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94.036

Message concernant la modification de la loi sur le Service des postes (LSP)

du 20 avril 1994

Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous proposons d'approuver le projet de modification de la loi sur le Service des postes.

Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

20 avril 1994

1994-219

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Stich Le chancelier de la Confédération, Couchepin

57 Feuille fédérale. 146" année. Vol. II

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Condensé Donnant suite à la motion Collier que le Conseil national a transformée en postulai le 3 mars 1992, le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie et le Département fédéral des finances ont mis sur pied un groupe de travail chargé d'examiner la nature, l'ampleur et la nécessité des prestations fournies par l'Entreprise des PTT en faveur de l'économie générale (transport des journaux, cars postaux, services des ondes courtes, radiocommunications mobiles) et d'élaborer des propositions pour la fourniture de ces prestations à l'avenir, en tenant compte, dans le calcul de l'indemnité, des avantages et des inconvénients que comporte le statut de régie fédérale pour l'Entreprise des PTT.

Les prestations de service public constituent une charge que l'Entreprise des PTT ne peut plus supporter en raison des problèmes de nature économique que pose le financement de la fourniture des services déficitaires par les bénéfices réalisés par d'autres services. En outre, le durcissement de la concurrence à l'échelle internationale empêche de plus en plus les services des télécommunications de couvrir les pertes accusées par les services postaux. De même, les investissements considérables que requiert l'évolution accélérée des télécommunications rendent difficiles les subventions croisées entre le département de la poste et celui des télécommunications.

Seule l'indemnisation des prestations de service public garantira à ces deux départements l'autonomie financière à laquelle ils aspirent.

Dans son rapport final, la commission interdépartementale a proposé que l'Entreprise des PTT, les éditeurs et la Confédération participent à parts égales à la résorption du déficit occasionné par le transport des journaux (269 mio. de fr. en 1991). Selon le modèle dit des trois tiers, l'Entreprise des PTT devrait améliorer les résultats de ce service de 90 millions de francs en prenant des mesures de rationalisation et en regagnant des parts de marché. Un autre tiers serait financé par les éditeurs par le biais d'un relèvement des taxes de transport. Le solde de 90 millions de francs serait assimilé à des prestations de service public et ainsi pris en charge par la Confédération.

La révision de l'article 10 de la loi sur le Service des postes vise, d'une part, à entériner le modèle des trois tiers et, d'autre part, à inscrire dans la loi le modèle de tarif appliqué depuis 1991. Bien qu'il prenne en considération le poids, le format et l'importance de la partie rédactionnelle, ce modèle est axé principalement sur la fréquence de parution: plus celle-ci est élevée, plus les taxes sont réduites. En entérinant le modèle des trois tiers, on créerait la base légale nécessaire à l'indemnisation des prestations de service public.

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Message I II

Partie générale Situation initiale

Dans sa motion du 24 janvier 1991, M. Collier, député au Conseil des Elals, demandai! au Conseil fédéral, d'une pari, d'étudier attentivemenl le problème que posenl les prestations fournies par l'Entreprise des PTT en faveur de l'économie générale et, de l'autre, de créer les bases légales nécessaires à l'indemnisation des PTT si ceux-ci devaienl conlinuer à fournir des preslalions de ce genre. Dans sa réponse du 29 mai 1991, le Conseil fédéral s'est dil prêl à se livrer dans un premier lemps à un examen approfondi desdiles prestations et de la question de l'indemnisalion des PTT. Des résultais de celte analyse dépendail la suile de la procédure. La molion a été adoplée par le Conseil des Elats le 1er octobre 1991 et transformée en postulat par le Conseil national le 3 mars 1992.

