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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend ein Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (Vom 19. März 1973) Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, Wir beantragen Ihnen mit dieser Botschaft den Erlass eines Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe, leiten Ihnen anbei den Entwurf dieses Gesetzes zu und unterbreiten Ihnen zur Begründung unseres Antrages die folgenden Darlegungen.

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Übersicht

Zunächst rufen wir Ihnen die Vorgeschichte des heute beantragten Gesetzeserlasses in Erinnerung und umreissen seinen Gegenstand : die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (Kap. 2). Wir umschreiben dann den weltpolitischen Charakter und damit auch Bedeutung und Umfang der Aufgaben, an deren Bewältigung die Schweiz mit ihrem Beitrag zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe mitwirkt (Kap. 3). Es folgen Darlegungen über die Vorgeschichte, die Anfänge und den heutigen Stand des schweizerischen Beitrages sowie über die Stellung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe im Gesamtzusammenhang der schweizerischen Aussenpolitik (Kap. 4). Anschliessend geben wir einen Überblick über die wichtigsten Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens (Kap. 5). Das folgende Kapitel umschreibt die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe und damit auch für den Ihnen beantragten Gesetzeserlass (Kap. 6). Es folgt dann der ausführliche Kommentar zum Gesetzesentwurf (Kap. 7). Hernach berichten wir Ihnen über die Massnahmen, die in Aussicht genommen sind, um die Ordnung der Zuständigkeiten für die Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der Bundesverwaltung den gegenwärtigen Bedürfnissen anzupassen (Kap. 8). Den Abschluss bilden ein kurzes Kapitel über die finanziellen und personellen Auswirkungen des Gesetzes (Kap. 9) sowie die formellen Anträge, auch solche zur Abschreibung von Postulaten (Kap. 10).

Bundesblatt 125 Jahrg Bd I

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Der Anhang I gibt einen Überblick über die öffentlichen (seit 1946) und privaten (seit 1961) Leistungen der Schweiz zugunsten der Entwicklungsländer.

Der Anhang II führt die entsprechenden Gesamtaufwendungen der marktwirtschaftlich orientierten Industrieländer in den Jahren 1961-1971 auf, und der Anhang III nennt die davon aus öffentlicher Hand stammenden Leistungen.

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Vorgeschichte und Gegenstand des Gesetzesentwurfes y

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Vorgeschichte

Die Hilfe an die Entwicklungsländer hat in den vergangenen Jahren als Element der schweizerischen Aussenpolitik - und auch der Aussenwirtschaftspolitik - stets zunehmende Bedeutung erhalten. Parallel dazu haben die finanziellen Aufwendungen des Bundes für sie zugenommen. Sie ist heute auf längere Zeit hinaus als wichtiger Teil unserer Politik zu betrachten.

Solange die für die Entwicklungshilfe eingesetzten Bundesmittel geringfügig waren, wurde kein Einwand dagegen erhoben, dass die diesbezüglichen Kreditbeschlüsse gefasst wurden, ohne auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage abgestützt werden zu können. Nach und nach zeigten sich aber die Langfristigkeit und das Ausmass der komplexen Entwicklungsaufgabe. Es wurde die Frage gestellt, ob die staatliche Entwicklungshilfe rechtlich ausreichend fundiert sei und ob nicht das Volk an den Entscheidungen über die Entwicklungshilfe teilhaben sollte.

Diese Frage fand ihren Ausdruck namentlich bei der parlamentarischen Behandlung des dritten, vierten und fünften Rahmenkredites für technische Zusammenarbeit1' und dann des ersten Rahmenkredites für Finanzhilfe2' im Jahre 1971.

Am 16. März 1971 reichte Nationalrat Akeret eine Motion ein, durch welche der Bundesrat veranlasst werden sollte, «der Bundesversammlung beförderlichst Vorschläge zu unterbreiten, wie» die Entwicklungshilfe, «dieser politisch immer wichtiger werdende und finanziell zusehends stärker ins Gewicht fallende Bereich unserer Aussenpolitik, auf eine einwandfreie rechtliche Grundlage, in Form eines Verfassungsartikels und eines Bundesgesetzes, gestellt werden kann»3>.

Am 24. März 1971 beauftragte der Bundesrat eine aus Vertretern von vier Departementen zusammengesetzte Arbeitsgruppe, die Frage der Rechtsgrundlagen der Entwicklungshilfe zu prüfen und ihm darüber möglichst umgehend einen Bericht zu erstatten. Dieser wurde ihm im Juni 1971 zugeleitet. Der Bundesrat sah sich durch ihn - ohne damit schon abschliessend Stellung nehmen zu wollen - in i> Botschaften des Bundesrates vom 27. Dez. 1966, 21. Mai 1969 und 10. Nov. 1971 über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit der Schweiz mit Entwicklungslandern, BB119671 13, 1969 I 1325,1971II 1644; Bundesbeschlüsse vom 6. Juni 1967, 16. Dez. 1969 und 26. Juni 1972, BB1 1967 I 1170, 1969 II 1528, 1972 I 1809.

2) Botschaft des Bundesrates
vom 25. Januar 1971 über Wirtschafts- und Finanzhilfe an die Entwicklungsländer und insbesondere über die Gewährung eines Rahmenkredites für die Finanzhilfe, BEI 19711 233, Bundesbeschluss vom 20. Sept. 1971, BB1 1971 II 812.

3> Amtl. Bull., N 1971/S. 972

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seiner Auffassung bestätigt, dass die bereits gegebenen verfassungsmässigen Grundlagen für die Entwicklungshilfe ausreichend und die bisher angewandten Kreditbewilligungsverfahren somit verfassungskonform seien. Er war der Meinung, dass es demzufolge nicht angezeigt sei, einen besonderen Verfassungsartikel über die Entwicklungshilfe zu schaffen. Andererseits neigte er zur Annahme, dass der Erlass eines Bundesgesetzes über die Entwicklungshilfe - nicht so sehr aus rechtlichen als aus politischen Gründen - sich empfehle. Demzufolge beauftragte der Bundesrat am 30. Juni 1971 das Politische Departement, zusammen mit den anderen zuständigen Departementen, die Vorarbeiten für ein Bundesgesetz über die staatliche Entwicklungshilfe an die Hand zu nehmen. Am 20. September 1971 hat er die Motion Akeret als Postulat entgegengenommen4'. Nationalrat Akeret hat seine Zustimmung zur Umwandlung der Motion in ein Postulat mit dem Wunsch verbunden, dass der Bundesrat «das Dossier über die Schaffung eines Verfassungsartikels über die Entwicklungshilfe offen halte». Dem kam der Bundesrat mit der Auffassung entgegen, dass er sich zwar nicht, wie es durch die Motion geschähe, auf die Ausarbeitung eines Verfassungsartikels verpflichten lassen könne, dass aber das Postulat ihn veranlassen werde, die Ausarbeitung einer gesetzlichen Grundlage für die staatliche Entwicklungshilfe ohne Verzug fortzusetzen und dabei auch deren verfassungsmässige Voraussetzungen noch weiter zu klären 5 '.

Die seither angestellten Untersuchungen führten zum selben Ergebnis, zu welchem der Bundesrat im Juni 1971 gekommen war: dass die Entwicklungshilfe in der Verfassung ausreichend fundiert sei. Die ausführliche Begründung dieser Auffassung wird unten, in Kapitel 6, gegeben.

Diese Untersuchungen bestärkten andererseits den Bundesrat in seiner Überzeugung, dass es angezeigt sei, dem im Parlament häufig geäusserteu Wunsche nach einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage für die Entwicklungshilfe durch den Erlass eines Bundesgesetzes zu entsprechen. Ist nämlich auch die staatliche Entwicklungshilfe in der Verfassung bereits ausreichend begründet, so enthält diese doch nur den mit der allgemeinen aussenpolitischen Kompetenz des Bundes gegebenen Grundsatzentscheid, dass der Bund Entwicklungshilfe leisten kann.

Wird diese für längere Zeit Bestandteil unserer Aussenpolitik und nimmt sie auch einen finanziell ins Gewicht fallenden Umfang an, so scheint es erwünscht, sie durch ein Gesetz oder einen referendumspflichtigen Bundesbeschluss zu regeln.

Das heisst, dass für sie eine ausdrückliche Rechtsgrundlage auf Gesetzesebene geschaffen werden soll, wobei ihr Ziel, ihr Inhalt und die bei ihrer Durchführung geltenden Prinzipien festzulegen sind.6' Dies schliesst auch eine übersichtliche Darlegung der Grundbegriffe der Entwicklungshilfe ein, durch welche diese komplexe staatliche Aktivität dem allgemeinen Verständnis noch näher gebracht werden kann. Zudem erleichtert es ein Gesetz dem Parlament, die Tätigkeit des 4) a. a. O., S. 975 s' a a. O.

6> Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 10. Nov. 1971 über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit der Schweiz mit den Entwicklungsländern, BB11971 II 1668/

872 Bundesrates und der Verwaltung auf diesem Gebiet innerhalb eines klar vorgegebenen Rahmens zu verfolgen. Das Parlament und - durch das fakultative Referendum - das Volk erhalten auch Gelegenheit, die Solidarität zu bekräftigen, auf die sich unser Land in seiner Aussenpolitik beruft und die in der heutigen Welt notwendige Voraussetzung für die Wahrung der eigenen Interessen ist.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass das Ihnen vorgeschlagene Bundesgesetz die gegebene und weiterzuführende staatliche Entwicklungshilfe als wichtiges Element unserer Aussenpolitik - sowie als im Rahmen unserer Aussenwirtschaftspolitik zu beachtende Aufgabe - festhielte ; dass dadurch für die staatliche Entwicklungshilfe eine umfassende, auch politisch befriedigende Grundlage auf Gesetzesebene geschaffen würde; und dass schliesslich damit die Politik der Schweiz gegenüber den Entwicklungsländern für die Zukunft eine noch solidere Basis in unserer gesamten Staatspolitik, in unserer Gesetzgebung wie auch im Bewusstsein von Parlament und Volk erhielte.

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Gegenstand des Gesetzes

221 Die internationale Entwickuingszusammenarbeit und humanitäre Hilfe Gegenstand des Gesetzes soll der staatliche Beitrag zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit sein sowie die humanitäre Hilfe, die mit Unterstützung der Eidgenossenschaft oder von ihr direkt im Ausland geleistet wird.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Entwicklungshilfe nur dann positive Ergebnisse bringen kann, wenn nicht bloss ein Gebender einem Nehmenden gegenübersteht, sondern wenn die Entwicklung als eine Aufgabe gesehen wird, die beide Partner in aktiver Zusammenarbeit wahrnehmen. Zudem zeigte sich die Entwicklungshilfe - namentlich durch den Einbezug kultureller, sozialer, volkswirtschaftlicher und weltwirtschaftspolitischer Probleme - im Laufe der Zeit als so vielfältig und in mannigfache Sachgebiete verwoben, dass die besonderen Beziehungen, die zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern bestehen, heute in einer breit angelegten - auch multilateralen - Zusammenarbeit Gestalt annehmen. Es schien uns deshalb richtig, im vorliegenden Gesetzesentwurf nicht mehr von «Entwicklungshilfe», sondern von «Entwicklungszusammenarbeit» zu sprechen7'.

Die Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit ist es, die Entwicklungsländer bei der Verbesserung der Lebensbedingungen ihrer Bevölkerung zu unterstützen und dazu beizutragen, dass sie ihre Entwicklung aus eigener Kraft vorantreiben können. Langfristig soll sie der Überwindung der übergrossen Ungleichheiten innerhalb der Völkergemeinschaft dienen8>.

7> Die Widerstände, die sich bisher dieser neuen Terminologie entgegenstellten (vgl. in Anm. 6 zitierte Botschaft, BB11971II 1648, Fussnote), scheinen uns heute zurücktreten zu müssen hinter den Wunsch, einen eindeutig überholten Ausdruck durch einen besser zutreffenden zu ersetzen.

8> Vgl. Art. 5 des Gesetzesentwurfes und Abschn. 731.

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Die humanitäre Hilfe gilt der Erhaltung gefährdeten menschlichen Lebens und der Linderung akuter Not. Sie dient in erster Linie dem einzelnen Menschen, sei es im Krieg oder bei Unruhen, sei es in Zeiten des Friedens bei Naturkatastrophen oder solchen, die von Menschen verursacht sind. Sie wendet sich vor allem an jene, die der Hilfe und des Schutzes am meisten bedürfen : die gefährdete Zivilbevölkerung, Frauen und Kinder, Greise, Flüchtlinge, Gefangene, Verwundete und politische Häftlinge9'.

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Übereinstimmung von Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe

Die Gründe dafür, dass die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe zusammen den Gegenstand des Ihnen beantragten Gesetzeserlasses bilden, sind in der Hauptsache die folgenden : 1. Humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit stellen miteinander insofern ein Ganzes dar, als sie als verschiedene Aspekte desselben Solidaritätselementes unserer Aussenpolitik zusammengehören, 2. Die internationale humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit haben ein gemeinsames Fundament in der mitmenschlichen Verpflichtung, Not, Elend und Armut anderer nicht auf sich beruhen zu lassen, sondern zu ihrer Überwindung das Mögliche beizutragen. Sie sind, ihrer Natur gemäss, in besonderer Weise auf die Bedürfnisse des notleidenden Partners ausgerichtet10).

Dadurch unterscheiden sie sich von anderen Arten politischen und wirtschaftspolitischen Zusammenwirkens.

Beigefügt sei : Sind internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe der Schweiz auch in besonderer Weise auf die Bedürfnisse des notleidenden Partners ausgerichtet, so heisst dies nicht, dass sie nicht auch uns selbst, jeweils in ihrer Art, zum Vorteil gereichen können. Indem die humanitäre Hilfe den Geist der Menschlichkeit inmitten von Not und Bitterkeit hochhält, zur Überwindung der Folgen von Kriegen und Katastrophen beiträgt und das Ansehen des Hilfeleistenden in der)Welt fördert, dient sie auch diesem. Dasselbe gilt von der Entwicklungszusammenarbeit, wenn sie, auf lange Frist, zur Vermeidung möglicher oder zum Abbau bestehender Spannungen beiträgt, übermässigen wirtschaftlich-sozialen Ungleichheiten zwischen den Völkern entgegenwirkt, den internationalen wirtschaftlichen Austausch belebt und eine sinnvolle weltweite Arbeitsteilung fördert. All dies ist für die Industrieländer ebenso wichtig wie für die Entwicklungsländer.

Hier ist sodann auf die immer wieder in gewissen Kreisen geäusserte Befürchtung einzugehen, der schweizerische Beitrag zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe könnte unsere Anstrengungen zugunsten der Benachteiligten und der Notleidenden in der Schweiz beeinträchtigen.

Der Bundesrat ist sich jedoch auch der bei uns bestehenden Entwicklungspro9) 10)

Vgl. Art. 7 des Gesetzesentwurfes und Abschn 741.

Vgl. dazu namentlich die Abschnitte 43 und 44.

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blême und des stets möglichen Auftretens akuter Not durchaus bewusst. Die Lösung der damit zusammenhängenden Fragen darf in keiner Weise gegenüber unseren internationalen Verpflichtungen zurücktreten. Es leitet uns in beiden Fällen die gleiche soziale Verantwortung.

3. Auch bestehen enge praktische Zusammenhänge zwischen der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit. Diese letzte kann auf den Leistungen der humanitären Hilfe aufbauen und sie fortführen, wenn die unmittelbare Gefahr und Not überwunden, Massnahmen jedoch nötig und möglich sind, um ihre Wiederkehr zu verhindern. Auch nehmen internationale humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit zum Teil eng verwandte Formen an, so namentlich im Personaleinsatz und in der Nahrungsmittelhilfe n). All dies führt auch zur Notwendigkeit enger gegenseitiger Abstimmung der beiden Tätigkeiten in der Schweiz l2'.

4. Schliesslich war zu bedenken, dass die humanitäre Hilfe als solche, wie die Entwicklungszusammenarbeit, in der Bundesverfassung ausreichend fundiert ist, dass für sie jedoch, wie für die Entwicklungszusammenarbeit, keine ausdrückliche Rechtsgrundlage auf Gesetzesebene besteht. Schien es erwünscht, eine solche für die Entwicklungszusammenarbeit zu schaffen, da diese für längere Zeit Bestandteil unserer Aussenpolitik sein wird und auch finanziell ins Gewicht fallt, so galt dies auch für die humanitäre Hilfe, und es lag nahe, auch - und zugleich - für sie eine solche Rechtsgrundlage zu schaffen.

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Verschiedenheit von Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe

Die genannten Gemeinsamkeiten zwischen Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe bedeuten nicht, dass die beiden Aktivitäten nicht weiterhin klar auseinanderzuhalten wären. Das findet auch im Gesetzesentwurf seinen Niederschlag, indem den Zielen und Formen jeder der beiden Tätigkeiten je ein besonderes Kapitel gewidmet ist13'.

Die humanitäre Hilfe sucht der Not und Gefahr innerhalb gegebener wirtschaftlicher und sozialer Verhältnisse direkt zu begegnen. Das Ziel der Entwicklungszusammenarbeit ist es, zur Veränderung solcher Verhältnisse im Hinblick auf eine dauerhafte Verbesserung der Lebensbedingungen beizutragen und damit auch die Not und die Lebensgefahrdung an ihren Wurzeln zu bekämpfen.

Die Entwicklungszusammenarbeit wendet sich als technische Zusammenarbeit i4) in vielen Fällen - wie die humanitäre Hilfe - in erster Linie an den einzelnen Menschen. Sie vermittelt ihm Kenntnisse und Erfahrungen im Dienste der soeben genannten Zielsetzung. Da aber der einzelne Mensch in eine soziale und wirtschaftliche Umwelt einbezogen ist und ,da sich seine Lage nur zum Besseren wenden kann, wenn auch diese Umwelt die dafür vorauszusetzenden "> Vgl. Abschn. 732 und 742.

!2> Vgl. Abschn. 764 und 765.

13) Vgl. Kapitel II (Art. 5 und 6) und Kapitel III (Art. 7 und 8) des Gesetzesentwurfes.

!4) Vgl. Art. 6, Abs. l, Bst. a des Gesetzesentwurfes und Abschn. 732.11.

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Bedingungen bietet, muss die Entwicklungszusammenarbeit weiter gehen: als technische Zusammenarbeit, dann als Finanzhilfe und in der Form der handelspolitischen und anderen wirtschaftspolitischen Massnahmen15'. Und da heute jedes Land und Volk auf den Austausch von Gütern und Dienstleistungen mit anderen Ländern angewiesen ist, muss die Entwicklungszusammenarbeit auch das gesamte Geflecht der weltwirtschaftlichen Zusammenhänge einbeziehen. Sie ist nicht nur ein wesentlicher Bestandteil der Aussenpolitik der Industrieländer, sondern sie berührt auch wichtige Aspekte der Aussenwirtschaftspolitik. In diesem Sinne hat die Entwicklungszusammenarbeit ein weiteres Wirkungsfeld als die humanitäre Hilfe. Das Gegenteil gilt jedoch in dem Sinne, als der Wirkungsbereich der humanitären Hilfe geographisch unbeschränkt ist, während die Entwicklungszusammenarbeit sich nur auf die Entwicklungsländer bezieht. Die humanitäre Hilfe wendet sich grundsätzlich an alle Gefährdeten und Notleidenden, ob sie nun in Industrie- oder Entwicklungsländern leben. Allerdings kommt sie heute zum grössten Teil den Entwicklungsländern zu. Die Industrieländer sind mehr und mehr in der Lage, akuter menschlicher Not ohne Hilfe von aussen zu begegnen. Die Entwicklungsländer hingegen sind dafür nicht ausgerüstet und zudem aus manchen Gründen - Mangel an kostspieligen Sicherheitsvorkehren gegen Elementarschäden, Anfälligkeit für Hungersnöte und Krankheiten, innere Spannungen, die kriegerische und ähnliche Ereignisse zur Folge haben - Katastrophen der verschiedensten Art besonders ausgesetzt.

