent sur des intérêts publics prépondérants, l'organisation criminelle pourra, selon les circonstances, savoir malgré tout si la police s'intéresse à ses agissements.

En effet, une réponse conforme à la vérité, indiquant à la personne qui a demandé les renseignements qu'elle ne fait l'objet d'aucun traitement de données, permettra à l'organisation criminelle de conclure que la ramification en question n'est pas encore repérée. La teneur de tout renseignement communiqué offre une base d'analyse. D'un autre côté, si la présence au sein du système de données relatives à l'auteur de la demande est confirmée, mais que parallèlement la consultation de ces données est refusée, l'organisation criminelle pourra flairer le danger d'être démasquée. Dans ce cas, la non-communication du renseignement sera interprétée par l'organisation criminelle comme un avertissement suffisant. Nous suggérons par conséquent que le requérant motive sa demande de renseignements et fasse valoir un intérêt suffisant. Très souvent, les motifs invoqués permettront à l'office central de constater que le requérant n'essaie pas de sonder abusivement le contenu du système de traitement de données. L'exigence supplémentaire de l'intérêt suffisant laissera néanmoins subsister des cas douteux, dans lesquels l'office central devra avoir la possibilité de refuser l'accès sans indication de motifs. Cette faculté sera par exemple nécessaire face à des requêtes provenant de milieux dont nombre de membres sont notoirement impliqués dans le crime organisé.

Indépendamment du refus opposé à sa demande de consultation, le requérant conserve bien entendu le droit à ce que seules des données légalement admises soient traitées sur sa personne. Il peut en demander vérification par voie de recours ou en informant le Préposé fédéral à la protection des données qui, en vertu de l'article 27 LPD, exerce la surveillance sur les fichiers de la Confédération. A ce titre, le préposé fédéral peut consulter sans restriction tout le système

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de traitement de données ainsi que les documents s'y rapportant et s'assurer ainsi de la légalité ou de l'inexistence d'un traitement des données concernant le requérant.

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Effets sur l'état du personnel et conséquences financières pour la Confédération

Dans un premier temps, la création de l'office central de lutte contre le crime organisé nécessitera, probablement à partir de janvier 1995, quelque 21 nouveaux postes de fonctionnaires fédéraux. Etant donné qu'il s'agit de nouvelles tâches légales, dont l'exécution est impossible sans postes supplémentaires, les demandes de crédit et de personnel devront être approuvées par le Parlement avec effet en janvier 1995. Afin d'embrasser les diverses catégories d'infractions et d'assurer l'exécution adéquate des tâches, il paraît pour l'instant judicieux de répartir les effectifs de la manière suivante: Deux postes (juristes, analystes) seront nécessaires à l'établissement des rapports de situation et des bilans de la menace. Six autres postes seront occupés par des fonctionnaires de police spécialement formés pour assurer la coordination dans les affaires de criminalité organisée imputable aux divers milieux, y compris les infractions violentes, le racket, la criminalité organisée contre le patrimoine et le blanchissage d'argent. A ces huit fonctionnaires chargés de tâches de police, il conviendra d'adjoindre deux secrétaires qui s'occuperont des questions administratives.

Pour réaliser et mettre à la disposition de l'office central et des cantons un instrument aussi efficace et indispensable que le système informatique décrit au chiffre 126, il faudra pouvoir compter sur six postes d'informaticiens, qui s'occuperont exclusivement de ce projet au sein de l'Office fédéral de la police. L'équipe de contrôle, qui procédera à la vérification permanente des informations et, le cas échéant, à l'élimination des données surannées, exigera cinq autres postes (contrôleurs de données). Ce nombre est évalué en fonction des moyens requis pour la réalisation en cours de la banque de données «DOSIS» (projet-pilote portant sur une banque de données en matière de lutte contre le trafic de drogue gérée par l'office central pour la répression du trafic de stupéfiants de l'Office fédéral de la police, en collaboration avec les cantons). Le coût de la banque de données elle-même (matériel, logiciel et prestations informatiques externes) sera d'environ 3,7 millions de francs.