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Groupe de travail interdépartemental chargé de l'examen des prestations de service public fournies par l'Entreprise des PTT

Pour donner suite à la motion Collier, les conseillers fédéraux Ogi el Slich onl conslilué au prinlemps 1992 un groupe de Iravail interdépartemental chargé: - d'examiner la nature, l'ampleur el la nécessilé des preslalions de service public fournies par l'Entreprise des PTT (cars postaux, transport des journaux, service des ondes courtes et radiocommunications mobiles) et d'élaborer des propositions pour la fourniture de ces prestations à l'avenir; - d'étudier des modèles d'indemnisation pour les autres prestations de service public en tenant compte des avantages et des inconvénients que comporte le stalul de régie fédérale pour l'Enlreprise des PTT (exonération fiscale, obligation de verser une part du bénéfice à la Caisse fédérale, approvisionnement en capilaux, pouvoir de décision, slatul des fonclionnaires, elc.).

Le présent message porte uniquement sur la réglementation adoptée pour les prestalions de service public dans le transport des journaux. La question des prestalions fournies par l'Enlreprise des PTT en faveur de l'économie générale dans le service des cars poslaux sera réglée dans le cadre de la révision de la loi fédérale sur les chemins de fer.

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Prestations de service public dans le transport des journaux

Par preslalions de service public, on entend les preslalions que l'Enlreprise des PTT esl tenue de fournir en raison des obligations légales imposées par la Confédération, mais pour lesquelles elle ne peut pas exiger un prix qui couvre les frais. N'en font pas partie les prestalions que les PTT proposenl, en l'absence de loule base légale, pour répondre à des impératifs de nature politique, car leur fourniture est en principe laissée à la libre appréciation de l'entreprise. Les PTT 855

fournissent des prestations de service public notamment dans le domaine du transport des journaux et des périodiques, prévu à l'article 9,1er alinéa, lettre c, de la loi sur le Service des postes (LSP). Les taxes applicables à ce service sont fixées aux articles 44 et suivants de l'ordonnance 1 relative à la loi sur le Service des postes (OP), en application de l'article 10,1er alinéa, LSP, qui contient également une disposition précisant que lorsqu'il fixe les tarifs, le Conseil fédéral doit avoir égard au maintien d'une presse diversifiée.

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Evolution des coûts du transport des journaux er

Le 1 février 1991, le Conseil fédéral a mis en vigueur un modèle de tarif axé sur la fréquence de parution. Ce modèle tient compte des exigences de la politique d'aide à la presse, reconnues par la «Commission Huber» (Droit de la presse/Aide à la presse: rapport du 1er mai 1975 de la commission d'experts chargée de préparer la révision de l'article 55 de la constitution fédérale). Il est en outre conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'applicabilité de la taxe des journaux ainsi qu'à plusieurs interventions parlementaires relatives à l'aide à la presse. Publications dont la fréquence de parution est la plus élevée, les quotidiens bénéficient ainsi d'un traitement de faveur. La tarification se fonde sur des critères formels.

Le déficit du transport des journaux s'élevait à 269 millions de francs en 1991 et en 1993, et à 305 millions en 1992. Le degré de couverture des frais a passé de 39 pour cent en 1992 à 45 pour cent l'année dernière. Les pertes accusées par ce service, qui restent élevées malgré l'introduction du nouveau modèle de tarif, s'expliquent de la manière suivante: - Les tarifs appliqués aux journaux sont très bas en comparaison de ceux des envois adressés de la poste aux lettres, comme le montre le produit moyen des taxes par envoi. Celui-ci s'est élevé en 1992 à 14,9 centimes pour les journaux et à 47,4 centimes pour les objets de correspondance.

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Nécessité d'améliorer la couverture des frais

Depuis le 1er mai 1992, date de l'entrée en vigueur d'une nouvelle législation en la matière, le secteur des télécommunications est régi par de nouveaux principes sur le plan national; des domaines essentiels sont désormais ouverts à la concurrence.