Die Unterschiede zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit lassen sich, im Hinblick auf den vorliegenden Gesetzesentwurf, zusammenfassend so darstellen : 1. Die humanitäre Hilfe ist in erster Linie darauf ausgerichtet, zur schnellen Überwindung akuter ausserordentlicher Notlagen und Gefahren beizutragen, wobei es vor allem um die Erhaltung und Pflege individuellen menschlichen Lebens geht. Die Entwicklungszusammenarbeit hingegen zielt auf die dauernde Überwindung akuter ausserordentlicher Notlagen und Gefahren beizutragen, wirtschaftlicher und sozialer Bedingungen.

2. Die humanitäre Hilfe entspricht somit grundsätzlich einer uneingeschränkt universellen Notwendigkeit, während die Entwicklungszusammenarbeit sich ausschliesslich auf die Entwicklungsländer bezieht.

3. Die humanitäre Hilfe will im Augenblick grosser Not und Gefahr diese als solche lindern und zu ihrer Überwindung beitragen, während die Entwicklungszusammenarbeit in langdauernden, in komplexe Zusammenhänge einzufügenden Operationen und Politiken der verschiedensten Art Gestalt annimmt16'.

'5' Vgl. Art. 6, Abs. l, Bst. b, c und d des Gesetzesentwurfes und Abschn. 732 12/13/14.

m Vgl. zu den Abschn 222 und 223 auch die m Anni. 6 zitierte Botschaft, BB1 1971 II 1651, sowie die Botschaft des Bundesrates vom 24. Mai 1972 über die Weiterführung der internationalen Hilfswerke (Kredit für 1973-1975), BB11972 11691.

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Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe als Aufgaben der Völkergemeinschaft 31

Die Erkenntnis der Probleme

Namentlich während des Zweiten Weltkrieges und seither haben sich die Zusammenhänge und Verbindungen zwischen den Ländern der Welt stark verdichtet. Ein blosses Nebeneinanderleben der Völker erscheint weniger als je möglich. Dafür gibt es mannigfache Gründe.

Schon das Erlebnis des Ersten Weltkrieges, dann aber vor allem jenes des Zweiten haben die Notwendigkeit eines weltweiten Interessenausgleichs, der Schaffung möglichst gleicher Chancen für alle Menschen und Völker und der dafür vorauszusetzenden internationalen Zusammenarbeit einleuchtend gemacht.

Diese Motive haben bei der Gründung der Vereinten Nationen und bei der Umschreibung ihrer Aufgaben, wie auch der Aufgaben ihrer Spezialorganisationen, eine wichtige Rolle gespielt.

Die Distanzen zwischen den Menschen und Völkern haben im Laufe der letzten Jahrzehnte stark an Bedeutung verloren. Die ganze Welt ist heute jedem einzelnen durch die modernen Informationsmedien stets präsent, und Reisen in ferne Gegenden sind breiten Kreisen in vielen Ländern möglich. Der technologische Fortschritt brachte Möglichkeiten, die nur von zahlreichen Völkern gemeinsam voll ausgeschöpft werden können, er brachte Probleme, die nur von ihnen gemeinsam zu lösen sind. Der wirtschaftliche Aufschwung in den Industrieländern hat die Bedürfnisse und Gelegenheiten für den Austausch von Gütern und Leistungen zwischen den Völkern stark vermehrt.

Politisch ist von besonderer Bedeutung, dass die Unabhängigkeit der europäischen Kolonien in Asien und Afrika der internationalen Staatengemeinschaft viele neue Mitglieder brachte. Jedes einzelne Land steht heute mit viel mehr Partnern in ständiger Verbindung, als dies noch vor kurzer Zeit der Fall war.

Die Völker und Staaten haben mehr miteinander zu tun. Sie beeinflussen einander gegenseitig stärker. Sie sind mehr voneinander abhängig geworden.

Es ist in dieser Situation natürlich, dass Not, Elend und Armut - wie auch Wohlergehen und Reichtum - nicht mehr nur im nationalen und regionalen, sondern nun auch im universellen Rahmen erkannt wurden. Die Menschheit wurde aufmerksam auf die grossen - teilweise extremen - Ungleichheiten, die in bezug auf Wohlstand und Fortkommenschancen für den einzelnen Menschen zwischen den Völkern der Welt bestehen. Diese Ungleichheiten wurden nicht nur vielfach als unmenschlich und ungerecht empfunden ; es wurde auch eingesehen, dass sie Herde gefährlicher politischer Spannungen sowie Hindernisse für eine gesunde wirtschaftliche Entwicklung und für vernünftige internationale Arbeitsteilung sind.

Der Grundsatz ist deshalb heute allgemein anerkannt, dass zur Linderung der Not, zur Erhaltung des Lebens und zur Förderung der armen Völker eine weltweit koordinierte Politik geführt werden muss und dass sich jedes Land, nach

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Massgabe seiner Möglichkeiten und des heute für alle bestehenden Interesses, realistische Solidarität zu üben, daran beteiligen soll.

Für die humanitäre Hilfe schufen diese Erkenntnisse nicht eine völlig neue Situation. Diese Hilfe wurde schon lange über die Grenzen der Staaten hinaus geübt. Konnte sie jedoch früher nur in jeweils mehr oder weniger begrenztem geographischem Rahmen geleistet werden, so dehnte sich ihr Wirkungsbereich nun aus, grundsätzlich auf alle Länder und Völker. Entsprechend wurde sie häufiger und in vermehrtem Umfang in Anspruch genommen und wurde sie auch Gegenstand dauernder internationaler Koordination und Kooperation.

Die Entwicklungszusammenarbeit hingegen hat in diesen Erkenntnissen geradezu ihren Ursprung.

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Die Unterentwicklung

Die grosse und schwierige Aufgabe, die der soeben genannten Politik und damit der humanitären Hilfe und namentlich der Entwicklungszusammenarbeit gestellt ist, wird durch einige Angaben über die Unterentwicklung verdeutlicht.

Diese illustrieren zugleich die Ungleichheiten, die zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern bestehen.

Das gesamte Bruttosozialprodukt (BSP) von 21 marktwirtschaftlich orientierten Industrieländern wurde für 1970 auf 2011 Milliarden US-Dollar geschätzt, jenes von 107 Entwicklungsländern auf 395 Milliarden US-Dollar17'.

Es ist allerdings zu bemerken, dass die Angaben über das BSP der verschiedenen Länder sich aus einer Anzahl von Gründen wirtschaftlicher, struktureller, statistischer und anderer Natur nicht immer direkt vergleichen lassen. Andererseits ist das BSP bei weitem nicht das einzige Element, das bei der Angabe des Entwicklungsstandes eines Landes in Betracht zu ziehen ist. Indessen geben die hier verwendeten Zahlen doch eine allgemein gültige Tendenz wieder und sind zudem eines der gebräuchlichsten Mittel zur Darstellung des Unterschiedes zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern.

Im Jahr 1970 betrug die Bevölkerung der marktwirtschaftlich orientierten Industrieländer 627 Millionen Menschen, jene der Entwicklungsländer 1794 Millionen. Das heisst, dass die 17 Prozent der Menschheit, die in den marktwirtschaftlich orientierten Industrieländern leben, 64 Prozent des Welt-Bruttosozial17)

Quelle für diese und die folgenden Angaben: Weltbank. Die hier zitierten Statistiken umfassen 141 Länder, nämlich -- 21 marktwirtschaftlich orientierte Industrieländer (darunter die Schweiz) - 13 sozialistische Länder (darunter China) - 107 Entwicklungsländer (darunter auch Jugoslawien, Portugal, Spanien und die Türkei).

Die sozialistischen Länder sind im Text meist nicht berücksichtigt, weil die sie betreffenden Daten mit den Angaben über andere Länder oft hur schwer in Beziehung gebracht werden können.

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Produktes hervorbringen, während die 49 Prozent, die in den Entwicklungsländern leben, nur 13 Prozent davon hervorbringen.

Das mittlere BSP pro Kopf betrug 1970 für die marktwirtschaftlich orientierten Industrieländer 3205 US-Dollar, für die Entwicklungsländer hingegen 220 US-Dollar. Für die sozialistischen Länder, einschliesslich Chinas, wurde das BSP pro Kopf im selben Jahr auf 596 US-Dollar geschätzt.

Betrachtet man schliesslich die Entwicklung des BSP in der Zeit von 1960 bis 1970, so stellt man fest, dass der Abstand zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern sich ausweitet. Zwar nahm das BSP in den Industrieländern und in den Entwicklungsländern während der genannten Zeitspanne prozentual ungefähr im selben Ausmass zu. Da aber die Bevölkerung in den Entwicklungsländern schneller wächst, nimmt ihr BSP pro Kopf langsamer zu als dasjenige der Industrieländer. So wuchs es zwischen 1960 und 1970 in den marktwirtschaftlich orientierten Industrieländern von 2162 auf 3205 US-Dollar, in den Entwicklungsländern hingegen von 184 auf 220 US-Dollar. Das bedeutet für die ersten eine Zunahme des BSP pro Kopf von 48 Prozent, für die zweiten hingegen eine solche von 20 Prozent. Im selben Zeitraum haben die marktwirtschaftlich orientierten Industrieländer 62 Prozent zur Vermehrung des Welt-Bruttosozialproduktes beigetragen, die Entwicklungsländer dagegen nur 11 Prozent.

Die bereits angedeutete Bevölkerungsexplosion ist nur eines der schweren Probleme, vor denen manches Entwicklungsland steht. Hinzu kommen ungenügende Ernährungs- und gesundheitliche Verhältnisse, mangelnde Ausbildungsmöglichkeiten, ungenügende Arbeitsmethoden, das Fehlen einer ausreichenden Infrastruktur. Damit verbinden sich Unterbeschäftigung und starke Arbeitslosigkeit, bescheidene oder auf wenige Produkte beschränkte Exportkapazität, mangelnde Konkurrenzfähigkeit auf dem Weltmarkt, in deren Gefolge zum internen Kapitalmangel ein schwerwiegender Devisenmangel hinzutritt.

Wie gesagt, geben die genannten Zahlen und Faktoren im ganzen gültige Durchschnittswerte und Tendenzen an, die im einzelnen sehr verschiedene Tatbestände decken. Und zu den Verschiedenheiten zwischen den Entwicklungsländern kommen solche sozialer und regionaler Art innerhalb der Länder hinzu. Doch wird dadurch das Gewicht der bestehenden Probleme und Aufgaben nicht verringert. Im Gegenteil : für eine grosse Zahl von Ländern und Regionen wiegen die genannten Schwächen und Nachteile noch viel schwerer, als es die Gesamtübersicht annehmen lässt. Andererseits gibt es eine ganze Reihe von Entwicklungsländern, die bereits für einzelne Sektoren ihrer Wirtschaft in der Lage sind, aus eigener Kraft den Fortschritt zu sichern und auch am internationalen Austausch teilzunehmen.

Diese Ausführungen zeigen, dass es nicht möglich ist, eine bündige Definition der Entwicklungsländer zu geben. Gesagt werden kann, dass sie, jedes in seiner Weise, nicht - oder noch nicht - in der Lage sind, ohne Hilfe von aussen für die Mehrheit ihrer Bevölkerung Verhältnisse zu schaffen, die eine reale Aussicht darauf eröffnen, jenen Lebensbedingungen näher zu kommen, welche heute

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als menschenwürdig gelten - und zwar diesen Lebensbedingungen mit allem, was dabei an persönlichem, sozialem und wirtschaftlichem Wohlergehen gegeben ÌSt.18'

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Der Weg zur Entwicklungszusammenarbeit

In den Anfängen, am Ende des Zweiten Weltkrieges und in den ersten Jahren danach, wurde die Entwicklungshilfe weitgehend durch einen politischen und wirtschaftlichen Idealismus motiviert. Massgebend waren dabei die Vereinigten Staaten von Amerika, die sich - sich selbst und der Welt gegenüber - dafür verantwortlich glaubten, eine Ära des Friedens und der weltweiten Prosperität aufzubauen. Verstärkt wurde dieses Motiv - wie in Abschnitt 31 schon angedeutet - dadurch, dass es auch beim Aufbau der Vereinten Nationen bestimmende Wirkung ausübte. Namentlich seit dem Beginn des Koreakrieges im Jahr 1950 wurde die Entwicklungshilfe dann eine Waffe in der ideologisch-politischen Auseinandersetzung zwischen den Weltmächten. Doch erwies sich die Annahme als Irrtum, dass mit materieller Unterstützung das Verhalten der Entwicklungsländer nach Wunsch gelenkt und der Einfluss des Rivalen eingedämmt werden könne.

Und die Entwicklungshilfe als Instrument der Sicherung von Einflusssphären zeigte sich für die Weltmächte als bodenlos kostspieliges Unternehmen.

Inzwischen - bis in die ersten sechziger Jahre - waren die Entwicklungsländer in so grosser Zahl unabhängig geworden, dass sie in den Vereinten Nationen und deren Spezialorganisationen die Mehrheit stellten. Die Förderung der Entwicklungsländer wurde - neben der Friedenssicherung - zur Hauptaufgabe der Weltorganisation. Konnte die Entwicklungsförderung vorher als einseitig von einer Grossmacht und dann von den um ihre Stellung ringenden Weltmächten konzipiert gelten, so war sie nun - und ist sie heute - in zunehmendem Masse durch eine partnerschaftliche Auseinandersetzung bestimmt, in welcher alle Beteiligten ihre Interessen zur Geltung bringen. Nach einseitiger Entwicklungshilfe und zunächst unmittelbare Machtinteressen verfolgender Entwicklungspolitik öffnete sich der Horizont zur Entwicklungszusammenarbeit.

Dieser Emanzipation der Entwicklungsförderung aus dem strengen Zusammenhang mit der Politik der Weltmächte ging parallel, dass mittlere und kleine gerade auch neutrale - Industrieländer grösseres Interesse an ihr nahmen und sieh in der Entwicklungszusammenarbeit in bedeutendem Ausmass engagierten19'.

Aber nicht nur im Politischen hat sich die Haltung der Industrieländer gegenüber den Entwicklungsländern verändert. Es werden auch die wirtschaftlichen, sozialen und technischen Ziele der Entwicklungsförderung, und damit ihre Arbeitsmethoden, heute anders verstanden als früher. Die Anfänge waren weitgehend dadurch bestimmt, dass viele glaubten, die Entwicklungsländer könnten durch die Vermittlung technischen Wissens und technischer Erfahrung und durch 18) 19>

Vgl. zu Abschn. 32 die in Anm. 2 zitierte Botschaft, BB1 1971 I 238-240, und die in Anm. 6 zitierte Botschaft, BB11971II1645-1647.

Vgl. Anhänge II und III.

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die Übertragung von Kapitel in absehbarer Zeit auf den Stand der Industrieländer gebracht werden. Entsprechend wurde auch angenommen, es sei in diesen Ländern mit Priorität eine hochentwickelte Industrie aufzubauen. Der Erfolg der Marshall-Plan-Hilfe in Europa schien diese Annahmen zu rechtfertigen. Die tatsächlichen Probleme und Schwierigkeiten, die sich in den Entwicklungsländern darboten, waren noch wenig bekannt.

Die Erfahrung führte zur Korrektur mancher anfänglichen Vorstellung. Es zeigte sich, dass die Entwicklungsländer nicht durch einseitige Übernahme von Techniken und Kapitalien aus Industrieländern in kurzer Zeit selbst zu Industrieländern werden können. Man wurde sich bewusst, dass die Entwicklung der Industrieländer selbst Jahrhunderte gedauert hat und aus den ihnen je eigenen kulturellen, sozialen und anderen Bedingungen der verschiedensten Art hervorging. Und es wurde klar, dass die Weltwirtschaft heute ein viel zu eng gewobenes Netz gegenseitiger Abhängigkeits- und Austauschverhältnisse ist, als dass die Entwicklungsländer ihre Probleme lösen könnten, ohne dass ihnen die Industrieländer - über technische undfinanzielleHilfe hinaus - den Platz einräumen, der es ihnen gestattet, mit den aus ihren eigenen Ressourcen produzierten Gütern und Leistungen am internationalen Austausch teilzunehmen und damit ihre Existenz soweit wie möglich aus eigener Kraft zu sichern. Aus diesen Erfahrungen ergab sich der Schluss, dass die Entwicklungsländer ihren eigenen, den besonderen Verhältnissen entsprechenden Weg finden müssen und dass das Instrumentarium der zu ihrer Unterstützung eingesetzten Mittel auf allgemein sozial- und wirtschaftspolitische Massnahmen erweitert werden muss.

Eine solche Konzeption verlangt ein neues, besonders intensives und weitgefächertes Zusammenwirken der Entwicklungsländer und der Industrieländer. Sie bedeutet, dass sich die Eigenbemühungen eines Entwicklungslandes und die ihm aus Industrieländern zugehende Unterstützung zu einem auf die besonderen Gegebenheiten des Entwicklungslandes abgestimmten Ganzen zusammenfügen sollen und dass die Entwicklungsländer in die Ausarbeitung der weltweiten sozialund wirtschaftspolitischen Massnahmen einbezogen werden sollen. So eröffnet sich auch hier die Perspektive einer eigentlichen Entwicklungszusammenarbeit, in der nicht einseitig die - von den Entwicklungsländern oft fälschlich übernommenen - Modelle und Vorstellungen der Industrieländer gültig sind, sondern in der es um koordiniertes Handeln im langfristigen Gesamtinteresse der Völkergemeinschaft geht.

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Internationale Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe

Die so aus politischen und methodischen Bedingungen erwachsene Entwicklungszusammenarbeit hat, wie schon angedeutet, namentlich innerhalb der Vereinten Nationen und ihrer SpezialOrganisationen Gestalt angenommen. Ansatzweise fand sie ihren Ausdruck schon in den für die sechziger Jahre - das erste «Entwicklungsjahrzehnt» - von der Generalversammlung der Vereinten Natio-

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nen festgesetzten Wachstumszielen für die Entwicklungsländer. Später wurden Entwicklungsspezialorgane der Weltorganisation geschaffen, so 1964 die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) und 1966 die Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung (UNIDO).

Ebenfalls im Laufe der sechziger Jahre erhielt das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) seine heutige koordinierende Funktion in bezug auf die technische Entwicklungsarbeit der SpezialOrganisationen der Vereinten Nationen. Aufgrund der nun innerhalb dieser und anderer Gremien eingeübten partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern hat dann die Generalversammlung für die zum zweiten Entwicklungsjahrzehnt erklärten siebziger Jahre eine umfassende Entwicklungsstrategie gutgeheissen.

Sie ist Resultat vorangehender und Ausgangspunkt nun fortzusetzender Entwicklungszusammenarbeit. Sie postuliert das Zusammenwirken aller Länder und die ausgewogene Berücksichtigung aller Bereiche des wirtschaftlichen und sozialen Lebens. Als Grundsatz gilt, dass die Entwicklungsländer für ihre Entwicklung selbst verantwortlich sind, sie auch soweit möglich selbst finanzieren, zugleich aber vermehrter Unterstützung durch die Industrieländer bedürfen. Für den Umfang dieser Unterstützung und die zu erreichenden Resultate werden Richtzahlen aufgestellt 20\ Ein neues Element bringt die Strategie in die internationale Entwicklungszusammenarbeit namentlich dadurch, dass bis zum Ende der Dekade alle zwei Jahre die erreichten Resultate und die gesteckten Ziele durch die Vereinten Nationen überprüft werden sollen.21) Neben den eigens für die Entwicklungszusammenarbeit geschaffenen Organen leisten auch schon ältere SpezialOrganisationen der Vereinten Nationen ihren Beitrag dazu, und zwar in der Hauptsache so, dass sie Projekte des UNDP in dessen Auftrag durchführen. Namentlich seien hier genannt die Organisation der Vereinten Nationen für Ernährung und Landwirtschaft (FAO), die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur , (UNESCO), die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und die Internationale 20)

21)

Gemäss diesen Richtzahlen sollte der totale Kapitaltransfer der Industrieländer in die Entwicklungsländer ab 1972 (spätestens jedoch 1975) jährlich l Prozent des BSP betragen, dabei der staatliche Beitrag ab 1975 pro Jahr 0,7 Prozent des BSP.