Par souci de clarté, on précisera encore que les dix postes d'agents de liaison qu'il est prévu de poster progressivement à l'étranger à partir de 1994 seront pourvus par le biais de postes vacants au sein du DFJP. Le coût du projet relatif aux agents de liaison, qui a fait l'objet d'une proposition séparée au Conseil fédéral, comprend un montant unique de 1,3 million de francs (équipement de base, mesures de sécurité et mobilier) et une dépense annuelle périodique d'environ 3 millions de francs (salaires, loyers, frais, etc.).

1146

4

Programme de la législature

L'adaptation du droit pénal suisse aux objectifs de la répression du trafic de drogue, du crime organisé et du blanchissage d'argent a été expressément annoncée dans le programme de la législature de 1991 à 199523'. Il y est en particulier question des dispositions prévues dans le «second train de mesures».

Cette liste n'est toutefois pas exhaustive («Les adaptations du droit pénal concernent notamment la confiscation .. .»)24'. Etant donné que, comme expliqué précédemment, le présent projet sur l'office central fait matériellement partie du «second train de mesures», il peut être considéré comme annoncé dans le programme de la législature de 1991 à 1995.

5

Relation avec le droit européen

La création d'un office central pour la répression du crime organisé et le transfert d'agents de liaison ne font en soi pas l'objet de règles de droit européennes (CE, Conseil de l'Europe). Il s'agit plutôt de thèmes traités dans les diverses législations nationales (cf. ch. 13 ci-dessus). Toutefois, dans la mesure où le présent projet soutient la mise en oeuvre des dispositions du «second train de mesures» qui, pour leur part, entendent garantir le respect intégral des obligations découlant de la Convention n° 141 du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation du produit du crime25', il favorise sans conteste, ne serait-ce qu'indirectement, la réalisation des objectifs de la convention. En outre, la création de bases légales relatives à l'aménagement d'un office central et à l'engagement d'agents de liaison ne peut que faciliter la future collaboration avec les autres Etats - européens principalement - qui disposent déjà de tels instruments.

6

Bases juridiques

61

Constitutionnalité

Les dispositions relatives à l'office central de lutte contre le crime organisé et à l'engagement d'agents de liaison ne constituent pas du droit pénal; il s'agit plutôt de prescriptions réglementaires de police et d'organisation. Or, la législation en matière de police incombe en principe aux cantons. Cependant, le Conseil fédéral et le Parlement ont à plusieurs occasions déjà exprimé l'opinion que l'article 85, chiffre 6 et, en particulier, chiffre 7, est., de même que le droit constitutionnel non écrit, donnent à la Confédération une compétence tout au moins subsidiaire de légiférer dans le domaine de la police; cette opinion a aussi été approuvée dans la doctrine26'. Les réglementations concernant le système automatisé de recherches 23

> FF 1992 III 38 s. et 172 (R 3).

24) FF 1992 III 39.

25 > La Suisse a ratifié cette convention le 11 mai 1993; cf. message, FF 1992 VI 8 ss.

26 > Cf. message du 16 octobre 1990 concernant le traitement des données en matière de poursuite pénale (message complémentaire à la loi sur la protection des données), FF 1990 III 1185 ss avec références.

1147

RIPOL et la collaboration avec Interpol (art. 351bis à 351sePties CP), entrées en vigueur le 1er juillet 1993, ont déjà été édictées en vertu des bases constitutionnelles précitées. Comme ces dernières, les nouvelles prescriptions, qui s'y rattachent directement, entendent transférer à la Confédération des tâches que les cantons seuls ne sont pas en mesure d'accomplir entièrement. De même, en vertu des nouvelles dispositions en matière de poursuite pénale, la Confédération n'exercera dans un premier temps qu'une fonction de coordination et d'information, en bref, une fonction d'appui, la responsabilité de la poursuite pénale incombant dans la même mesure que précédemment aux cantons.