La libéralisation des échanges dans le monde ainsi que la réorganisation et l'internationalisation des marchés qui en découlent font que les opérateurs locaux, tels que les PTT, doivent aujourd'hui soutenir la concurrence de fournisseurs internationaux. Ceux-ci bénéficient d'avantages concurrentiels décisifs, car ils disposent de capacités de transmission importante sur les liaisons internationales. Le durcissement de la concurrence dans le secteur des télécommunications se traduit par une pression accrue sur les prix des prestations internationales. L'exiguïté du marché national et le fait qu'elle dépend largement des recettes du trafic téléphonique international obligent l'Entreprise des PTT à renforcer sa présence sur les marchés étrangers. Bien que la loi autorise encore le financement de la fourniture des prestations postales déficitaires par les recettes des services des télécommunications, la concurrence qui règne sur le marché international des télécommunications empêche de plus en plus la pratique des subventions croisées. Les tarifs du service téléphonique avec l'étranger sont en chute libre; en proie à une âpre concurrence, l'Entreprise des PTT ne pourra probablement plus à l'avenir dégager des bénéfices aussi importants que par le passé. En outre, ses clients sont de moins en moins disposés à couvrir les pertes des services postaux par le biais des taxes de télécommunication et de contribuer ainsi notamment à la couverture du déficit du service de transport des journaux. Il est indispensable de réduire ce déficit et d'équilibrer les finances de la poste, afin que les services des télécommunications puissent utiliser leurs excédents pour financer les investissements considérables qu'ils doivent opérer.

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Solution proposée par le groupe de travail interdépartemental

Le groupe de travail interdépartemental est parti de l'idée qu'une amélioration sensible de la couverture des frais du service de transport des journaux - à savoir la résorption du déficit accusé par l'Entreprise des PTT dans ce secteur - requiert des concessions de la part de toutes les parties intéressées. Il s'est donc entretenu avec des experts de l'Association suisse et de l'Union romande des éditeurs de journaux et périodiques (ASEJ et URJ). La solution proposée, acceptée dans un premier temps par les intéressés et approuvée par l'assemblée des délégués de l'ASEJ le 23 mars 1993, prévoit un nouveau mode de financement du service de transport des journaux. Elle se fonde sur le déficit de 269 millions de francs qui ressort du compte financier des PTT pour 1991. Ce déficit, calculé sur la base des coûts complets, est réparti à parts égales entre l'Entreprise des PTT, les éditeurs et la Confédération («modèle des trois tiers»). Concrètement, cela signifie que l'Entreprise des PTT doit améliorer les résultats de ce service de quelque 90 millions de francs, notamment en prenant des mesures de rationalisation et en récupérant des parts de marché. Un autre tiers est financé par les éditeurs, par le biais d'un relèvement des taxes de transport. Ainsi corrigé, le compte du service de 857

transport des journaux fait apparaître un taux de couverture des frais de 77 pour cent. Le solde, assimilé à des prestations de service public, est pris en charge par la Confédération.

Le modèle des trois tiers est dynamisé dans la mesure où, dès 1992, toute augmentation des coûts est comptabilisée dans le service de transport des journaux seulement jusqu'à concurrence de l'indice suisse des prix à la consommation. Il s'agit d'éviter par là que le montant mis initialement à la charge des PTT (90 mio. de fr.) ne soit peu à peu absorbé par une progression disproportionnée des coûts. Les tarifs seront relevés en trois étapes, de sorte qu'en 1997 les éditeurs participeront eux aussi à la résorption du déficit à raison de 90 millions de francs (avec, en sus, le renchérissement calculé d'après l'indice suisse des prix à la consommation). Un tel échelonnement des ajustements de tarifs est nécessité par la précarité de la situation financière des éditeurs. Quant au versement de l'indemnité par la Confédération, il devrait être effectif dès 1995.

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Nécessité d'une base légale pour l'indemnisation des prestations de service public

Les PTT sont une entreprise de droit public à laquelle la Confédération a confié le mandat constitutionnel d'offrir des prestations conformes aux besoins de la population dans les domaines de la poste et des télécommunications. Bien que n'ayant pas de personnalité juridique propre, l'Entreprise des PTT fait l'objet d'une comptabilité à part. Elle est tenue de verser ses bénéfices à la Caisse fédérale. Si le principe de la légalité s'applique sans équivoque aux aides financières et aux indemnités dans les relations entre la Confédération et les tiers indépendants, il n'en va pas de même pour les prestations d'une régie fédérale comme l'Entreprise des PTT. Cependant, on ne peut ignorer le principe de la légalité et se passer de toute base légale. La prise en charge par la Caisse fédérale du déficit du transport des journaux modifie fondamentalement le cadre organisationnel. L'équilibre financier, que l'Entreprise des PTT était tenue par le passé d'atteindre seulement dans le compte général, doit aujourd'hui être réalisé pour chaque service séparément; les subventions croisées doivent être supprimées dans la mesure du possible. Outre les répercussions qu'elle a sur l'administration, cette modification du cadre organisationnel concerne tous les contribuables; il est donc indispensable de créer une base légale pour l'indemnisation des prestations de service public.