Die Schweiz hat, als Mitglied der SpezialOrganisationen und -organe der Vereinten Nationen, an der Ausarbeitung dieser Strategie mitgewirkt. Wir haben am Tage ihrer Verabschiedung, am 24. Oktober 1970, eine Erklärung dazu veröffentlicht, in welcher wir ausführen, dass wir bereit seien, die in der Strategie «vorgezeichneten allgemeinen Richtlinien anzuerkennen und die schweizerische Entwicklungspolitik sinngemäss auszurichten». Die Erklärung fahrt fort, dass wir uns an der Durchführung der Strategie beteiligen werden. Was dies im einzelnen bedeutet, wird - nach einem Hinweis auf die inzwischen von Ihnen verabschiedeten Zollpräferenzen zugunsten der Entwicklungsländer - in der Erklärung folgendermassen erläutert : «Der Bundesrat beabsichtigt, den eidgenössischen Räten auf dem Gebiet der Entwicklungsfinanzierung Anträge zu unterbreiten, damit die Schweiz möglichst regelmässig den jährlichen globalen Richtsatz für die verschiedenen Formen der Hingabe von privatem und öffentlichem Kapital an die Entwicklungsländer in der Höhe von mindestens l % des Bruttosozialproduktes erreichen kann. Zu diesem Zweck wird es erforderlich sein, neben den Beiträgen der Privatwirtschaft und der schweizerischen

882

Arbeitsorganisation (IAO). Ein wichtiges Instrument der internationalen Entwicklungszusammenarbeit wurde das Entwicklungshilfekomitee (DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), das 1960 gegründet wurde und in dem die marktwirtschaftlich orientierten Industrieländer ihre Beiträge zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit koordinieren, gemeinsam ständig überprüfen und nach gemeinsamen Massstäben statistisch erfassen.

Auch für die humanitäre Hilfe wurden im Rahmen der Vereinten Nationen internationale Organe und Organisationen geschaffen, so 1946 der Kinderhilfsfonds der Vereinten Nationen (UNICEF), 1951 das Hochkommissariat der Vereinten Nationen für die Flüchtlinge (UNHCR), 1949 das Hilfswerk der Vereinten Nationen für die Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) und 1963 das Welternährungsprogramm (WFP/PAM). Der UNICEF und das PAM haben heute in weitem Ausmasse - der UNICEF sogar überwiegend - auch Funktionen in der Entwicklungszusammenarbeit. Erwähnt sei auch das 1951 entstandene, ausserhalb der Vereinten Nationen stehende zwischenstaatliche Komitee für europäische Auswanderung (ICEM/CIME), dessen Tätigkeit in erster Linie Flüchtlingen zugute kommt.22) Diese Institutionen sind jedoch nur ein Ausdruck der internationalen Zusammenarbeit, die in den Bereichen der Entwicklungsförderung und der humanitären Hilfe notwendig geworden ist und praktiziert wird. Neben ihnen und mit ihnen arbeiten andere, zwischenstaatliche und private, universelle und regionale internationale Organisationen. Namentlich aber muss sich heute auch die bilaterale Entwicklungspolitik als Entwicklungszusammenarbeit verstehen, damit die Möglichkeiten und Bedürfnisse der Partner sich optimal begegnen und so diese Politik beiden die bestmöglichen Resultate bringe. Entsprechendes gilt von der bilateralen humanitären Hilfe. Wie jene der multilateralen müssen auch ihre Massnahmen - so das eingesetzte Personal und Material - den Bedürfnissen und

22)

Hilfswerke zur Verwirklichung der Entwicklungsprogramme eine wesentlich erhöhte öffentliche Hilfe vorzusehen. Durch die beabsichtigte staatliche Finanzhilfe soll dem Bedarf der Entwicklungsländer an Schenkungen und Krediten zu Vorzugsbedingungen Rechnung getragen werden. Die Zusammensetzung der schweizerischen finanziellen Leistungen zugunsten der Entwicklungsländer wird, wie dies in den zuständigen internationalen Gremien verschiedentlich erläutert worden ist, auch durch die spezifische Wirtschaftsstruktur der Schweiz bestimmt.

Der Bundesrat beabsichtigt im übrigen, nicht nur den quantitativen, sondern auch den qualitativen Aspekten der Entwicklungshilfe besondere Aufmerksamkeit zu schenken und die Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit durch Ausbildung zu fordern und einen Beitrag zum sozialen Fortschritt zu leisten.

Der Bundesrat teilt die Auffassung, dass die Bemühungen um einen höheren Wirkungsgrad der Anstrengungen sowohl der Industrieländer wie auch der Entwicklungsländer einen entscheidenden Bestandteil der Entwicklungsstrategie darstellen. Er wird daher die regelmässige Überprüfung der im Gesamtrahmen unternommenen Massnahmen unterstützen.» Vgl. zum ganzen Abschnitt 34 die Berichte des Bundesrates vom 16. Juni 1969 über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen, BB1 1969 I 1449 und vom 17. November 1971 über das Verhältnis der Schweiz zu den Vereinten Nationen und ihren SpezialOrganisationen für die Jahre 1969-1971, BB1197211.

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Verwendungsmöglichkeiten der Empfanger angepasst, d. h. mit den auf Empfangerseite verantwortlichen Instanzen abgestimmt sein, damit die Hilfe nicht nur eine Demonstration des guten Willens bleibe.

Im multilateralen und im bilateralen Bereich gilt, dass Industrieländer und Entwicklungsländer nur gemeinsam die komplexen Probleme, die die Armut eines grossen Teiles der Menschheit stellt, stets besser kennen, aus den Erfahrungen lernen und ihre gegenseitigen Schwierigkeiten verstehen können. Die heutige internationale Zusammenarbeit ist in ihrer Notwendigkeit und ihrem Ausmass neu.

Enttäuschungen, Fehler und Krisen können nicht ausbleiben. Sie können nur von Industrie- und Entwicklungsländern gemeinsam, in immer klarerer Sicht der Dinge, fruchtbar überwunden werden. Eine internationale Strategie und alle sonstigen Programme sind soviel wert wie der sie tragende politische Wille aller Beteiligten zur tatsächlichen solidarischen Partnerschaft.

4 Die Beteiligung der Schweiz an der internationalen Entwicklungszusamnienarbeit und humanitären Hilfe 41 Ansatzpunkte in der Geschichte Die Entwicklungszusamnienarbeit und humanitäre Hilfe als bèwusst konzipierte und geführte weltweite Politik haben ihre Vorgeschichte im internationalen Rahmen, wie wir sie im Kapitel 3 umschrieben haben. Andererseits haben sie auch in einzelnen Ländern ihre Vorgeschichte, wo sie an schon früher geübte private und staatliche Praktiken anschliessen konnten. Dies gilt namentlich auch für die Schweiz. Ihr schrittweises Eintreten in die Beteiligung an der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe war in ihrer eigenen Geschichte vorbereitet. Es lagen eigene Einsichten, Interessen und Erfahrungen vor, die diese Beteiligung auch vom rein schweizerischen Standpunkt aus nahelegten. Darauf seien einige Hinweise gemacht.

Wir erinnern zunächst an die humanitäre Linie in unserer Geschichte, die besonders auch mit dem Namen der Stadt Genf verbunden ist. Kurz nachdem in dieser Stadt, der Initiative Henri Dunants folgend, das Rote Kreuz entstanden war, wurde am selben Ort das erste Völkerrechtsinstrument im humanitären Bereich ausgearbeitet und unterzeichnet: die Genfer Konvention vom 22. August 1864 zur Verbesserung des Loses der im Kriege verwundeten Militärpersonen, die sich im Felde befinden. Damit hatte in unserem Lande eine humanitäre Tradition auch internationalen Charakters ihren Anfang genommen, die mit der Zeit an Bedeutung noch stets zunahm. Mit dem Rotkreuzgedanken ist die Verpflichtung zur Hilfeleistung an Bedürftige und akute Not Leidende, auch über die Landesgrenzen hinaus, in unserer öffentlichen Meinung seit langem tief verwurzelt.

Es ist sodann die Tätigkeit schweizerischer Missionsgesellschaften und Missionare in den heutigen Entwicklungsländern zu erwähnen. Sie hat bereits im 19. Jahrhundert begonnen. Sie hat unsere Kirchen und die Bevölkerung vor allem

884

mit Problemen der Erziehung und Ausbildung in diesen Ländern in Berührung gebracht und unsere Mitverantwortung für das Schicksal der dort lebenden Menschen für breite Schichten der Bevölkerung zu einer Selbstverständlichkeit werden lassen. Die Schweiz konnte sich der Teilnahme an einer nun von den Staaten selbst getragenen weltweiten Politik, die wesentliche Elemente dieser Tradition fortführt, nicht verschliessen, ohne mit einem im Schweizervolk fest verankerten Anliegen in Widerspruch zu geraten. Es galt, die dem einzelnen Menschen und seiner Entfaltung in der Gesellschaft dienenden Bemühungen im Rahmen dieser Politik fortzusetzen.

Schliesslich ist zu sagen, dass auch die wirtschaftlichen Beziehungen der Schweiz zu den heutigen Entwicklungsländern auf längere Zeit zurückgehen. Sie spielten schon in der Frühzeit der Industrialisierung unseres Landes eine bedeutende Rolle in unserer eigenen wirtschaftlichen Entwicklung. So boten die überseeischen Märkte schon im 18. Jahrhundert interessante Absatzmöglichkeiten für schweizerische Spezialprodukte, namentlich für Uhren. In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts gewährten sie den notwendigen Ausgleich für die Beschränkungen, die sich für den schweizerischen Export aus dem Aufbau und der Abschirmung der um unser Land herum entstehenden nationalstaatlichen Wirtschaftsräume ergaben. Seither ist die Schweiz eine Welthandelsnation geblieben. Ihre wirtschaftliche Existenz ist abgestützt auf ein ausgedehntes und diversifiziertes Netz von Abhängigkeiten, unter möglichster Vermeidung einseitiger Bindungen.

1972 gingen 20,7 Prozent unserer Ausfuhren in Entwicklungsländer, und 8,3 Prozent unserer Einfuhren stammten aus diesen Ländern. Der schweizerische Handel mit Entwicklungsländern ist pro Kopf der Bevölkerung der drittgrösste aller Industrieländer. Auch die schweizerischen Privatinvestitionen in den Entwicklungsländern sind im internationalen Vergleich sehr erheblich. Unser Land hatte also allen Grund, in seinem eigenen Interesse und in Kenntnis der Bedeutung der Entwicklungsländer für seine Wirtschaft, sich in die nun weltweit konzipierten Bemühungen einzuschalten, diese Länder zu fördern und zu ihrer Erstarkung als Wirtschaftspartner beizutragen23>.

So handelte es sich in allen diesen Bereichen darum, eine schon längst erkannte Aufgabe weiterzuführen, als weltweite Not in früher nicht bekanntem Ausmass sichtbar wurde und die vermehrte Leistung humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit erforderte.

42 Anfänge und Verlauf der staatlichen schweizerischen Beteiligung an der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe Während langer Zeit waren die humanitäre Hilfe, die Beschäftigung mit den Fragen der heutigen Entwicklungsländer und die wirtschaftlichen Beziehungen zu 23)

Vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 7. Juli 1967 über die Wirtschafts- und Finanzhilfe an die Entwicklungsländer und insbesondere die Gewährung eines Darlehens an die Internationale Entwicklungs-organisation (IDA), BB11967II14-17.

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diesen Ländern in der Schweiz praktisch ausschliesslich Sache privater Personen und Organisationen, der Kirchen und der Wirtschaft. Der Staat befasste sich damit kaum. Dies änderte sich mit der im Kapitel 3 aufgezeigten Entwicklung, mit der Mitarbeit unseres Landes in zahlreichen internationalen Organisationen und mit der Aufnahme von direkten Beziehungen zwischen der Schweiz und den neu unabhängig gewordenen Entwicklungsländern. Die humanitäre Hilfe und die Entwicklungszusammenarbeit wurden auch bei uns als Aufgaben anerkannt, an deren Erfüllung, angesichts ihres politischen Gewichts, der Staat mitwirken muss.

Zudem erwiesen sich die durch humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit zu deckenden Bedürfnisse als so gross und vielgestaltig, dass neben den privaten auch staatliche Mittel zu ihrer Befriedigung eingesetzt werden mussten.

Im Bereich der humanitären Hilfe wurde der Bund schon früh tätig, indem der Bundesrat, nach der ersten diplomatischen Rot-Kreuz-Konferenz von 1864, in den Jahren 1906 und 1929 erneut solche Konferenzen einberief. 1931 erhielt das Internationale Komitee vom Roten Kreuz erstmals eine Zuwendung, ein zweckgebundenes unveräusserliches Kapital von 500 000 Franken. Während des Ersten Weltkrieges nahm die Eidgenossenschaft schwerverletzte Kriegsteilnehmer bis zum Ende der Feindseligkeiten auf. Doch wurde in der Schweiz, wie in anderen Ländern, erst mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges die Verwendung öffentlicher Mittel für grenzüberschreitende Hilfe zu einem geläufigen Element der staatlichen Aktivität. Das plötzliche Sichtbarwerden immenser Not, zunächst in Europa, bedeutete den Beginn dieses Prozesses. 1944 wurde vom Bund die Schweizerspende zugunsten der Kriegsopfer ins Leben gerufen und mit 100 Millionen Franken dotiert. 1946 wurde dann ein Rahmenkredit von 20 Millionen Franken für die Bekämpfung des Nachkriegselends in Europa gesprochen. Seither haben die eidgenössischen Räte in regelmässigen Abständen neun weitere Rahmenkredite von zunehmender Grössenordnung für die humanitäre Hilfe bewilligt, zu welchen umfangreiche weitere Ausgaben für Notaktionen hinzugekommen sind, die nicht vorauszusehen und durch dringliche Zusatzkredite zu decken waren.24' Durch diese Kredite wurde es dem Bundesrat nicht nur'möglich, die bilaterale humanitäre Hilfe zu verstärken, sondern auch an gemeinsamen Werken der Staatengemeinschaft, bei der multilateralen Hilfe, mitzuwirken. So hat,unser Land an der Verwirklichung der Programme der internationalen Organisationen seit ihrer Gründung teilgenommen, die im Laufe der Zeit, insbesondere im Rahmen der Vereinten Nationen, zum Zweck der Durchführung humanitärer Aktionen entstanden. Es handelt sich dabei namentlich um den UNICEF, das UNHCR, das UNRWA, das PAM und das CIME - Organisationen, welche in Abschnitt 34 ausführlicher erwähnt wurden. Der Wirkungsbereich unserer internationalen humanitären Hilfe wurde damit grösser. und die Hilfe richtete sich dabei auf die vielfältigen sich abzeichnenden Bedürfnisse aus.25) In diesem Zusammenhang ist 24)

25)

Die bisherigen Aufwendungen der Eidgenossenschaft für internationale humanitäre Hilfe sind aus Anhang I ersichtlich.

Vgl. die Ausführungen dazu in der Botschaft des Bundesrates vom 24. Mai 1972 über die Weiterführung der internationalen Hilfswerke (Kredit für 1973-1975), BB1 1972 I 1692/3. A. a. O., S. 1693-1697, finden sich detaillierte Angaben über die Zusammenarbeit mit den im Text erwähnten internationalen Organisationen.

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auch das staatliche Freiwilligenkorps für Katastrophenhilfe im Ausland zu sehen, mit dessen Aufbau wir im Jahre 1972 begannen26'.

1950 hat die Schweiz begonnen, zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit beizutragen. Es wurden kleinere bilaterale Aktionen finanziert, namentlich aber Beiträge an das Programm für technische Hilfe der Vereinten Nationen entrichtet. Im ganzen handelte es sich dabei vornehmlich um die Ermöglichung von Studienaufenthalten in der Schweiz und um den Einsatz schweizerischer Experten. Auch wurden Sonderaktionen (so 1960 eine Hilfsaktion zugunsten des neu unabhängigen Kongos) durchgeführt. Systematische Kontinuität und grösseren Umfang erhielt die schweizerische staatliche Entwicklungszusammenarbeit mit der Ernennung eines Delegierten für technische Zusammenarbeit und der Bewilligung eines ersten Rahmenkredites für technische Zusammenarbeit im Jahre 1961. Bis heute hat das Parlament vier weitere Rahmenkredite dieser Art bewilligt, und die schweizerische technische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern hat aufgrund der gewonnenen Erfahrungen und der zahlreichen Verbindungen, die sich zu Entwicklungsländern und zu internationalen Organisationen ergaben, ihr Programm und ihre Prinzipien laufend präzisiert, ihre Tätigkeit enger den Gegebenheiten der Partnerländer angepasst und sie ausgeweitet27'.

Einen weiteren Bereich der internationalen Entwicklungszusammenarbeit - denjenigen der Finanzhilfe - betrat die Schweiz, indem sie den Entwicklungsländern öffentliche Mittel zu Vorzugsbedingungen - sei es direkt oder durch Vermittlung internationaler Institutionen - zur Verfügung stellte. Nach einigen bilateralen Entwicklungskrediten28' wurde als erste wichtige multilaterale Massnahme dieser Art der internationalen Entwicklungs-Organisation (IDA) 1967 ein Darlehen gewährt29'. Seither wurden weitere Operationen der staatlichen Finanzhilfe durchgeführt. Auch für die Finanzhilfe zeigte sich das Bedürfnis, die Finanzierung auf der Basis von Rahmenkrediten vorzuschlagen, um damit die Umrisse der Tätigkeit und der Massnahmen des Bundes auf diesem Gebiet für eine Periode von jeweils einigen Jahren festlegen zu können30'.

26> Vgl. den Bericht des Bundesrates vom 11. Aug. 1971 betreffend die Schaffung eines Freiwilligenkorps für Katastrophenhilfe im Ausland, BB11971II493.

2T> Vgl. dazu
die in Anm. 6 zitierte Botschaft, BB11971II 1644/5 und 1671-1673. Zu den dort genannten Rahmenkrediten für technische Zusammenarbeit kommt derjenige von 275 Mio. dazu, der mit Bundesbeschluss vom 26. Juni 1972, BB1 1972 I 1809, bewilligt wurde. - Die bisherigen Aufwendungen der Eidgenossenschaft für technische Zusammenarbeit sind aus Anhang I ersichtlich.

28) Vgl. die Botschaften des Bundesrates vom 10. Oktober 1958 betreffend die Gewährung eines Kredites an die Türkei, BB1 1958 II 842; vom 12. Nov. 1963 betreffend eine Hilfeleistung an die Türkei im Zusammenhang mit dem türkischen Fünf jahresplan, BB11963 II1121 ; vom 4. Mai 1965 über die Gewährung eines Transferkredites an die Regierung der Republik Indien, BB1196511037.

29) Vgl. die in Anm. 23 zitierte Botschaft und den Bundesbeschluss vom 21. Dez. 1967, BB11968 111.

30) Vgl. die in Anm. 2 zitierte Botschaft, BB119711 236, und die Botschaft des Bundesrates vom 16. Aug. 1972 betreffend Vereinbarungen über die Verwendung des Rahmenkredites für die Finanzhilfe an die Entwicklungsländer, BB1 1972 II 437, und den entsprechenden Bundesbeschluss vom 19. Dezember 1972, BB1 1972 II 1620. - Zum bisherigen Umfang der schweizerischen Finanzhilfe an Entwicklungsländer vgl. ebenfalls Anhang I.

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Es ist dann hinzuweisen auf die Massnahmen des Bundes zur Förderung der privatwirtschaftlichen Aktivitäten, welche die wirtschaftliche und soziale Entfaltung der Entwicklungsländer begünstigen. Zu erwähnen ist hier namentlich das von Ihnen am 20. März 1970 angenommene Gesetz über die Investitionsrisikogarantie31' und der von Ihnen am 23. September 1971 gefasste und am l. März 1972 in Kraft getretene Bundesbeschluss über die Gewährung von Zollpräferenzen im Rahmen des allgemeinen Präferenzensystems zugunsten der Entwicklungsländer32'. Ebenso nimmt die Schweiz an internationalen Rohstoffabkommen, wie den Internationalen Kaffee- und Getreideabkommen, teil und hat am 9. Januar 1973 das Internationale Kakaoabkommen unterzeichnet, das wir Ihnen mit Botschaft vom 21. Februar 1973 zur Genehmigung vorgelegt haben.