62

Délégation de compétences législatives

La délégation au Conseil fédéral de compétences législatives dépassant les prérogatives générales en matière d'exécution est prévue par les articles 351unde" cies , 1er alinéa (modalités de l'obligation de renseigner), et 351'««"«^ 4e et e 7 alinéas (droits d'accès et règles de protection). Eu égard, d'une part, à la faculté indispensable à l'activité de la police de pouvoir adapter rapidement les instruments de travail aux modifications de la situation et, d'autre part, à la nécessaire exhaustivité de certaines réglementations qui n'aurait pas sa place dans une loi formelle, la délégation proposée s'avère justifiée et judicieuse. Les dispositions légales détaillées fixent par contre des limites et une direction claires aux ordonnances du Conseil fédéral.

N36545

1148

Code pénal suisse

Projet

(Création d'un office central de lutte contre le crime organisé) Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 12 janvier 19941), arrête: I

Le code pénal suisse2' est modifié comme il suit:

2i. Office central de lutte contre le crime organisé a. Organisation de l'office central

Art. 351°clies 1 L'Office fédéral de la police dirige un office central de lutte contre le crime organisé au sens de l'article 260ter.

2 L'office central a les tâches suivantes: a. Il traite les informations montrant les connexions nationales et internationales d'organisations criminelles; b. Il coordonne les enquêtes intercantonales et internationales et recueille les renseignements propres à prévenir les crimes d'organisations criminelles; c. Il analyse des affaires liées au crime organisé, établit des rapports de situation et dresse le bilan de la menace à l'intention des autorités de poursuite pénale; d. Il garantit l'échange national et international des informations de police judiciaire et poste des agents de liaison à l'étranger.

Art. 351mvies

b. Agents de liaison

1

Les agents de liaison détachés auprès de certaines représentations suisses à l'étranger ou d'organisations internationales apportent leur soutien aux autorités chargées de la poursuite pénale des infractions liées au crime organisé. Ils collaborent directement, en tant que membres de l'office central et dans les limites des dispositions suivantes, avec les autorités compétentes de l'Etat de résidence et de certains Etats tiers.

i) FF 19941 1125 > RS 311.0; RO 1993 1988

2

1149

Code pénal suisse

2

Les agents de liaison peuvent aussi intervenir dans des recherches et des enquêtes sans rapport avec le crime organisé, mais importantes sous l'angle de la poursuite de crimes et de délits pour lesquels la Suisse accorde l'entraide judiciaire.

3 Le Conseil fédéral définit la mission des agents de liaison d'entente avec l'Etat de résidence.

4 Le Conseil fédéral est habilité à convenir avec les autorités étrangères compétentes de l'établissement d'agents de liaison étrangers en Suisse.

c. obligation d informer

Art. 351decies 1 Les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des cantons transmettent à l'office central les renseignements permettant d'induire l'existence d'une organisation au sens de l'article 260ter, chiffre 1,1er alinéa. Elles annoncent en particulier les motifs de prévention ainsi que l'ouverture et le classement d'enquêtes portant sur des affaires auxquelles des organisations criminelles sont soupçonnées d'être mêlées.

2 L'office central informe les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des cantons de tous les faits relatifs aux enquêtes annoncées.

Art. 351mdecies l à. comLe Conseil fédéral règle par voie d'ordonnance les modalités et renseignements l'ampleur des renseignements que les autorités et offices mentiond'autres ,,es ci-après sont tenus de fournir, dans chaque cas, à l'office central: çprvirpç services a. Autorités de poursuite pénale, services de police, organes des gardes-frontière et des douanes; b. Autorités de police des étrangers et autres autorités compétentes en matière d'entrée et de séjour des étrangers ainsi qu'en matière d'octroi de l'asile et d'admission provisoire; c. Contrôles des habitants et autres registres publics; d. Autorités compétentes en matière de relations diplomatiques et consulaires; e. Autorités compétentes en matière d'autorisation d'importation et d'exportation de certains biens.