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Résultats de la procédure de consultation

Les résultats de la procédure de consultation ont été consignés dans un rapport publié en avril 1994. Nous nous contenterons ci-après d'en esquisser les grandes lignes.

Les cantons, les partis politiques représentés aux Chambres fédérales, les associations faîtières de l'économie et 19 organisations ont été invités à se prononcer sur le projet. Au total, 24 cantons, 7 partis politiques, 6 associations faîtières de l'économie et 16 organisations invitées ont participé à la consultation. Il faut y ajouter les avis donnés par 19 autres organisations.

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Le projet du DFTCE a suscité des réactions diverses parmi les participants à la consultation. Les cantons, les partis politiques et les associations faîtières ont pour la plupart salué le projet, notamment la proposition d'indemnisation des prestations de service public, émettant parfois quelques réserves. Certains cantons ont fait part de leur inquiétude pour l'avenir des publications régionales ou à faible tirage. En revanche, le projet a soulevé une certaine opposition, ou du moins des réserves plus importantes, parmi les organisations consultées, dont certaines ont demandé son abandon ou sa suspension jusqu'à ce que l'Entreprise des PTT se livre à un calcul des coûts marginaux. Lors de la consultation, l'Association suisse et l'Union romande des éditeurs de journaux et périodiques sont revenues en partie sur l'accord qu'elles avaient donné initialement au modèle des trois tiers.

Elles justifient leur revirement par l'évolution du contexte politique et économique, considérant que la baisse du volume des annonces et l'augmentation des coûts occasionnée par l'introduction de la TVA ne leur permettent pas de prendre en charge les 90 millions de francs qu'entraînerait la majoration des tarifs. Nous maintenons néanmoins le projet, car nous estimons, d'une part, qu'il est urgent pour l'Entreprise des PTT dans le contexte actuel de régler la question de l'indemnisation et, d'autre part, que les éditeurs peuvent supporter une hausse de tarif échelonnée sur trois ans.

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Partie spéciale Remarque préliminaire

L'article 10 de la LSP, qui fait l'objet de la révision, est entré en vigueur le 1er janvier 1978. Par le biais de la loi fédérale du 17 décembre 1976, le Parlement déléguait au Conseil fédéral la pleine compétence de fixer les taxes dans le secteur postal. Dans le même temps, les critères permettant de classer les envois en différentes catégories étaient inscrits dans une ordonnance, et non plus dans la loi.

La commission du Conseil des Etats chargée de l'examen préalable a demandé à cette occasion que l'on définisse expressément la notion de diversité de la presse en séance plénière; son porte-parole s'est inspiré directement de la définition qui en est donnée à l'annexe du rapport de la commission d'experts Huber «Droit de la presse/Aide à la presse».

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Le modèle de tarif fondé sur la fréquence de parution

Des tarifs préférentiels, non axés sur les frais de transport, doivent être appliqués selon des critères déterminés aux journaux et aux périodiques qui méritent tout particulièrement d'être soutenus au titre de l'aide à la presse. Il s'agit entre autres de journaux à parution régulière qui traitent de sujets d'actualité ou à caractère universel et qui diffusent des informations d'intérêt supraregional, régional ou local. Font partie de cette catégorie de publications les quotidiens, les journaux locaux et la presse régionale. C'est pourquoi le modèle de tarif en vigueur tient compte principalement de la fréquence de parution et accessoirement du poids, du tirage, du format et de l'importance de la partie rédactionnelle. Ainsi, plus la fréquence de parution est élevée, plus les taxes sont réduites. On estime en effet 859

qu'un Journal mérite d'autant plus d'être soutenu que sa fréquence de parution est élevée. Pour simplifier dans la mesure du possible l'application des tarifs dans le service postal, il convient de procéder à une certaine schématisation, qui ne peut s'appliquer de manière égale à tous les titres.