Die Schweiz begann auch mitzuarbeiten in den internationalen Entwicklungsorganen (UNDP, UNCTAD, UNIDO, PAM, DAC der OECD, die in Abschnitt 34 bereits genannt wurden) und nimmt in ihrem Rahmen und in demjenigen anderer Organisationen (hauptsächlich der FAO, der UNESCO, der WHO und der IAO) an der Koordination der Entwicklungspolitiken der verschiedenen Länder, am Austausch der Erfahrungen und an multilateralen Operationen teil. So wirkte sie mit an der Ausarbeitung der internationalen Entwicklungsstrategie und fordert aktiv die systematischen Bemühungen um eine planmässige und stets wirksamere Entwicklungszusammenarbeit.

43

Der gegenwärtige Stand

Die komplexen Probleme der Entwicklung der benachteiligten Völker können nicht in wenigen Jahren bewältigt werden. Grosse und langdauernde Anstrengungen werden noch nötig sein, bis es den Entwicklungsländern gelingen wird, ihre eigenen Ressourcen in solcher Weise zu nutzen, dass sie auswärtiger Hilfe nicht mehr bedürfen.

Auf der anderen Seite ist die internationale humanitäre Hilfe eine immer wiederkehrende Notwendigkeit, und sie wird - von Entwicklungsländern wie von Industrieländern - auf unabsehbare Zeit hinaus beansprucht werden müssen, da Staaten und Völker kaum je in der Lage sein werden, stets aus eigenen Mitteln und in nützlicher Frist akuter Lebensgefahrdung und Not zu wehren.

So müssen Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe als Aufgaben betrachtet werden, die für lange Zeit bedeutende Elemente im Zusammenleben innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft bleiben.

Was für die Staatengemeinschaft als Ganzes gilt, gilt auch für ihre einzelnen Glieder. Internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe sind 3i> AS 1970 1133. Vgl. auch die Botschaft des Bundesrates vom 10. Sept. 1969 betreffend ein Bundesgesetz über die Investitionsrisikogarantie, BB11969II953.

"' AS 1972 243; vgl auch die Botschaft des Bundesrates vom 24. März 1971 über die Handelspolitik der Schweiz gegenüber den Entwicklungslandern und insbesondere über die Beteiligung der Schweiz am alicemeinen System von Zollpräferenzen zugunsten dieser Länder, BB119711689.

auch für unseren Staat auf längere Dauer ständige Aufgaben geworden, welchen grosse Bedeutung zuerkannt werden muss. Die in besonderer Weise auf die Bedürfnisse des Partners ausgerichtete Solidarität ist heute ein fester Bestandteil unserer Aussenpolitik33>.

Dies findet seinen Ausdruck im mehrfacher Weise. Einmal darin, dass die finanziellen Aufwendungen der Schweiz für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe einen beachtlichen Teil des Budgets der Eidgenossenschaft ausmachen. Diese Aufwendungen haben sich im Jahre 1971 auf 1,3 Prozent der Bundesausgaben (d. h. auf 114 Mio.) belaufen; im Budget 1972 wurden dafür 2,4 Prozent (235 Mio.), in dem für 1973 1,9 Prozent (214 Mio.)

in Aussicht genommen. Es muss ein wichtiges Ziel sein, der grossen Bedeutung, die der internationalen Entwicklungszusamrnenarbeit und humanitären Hilfe im Gesamtrahmen unserer aussenpolitischen Aufgaben zukommt, auch weiterhin, nach Massgabe der Leistungsfähigkeit unseres Landes, gerecht zu werden34'. Der Bundesrat wird der Bundesversammlung, wie bisher, jeweils entsprechende Anträge unterbreiten.

Eine Gesamtübersicht über die staatlichen Aufwendungen der Schweiz für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe gibt der Anhang I.

Als zweites Element ist ein Tatbestand ausdrücklich zu nennen, der sich aus dem in Abschnitt 42 Gesagten entnehmen lässt. Die Schweiz hat sich im Laufe der Jahre die Instrumente geschaffen und die Schritte unternommen, die es ihr heute erlauben, kontinuierlich und in umfassender Weise, zugleich jedoch in der von Fall zu Fall wirkungsvollsten Art, in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe mitzuwirken. Das heisst auf der einen Seite, dass die Schweiz heute in zahlreichen internationalen Gremien (ausgenommen u. a. gewisse Organe der Organisation der Vereinten Nationen - namentlich die Generalversammlung - und die Bretton Woods-Institutionen: Internationaler Währungsfonds, Weltbank), wo die Massnahmen der Entwicklungszusammenarbeit beraten und beschlossen werden, gleichberechtigt mitwirkt und die ihr dabei zufallenden Verpflichtungen übernimmt. Unser Land steht nicht ausserhalb der Völkerfamilie, sondern es nimmt teil an den Aktionen, die ihre Mitglieder gemeinsam im Hinblick auf die Verbesserung der Lebensverhältnisse in den Entwicklungsländern und die Linderung akuter Not unternehmen. Es heisst auf der anderen Seite, dass der Bundesrat, wenn es um die Durchführung oder Unterstützung spezifisch schweizerischer Aktionen gegenüber einem einzelnen Land geht, auf vielfältige Möglichkeiten und Erfahrungen zurückgreifen und die den jeweiligen Bedürfnissen und Gegebenheiten am besten angepassten Massnahmen beschliessen kann. Diese Vielfalt der Möglichkeiten schliesst auch ein, dass mehrere verschiedenartige Massnahmen im Rahmen kohärenter Pläne kombiniert werden können, wenn dies notwendig erscheint, um die bestmöglichen Ergebnisse zu erreichen.

33> Vgl. die in Anm. 6 zitierte Botschaft, BB11972II1648/9.

34) Vgl. dazu auch Anm. 21.

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Zu den genannten Instrumenten gehören auch die Verwaltungszweige, die im Laufe der Jahre eigens für die Realisierung des schweizerischen Beitrags zur internationalen Entwicklungszuammenarbeit und humanitären Hilfe geschaffen wurden. Ausschliesslich der Entwicklungszuammenarbeit widmen sich heute der Dienst für technische Zusammenarbeit im Eidgenössischen Politischen Departement und in der Handelsabteilung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes der Dienst für Wirtschafts-, Handels- und Finanzfragen auf dem Gebiete der Entwicklungshilfe. Vollständig der humanitären Hilfe gilt die Tätigkeit der Sektion für internationale Hilfswerke in der Direktion für internationale Organisationen des Politischen Departementes und jene des 1972 ernannten Delegierten für Katastrophenhilfe im Ausland. Daneben befassen sich auch weitere Zweige der Bundesverwaltung ständig oder häufig mit den sehr zahlreichen und vielfältigen Aspekten dieser Sachgebiete, namentlich mit den fachtechnischen Fragen innerhalb der Entwicklungszusammenarbeit, ohne dass hierfür besondere Dienststellen gebildet werden mussten. Seit einigen Jahren koordiniert ein interdépartementales Komitee für Entwicklungshilfe die Tätigkeit der verschiedenen betroffenen Verwaltungsstellen, von welchem in den Abschnitten 764 und 821 ausführlicher die Rede ist.

44 Die Rolle der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe innerhalb der schweizerischen Aussenpolitik Erstes und dauerndes Ziel schweizerischer Aussenpolitik ist es, der Bevölkerung unseres Landes das Wohlergehen in Freiheit zu ermöglichen. Wir müssen, im Dienste dieses Zieles, die politischen und wirtschaftlichen internationalen Beziehungen pflegen, die dem Frieden als solchem und unserer Sicherheit im besonderen dienen, die unser Ansehen und unsere Stellung in der Welt stärken und die uns die lebensnotwendigen Bezugs- und Absatzmärkte zugänglich machen und erhalten können. Die Bedeutung dieser Beziehungen ist für ein kulturell und wirtschaftlich in die europäischen und weltweiten Zusammenhänge engstens verflochtenes Land wie die Schweiz besonders leicht ersichtlich; dies namentlich in einer Zeit, in der die gegenseitige Interdependenz der Staaten zu einer zentralen Gegebenheit für jedes einzelne Land geworden ist. Nur eine Politik der europäischen und universellen Zusammenarbeit kann somit die Kontakte schaffen und erhalten, deren wir für die Sicherung unserer politischen und materiellen Lebensmöglichkeiten bedürfen. Der uns vorgezeichnete Weg ist nicht jener der Isolation, sondern jener der internationalen Solidarität, d. h. der grundsätzlich kein Land ausschliessenden Bereitschaft zu gegenseitigen Leistungen im ausgewogenen Interesse aller jeweils betroffenen Partner. Indem die immerwährende Neutralität die Vermeidung einseitiger Abhängigkeit - soweit dies im Rahmen der realen Gegebenheiten möglich ist - verlangt, setzt sie auf der einen Seite eine Politik der Solidarität voraus und verstärkt sie auf der anderen Seite deren Notwendigkeit.

Unser Beitrag zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe dient in dreifacher Weise dieser Solidarität:

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Die Politik der internationalen Solidarität ist naturgemäss auch eine Politik des Friedens, und zwar des Friedens für uns selbst und des Friedens in der Welt überhaupt. Die internationale Entwicklungszusammenarbeit ordnet sich dieser Zielsetzung ein. Sie soll zur Überwindung gewisser fundamentaler Ungleichheiten innerhalb der Völkergemeinschaft und der sich daraus ergebenden Spannungen und Konfliktgefahren beitragen; auch soll durch sie nach Möglichkeit vermieden werden, dass der Entwicklungsprozess gewaltsame und kriegerische Form annimmt. Ebenso dient die humanitäre Hilfe diesem Ziel, indem sie, über Grenzen, Gegensätze und Notlagen hinweg, die Werte der Menschlichkeit und der Versöhnung in Geltung erhält.

Die Politik der internationalen Solidarität ist nur möglich, wenn sie verankert ist in einer öffentlichen Meinung, die für die grossen Gegenwartsprobleme der Menschheit aufgeschlossen und nicht nur dem verhaftet ist, worauf sie mitunter fälschlicherweise allein das Verständnis der eigenen Interessen zu beschränken neigt. Internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe sind zugleich Ausdruck solch weltoffener Haltung wie auch Mittel, sie zu pflegen und der Gefahr politischer, menschlicher und wirtschaftlicher Selbstbezogenheit zu entgehen. Auch in diesem Sinn stehen sie im Dienst der Solidaritätspolitik.

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Nicht übersehen sei schliesslich, dass die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe das Bild unseres Landes in der Welt mitbestimmen. Mit dem Namen unseres Landes verbinden sich Erwartungen, die wir nach Kräften erfüllen sollten. Tätige Solidarität kann unserer Aussenpolitik eine Qualität verleihen, die unseren gesamten internationalen Beziehungen zugute kommt.

5

Die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Mitte Oktober 1972 hat das Eidgenössische Politische Departement einen Vorentwurf des Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe 76 Adressaten zur Vernehmlassung unterbreitet, nämlich den Kantonsregierungen, den in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien, den Kirchen, 13 bedeutenden Entwicklungs- und humanitären Hilfswerken, 3 sonst auf Entwicklungsfragen spezialisierten Organisationen, 13 wirtschaftlichen und gewerkschaftlichen Organisationen und schliesslich 7 weiteren Organisationen, bei denen ein besonderes Interesse vorausgesetzt wurde. Es sind 60 Antworten eingegangen, nämlich von 20 Kantonsregierungen, 7 Parteien (nicht geantwortet haben die Liberal-demokratische Union, die Nationale Aktion und die Partei der Arbeit), von der evangelisch-reformierten, der römisch-katholischen und der christkatholischen Kirche, von 11 Hilfswerken, von 2 spezialisierten Organisationen, von allen 13 angeschriebenen wirtschaftlichen und gewerkschaftlichen Organisationen sowie von 4 der weiteren Organisationen.

Die Antworten der deutschschweizerischen Entwicklungs-Hilfswerke, der spezialisierten Organisationen und eines Teils der Parteien und der Kirchen stimmen aufweite Strecken miteinander überein. Sie geben die weitgehend gemeinsamen Ansichten miteinander in häufigem Kontakt stehender und sich zum Teil überschneidender Personenkreise wieder. Auf der anderen Seite hat etwa der Vorort in seiner Antwort divergierende Ansichten von Sektionen des Schweizerischen Handels- und Industrie-Vereins in einer einzigen Stellungnahme zusammengefasst.

Die meisten Antworten betreffen fast ausschliesslich die Entwicklungszusammenarbeit. Es wurden nur wenige Bemerkungen gemacht, die allein die humanitäre Hilfe betreffen.

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Allgemeines

Weitaus die meisten Vernehmlasser sind ausdrücklich mit dem Erlass des Gesetzes einverstanden oder geben eine Antwort, die dieses Einverständnis eindeutig einschliesst. Nur zwei sprechen sich in aller Form gegen den Erlass aus : die Neuenburger Regierang hält das Gesetz für unnötig, da es nichts Neues bringe; der Schweizerische Gewerbeverband verlangt, dass vor dem Eintreten auf den Gesetzesentwurf ein Verfassungsartikel über die Entwicklungszusammenarbeit vorgelegt werde.

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Zur Frage der Verfassungsmässigkeit des Gesetzes haben sich 18 Vernehmlasser geäussert. Sechs (Walliser Regierung, SPS, die drei wichtigsten christlichen Kirchen und der Schweiz. Verband evangelischer Arbeitnehmer) bejahen die Verfassungsmässigkeit ohne Einschränkung. Sieben weitere (Regierungen von Luzernund St. Gallen, CVF, EVP, FDP, SVP, Migros-Genossenschaftsbund und Vorort des Schweiz. Handels- und Industrievereins) halten sie für mehr oder weniger fragwürdig, sind aber dennoch ausdrücklich oder stillschweigend mit dem Erlass des Gesetzes einverstanden. Einige von ihnen regen-jedoch an, bei späterer Gelegenheit einen Verfassungsartikel über die Entwicklungszusammenarbeit zu schaffen. Vier Vernehmlasser (Landesring der Unabhängigen, Schweiz.

Rotes Kreuz, Fastenopfer der Schweiz. Katholiken, Schweiz. Gewerbeverband) verneinen die Verfassungsmässigkeit des Gesetzes. Das Fastenopfer verlangt, dass gleichzeitig mit dem Gesetz ein Verfassungsartikel über die Entwicklungszusammenarbeit vorgelegt werde, der Gewerbeverband, wie gesagt, dass zuerst ein solcher Artikel vorgelegt werde. Das SRK und der Landesring ziehen keine praktischen Schlussfolgerungen.

Wesentlich an diesen Bemerkungen zur Verfassungsmässigkeit ist, dass sie sich zum weitaus grössten Teil nur mit der Frage befassen, ob Artikel 8 der Bundesverfassung als rechtliches Fundament des Gesetzes genüge oder nicht. Der zur Vernehmlassung unterbreitete Vorentwurf konnte den Eindruck erwecken, dass nur Artikel 8 ein solches Fundament sein soll. Der Ingress im nun vorliegenden Gesetzesentwurf zeigt eindeutig, dass die allgemeine, in der Bundesverfassung enthaltene Zuständigkeit des Bundes für die Aussenpolitik das Rechtsfundament des Gesetzes darstellt, wie es im Kapitel 6 begründet wird.

Die Zusammenfassung von Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe in einem Gesetz fand - von einer Ausnahme abgesehen - ausdrückliche oder stillschweigende Zustimmung.

Die Aufgabe des Ausdrucks «Entwicklungshilfe» fand allgemeinen Anklang; der neue Ausdruck «Entwicklungszusammenarbeit» (nicht aber der französische Ausdruck «Coopération au développement») wurde von wenigen Vernehmlassern kritisiert, ohne dass ein besserer Gegenvorschlag gemacht werden konnte.

Es wurde im allgemeinen gut verstanden, dass der Gesetzestext sich auf das Wesentliche beschränken und zudem - angesichts der grossen Spannweite der vom Gesetz erfassten Materie : von der humanitären Hilfe bis zu weltwirtschaftspolitischen Massnahmen - mitunter Aussagen enthalten muss, die nicht so konkret sind, wie es gewisse an Einzelbereichen der Entwicklungszusammenarbeit Interessierte gewünscht hätten. Als Ausgleich wurde von manchen Vernehmlassern eine ausführliche Botschaft verlangt. Diesem Anliegen wurde - in bezug auf die von ihnen in erster Linie berührten Punkte namentlich in den Kapiteln 7 und 8 - entsprochen.

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Besondere Fragen

Die wichtigsten, einzelne Aspekte des Gesetzesentwurfes betreffenden Fragen, die im Vernehmlassungsverfahren aufgeworfen wurden, sind die folgenden :

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Zu Artikel 5 wurde von einer ganzen Reihe von Vernehmlassern verlangt, dass nicht nur besser ausgewogene Verhältnisse innerhalb der Völkergemeinschaft als Ziel der Entwicklungszusammenarbeit ausdrücklich zu nennen seien, sondern auch die Überwindung der Übergrossen Ungleichheiten innerhalb der Entwicklungsländer selbst. Diesem Anliegen glaubten wir nicht entsprechen zu können, da ein so gefasster Gesetzestext leicht im Sinne einer Absicht, in die inneren Verhältnisse der Entwicklungsländer einzugreifen, missverstanden werden könnte. Soweit das Anliegen jedoch vertretbar erscheint, kommt es in Abschnitt 731 klar zum Ausdruck.

Zu Artikel 6 (Abs. l, Bst. c und d) wurde eine ganze Anzahl von Anregungen gemacht, die auch die innere Wirtschaftspolitik der Schweiz betreffen. So wurde von sechs Vernehmlassern (2 Parteien, 3 Hilfswerken und einer spezialisierten Organisation) der Gedanke der Errichtung einer Importförderungszentrale zugunsten der Entwicklungsländer aufgenommen. Sechs Vernehmlasser (neben einer Partei in der Hauptsache Hilfswerke) wünschen im selben Zusammenhang, dass der Bund durch das Gesetz oder durch die es ergänzende Vollziehungsverordnung befugt werde, Umstrukturierungsbeihilfen an Unternehmen auszurichten, die durch vermehrte Importe aus Entwicklungsländern in Schwierigkeiten geraten. Acht Vernehmlasser (3 Parteien, 4 Hilfswerke, eine spezialisierte Organisation) legen besonderen Wert darauf, dass der Staat nur solche Einsätze privater Mittel in Entwicklungsländern fördere, die deren Entwicklung tatsächlich dienen.

Einige von ihnen ergänzen dieses mit der vorliegenden Fassung von Artikel 6, Absatz l, Buchstabe d des Gesetzesentwurfes berücksichtigte Anliegen mit dem Verlangen, dass - um die Auswirkungen dieser Einsätze kontrollieren zu können - dem Bund durch das Gesetz oder die Vollziehungsverordnung die Kompetenz zu ihrer besseren statistischen Erfassung gegeben werde, wobei mitunter auch ausdrücklich eine Auskunftspflicht der betreffenden Firmen postuliert wird. Drei Vernehmlasser (darunter eine Partei) schliesslich werfen die Frage auf, ob nicht das Investitions- und das Exportrisikogarantiegesetz «mit dem vorliegenden Gesetz hätten verbunden werden müssen ».

Der Bundesrat ist - wie es der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartementes in Beantwortung einer Interpellation Müller-Marzohl am 7. März 1973 vor dem Nationalrat dargelegt hat - der Auffassung, dass sich die Schaffung einer Importförderungszentrale nicht aufdrängt. Eine Verbindung der Exportrisikogarantie mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf erscheint nicht angezeigt, da diese Garantie keine speziell entwicklungspolitischen Zwecke hat.

Was die anderen Punkte betrifft, sind wir - ohne hier dazu materiell näher Stellung nehmen zu wollen - der Meinung, dass ihr Einbezug in das neue Gesetz oder die Vollziehungsverordnung das Gesetzeswerk überladen und es mit Problemen koppeln würde, die - wenn überhaupt - in anderem Zusammenhang oder erst dann gelöst werden sollen, wenn die ersten Erfahrungen mit dem neuen Gesetz vorliegen.