2 Le département concerné ou le Conseil fédéral arbitre les différends au sein de l'administration fédérale; la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral arbitre les différends entre autorités de la Confédération et autorités des cantons.

f

1150

l

Code pénal suisse

Art. 351duode«es

e. Recherche d'informations

2 La collecte de données peut s'effectuer à l'insu de la personne concernée, pour autant que le but de la poursuite pénale l'exige. Si les données sont recueillies à l'insu de la personne concernée, celle-ci doit en être informée après coup, sauf si des intérêts importants touchant la poursuite pénale s'y opposent ou s'il en résulte un volume excessif de travail.

cut j on des taches

Art. 35ïerdecies t. Traitement de l En vue d'accomplir les tâches qui lui sont confiées, l'office central personnelles 8ere un système de traitement des données pour l'exploitation d'informations utiles à la lutte contre le crime organisé au sens de l'article 260ter.

2 Des données sensibles et des profils de la personnalité au sens de la loi fédérale du 19 juin 1992 ^ sur la protection des données peuvent être exploités dans le système de traitement des données de l'office central, à condition et aussi longtemps qu'ils s'avèrent nécessaires à l'exécution des tâches incombant à celui-ci.

3 Le traitement par l'office central de données personnelles résultant d'enquêtes pénales en cours est régi par la loi fédérale sur la protection des données.

4 Les services cantonaux spécialement chargés de la lutte contre le crime organisé peuvent avoir directement accès au système de traitement des données de l'office central, pour autant que les mesures nécessaires de protection et de sécurité soient prises. Les organes de la Confédération préposés au maintien de la sûreté intérieure n'ont accès qu'aux données sommaires d'identification enregistrées dans la banque de données.

5 Dans le système de traitement des données, les informations de la police judiciaire de la Confédération et des cantons, et les données recueillies avant l'ouverture d'une enquête de police judiciaire doivent être exploitées séparément. En prévision d'une autre procé') RS 235.1; RO 1993 1945

1151

Code pénal suisse

dure, tous les bénéficiaires d'un droit d'accès peuvent consulter, dans l'ensemble des banques de données comprises dans le système, les données sommaires d'identification relatives à des personnes soupçonnées d'infractions. Ce système de traitement des données doit être géré séparément des autres systèmes de la police et de l'administration.

6 Pour accomplir leurs tâches, d'autres offices centraux de la Confédération chargés de la lutte contre des infractions déterminées peuvent gérer un système de traitement des données conformément aux articles 351dedes à 35iq»in«ecieS 7

Le Conseil fédéral règle par voie d'ordonnance: a. Le traitement de données par l'office central; b. Le droit d'accès et l'étendue de l'accès dont bénéficient les services de la Confédération et les autorités cantonales; c. La durée de conservation, le contrôle et les modalités de protection des données.

g. Com(tonnées°" de personnelles

Art 352<iu'"er'lecies L'office central peut communiquer des données personnelles aux autorités étrangères de poursuite pénale lorsqu'une loi ou un traité international le prévoit ou: a. Que l'information est nécessaire pour prévenir ou pour élucider une infraction du crime organisé; b. Qu'une demande suisse des renseignements doit être motivée; c. Que la communication est dans l'intérêt de la personne concernée et que celle-ci y a consenti ou que les circonstances permettent de présumer son accord.

Art. 351iuinde"es

h. Droit d'accès

1152

l

L'office central renseigne les personnes concernées lorsqu'elles se réfèrent à un état de faits concret ayant pu donner lieu à un traitement de données à leur sujet et qu'elles invoquent un intérêt particulier à l'information.

2 Conformément au droit pertinent en la matière, la communication des renseignements peut être refusée, restreinte ou différée. Elle peut être restreinte sans indication de motifs lorsque la divulgation de ceux-ci compromettrait l'objectif visé par la restriction des renseignements.

Code pénal suisse

II

Référendum et entrée en vigueur .

1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2

Le Conseil fédéral fixe la date de son entrée en vigueur.

N36545

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Message concernant la modification du code pénal suisse (création d'un office central de lutte contre le crime organisé) (Message complémentaire au message sur la modification du code pénal suisse et du code pénal militaire concernant la révision du ...

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Bundesblatt

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Foglio federale

Jahr

1994

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

10

Cahier Numero Geschäftsnummer

94.005

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

15.03.1994

Date Data Seite

1125-1153

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10 107 691

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