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Commentaire détaillé des diverses modifications de la Ion

Article 10, 1er alinéa

La seconde phrase de l'article 10,1er alinéa, est biffée, son principe étant repris au nouvel alinéa lbis. La notion de diversité de la presse correspond à la définition qui en est donnée à l'annexe du rapport de la commission d'experts Huber «Droit de la presse/Aide à la presse».

Article 10, alinéa lbis

Tandis que par le passé les critères de tarification étaient simplement inscrits dans POP, le modèle de tarif axé sur la fréquence de parution, en vigueur depuis 1991, sera à l'avenir ancré dans la LSP. Les tarifs adoptés par le Conseil fédéral pour les journaux et les périodiques en abonnement se fondent sur la fréquence de parution, le poids, le tirage, le format et l'importance de la partie rédactionnelle.

Ils tiennent également compte de la proportion du tirage dont le transport est confié à l'Entreprise des PTT. On entend ainsi - comme c'est déjà le cas (cf.

art. 44, 1er al., OP) - inciter les éditeurs à confier, dans toute la mesure du possible, la distribution du tirage aux PTT et à ne pas utiliser l'infrastructure postale uniquement dans les régions où les coûts de distribution sont les plus élevés. Le texte a été libellé de telle manière que le Conseil fédéral puisse, si nécessaire, appliquer des tarifs différenciés.

Article 10, alinéa l'er

L'article 10, alinéa lter, crée la base légale nécessaire à l'indemnisation des prestations de service public fournies par les PTT. La Confédération participe à la couverture des coûts du transport des journaux jusqu'à concurrence de 90 millions de francs par année, montant auquel s'ajoute le renchérissement à compter de 1991.

Le groupe de travail interdépartemental a proposé de dynamiser le modèle des trois tiers en alignant le montant de l'indemnité sur l'indice suisse des prix à la consommation (base: oct. 1991). Ce montant sera adapté chaque année à proportion des coûts non couverts. On entend ainsi éviter que la Confédération ne verse aux PTT des sommes qui leur permettraient de dégager un excédent dans le service de transport des journaux, ou qui seraient supérieures au découvert effectif. Une fois les tarifs relevés, une telle situation pourrait se produire par exemple si l'Entreprise des PTT parvenait de son propre chef à améliorer le résultat de ce service de plus de 90 millions de francs, le versement de la part de la Confédération (90 mio. de fr., renchérissement en sus) lui permettant alors de réaliser un bénéfice. De même, le montant de la participation de la Confédération sera réduit si, compte tenu du renchérissement, il est supérieur au découvert effectif, en d'autres termes si le versement du montant total entraîne une 860

réduction de la part de l'Entreprise des PTT. Par ailleurs, le montant à la charge de la Confédération ne sera pas augmenté si l'Entreprise des PTT ne parvient pas à améliorer de 90 millions de francs le résultat de 1991. En pareil cas, l'entreprise devra supporter entièrement le manque à gagner.

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Modification de la loi sur l'organisation des PTT

Article 10, alinéa lbis

Actuellement, l'Entreprise des PTT doit résorber le déficit du service de transport des journaux dans son compte général (subventions croisées). Cette pratique entraîne une diminution du bénéfice et de la part versée à la Caisse fédérale et ne permet pas de faire apparaître dans les comptes de la Confédération les pertes subies par ce service. Si le modèle des trois tiers est accepté, la Confédération versera à l'Entreprise des PTT une indemnité annuelle de 90 millions de francs, à laquelle s'ajoutera le renchérissement à compter de 1991. La part du bénéfice que l'Entreprise des PTT verse actuellement à la Caisse fédérale à proportion du résultat annuel s'en trouvera augmentée. Il convient d'en faire mention dans la loi sur l'organisation des PTT, et non pas dans la loi sur le Service des postes. Le message relatif à la révision de la loi du 17 novembre 1993 sur les chemins de fer prévoit une disposition analogue pour la participation de la Confédération à la couverture du déficit du service des cars postaux.