Die in Artikel 9 vorgesehene Art der Kreditbewilligung wurde nur von einer kleinen Minderheit der Vernehmlasser beanstandet. Der Schweizerische Gewer-

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beverband verlangt ausdrücklich, dass die Kreditbeschlüsse dem Referendum unterstellt werden. Der Zentralverband Schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen bezeugt «sehr grosses Verständnis» für eine solche Forderung. Da ja durch den Erlass des vorliegenden, dem fakultativen Referendum unterstellten Gesetzes dem Souverän die Möglichkeit gegeben wird, sich auch zu dieser Frage auszusprechen, da das Bundesrecht das Finanzreferendum nicht kennt und an dieser bestehenden Regelung festgehalten werden soll und da schliesslich die grosse Mehrheit der Vernehmlasser das vorgesehene - dem bisherigen entsprechende, aber nun auf ein Gesetz abzustützende - Vorgehen offenbar für gangbar hält, haben wir an unserem Vorschlag festgehalten.

Zehn Vernehmlasser wollen im Gesetz die Pflicht des Bundesrates zu regelmässiger Rechenschaftsablage gegenüber der Bundesversammlung über die von ihm getroffenen Massnahmen internationaler Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe und über deren Resultate festgehalten sehen. Diesem Anliegen entspricht nun der zweite Satz in Artikel 9, Absatz 2 des Gesetzesentwurfes.

Für Artikel 11 wurde von vielen Vernehmlassern eine Fassung verlangt, die die positive Einstellung des Bundes gegenüber den privaten Hilfswerken deutlich macht und zugleich substantiell die Bedingungen nennt, denen Hilfswerke genügen müssen, um vom Bund in ihren Bestrebungen unterstützt zu werden. Diesen Forderungen sollte die nun vorliegende Fassung (zusammen mit dem entsprechenden Kommentar in Abschn. 762) entsprechen. Das vereinzelt vorgebrachte weitergehende Begehren, den privaten Hilfswerken sei im Gesetz das Recht auf einen bestimmten Anteil an den für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe verfügbaren Bundesmitteln einzuräumen, konnte hingegen nicht berücksichtigt werden. Seine Erfüllung rnüsste namentlich auch die Hilfswerke insofern in eine schwierige Lage bringen, als sie zu einem bestimmten Leistungs- und Ausgabe-Soll verpflichtet würden, das nicht an den ihnen bekannten Entwicklungs- und Hilfsbedürfnissen und an ihrer personellen und sachlichen Möglichkeit, diese Bedürfnisse zu decken, gemessen würde, sondern am Prozentsatz der Bundesgelder, den sie umzusetzen hätten.

Im Zusammenhang mit den Artikeln 13 und 14 gingen viele Vernehmlasser auf die Frage der Verteilung der Zuständigkeiten für die Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der Bundesverwaltung ein. In ihrer Stellungnahme verwies die CVF nachdrücklich auf ihre bereits 1969 im Parlament35' und dann im «Aktionsprogramm 71» vertretene Auffassung, «dass eine bessere Auslandhilfe eine bessere Organisation in der Bundesverwaltung zur Voraussetzung hat. Dies gilt insbesondere für das Zusammenspiel des Eidgenössischen Politischen Departementes mit der Handelsabteilung im Volkswirtschaftsdepartement». Zwölf weitere Vernehmlasser (darunter die SPS und die SVP, die drei Kirchen, die Erklärung von Bern und sechs Hilfswerke) verlangen ausdrücklich, dass die Verantwortung für die Finanzhilfe von der Handelsabteilung des Volkswirtschaftsdepartementes auf den Delegierten für technische Zusammenarbeit im Politischen Departement übergehe. Weitere Bemerkungen im Vernehmlassungsverfahren, die organisatorische 35)

Anlässlich der Beratung des vierten Rahmenkredites für technische Zusammenarbeit.

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Fragen betreffen, beziehen sich auf die Finanzierung von Stipendien für Universitätsstudenten aus Entwicklungsländern in der Schweiz, deren Übertragung vom Departement des Innern an das Politische Departement vorgeschlagen wird. Verschiedene Vernehmlasser befassen sich mit den Zuständigkeiten und der Zusammensetzung des in Artikel 14 des vorliegenden Gesetzesentwurfes vorgeschlagenen Konsultativorgans : darin sollen die Wirtschaft nicht übervertreten und die Wissenschaft nicht untervertreten sein ; ferner sollen die aussenwirtschaftspolitischen Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit von der beratenden Kommission für die Entwicklungszusammenarbeit unabhängig von der konsultativen Kommission für die Handelspolitik bearbeitet werden.

Alle diese organisatorischen Fragen werden im Kapitel 8 behandelt. Zum Verhältnis zwischen der beratenden Kommission für die Entwicklungszusammeriarbeit und jener für die Handelspolitik ist schon hier zu sagen, dass die letzte gemäss Bundesbeschluss vom 28. Juni 1972 über aussenwirtschaftliche Massnahmen (Art. 10. Abs. 1)36' fijr wesentliche Fragen der Aussenwirtschaftspolitik anzuhören ist. Sie muss deshalb an der Beratung von die Aussenwirtschaftspolitik betreffenden Grundfragen der Entwicklungszusammenarbeit direkt beteiligt werden. Dies entspricht auch der Tatsache, dass Entwicklungszusammenarbeit und Aussenwirtschaftspolitik sich teilweise überlagern und ineinander hineinspielen.

Diesen Gegebenheiten tragen die vorliegende Fassung von Artikel 14 sowie die einschlägigen Ausführungen in den Abschnitten 765 und 822 Rechnung.

6 Verfassungsmässigkeit der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe; rechtliche Abstützung des Gesetzes 61 Die bisherige Praxis In der bisherigen Praxis wurde für Massnahmen des Bundes auf dem Gebiet der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe keine besondere und ausdrückliche Verfassungsgrundlage für notwendig erachtet. Man kann dabei zwischen drei Kategorien von Fällen unterscheiden.

Soweit es sich um Massnahmen handelt, die durch staatsvertragliche Vereinbarungen getroffen werden, steht dem Bund gemäss Artikel 8 der Bundesverfassung (BV) allein das Recht zu, Bündnisse und Staatsverträge mit dem Ausland einzugehen. Nach konstanter Lehre und Praxis kann der Bund in Anwendung dieses Artikels jede Angelegenheit in einem Staatsvertrag regeln, gleichgültig, ob sie in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes oder diejenige der Kantone gehört37'. Die anderslautende «föderalistische» Theorie, nach welcher der Bund s«' AS 1972 2422.

3T Statt vieler: W. Burckhardt, Kommentar zur Bundesverfassung. 3. Aufl., Bern 1931, S. 81-89; J. F. Aubert, Traité, de droit constitutionnel suisse, Neuenburg/Paris 1967, S. 256-261; Bericht des Bundesrates vom 9. Dez. 1968 über die Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BB1 1968 II 1073. 1076; neuestens L. Wildhaber, Vorschläge zur Verfassungsrevision betreffend den Abschluss internationaler Verträge, Schweiz. Juristen-Zeitung 65 (1969), S. 117.

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bloss zur staatsvertraglichen Regelung solcher Materien befugt sei, die in seine innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz fallen, wird heute kaum mehr vertreten.

Die Zuständigkeit des Bundes zum Abschluss von Verträgen mit Staaten oder internationalen Organisationen, die Hilfsmassnahmen zugunsten der Entwicklungsländer oder humanitäre Hilfe zum Gegenstand haben, ist daher gegeben, und es bedarf dazu keiner neuen Verfassungsgrundlage.

Einzelne Massnahmen des Bundes im Bereich der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe, die nicht auf staatsvertraglichen Abmachungen beruhen, werden auf den Zollartikel und die Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung abgestützt. Dies gilt z.B. von zolltarifarischen Massnahmen (Art. 28), von der Lieferung von Milchprodukten an Hungergebiete (Art. 31bls, Abs. 3, Bst. b) und von der Investitionsrisikogarantie (Art. 31bls, Abs. 2). Hierbei handelt es sich um autonome Aussenhandels-, Aussenwirtschafts- und Zollmassnahmen, die auf den entsprechenden ausdrücklichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes beruhen und deshalb ebenfalls keiner neuen Verfassungsgrundlage bedürfen.

Abgesehen von den Fällen der zwei vorbeschriebenen Kategorien ist die bisherige Praxis der Bundesbehörden, die von der schweizerischen Staatsrechtslehre nie in Frage gestellt wurde, ausgegangen von einer implizierten, stillschweigenden Verfassungskompetenz des Bundes zur Wahrung der auswärtigen Beziehungen ganz allgemein und namentlich auch zur Hilfeleistung an Entwicklungsländer durch Massnahmen der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe sowie zur humanitären Hilfe mitsamt der Katastrophenhilfe.38) 62

Die Bundeskompetenz in auswärtigen Angelegenheiten

Aus der allgemeinen Kompetenzverteilung und dem gesamten Sinnzusammenhang der Bundesverfassung geht klar hervor, dass die Verantwortung für die auswärtigen Beziehungen dem Bund obliegt. Die gemäss Artikel 3 BV bestehende Kompetenzvermutung zugunsten der Kantone spielt im Bereich der auswärtigen Gewalt nicht, obwohl den Kantonen je nach dem Sachgebiet eine konkurrierende Zuständigkeit neben derjenigen des Bundes verbleiben kann.

Die klassischen Domänen der Aussenpolitik sind ausnahmslos dem Bund anvertraut. Nach Artikel 8 BV steht dem Bund allein das Recht zu, Krieg zu erklären, Frieden zu schliessen und Staatsverträge mit dem Ausland einzugehen.

Gemäss Artikel 10 BV findet der amtliche Verkehr zwischen Kantonen und auswärtigen Staatsregierungen durch Vermittlung des Bundesrates statt, und dies auch dort, wo die Kantone nach Artikel 9 BV eine beschränkte, konkurrierende Staatsvertragsabschlusskompetenz besitzen. Laut Artikel 85, Ziffern 5 und 6 BV ist die Bundesversammlung zuständig, Verträge mit dem Ausland zu genehmigen, Massregeln für die äussere Sicherheit, die Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz zu treffen sowie Krieg zu erklären und Frieden zu schlies38* Vgl. vor allem die m Anm. 2 zitierte Botschaft, BB1 1971 I 260; sowie die m Anm. 6 zitierte Botschaft, BB11971II1668.

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sen. Nach Artikel 102, Ziffern 8 und 9 BV wahrt der Bundesrat die Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, wie namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen, und besorgt die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt; er wacht über die äussere Sicherheit und die Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz.

In mehreren weiteren Bestimmungen der Bundesverfassung werden dem Bund zusätzliche Kompetenzen zu autonomen innerstaatlichen Massnahmen mit direkten aussenpolitischen Auswirkungen übertragen, so in den Artikeln 28 (Zollwesen), 45bls (Auslandschweizer), 63 (Freizügigkeit gegenüber dem Ausland), 69Ur (Ein- und Ausreise, Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer), 70 (Wegweisung von Ausländern), 89, Absatz 4 (Staatsvertragsreferendum), 112, Ziffer 2 (Verbrechen und Vergehen gegen das Völkerrecht), 113, Absatz l, Ziffer 3 (Beschwerden gegen Verletzung von Staatsverträgen), 113, Absatz 3 und 114bis, Absatz 3 (Massgeblichkeit der von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge für das Bundesgericht).

Die Präambel der Bundesverfassung statuiert, die Eidgenossenschaft habe die Absicht, den Bund der Eidgenossen zu festigen, die Einheit, Kraft und Ehre der schweizerischen Nation zu erhalten und zu fördern. Gemäss Artikel 2 BV hat der Bund insbesondere zum Zweck : Behauptung der Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen, Schutz der Freiheit und der Rechte der Eidgenossen und Beförderung ihrer gemeinsamen Wohlfahrt. Auch diese beiden Bestimmungen sind für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe relevant. Wenn man diese Tätigkeiten nicht einfach gewissermassen als eine Ausschüttung von Subventionen auffasst, sondern im grösseren Kontext unserer Aussenpolitik verankert, so dienen die verschiedenen Formen der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe dem Abbau sozialer Ungerechtigkeiten und der Förderung der Menschenwürde jedes Individuums, einer besseren Ausgewogenheit der wirtschaftlichen, sozialen und bildungsmässigen Verhältnisse zwischen den Staaten und Erdteilen, der Verhinderung übermässiger Spannungen zwischen der industrialisierten nördlichen und der entwicklungsbedürftigen südlichen Hemisphäre, letztlich daher der Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Friede bedeutet nicht nur Schutz gegen innere und äussere Gewalt, sondern zugleich auch Schutz vor Not und Schutz der Freiheit.

Einem so verstandenen Frieden sind auch die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe förderlich. Die Präambel und Artikel 2 der Bundesverfassung erklären nun, dass es gerade die Absicht des Bundesstaates sei, einen derartigen Frieden in der Schweiz und für die Schweiz zu sichern. Dienen die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe der Erhaltung des Weltfriedens und damit auch des Friedens der Schweiz, tragen sie somit zur Wahrung der Unabhängigkeit i der Schweiz, zum Schutz der Freiheit, der Rechte und der Wohlfahrt der Eidgenossen bei, so ist der Bund dafür zuständig.

Dieser Bewertung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe als Beitrag zu einem universalen Frieden und zu einer univer-

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salen Gerechtigkeit entspricht auch die schweizerische Deutung der Neutralität als Solidarität und Disponibilität. Wenn man die Haltung unseres dauernd neutralen Staates nicht nur als auf die Möglichkeit eines Krieges ausgerichtet begreift, sondern insbesondere auch als Ausdruck des Friedenswillens und -strebens, so gilt sie nicht nur dem Schutz gegen innere und äussere Gewalt, sondern in Übereinstimmung mit Solidarität und Disponibilität - zugleich auch der Verhinderung weltweiter Not und damit auch dem Schutz weltweiter Freiheit 39>. So verstanden sind Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe ein Korrelat der Neutralität. Sie unterstreichen, dass die Neutralität nicht Ausdruck eines nach innen gekehrten Egoismus des dauernd neutralen Staates zu sein braucht, sondern im Gegenteil Ausdruck seines mit der Mitwelt solidarischen, nach aussen gekehrten Altruismus sein kann.

63

Die Kompetenzordnung in anderen Staaten

Rechtsvergleichend gesehen ist eine stillschweigende Kompetenz des Bundes im Bereiche der auswärtigen Angelegenheiten nicht nur nichts Aussergewöhnliches. Vielmehr ist in allen Bundesstaaten (z. B. Australien, Bundesrepublik Deutschland, Kanada, Österreich, Vereinigte Staaten von Amerika) anerkannt, dass der Bundesstaat in seinen internationalen Beziehungen im grossen ganzen eine Einheit darstellt. Überall schliesst der Bund politisch wesentliche Verträge ab, brechen Bundesverträge Gliedstaatenrecht und besitzt der Bund im Bereich der auswärtigen Gewalt stillschweigende Kompetenzen (implied powers)40'. In allen Bundesstaaten hat man auf Grund der 'umfassenden Kompetenzen des Bundes im Bereich der auswärtigen Gewalt darauf verzichten können und darauf verzichtet, eine ausdrückliche Bundeskompetenz in den Gebieten der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe zu schaffen. Überall gilt daher der Bund als ohne weiteres zuständig für Massnahmen und Kreditbewilligungen betreffend Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe. Übrigens haben auch Staaten, die nicht föderalistisch organisiert sind (z. B. Frankreich, Italien, Grossbritannien), kein Bedürfnis empfunden, eine ausdrückliche Verfassungsgrundlage für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe zu schaffen.

391

40)

Aus solcher Sicht heraus hat man in der Lehre sogar gefolgert, dass internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe nicht nur Gegenstand einer Befugnis des Bundes seien, sondern geradezu eine Aufgabe des Bundes (vgl. P. Saladin, Entwicklungshilfe als Verfassungsauftrag, Zeitschrift für schweizerisches Recht, NF 911, 1972, S. 126).

R. Bernhardt, Der Abschluss völkerrechtlicher Verträge im Bundesstaat, Köln/Berlin 1957, S 12-16 und 41^13; R. C. Ghosh, Treaties and Fédéral Constitutions, London 1961, S 1-39 und 72-73; L. Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, Basel/Stuttgart 1971, S. 254-343.

899

64

Frage der Zweckmäßigkeit einer ausdrücklichen Verfassungsgrundlage

Aus dem Vorgesagten ergibt sich, dass wie in anderen Ländern auch in der Schweiz eine stillschweigende Verfassungsgrundlage für die Leistung eines Beitrags zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe besteht.

Es bleibt daher nur die Frage, ob eine ausdrückliche Verfassungsgrundlage für die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe zweckmässig ist.

Dies ist vor allem aus folgenden Gründen zu verneinen : Der Inhalt der schweizerischen Aussenpolitik hat sich im Laufe der Zeit in mannigfacher Hinsicht gewandelt und erweitert, ohne dass dabei für die neuen Bereiche der Aussenpolitik in jedem Fall und in jeder Hinsicht eine besondere ausdrückliche Verfassungsgrundlage geschaffen worden wäre. Die auswärtige Gewalt lässt sich kaum auf Verfassungsstufe in ihre Bestandteile zergliedern und einzeln definieren. Ihr Inhalt lässt sich nur generai klauselartig, programmatisch und approximativ eingrenzen und bestimmt sich im übrigen nach den jeweiligen nationalen und internationalen Notwendigkeiten, Konstellationen, Strömungen und Machtsituationen. Diesen Entwicklungen kann nur die Praxis der Bundesbehörden hinreichend differenziert Rechnung tragen, nicht aber eine formelle Verfassungsänderung.

Heute sind die internationale Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe, wie bereits gesagt wurde, zum integrierenden, notwendigen Teil der schweizerischen Aussenpolitik, d. h. der Neutralitäts- und Solidaritätspolitik, geworden. Würde für diesen Teilbereich der Aussenpolitik eine Regelung durch eine ausdrückliche Verfassungsbestimmung vorgesehen, so bestünde die Gefahr der Schaffung eines unerwünschten Präzedenzfalles, womit implizit alle stillschweigenden Bundeskompetenzen im Bereich der auswärtigen Gewalt in Frage gestellt würden. Mit ebenso gutem Recht könnte eine ausdrückliche Verfassungsgrundlage gefordert werden für die gesamten Beziehungen der Schweiz zu internationalen Organisationen, für die Leistung guter Dienste und für Vermittlungsaktionen, für unsere Bemühungen zugunsten einer obligatorischen internationalen Gerichtsbarkeit und Schiedsgerichtsbarkeit, für die Beteiligung an der Kodifikation des Völkerrechts, für unsere Bemühungen um internationale Kooperation und Koordination auf den verschiedensten Gebieten, ja generell für jeden je künftig aktuell werdenden Aspekt unserer Aussenpolitik.

Eine derartige Entwicklung stünde im Widerspruch zur heutigen Systematik der Bundesverfassung, die sich auf eine sehr allgemein gehaltene Umschreibung der Aussenpolitik beschränkt. Auch wenn es nicht darum gehen würde, die Aussenpolitik bis in alle Einzelheiten festzulegen, was von vornherein unmöglich wäre, sondern nur darum, gewisse Leitprinzipien für die Ausübung der auswärtigen Gewalt in der Verfassung ausdrücklich zu verankern, bestünden dagegen doch erhebliche Bedenken. Jeder Versuch, die Aussenpolitik konkreter zu um-

900 schreiben, müsste auf beinahe unüberwindliche Schwierigkeiten stossen, weil damit beim steten Wechsel der internationalen Gegebenheiten mehr Ungewissheit geschaffen als Klarheit gewonnen würde.

65

Schlussfolgerung

Aus diesen Gründen haben wir von einer Verfassungsvorlage abgesehen und unterbreiten Ihnen den Entwurf eines Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe, das seine verfassungsmässige Grundlage in der dargelegten stillschweigenden Bundeskompetenz zur Wahrung der auswärtigen Beziehungen hat.

7

Kommentar zum Gesetzesentwurf 71 Zum Ingress

Die Frage der rechtlichen Abstützung des Gesetzes ist ausführlich in Kapitel 6 behandelt worden.

72

Gegenstand und allgemeine Grundsätze 721 Zu Artikel l - Gegenstand

Der erste Artikel bezeichnet die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe ausdrücklich als Tätigkeiten des Bundes. Dies schliesst an sich analoge Tätigkeiten anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften (z. B.

Kantone, Gemeinden) unter den durch die Bundesverfassung gegebenen Vorbehalten nicht aus, ebensowenig eine Tätigkeit privater Stellen.