3 31

Effets sur l'état du personnel et conséquences financières Effets sur l'état du personnel

La modification de la loi n'a pas d'effets sur l'état du personnel de la Confédération.

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Conséquences financières

Dès 1995, la modification proposée de la loi entraînera pour la Confédération des dépenses supplémentaires d'un montant maximal de 90 millions de francs par année, renchérissement en sus (base: 1991). Il est cependant prévu de majorer la part du bénéfice que l'Entreprise des PTT verse à la Caisse fédérale (valeur de référence: 190 mio. de fr. par année à partir de 1994), dès que l'indemnisation sera effective et jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'organisation des PTT. Cette majoration dépendra du résultat annuel des PTT, indemnisation comprise. Le modèle en question sera revu au moment de l'entrée en vigueur de la loi révisée sur l'organisation des PTT. Ni l'indemnisation ni la majoration de la part du bénéfice versée à la Caisse fédérale ne sont prévues dans le plan financier 1995-1997 de la Confédération.

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4

Programme de la législature

Le projet n'est pas annoncé dans le programme de la législature 1991-1995.

Celui-ci a été approuvé avant que le Conseil fédéral ne reçoive le mandat découlant de la motion Cottier. La concurrence qui règne désormais dans le secteur des télécommunications (voir ch. 15) appelle d'urgence une solution pour les services fortement déficitaires de la poste (transport des journaux et cars postaux).

5

Constitutionnalité

Le projet se fonde, d'une part, sur l'article 36 de la constitution fédérale, qui établit la régale des postes et des télécommunications et, d'autre part, sur l'article 55b's, 4e alinéa, de la constitution. Cette dernière disposition protège indirectement la presse, puisqu'elle précise qu'il convient, dans la législation sur la radio et la télévision, de tenir compte de la place des autres moyens de communication, en particulier de la presse.

6

Rapport avec le droit européen

La modification proposée ne crée aucune incompatibilité avec le droit européen.

N36717

862

Loi sur le Service des postes

Projet

(LSP) Modification du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 20 avril 19941), arrête:

I La loi du 2 octobre 19242' sur le Service des postes est modifiée comme il suit: Art. 10, 1er al, ainsi que al. lbis et lter (nouveaux) 1 Le Conseil fédéral fixe les taxes à acquitter pour les prestations visées aux articles 9,1er alinéa, lettres b à f, 27, 28,1er alinéa, et 36, 1er alinéa.

lbls

Afin de maintenir une presse diversifiée, le Conseil fédéral applique aux journaux et périodiques en abonnement des tarifs préférentiels qu'il fixe selon la fréquence de parution, le poids, le tirage, le format et l'importance de la partie rédactionnelle. En outre, il tient compte de la proportion du tirage dont le transport est confié à l'Entreprise des PTT.

lter La Confédération indemnise chaque année l'Entreprise des PTT des coûts non couverts du transport des journaux et des périodiques jusqu'à concurrence d'un montant maximal de 90 millions de francs.

L'indemnité est fixée chaque année en fonction des coûts non couverts. Le montant maximal est adapté à l'indice suisse des prix à la consommation. L'indice de base est celui d'octobre 1991.

!> FF 1994 II 853 2) RS 783.0

863

Loi sur le Service des postes

II

Modification du droit en vigueur La loi du 6 octobre I9601) sur l'organisation des FIT est modifiée comme il suit: Art. 10, al. lbis (nouveau) lbls

II est tenu compte des prestations fournies par la Confédération pour le transport des journaux et des périodiques selon l'article 10, 1er alinéa, de la loi du 2 octobre 19242) sur le Service des postes.

III Référendum et entrée en vigueur 1

La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2

Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

N36717

') RS 781.0 > RS 783.0; RO .

2

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