Das Begriffspaar «internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe» steckt einen Doppelbereich ab, der gesamthaft in der Solidarität seine einheitliche Motivierung findet. Die Solidarität ist, neben der Universalität und der Neutralität, einer der Grundsätze, nach welchen die schweizerischen Aussenbeziehungen gestaltet werden. Entwicklung und Not sind Weltprobleme: Auch die Schweiz als Teil der Völkergemeinschaft ist aufgerufen, solidarisch zu einer Lösung beizutragen, wie in Abschnitt 44 ausführlicher dargelegt wurde.

Allerdings begründet dieses Gesetz keine rechtliche Verpflichtung der Schweiz zu entsprechenden Leistungen.

722 Zu Artikel 2 - Grundsätze Hier werden in je eigenen Absätzen drei für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe gemeinsame Grundsätze aufgestellt.

901 722J Zu Absatz l Absatz l fordert die gegenseitige Achtung der Rechte und Interessen der Partner. Der sachliche Inhalt dieser Verpflichtung ist durch die Vielfalt der möglichen Partnerschaftsverhältnisse geprägt. Wie verschiedenartig diese sein können, wird an Artikel 3 ersichtlich. Partner im Sinn des Gesetzes ist der Empfänger und -soweit er eine selbständige Funktion hat - der Vermittler von Zuwendungen des Bundes. Bei den Endempfängern kann es sich um ein Land als Ganzes handeln, um Teile davon oder einfach um einzelne Menschen. Das Letzte trifft insbesondere für den Bereich der humanitären Hilfe zu, wo man vorab die Bedürfnisse des Einzelnen im Auge hat; dazu kommt, dass sich in Krisenlagen Gebietsgrenzen oder Souveränitäten und in der Folge repräsentative Strukturen oft faktisch gar nicht ausmachen lassen.

Für alle Tätigkeiten im Rahmen dieses Gesetzes gilt als Grundregel, dass die getroffenen Massnahmen als solche nicht ein einseitiges Abhängig'keitsverhältnis zwischen den Partnern begünstigen dürfen. Insbesondere sind keine Massnahmen ohne ausdrückliches oder zumindest stillschweigendes Einverständnis der Empfänger zu treffen. Von den Empfängern muss umgekehrt erwartet werden, dass sie die Tragbarkeit der Leistungen für die Geber in Rechnung stellen und darüber hinaus deren Interesse am zielgerechten Einsatz der Mittel sowie an der Auswertung der Ergebnisse respektieren. Insoweit Artikel 9 den Bundesrat zur Wahrnehmung eines Überwachungsinteresses verpflichtet, ist die Mitwirkung der Empfänger an den Kontrollbemühungen m vielen Fällen Voraussetzung für den Einsatz von Bundesmitteln.

Da der in Absatz l formulierte Grundsatz nur die Rechte und Interessen der direkt beteiligten Partner betrifft, kann aus dieser Bestimmung weder ein Anspruch noch eine Verpflichtung sonstiger, potentieller Partner abgeleitet werden.

Soweit allerdings zu den angesprochenen Interessen auch dasjenige an einer angemessenen Verteilung der Lasten und Leistungen zu zählen ist, können die Interessen Dritter immerhin mittelbar in die Beurteilung der gegenseitigen Interessenlage mit einbezogen werden.

Der hier ausgesprochene Grundsatz ist im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit von besonderer Prägnanz. Diese langfristige und vorausschauende Tätigkeit setzt kooperations- und somit handlungsfähige Partner voraus. Sie darf insbesondere auch auf Empfängerseite nicht anders als im Rahmen der Souveränität des betreffenden Staates abgewickelt werden. Nun ist allerdings damit zu rechnen, dass durch Massnahmen der Entwicklungszusammenarbeit, sofern sie wirtschaftlich oder sozial relevant sind, die Strukturen des Empfängerlandes mittelbar oder unmittelbar verändert werden. Die Achtung der Souveränität dieses Landes bedingt aber jedenfalls, dass es den Wandel selbst befürwortet und in der Umgestaltung seiner Verhältnisse frei bleibt.

Was nun die Belange der Schweiz anbetrifft, so ist davon auszugehen, dass sich die von ihr getroffenen Massnahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit in den Gesamtrahmen der schweizerischen Interessen einzufügen haben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Entwicklungszusammenarbeit ohne weiBundesblatt 125 Jahrg Bd.I

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902

teres bei jeder Verletzung schweizerischer Interessen als Instrument für Gegenmassnahmen in Frage kommt. Gegenmassnahmen würden nämlich in manchen Fällen an der Interessenverletzung unbeteiligte Endempfänger treffen, ohne dass damit bei der entsprechenden Regierung oder bei den sonst für die Beeinträchtigung Verantwortlichen die beabsichtigte Wirkung erreicht werden könnte. - Eine hier zu beachtende Art der Interessenbeeinträchtigung bestünde darin, dass Ergebnisse der Entwicklungszusammenarbeit mit der Schweiz in Frage gestellt werden. Aber auch die Verletzung schweizerischer Wirtschaftsinteressen, etwa durch Nationalisierungsmassnahmen ohne angemessene Entschädigung, muss in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden können, auch wenn es wohl häufig nicht angezeigt erscheinen wird, die Entwicklungszusammenarbeit unmittelbar mit dem Schutz schweizerischer Wirtschaftsinteressen zu verknüpfen. Gesamthaft gesehen : ein - z. B. völkerrechtswidriges - Verhalten eines Landes kann kaum ohne Einfluss auf unsere Entwicklungs- und Hilfeleistungen bleiben. Voraussichtlich wird die Schweiz in einem solchen Land angefangene Aktionen nach Möglichkeit zu Ende führen, aber Vorschlägen zu neuen Aktionen mit Zurückhaltung begegnen. Doch müssen wir die Wirkung solcher Zurückhaltung auf den Partner mit realistischer Vorsicht einschätzen.

722.2 Zu Absatz 2 Absatz 2 äussert sich allgemein über die in Betracht kommenden Massnahmen. Grundlegend ist die Erkenntnis, dass die Verhältnisse und Bedürfnisse auf Seiten der Empfanger in geographischer, demographischer, sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Hinsicht sehr verschieden sind und dass der Erfolg von Zusammenarbeit oder Hilfeleistung wesentlich davon abhängt, ob diese Gegebenheiten angemessen und zweckmässig berücksichtigt werden. Dabei hat im Blickfeld der Geber namentlich die Bevölkerung zu stehen, der die Massnahmen letztlich zugute kommen sollen.

Die Formulierung des Absatzes 2 trägt der Möglichkeit Rechnung, dass eine begünstigte Bevölkerung sich - z. B. als Flüchtlinge - ausserhalb ihres eigenen Landes befindet, also nicht als Bevölkerung des Landes bezeichnet werden kann, in welchem sie sich zur Zeit der Hilfeleistung aufhält.

Bei der grossen Verschiedenheit der zu berücksichtigenden Verhältnisse und Bedürfnisse sind die Massnahmen der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe nicht im voraus abschliessend aufzählbar, was in den Artikeln 6 und 8 zum Ausdruck kommt.

722.3 Zu Absatz 3 Absatz 3 fordert, dass die vom Bund finanzierten Leistungen unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen erbracht werden. Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit und der an Entwicklungsländer geleisteten humanitären Hilfe ergibt sich dies aus dem Grundsatz des Eingehens auf die besonderen Verhältnisse der Empfänger. Soweit die humanitäre Hilfe auch an sich über ausreichende

903 finanzielle Mittel verfügenden Ländern zugute kommt, ist die Unentgeltlichkeit Ausdruck der internationalen Solidarität und entspricht dem Charakter der humanitären Hilfe als Beistand gegenüber Notleidenden.

Der Verzicht auf Kompensation der dem Partner von uns eingeräumten Vorteile bedeutet allerdings nicht, dass der Partner keinerlei Eigenleistung erbringen soll. Vielmehr muss von ihm in der Regel der hauptsächliche Beitrag an die Verwirklichung des jeweils angestrebten Ziels erwartet werden. Da die Entwicklungszusammenarbeit die Lebensverhältnisse in den Entwicklungsländern dauernd verbessern soll, kann sie begreiflicherweise nur Erfolg haben, wenn das betroffene Land bzw. die Bevölkerung an den von der Schweiz durchgeführten oder unterstützten Massnahmen aktiv mitwirkt und wenn diese Massnahmen sich in Aktionen einfügen, die vom Partner im Entwicklungsland in eigener Verantwortung durchgeführt und weitgehend selbst finanziert werden. Ist diese Bedingung nicht erfüllt, kommt also der Entwicklungsanstoss nur von aussen, so wird die Zusammenarbeit schwerlich Ergebnisse bringen, die in der Gesellschaft und in der Wirtschaft des Partnerlandes sich verwurzeln und haltbar sind. Bei der humanitären Hilfe darf man allerdings nicht übersehen, dass der hilflose Bedrängte zur Linderung seiner Not häufig nicht wird beitragen können. Die für Leistungen von aussen geforderte Subsidiarität - d. h. ihr Ergänzungscharakter gegenüber eigenen Leistungen des Partners - ist hier somit eher Richtlinie als lückenlose Vollzugsregel. Sie bedeutet immerhin, dass auch die humanitäre Hilfe die besten Ergebnisse bringen wird, wenn sie eigene Anstrengungen des betroffenen Landes oder Volkes ergänzen kann.

723 Zu Artikel 3 - Modalitäten

723.1 Zu Absatz l Die weltweite Problematik - Abschnitt 721 -und die Vielfalt der Bedürfnisse - Abschnitt 722.2 - lassen es geboten erscheinen, auch die Durchführung der Massnahmen möglichst flexibel zu halten. So werden bilaterale, multilaterale und autonome Massnahmen ins Auge gefasst. Welche dieser Modalitäten in einem gegebenen Fall angemessen ist, ergibt sich jeweils aus den besonderen Umständen.

723.2 Zu Absatz 2 Um bilaterale Massnahmen handelt es sich, wenn sie in direktem Kontakt zwischen Geber und Empfanger - in der Regel zwischen Ländern - abgewickelt werden. Dabei können auf der einen oder anderen Seite mehrere Beteiligte nebeneinandertreten, ohne dass die Massnahmen deswegen schon zu den multilateralen gezählt würden.

Bilaterale Massnahmen werden sich zur Lösung von spezifischen Aufgaben empfehlen, bei denen es auf enge, direkte Kontakte zwischen dem Geber und dem Empfänger ankommt. Dem Bund stehen hierfür verschiedene Möglichkeiten des

904

Vorgehens offen. Er kann Massnahmen der Entwicklungszusammenarbeit oder der humanitären Hilfe durch seine Organe als eigene Vorhaben ausarbeiten und durchführen; er kann aber auch Massnahmen durch Vermittlung weiterer öffentlicher sowie privater Stellen durchführen lassen oder Tätigkeiten dieser Stellen fördern. Diese mittelbare Bundestätigkeit nimmt schon jetzt eine Reihe von Formen an. Sie geht von eigentlichen Auftragsverhältnissen, bei denen der Bund die Verantwortung für ein Vorhaben behält, aber die Ausführung einer anderen Stelle überlässt, bis zur Unterstützung von Institutionen, welche in eigenem Namen wirken.

723.3 Zu Absatz 3 Als multilaterale Massnahmen bezeichnet man Tätigkeiten, die über eine intergouvernementale Institution abgewickelt werden. Sie kommen hauptsächlich dort in Betracht, wo es Aufgaben zu lösen gilt, - welche die Leistungsfähigkeit einzelner Geberländer übersteigen, - die grossräumig durchgeführt werden müssen, also mehreren Empfangerländern gleichzeitig oder gleichmässig zugute kommen sollen, - deren Bewältigung die besondere fachliche Qualifikation internationaler Organisationen erfordert, - bei welchen der Beitrag von ausserhalb des Entwicklungslandes nicht mit demjenigen einzelner Geberstaaten identifiziert werden sollte.

723.4 Zu Absatz 4 Bei den autonomen Massnahmen handelt es sich um rein innerstaatliche Akte der Schweiz. Als solche sind einmal alle jene Tätigkeiten zu nennen, die naturgemäss oder üblicherweise in unserem Lande durchgeführt werden, wie Ausbildung eigenen Personals im Hinblick auf Auslandeinsätze, Informationstätigkeit und gewisse Forschungsvorhaben im Dienste der im Gesetz umschriebenen Aufgaben.

Sodann trifft man autonome Massnahmen vornehmlich dort, wo es darum geht, den Empfangerländern einseitige Vergünstigungen einzuräumen, die nicht vertraglich gebunden sind, um so jederzeit und ohne besondere formelle Schwierigkeiten veränderten Verhältnissen in den Geber- oder in den Empfängerländern angepasst werden zu können. Beispiele hierfür sind namentlich die Einräumung von Zollpräferenzen für Exportprodukte aus Entwicklungsländern und die Förderung von schweizerischen Investitionen, welche die Wirtschaft von Entwicklungsländern beleben.

724 Zu Artikel 4-Koordination Das Postulat der umfassenden Koordination ergänzt die Grundsätze des Artikels 2. Angesichts der zu bewältigenden Aufgaben sind gemeinsame Planung und arbeitsteiliges Vorgehen unerlässlich.

905

Der vorliegende Artikel handelt von der äusseren Koordination, d. h. von der Koordination des Bundes mit anderen Trägern der Entwicklungszusammenarbeit oder humanitären Hilfe. (Demgegenüber ist der Koordination innerhalb der Bundesverwaltung, d. h. der Abstimmung verschiedener Bundestätigkeiten aufeinander, der Artikel 13 gewidmet.) Mehrere weitere Bestimmungen des Gesetzes dienen mittelbar der äusseren Koordination. Die Artikel 11 und 12 - wie in gewissem Sinne auch Artikel 14 - befassen sich mit dem Verhältnis des Bundes zu weiteren öffentlichen oder privaten Trägern. Wichtige Instrumente zur internationalen Koordination sind sodann internationale Vereinbarungen, meist unter der Voraussetzung, dass sie innerhalb bestimmter Fristen abgeschlossen werden können. Dies ist einer der Gründe, weshalb in Artikel 10 die Möglichkeit einer Vereinfachung des Verfahrens beim Vertragsabschluss vorgesehen wird. Letztlich dient auch die in Artikel 9 genannte Finanzierungsart dem Koordinationsanliegen, indem die mehrjährigen Rahmenkredite den zuständigen Bundesorganen eine längerfristige Planung erlauben, die den Anforderungen weiträumiger Koordination gerecht wird.

Die äussere Koordination im Sinn dieses Artikels verbindet die Schweiz in erster Linie mit dem Empfänger selbst, dessen eigenen Anstrengungen in der Regel - wie in Abschnitt 722.3 dargelegt - für den Erfolg der Massnahmen ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Zudem sollen sämtliche öffentlichen oder privaten, nationalen oder internationalen Quellen in die Koordination einbezogen werden, vorausgesetzt, dass ihre Leistungen mit den unsrigen in einem realen Zusammenhang und nicht mit den im Gesetz festgehaltenen Grundsätzen und Zielen im Widerspruch stehen.

Es versteht sich, dass die Schweiz auf internationaler Ebene für die Koordination nicht allein massgebend sein kann. Unser Land setzt sich aber in jeder Organisation und in jedem Land, wo es tätig ist, für die Beachtung dieses Postulats ein. Innerhalb der Schweiz sollen die Koordinationsanstrengungen es insbesondere den verschiedenen mit Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe befassten Stellen erlauben, sich zu spezialisieren, sich sinnvoll zu ergänzen und gegenseitig aus den gewonnenen Erfahrungen zu lernen.

73

Entwicklungszusammenarbeit

731 Zu Artikel 5 - Ziele der Entwicklungszusammenarbeit Die Entwicklungszusammenarbeit zwischen den industrialisierten Ländern und den Entwicklungsländern kann als Sammelbegriff für eine ganze Reihe sehr verschiedenartiger Massnahmen gelten (vgl. Art. 6), die aber alle letztlich eine gemeinsame Motivierung (vgl. Art. 1) und gemeinsame Ziele haben. Diese Ziele werden hier umschrieben.

Entwicklung meint im vorliegenden Zusammenhang qualitative und quantitative Verbesserung der Lebensbedingungen in den Entwicklungsländern. Die Zusammenarbeit gilt fürs erste dem Abbau der entwicklungshemmenden Um-

906

stände in den betroffenen Ländern selbst. Diese leiden in der Regel an gravierenden Ungleichheiten verschiedener Art, so z. B. in bezug auf die Einkommensverhältnisse oder die Bildungs- und Aufstiegsmöglichkeiten, was sich in einem sozialen Immobilismus niederschlägt, der ihr Potential grossenteils brachliegen lässt.

Ein weiterer, nicht minder ins Gewicht fallender Ansatzpunkt der Entwicklungszusammenarbeit ist die internationale Stellung der Entwicklungsländer. Sie ist so auszugestalten, dass diese Länder enger in die Völkergemeinschaft und in das weltwirtschaftliche Gefüge eingegliedert werden, um aus ihren internationalen und insbesondere aussenwirtschaftlichen Beziehungen grösseren Nutzen zu ziehen.

Beide Arten des Ausgleichs, innerer wie internationaler, setzen eigene Anstrengungen der Entwicklungsländer voraus ; im ersten Fall, weil nur die betroffenen Länder selbst die ihren jeweiligen Eigenheiten am besten angepasste innere Strukturverbesserung konzipieren und verwirklichen können, im zweiten Fall, weil die im internationalen Verkehr einzunehmenden Positionen letztlich mit dem eigenen Gewicht eines jeden Entwicklungslandes gerechtfertigt und gehalten werden müssen. Der von aussen kommende Beitrag an die Entwicklung kann daher nur subsidiären Charakter haben. Er ergänzt - wie früher bereits festgehalten wurde - Anstrengungen der betreffenden Länder; er gilt der Förderung der Fähigkeit, die eigene Entwicklung selbst an die Hand zu nehmen; kurz: er muss Hilfe zur Selbsthilfe sein. Es soll den Entwicklungsländern ermöglicht werden, sich aus der übergrossen Abhängigkeit von den industrialisierten Ländern zu befreien und sich möglichst gleichberechtigt und zum allseitigen Vorteil in die Weltwirtschaft einzugliedern. Das in Artikel 2, Absatz 3 statuierte Subsidiaritätsprinzip bedeutet mithin allgemein, dass die Entwicklungszusammenarbeit nur solchen Ländern zugute kommen soll, die zu eigenen Anstrengungen bereit sind und diese im Rahmen des ihnen Zumutbaren unternehmen.

Abgesehen von unmittelbaren Ergebnissen für die einzelnen Entwicklungsländer strebt die Zusammenarbeit als langfristiges Ziel auch Fortschritte im Hinblick auf die Verhältnisse zwischen den Gliedern der Völkergemeinschaft als Ganzes an. Hierbei ist indessen nicht an eine - utopische - Nivellierung der politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Positionen zu denken. Dass zwischen den einzelnen Ländern zwangsläufig gewisse Unterschiede geographischer, demographischer, kultureller und wirtschaftlicher Art bestehen, ist eine Selbstverständlichkeit, die auch durch jede mögliche Entwicklung nicht aus der Welt geschafft wird. Es wird immer grosse und kleine, nach Lage oder Naturschätzen bevorzugte und benachteiligte Länder geben, und ein gewisses wirtschaftliches Gefalle wird nicht aufzuheben sein. Überhaupt sind Ungleichheiten, welche die Vielgestaltigkeit der Völkergemeinschaft ausmachen, an sich keineswegs negativ zu bewerten.

Der Ausgleich dürfte somit vorwiegend darin bestehen, dass alle Länder ihre Interessen und Positionen werden vertreten können, ohne auf besondere Vorzugsbehandlung angewiesen zu sein. Innerhalb der Völkergemeinschaft wird es sich daher ähnlich wie im nationalen Bereich darum handeln, allzugrosse Diskrepanzen zwischen den einzelnen Regionen, Bevölkerungsschichten und sonstigen

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Strukturelementen zu verringern, dies bei weitestgehender Respektierung kultureller Eigenarten.

732 Zu Artikel 6 - Formen der Entwicklungszusanunenarbeit

732.1 Zu Absatz l Als Folge der erwähnten Notwendigkeit, die Formen der Entwicklungszusammenarbeit den sich ständig wandelnden Gegebenheiten anzupassen, lassen sich diese Formen nur beispielhaft, nicht abschliessend aufzählen. Die Buchstaben a - d befassen sich mit den wichtigsten der heute üblichen Formen der Entwicklungszusammenarbeit, während Buchstabe e das Feld für jede weitere der Zielsetzung des Artikels 5 entsprechende Möglichkeit offenhält.

732.11 Zu a : technische Zusammenarbeit Der Begriff «technische» Zusammenarbeit wurde dem internationalen Sprachgebrauch entnommen. Er reicht weiter, als es der unmittelbare Wortsinn vermuten lassen kann. Die Fachsprache versteht darunter die Vermittlung von Wissen und Erfahrung. Sie erfolgt namentlich durch Entsenden von Fachkräften, Erteilen von Stipendien und Zurverfügungstellen von Ausbildungsmaterial. In einem umfassenderen Sinn wird darunter auch der Aufbau neuer oder die Förderung bestehender Institutionen (z. B. Ausbildungsstätten, Genossenschaften) verstanden, ferner die Durchführung von Projektstudien (die im Sinne von Vorinvestitionen eine spätere nützliche Kapitalhingabe oft überhaupt erst ermöglichen) und von Programmen angewandter Forschung in den für die Entwicklung wichtigen Bereichen.

Die Vermittlung von Wissen und Erfahrung geschieht auf dem Weg über den Menschen und bezweckt seine Entfaltung innerhalb der ihn umgebenden Gesellschaft. Hauptziel der Anstrengung ist die Gemeinschaft, deren Leistungsfähigkeit es zu steigern gilt. Von hier aus ergeben sich die Prioritäten in den Programmen der technischen Zusammenarbeit. Das «investissement humain» tritt damit neben die materiellen Kapitalinvestitionen und kann mit diesen zusammen zur fruchtbaren Entwicklung beitragen. Die technische Zusammenarbeit kann allen Sektoren der Volkswirtschaft zukommen: von der Landwirtschaft, dem Gewerbe und der Industrie über die Erziehung, das Gesundheits- und Sozialwesen bis zur Verwaltung und zu Infrastrukturvorhaben z. B. im Transport- oder Energiebereich. Ein wichtiges Anliegen ist dabei die Arbeitsbeschaffung, können doch erworbenes Wissen und angeeignete Erfahrung nur über eine sinnvolle Tätigkeit ausgenützt werden. Praktisch in allen Entwicklungsländern besteht aber ein akuter Mangel an geeigneten Arbeitsplätzen.

732.12 Zu b.-Finanzhilfe Unter diesen
Begriff fallen die Kapitalhingaben an Entwicklungsländer, deren Hilfecharakter in besonders langen Laufzeiten und Karenzfristen sowie in günstigen Zinssätzen oder allenfalls gar in der Unentgeltlichkeit liegt. Allgemein

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sollen diese Leistungen die Zahlungsbilanz der Empfängerländer möglichst wenig belasten, damit deren Verschuldung nicht ins Untragbare anwächst.

Die Finanzhilfe dient als Ergänzung der internen Kapitalbildung in den Entwicklungsländern. Sie setzt beim Ausbau der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur an, d. h. bei der Verbesserung der Ausrüstungen, die es diesen Ländern erlauben, ihre landwirtschaftliche, gewerbliche und industrielle Tätigkeit, wie auch jene im Unterrichtswesen zu intensivieren. Solche Ausrüstungen sind zwar unerlässliche Voraussetzung für die Entfaltung der gesamten gesellschaftlichen und staatlichen Tätigkeit, werfen aber kurzfristig meist keinen unmittelbaren Ertrag ab. Es handelt sich dabei oft um typische Aufgaben der Gemeinschaft, wie den Ausbau des Transportwesens, der Fernmeldeverbindungen, der Erziehung und der sozialen Dienste, der Forstwirtschaft usw. Förderungswürdig sind ferner Bestrebungen nach regionaler Zusammenarbeit unter Entwicklungsländern. Gegebenenfalls wird die Finanzhilfe aber auch direkt produktiven Betrieben mit Basisfunktion innerhalb der Infrastruktur zufliessen, wenn von ihnen eine für den strukturellen Aufbau günstige Ausstrahlung zu erwarten ist.

Da der Infrastrukturaufbau vornehmlich eine Gemeinschaftsaufgabe ist, richtet sich die Finanzhilfe meistens an einen Empfängerstaat als solchen. Dies kann entweder direkt auf bilateralem Weg oder über eine multilaterale Institution der Entwicklungsfinanzierung geschehen (z. B. internationale Entwicklungsorganisation der Weltbank - IDA -, regionale Entwicklungsbanken).

732.13 Zu c : handelspolitische Massnahmen Diese Massnahmen zielen darauf ab, den Aussenhandel der Entwicklungsländer zu intensivieren und strukturell zu verbessern. Damit werden die Exporterlöse dieser Länder - meist ihre wichtigste Devisenquelle - erhöht, und zugleich lässt sich eine Verbesserung der internen Wirtschaftsstruktur erreichen, indem der Produktionsapparat diversifiziert wird und neue Arbeitsplätze entstehen.

Durch Zollsenkung seitens der Importländer sowie durch andere Förderungsmassnahmen wird die Produktion von exportfähigen Gütern in den Entwicklungsländern erhöht bzw. der Absatz im Ausland begünstigt. Weitere wichtige Instrumente sind Abkommen zur Stabilisierung der Preise bestimmter Rohstoffe, welche für die oft sehr einseitige Wirtschaft der Entwicklungsländer von zentraler Bedeutung sind.

732.14 Zu d: Massnahmen zur Förderung des Einsatzes privatwirtschaftlicher Mittel Eine lebensfähige und dynamische Privatwirtschaft kann für die Entwicklungsländer von grossem Nutzen sein. Sie auf- bzw. auszubauen, übersteigt jedoch die finanziellen Möglichkeiten der meisten Entwicklungsländer. Die öffentliche Hand kann die entsprechende Lücke in der Regel nicht schliessen. Sie hat aber bis zu einem gewissen Grad die Möglichkeit, gute Voraussetzungen für die Entfaltung der Privatwirtschaft zu schaffen. Auf selten der Entwicklungsländer geht es insbesondere darum, ein günstiges Klima für die Investitionen von ausländischem Kapital herbeizuführen, das zur Verwirklichung ihrer Entwick-

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lungspläne wesentlich beitragen kann. Die Geberländer können diese Bemühungen ihrerseits durch entsprechende Förderungsmassnahmen ergänzen, die den Zielen der Entwicklungsländer gerecht werden (z. B. Investitionsrisikogarantie).

Durch diese Form der Entwicklungszusammenarbeit lassen sich jedoch in der Regel weder Investitionen verhindern, die nicht in die Entwicklungspläne der Empfangerländer passen, noch solche erzwingen, die vom Entwicklungsstandpunkt aus erwünscht wären. Es kann meist nur darum gehen, investitionswilliges Kapital durch angemessene Förderungsmassnahmen in wünschbare Bahnen zu leiten.

732.15 Zu e: jede andere Form, die den in Artikel 5 genannten Zielen dient Diese offene Rubrik soll'es gestatten, Massnahmen zu ergreifen, die nicht einer der unter Buchstaben a - d genannten Formen zuzuordnen sind, aber mit ihnen die Zielsetzung gemeinsam haben. Sie gestattet es, einen unübersichtlich langen Formenkatalog zu vermeiden und zudem den sich weiterhin verändernden · Bedürfnissen innerhalb der Entwicklungszusammenarbeit Rechnung zu tragen.

Nicht eindeutig zuzuordnen sind namentlich Massnahmen mit Ergänzungsfunktionen. Da wären insbesondere Vorhaben der Forschung zu nennen, soweit sie Grundfragen des Entwicklungsproblems und seiner Bewältigung gewidmet sind ; ferner Vorhaben der Ausbildung, soweit sie das eigene, in der Entwicklungszusammenarbeit tätige Personal betreffen. Auch die Information der schweizerischen Öffentlichkeit über Gang, Ausmass und Ergebnisse der Entwicklungsanstrengungen gehört hierher.

Eine Massnahme eigener Art stellt die Nahrungsmittelhilfe dar. Anfänglich nur ein Instrument der humanitären Hilfe - vgl. Abschnitt 742.11 -, heute aber auch der Entwicklungszusammenarbeit, kann sie zur Finanzierung von Entwicklungsvorhaben eingesetzt werden. Dies geschieht entweder direkt in dem Sinne, dass Nahrungsmittel als Teil der Lohnauszahlung für Infrastrukturarbeiten verwendet werden, oder indirekt, indem die Ware auf dem Markt eines Entwicklungslandes verkauft und der Erlös für Aufwendungen zugunsten von Entwicklungsvorhaben gebraucht wird.

732.2 Zu Absatz 2 Um eine optimale Wirkung zu erreichen, ist es vielfach angezeigt, einzelne der in Absatz l genannten Formen miteinander zu kombinieren. Das gilt besonders ausgeprägt für die technische Zusammenarbeit und die Finanzhilfe, welche sich in verschiedener Hinsicht ergänzen. Erfahrungsgemäss verlangt die effiziente Einführung von Neuerungen normalerweise neben der Vermittlung guter Ratschläge auch noch die Bereitstellung finanzieller Mittel, mit welchen die Vorschläge in die Tat umgesetzt werden können, während umgekehrt die Wirksamkeit einer finanziellen Unterstützung vom Vorhandensein technischen Wissens und Könnens bei den Empfängern abhängig ist. Diese Verbindung zweier Formen erhält im Rahmen unseres Beitrags zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit zunehmende Bedeutung.

910 Eine andere praktische Kombinationsmöglichkeit verbindet die Finanzhilfe mit handelspolitischen Massnahmen. Es geht hier vor allem darum, dass im Rahmen von Rohstoffabkommen die Finanzierung von Ausgleichsvorräten unterstützt oder Beiträge an Diversifikationsfonds geleistet werden können.

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Humanitäre Hufe

741 Zu Artikel 7 - Ziele der humanitären Hülfe Die humanitäre Hilfe ist darauf ausgerichtet, Menschen, die durch Krieg, Hunger, Naturkatastrophen in Not geraten oder sonstwie gefährdet sind, sofortigen Beistand zu leisten, indem sie auf schnellstem Weg die in Leben oder Gesundheit bedrohten Personen zu schützen sucht. Sie richtet sich vornehmlich an besonders schutzbedürftige Gruppen, wie Frauen, Kinder, Flüchtlinge und Gefangene. Obschon die humanitäre Hilfe vielfach für die Entwicklungszusammenarbeit wegbereitend ist, zielt sie nicht unmittelbar auf langfristige Veränderungen im wirtschaftlichen oder sozialen Bereich der Empfängerländer ab. Sie will überhaupt nicht nur Bewohnern von Entwicklungsländern zugute kommen, sondern allen notleidenden Menschen - auch in Industrieländern -, soweit die Not ein solches Ausmass annimmt, dass ihre schnelle Überwindung die eigenen Mittel und Kräfte der Betroffenen überfordert.

Naturgemäss entzieht sich die humanitäre Hufe zu einem grossen Teil der detaillierten Planung, wird also gewöhnlich nicht im Rahmen langfristiger Pläne gewährt. Sie ist immer unentgeltlich und oft weitgehend unabhängig von Leistungen der Empfängerländer, wenn sie auch nach Möglichkeit auf deren Mitarbeit abgestützt wird. Vom Hilfeleistenden aus gesehen erfordert die im Nothilfeeinsatz uneriässliche Schnelligkeit allerdings eine wohlüberlegte und gründliche Vorbereitung, die zudem allen Eventualitäten des in der Regel nicht voraussehbaren Katastrophen-Ereignisses gewachsen ist.

Unter gewissen Umständen sind Präventivmassnahmen in Gefahrenzonen angezeigt. Der Bund unterstützt daher, soweit die direkten Nothilfeeinsätze Mittel dafür erübrigen lassen, die grossen mit der Organisation der humanitären Hilfe befassten Werke in allgemeiner Weise oder fördert Studien für die Verbesserung des Loses bedrängter Menschen. Empfanger solcher Zuwendungen sind namentlich das Internationale Komitee vom Roten Kreuz, welches sich auf allen Stufen und in der ganzen Welt für die Einhaltung der Genfer Konventionen einsetzt, ferner das Schweizerische Rote Kreuz im Hinblick auf eines seiner Programme, das der Einrichtung und dem Betrieb von ärztlichen oder sozialmedizinischen Stationen in latenten Krisenherden gewidmet ist.

Bei der Leistung humanitärer Hilfe in bewaffneten Konflikten wird sich der Bund weiterhin strikte an die Gebote der schweizerischen Neutralität halten.

911 742 Zu Artikel 8 - Formen der humanitären Hilfe

742.1 Zu Absatz l Wie in Artikel 6 für die'Entwicklungszusammenarbeit, werden hier, in den Buchstaben a - c, für die humanitäre Hilfe beispielhaft die wichtigsten der heute üblichen Einsatzformen aufgezählt, während Buchstabe d das Feld für weitere, der Zielsetzung des Artikels 7, entsprechende Möglichkeiten offenhält 742.11 Zu a · Sachleistungen, insbesondere Hingabe von Nahrungsmitteln Sachleistungen werden vornehmlich in der Form von Nahrungsmitteln, aber auch von Ausrüstungsgegenständen zum Schutz vor Witterung und Krankheit erbracht. Sie umfassen sodann zahlreiche Gaben mit medizinischem Verwendungszweck, wie chirurgische Apparate, Medikamente, Impfstoffe, Spitalbetten, mobile Behandlungsstationen, Feldspitäler u. a. m., Gaben, welche für die von der Schweiz erwartete Solidarität charakteristisch sind. Empfänger können direkt die solcher Güter bedürfenden Personen sein oder aber Regierungen notleidender Staaten sowie nationale und internationale Organisationen, die sich mit humanitärer Hilfe befassen. Es besteht überdies die Möglichkeit, einen Teil der allgemeinen Bundesbeiträge an SpezialOrganisationen der Vereinten Nationen in Sachleistungen auszurichten. Das trifft namentlich für das Welternähningsprogramm (PAM) zu, welches Nahrungsmittel an Notgebiete verteilt. Überhaupt nimmt die Nahrungsmittelhilfe - von ihr war schon in Abschnitt 732.15 die Rede - unter den Formen der humanitären Hilfe eine bedeutende Stellung ein, trägt sie doch direkt und in oft entscheidender Weise zur Rettung menschlichen Lebens bei. Die Nahrungsmittelbeiträge des Bundes bestehen vorwiegend aus schweizerischen Milchprodukten und aus Getreide, welches aufgrund des Internationalen Übereinkommens betreffend Nahrungsmittelhilfe von der Schweiz als Unterzeichnerstaat für diesen Zweck angekauft wird.

742.12 Zu b : finanzielle Leistungen Man unterscheidet : - regelmässige Beitragsleistungen - ausserordentliche Zuwendungen.

Regelmässige Beitragsleistungen werden im allgemeinen jährlich entrichtet.

Sie erfolgen einerseits an intergouvernementale Organisationen41', andererseits an nicht-gouvernementale Organisationen, die die Eidgenossenschaft traditionell und auf der Grundlage von Bundesbeschlüssen unterstützt : das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und das Schweizerische Rote Kreuz, das hilfsweise auch öffentliche Funktionen ausübt. Es kann sich dabei um Beiträge zugunsten des gesamten Hilfsprogramms dieser Organisationen oder zur Finanzierung ihrer administrativen Aufwendungen handeln.

Ausserordentliche Zuwendungen werden von Fall zu Fall, auf Gesuch hin, im Hinblick auf einzelne bestimmte Hilfsaktionen entrichtet. Sie können sowohl 41) Vgl. Abschn. 42 und namentlich Anm. 25.

912 zwischenstaatlichen Organisationen wie den Vereinten Nationen oder deren Spezialorganisationen als auch ausländischen Regierungen und Rotkreuzgesellschaften zukommen. Ferner können sie im Rahmen der Bestimmungen des vorgeschlagenen Gesetzes auch nicht-gouvernementalen internationalen Organisationen, schweizerischen Hilfswerken sowie ausnahmsweise auch Privatpersonen zur Unterstützung internationaler Hilfsaktionen zugewendet werden.

142A3 Zu c : Entsendung von Spezialisten und Einsatzgruppen, insbesondere im Katastrophenfall Medizinische Einsatzgruppen, welche meistens durch Vermittlung des Roten Kreuzes und anderer Institutionen gestellt werden, und insbesondere technische Einsatzgruppen, soll der Bund mitunter auch selbst entsenden können. Die Basis für den durch Vermittlung von Institutionen oder direkt durch den Bund erfolgenden Einsatz ist das Freiwilligenkorps für Katastrophenhilfe im Ausland, mit dessen Aufbau kürzlich begonnen wurde. Es wird sich mit Nothilfeeinsätzen befassen, welche auch die Wiederherstellung der Infrastruktur einschliessen können.

742.14 Zu d: jede andere Form, die den in Artikel 7 genannten Zielen dient Das in Abschnitt 732.15, namentlich im ersten Absatz, Gesagte gilt entsprechend auch hier.

742.2 Zu Absatz 2 Wie bei der Entwicklungszusammenarbeit (Art. 6, Abs. 2 - vgl. oberi, Abschn. 732.2) wird auch hier dem Bedürfnis nach Kombination einzelner Formen Rechnung getragen.

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Finanzierung; Berichterstattung an die Bundesversammlung 750 Zu Artikel 9

750.7 Zu Absatz l Absatz l bestätigt die bisherige Praxis der Bereitstellung von Mitteln für Massnahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe. Mit der Eröffnung von Rahmenkrediten für jeweils mehrere Jahre, und nicht nur von Zahlungskrediten innerhalb des jährlichen Voranschlags des Bundes, wird dem Bundesrat die gebotene Planung ermöglicht. Für die Beantragung der Rahmenkredite ergibt sich die Botschaftspflicht aus der Berichterstattungspflicht, wie sie im Absatz 2 vorgesehen ist.

750.2 Zu Absatz 2 Der hier ausgesprochene Überwachungsauftrag umfasst die Kontrolle über die Durchführung der Massnahmen und insbesondere auch die finanzielle Über-

913 prüfung. Die Durchfuhrungskontrolle erfolgt für bilaterale Aktionen unter direkter Überwachung durch schweizerische Stellen oder unter ihrer Mitwirkung, in der Regel auf der Basis von Projektabkommen bzw. - im Fall von bilateral gewährten Darlehen - aufgrund der abgeschlossenen Kreditvereinbarungen. Zuwendungen des Bundes an private oder öffentliche Träger der internationalen Entwicklungszusammenarbeit oder humanitären Hilfe werden mit der Auflage verbunden, dass diese Stellen regelmässig Rechenschaft ablegen. Bei multilateralen Aktionen erfüllt die Bundesverwaltung die Kontrollfunktion durch aktive Mitwirkung in den die entsprechenden Institutionen kontrollierenden Gremien oder durch andere Kontakte.

Zusätzlich zur Durchführungskontrolle und finanziellen Überprüfung wird in ausgewählten Fällen eine umfassende Bewertung vorgenommen, die über den Erfolg der getroffenen Massnahmen Auskunft geben soll.

Auch die in diesem Absatz dem Bundesrat zur Pflicht gemachte regelmässige Berichterstattung an die Bundesversammlung entspricht bisheriger Praxis, anlässlich der Beantragung neuer Rahmenkredite das Parlament in umfassender Weise über die getroffenen Massnahmen zu orientieren.

In diesem Zusammenhang ist an die übrigen Informationsinstrumente zu erinnern, mittels welcher der Bundesrat ebenfalls regelmässig über seine Tätigkeit im Bereich dieses Gesetzes Aufschluss geben wird; der jährliche Geschäftsbericht, der am Anfang einer Amtsperiode erstattete Bericht über die Richtlinien der Regierungspolitik und - für den entsprechenden Teil dieser Tätigkeit - die periodischen Berichte über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland und andere aussenwirtschaftliche Fragen.

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Vollzug

761 Zu Artikel 10 - Internationale Vereinbarungen Verschiedene Arten von Massnahmen im Sinne dieses Gesetzes bedürfen zu ihrer Durchführung regelmässig einer völkerrechtlichen Vereinbarung mit dem unmittelbaren Partner, im gegebenen Zusammenhang also mit dem Empfängerland oder mit einer internationalen Organisation. Dies trifft besonders für die technische Zusammenarbeit und die Finanzhilfe zu, aber auch für gewisse handelspolitische Massnahmen und gelegentlich für solche der humanitären Hilfe.

Staatsverträge fallen in den Kompetenzbereich der Bundesversammlung und des Bundesrates: Die Bundesversammlung genehmigt die Verträge mit dem Ausland (Art. 85, Ziff. 5 BV), wogegen der Bundesrat die Eidgenossenschaft im völkerrechtlichen Verkehr vertritt (Art. 102, Ziff. 8 BV), d.h. die Verhandlungen führt, die Verträge unterzeichnet und - nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens - ratifiziert. Nach Artikel 89, Absatz 4 der Bundesverfassung (im Hinblick auf dessen Revision bekanntlich Untersuchungen im Gange sind) unterstehen ausserdem Staatsverträge, die länger als 15 Jahre dauern oder unkündbar sind, dem fakultativen Staatsvertragsreferendum.

914 Nach Literatur und Praxis kann die Bundesversammlung ihre Zustimmung zu internationalen Vereinbarungen auch zum voraus erteilen, sei es durch eine spezielle, sei es durch eine generelle Ermächtigung an den Bundesrat. Diese vorherige Ermächtigung tritt dann an die Stelle der sonst üblichen nachträglichen Genehmigung42'. In der Überlegung, dass darin ein - allerdings sachlich beschränkter - Verzicht auf das Genehmigungsrecht gesehen werden kann, also in gewissem Sinn eine Zuständigkeitsverschiebung, die eine rechtsetzende Norm erfordert, wurden die betreffenden Ermächtigungen jeweils durch allgemeinverbindliche, dem Referendum unterstellte Bundesbeschlüsse erteilt.

Solche Beschlüsse hat die Bundesversammlung auch für einzelne Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit gefasst. Eine entsprechende Regelung befindet sich insbesondere seit 1963 für die technische Zusammenarbeit in Kraft und erlaubt es, die zahlreichen, gemäss wenigen Modellen konzipierten Abkommen in jeweils günstigen Zeitpunkten und mit dem ihnen angemessenen Aufwand abzuschliessen43*. Weitere Regelungen dieser Art betreffen Abkommen über den Schutz und die Förderung von Kapitalinvestitionen sowie Schuldenkonsolidierungsabkommen44).

Diese Tendenz, den Bundesrat im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zum endgültigen Abschluss von internationalen Vereinbarungen zu ermächtigen, hat sich bei der Finanzhilfe bisher nicht durchgesetzt. Mit der Botschaft vom 25. Januar 197145> beantragte der Bundesrat, ihn zu ermächtigen, im Rahmen besonderer Bundesbeschlüsse über Kredite für Finanzhilfe Vereinbarungen mit internationalen Organisationen und Entwicklungsländern abzuschliessen, und zwar einschliesslich langfristiger Vereinbarungen im Sinne von Artikel 89, Absatz 4 der Bundesverfassung. Der Antrag fand zunächst die Zustimmung des Nationalrates, stiess aber dann im Ständerat auf Bedenken. In der Folge sahen die eidgenössischen Räte davon ab, im Zusammenhang mit dieser Vorlage eine generelle Ermächtigung auszusprechen. Der Bundesrat hatte seinen Antrag - ähnlich wie schon in früheren Fällen - zur Hauptsache damit begründet, dass der Abschluss solcher Abkommen nichts anderes sei als die Verwirklichung einer Konzeption, die die Bundesversammlung durch die Eröffnung von Rahmenkrediten bereits genehmigt habe. Abkommen über Finanzhilfe seien alle grundsätzlich gleicher Art. Es handelt sich um Verträge, deren Inhalt eng umschrieben und in den massgebenden Punkten immer wieder derselbe ist. Ihre Verschiedenheit beschränkt sich auf die Bedingungen - Laufzeit, Karenzfrist, Zinssätze -, die von «> Vgl. z.B. die in Anm. 37 zitierten Werke von W. Burckhardt (S. 676/7) und J. F. Aubert(S. 481).

43> Bundesbeschluss vom 20. Dez. 1962 betreffend den Abschluss von Vereinbarungen über die technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern, AS 1963 371.

44) Bundesbeschluss vom .27. Sept. 1963 betreffend den Abschluss von Abkommen über den ^Schutz und die Förderung von Kapitalinvestitionen, AS 1964 77; Bundesbeschluss vom 17. März 1966 betreffend den Abschluss von Schuldenkonsolidierungsabkommen, AS 1966 893.

45) Vgl. die in Anm. 2 zitierte Botschaft.

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Fall zu Fall festgelegt werden müssen.46) Die finanziellen Verpflichtungen können immer nur im Rahmen der von der Bundesversammlung bewilligten Kredite eingegangen werden.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass es sich rechtfertige, die in drei Bereichen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit bewährte Praxis ein für alle Mal im Gesetz zu verankern und sie auf alle Vereinbarungen auszudehnen, die den Einsatz finanzieller Mittel zu Lasten der nach Artikel 9 eröffneten Rahmenkredite betreffen - also auch der Mittel für Finanzhilfe und für humanitäre Hilfe. Der Artikel 10 zielt mit der durch den Bezug auf Artikel 9 gegebenen Einschränkung darauf ab. im Hinblick auf das Eingehen internationaler Verpflichtungen für alle diesem Gesetz unterstellten Sachgebiete einheitliche Bedingungen zu schaffen, die es zudem erlauben sollen, den internationalen Anforderungen gerecht zu werden.

Von der Sache her erscheint die Ermächtigung des Bundesrates zum definitiven Vertragsabschluss eine praktische Notwendigkeit. Vor allem im multilateralen Rahmen stellt die völkerrechtliche Vertragstätigkeit ein wichtiges Instrument zur Koordination und Planung dar. Da die wichtigeren Geberstaaten in der Regel für Vereinbarungen dieser Art kein parlamentarisches Genehmigungsverfahren kennen, könnte die Schweiz ohne die Möglichkeit eines rechtzeitigen Eingehens von Verpflichtungen vielfach nicht den wünschenswerten Einfluss auf die gemeinsamen internationalen Anstrengungen ausüben. Aber auch in der bilateralen Tätigkeit wirkt sich der Umstand, dass heute die Abkommen über gewisse Materien einem zeitraubenden Genehmigungsverfahren unterliegen, zunehmend nachteilig aus. Dies trifft insbesondere für die an Bedeutung gewinnende Entwicklungszusammenarbeit in integrierten Projekten zu, wo Mittel der technischen Zusammenarbeit und solche der Finanzhilfe für einen gemeinsamen Zweck eingesetzt werden. Zurzeit muss hier die sofortige Disponibilität des Bundes im einen Bereich ohne Wirkung bleiben, weil sie im anderen Bereich fehlt. - In verfahrensmässiger Hinsicht bedeutet die bisher namentlich in der Finanzhilfe gegebene Ordnung eine Doppelspurigkeit. Die Bundesversammlung wird für Entscheide angerufen, die letztlich - wie schon gesagt - nur der Verwirklichung einer Konzeption dienen, die von ihr schon durch die Zustimmung zu den einzelnen Rahmenkreditanträgen gutgeheissen worden ist. Ohne die Ermächtigung nach Artikel 10 würde das Verfahren gar dreistufig, d.h. die Genehmigung internationaler Vereinbarungen durch die Bundesversammlung würde bedeuten, dass sich das Parlament mit Einzelmassnahmen der Durchführung einer Politik zu befassen hätte, die bereits durch den Erlass des Gesetzes und nachher durch die Bewilligung des jeweiligen Rahmenkredites gebilligt wurde.

Mehrheitlich werden die in Betracht kommenden internationalen Vereinbarungen kurzfristiger Natur sein oder zumindest die Möglichkeit kurzfristiger Kündigung enthalten. Eine notwendige Ausnahme hiervon bildet die Finanzhilfe, für welche die Gewährung langfristiger Kredite charakteristisch ist. Aus den oben erwähnten Gründen erachtet es der Bundesrat für geboten, dass auch solche "6> Siehe a. a. O, S. 258/9.

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langfristige internationale Vereinbarungen in die ihm zu erteilende Ermächtigung miteinbezogen werden. Die Langfristigkeit beruht im wesentlichen nur auf der Regelung der Darlehens- und Rückzahlungsbedingungen.

Rechtlich steht einer Ermächtigung, die derartige langfristige Darlehensvereinbarungen einschliesst, nichts entgegen. Wenn die eidgenössischen Räte in einem dem Referendum unterstehenden Beschluss den Bundesrat zum Abschluss von Staatsverträgen ermächtigen, deren Genehmigung nach Artikel 89, Absatz 4 der Bundesverfassung nur unter Referendumsvorbehalt erfolgen darf, wird diese Ermächtigung durch das gleiche Organ gegeben, das nach der Verfassung zur Genehmigung von solchen internationalen Verträgen zuständig ist. Hier ist darauf hinzuweisen, dass Kompetenzdelegationen, die durch Bundesgesetz oder allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss - beide dem Referendum unterstellt - erfolgen, als zulässig gelten, sofern sie nicht durch die Verfassung ausdrücklich verboten sind und sofern sie sich auf eine bestimmte Materie beschränken.47* Somit ist es auch möglich, den Bundesrat durch Bundesgesetz zum Abschluss von Staatsverträgen zu ermächtigen, deren Genehmigung nach Artikel 89, Absatz 4 der Bundesverfassung mit Referendumsvorbehalt zu erfolgen hat.

Der hier vorgeschlagenen Ermächtigung des Bundesrates wären insofern Schranken gesetzt, als die Bundesversammlung in gewissen Zeitabständen über die ihr unterbreiteten mittelfristigen Programme für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe mitsamt den entsprechenden Kreditbegehren, in deren Anwendungsbereich die in Frage kommenden internationalen Vereinbarungen abgeschlossen werden können, Beschluss zu fassen hat. Mit dem Erlass des hier beantragten Gesetzes würden Parlament und Volk den Rahmen für den schweizerischen Beitrag zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe festlegen. Die Eröffnung von Krediten und der Abschluss von Staatsverträgen stellen demgegenüber Vollzugsakte dar, die der Zuständigkeit einerseits der Bundesversammlung und andererseits des Bundesrates überlassen werden sollten. Wir erachten es daher für angemessen, dem Bundesrat die notwendige Ermächtigung zum endgültigen Abschluss von internationalen Vereinbarungen zu erteilen.

Diese Ermächtigungen wären gemäss dem bisher Gesagten in zweifacher Hinsicht begrenzt: - Finanziell : Die vereinbarten finanziellen Verpflichtungen könnten den Rahmen der gemäss Artikel 9 eröffneten Kredite nicht überschreiten.

762 Zu Artikel 11 - Unterstützung privater Bestrebungen

Die Tätigkeit privater Institutionen stellt seit langem einen festen Pfeiler der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe der t7' Statt vieler: W. Burckhardt, das in Anm. 37 zitierte Werk, S. 666/7; J. F Aubert, das in Anm. 37 zitierte Werk, S. 549/50; vgl. neuestens Th Flemer, Die Delegation als Problem des Verfassungs-und Verwaltungsrechts, Freiburg 1972, S. 13 ff.

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Schweiz dar. Entsprechend spielt die Unterstützung der Bestrebungen dieser Institutionen durch den Bund eine gesamthaft wichtige Rolle. Dabei geht es darum, die wertvollen Erfahrungen, Fähigkeiten und Initiativen dieser Institutionen - im Sinne eines rationellen Einsatzes des in der Schweiz gegebenen Potentials - zu nutzen, dem privaten Bereich alles zu überlassen, was von ihm geleistet werden kann, und sich beim Bund auf jene Aktionen zu beschränken, die am besten von ihm selbst durchgeführt werden können.

Dies bedeutet offensichtlich, dass der Bund nur solche private Institutionen unterstützt, die bereits aufgrund eigener Initiative erfolgreich tätig sind. Es handelt sich bei dieser Unterstützung also nicht um eine Beschränkung der Aktionsfreiheit oder gar eine «halbe Verstaatlichung» der privaten Hilfswerke, sondern um eine systematische Ermutigung ihrer Tätigkeit. Die Unterstützung dient zugleich der Koordination zwischen den privaten Institutionen und dem Bund sowie derjenigen der Institutionen unter sich.

Artikel 11 bringt den Willen der Eidgenossenschaft zum Ausdruck, weiterhin entsprechend bisheriger Übung und nach Massgabe der verfügbaren Mittel an private Vorhaben der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe beizutragen. Für eine Unterstützung durch den Bund kommen grundsätzlich alle Arten privater Träger von Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe in Betracht, namentlich Hilfswerke und Missionsgesellschaften. In den meisten Fällen wird es sich jedenfalls um schweizerische gemeinnützige Institutionen konfessioneller oder nicht-konfessioneller Prägung handeln, bisweilen um entsprechende ausländische Stellen, insbesondere solche in den Empfängerländern. Mitunter geht die Unterstützung auch an normalerweise erwerbsstrebige Organisationen, allerdings nur unter der Bedingung, dass sie Vorhaben nach den Grundsätzen und Zielen des Gesetzes ausführen. Diese Einschränkung gilt übrigens für alle anderen Unterstützungsempfänger gleichermassen.

Wenn auch das Bestreben nach Rationalisierung ganz natürlicherweise dazu führt, dass der Bund einen wesentlichen Teil seiner Mittel den hierfür qualifizierten privaten Stellen zur Verwendung im Sinn des Gesetzes anvertraut, so kann dies - wie in Abschnitt 52 begründet wurde - doch nicht heissen, dass der Bund verpflichtet würde, den privaten Institutionen als Gesamtheit oder einzelnen von ihnen regelmässige, nach festem Ansatz bemessene finanzielle Beiträge zuzuwenden. Es versteht sich, dass der Bund in der Beurteilung von Unterstützungsanträgen weiterhin frei sein muss, und zwar nicht nur im Interesse der von ihm anerkannten Grundsätze und Ziele, sondern auch im Interesse der Koordination und der in Artikel 9 festgehaltenen Verpflichtung zum wirksamen Einsatz der Mittel. Die Bestimmungen des letztgenannten Artikels -- namentlich auch die in Absatz 2 enthaltene Berichterstattungspflicht - bringen es mit sich, dass die Unterstützung des Bundes nur solchen Stellen zuteil werden kann, welche aufgrund transparenter Organisationsverhältnisse für einen zielgerechten Einsatz Gewähr leisten und darüber hinlänglich Auskunft geben.

918 763 Zu Artikel 12 - Zusammenwirken mit den Kantonen, Gemeinden und weiteren öffentlichen Institutionen

Die Teilnahme der Kantone und Gemeinden (Einwohner-, Bürger- und Kirchgemeinden) an der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe bringt den Geist der Solidarität dieser Gemeinwesen zum Ausdruck, indem sie benachteiligten oder bedrängten Mitmenschen beistehen. In diesem Geiste haben in den letzten Jahren in zunehmendem Mass Kantone und Gemeinden Beiträge an Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe geleistet. Der Bundesrat begrüsst diese Tendenz. In der Schweiz treten neue öffentliche Aufgaben normalerweise von unten nach oben ins politische Bewusstsein und in die politische Praxis ein, dergestalt, dass sie zunächst in der Gemeinde und im Kanton Bedeutung erhalten und erst später in die Bundespolitik übernommen werden. Die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hufe, deren Ergebnisse, in entfernten Ländern, unserer Bevölkerung nicht ohne weiteres vertraut sind - wie die meisten aussenpolitischen Aufgaben überhaupt -, werden hingegen naturgemäss Gegenstand der Bundespolitik, ohne den genannten Weg genommen zu haben. Ihre Verwurzelung im Bewusstsein der Bevölkerung wird durch die Mitwirkung der Kantone und Gemeinden an internationaler Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe wesentlich gefördert.

Mit dem vorliegenden Artikel 12 soll indessen nur die Möglichkeit der Mitwirkung ausgedrückt sein und nicht etwa die Absicht einer Abwälzung der dem Bund zufallenden Aufgaben auf die genannten Gemeinwesen oder gar ein Obligatorium für diese, sich in internationaler Entwicklungszusammenarbeit oder humanitärer Hilfe zu betätigen.

Ein Zusammenwirken des Bundes mit Kantonen und Gemeinden ergibt sich oft daraus, dass sich die öffentlichen Körperschaften mit Beiträgen an Vorhaben privater Organisationen beteiligen, welche auch der Bund unterstützt. Um eine solche Beteiligung zu fördern, haben sich einige der bedeutendsten privaten Hilfswerke zusammengefunden und eine gemeinsame Liste von Projekten erstellt, welche der Mitfinanzierung durch die genannten Gemeinwesen zugänglich sind.

Indem die Kantone und Gemeinden nicht selbst Träger dieser Vorhaben sind, brauchen sie keinen aufwendigen Verwaltungsapparat hierfür einzusetzen, sondern können auf die Fachleute und Erfahrungen der besagten Organisationen sowie auch auf die durch die Mitwirkung des Bundes gegebene Kontrolle abstellen. In besonderen Fällen, wo die Ausführung von Vorhaben durch Kantone oder Gemeinden in eigener Verantwortung angezeigt sein mag, kann ihnen der Bund in ähnlicher Weise wie den privaten Organisationen seine Unterstützung zukommen lassen.

Unter den «weiteren öffentlichen Institutionen» sind vor allem die kantonalen und eidgenössischen Hochschulen zu erwähnen. So führen z. B. Hochschulinstitute auf ihrem Fachgebiet Entwicklungsprojekte für den Bund durch oder

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übernehmen Beratungsaufgaben für Projekte. Ausserdem werden an den schweizerischen Hochschulen Studenten aus Entwicklungsländern mit Bundesstipendien in den verschiedensten Fachbereichen ausgebildet. Aus der Schweiz wiederum werden Professoren als Dozenten mit Hilfe des Bundes vorübergehend an Universitäten in Entwicklungsländern gesandt. Ferner unterstützt der Bund Ausbildungskurse an unseren Hochschulen über Probleme der Entwicklungsländer und der Zusammenarbeit mit ihnen, bei denen besonderes Gewicht auf eine enge Verbindung zwischen Wissenschaft und Praxis gelegt wird.

764 Zu Artikel 13 - Koordination innerhalb der Bundesverwaltung

In ihrer Gesamtheit sind die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe des Bundes Teil der schweizerischen Aussenpolitik und was wirtschaftliche Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit betrifft - auch der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik, haben sich also in ein grösseres Beziehungssystem einzufügen. Schon allein dieser Umstand verlangt nach enger verwaltungsinterner Zusammenarbeit unter den für die genannten Bereiche schweizerischer Politik hauptsächlich zuständigen Stellen. Daneben sind aber auch die verschiedenen in diesem Gesetz vorgesehenen Tätigkeiten unter sich aufeinander abzustimmen. Angesichts der sachbedingt auf mehrere Verwaltungsstellen verteilten Zuständigkeiten erfordert dies ebenfalls besondere Koordinationsanstrengungen.

Das alles liess es als geboten erscheinen, innerhalb der Bundesverwaltung ein eigenes Gremium damit zu beauftragen, die Einordnung der Massnahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit in das Ganze der Aussenpolitik und auch der Aussenwirtschaftspolitik, wie auch die Koordination dieser Massnahmen unter sich zu gewährleisten. Diese Koordination wird namentlich auch dort notwendig sein, wo sich das Bedürfnis einstellt, verschiedene Hilfsformen in einer Operation zu kombinieren. Hierauf wurde in Abschnitt 732.2 hingewiesen.

In diesem Sinne hat der Bundesrat ein interdépartementales Komitee geschaffen, das aus den Chefs der Eidgenössischen Finanzverwaltung (Finanz- und Zolldepartement), der Handelsabteilung (Volkswirtschaftsdepartement), der Direktion für internationale Organisationen und dem Delegierten für technische Zusammenarbeit (beide Politisches Departement) gebildet wird. Im Bedarfsfall können Vertreter weiterer jeweils interessierter Verwaltungsstellen beigezogen werden (z. B. der Delegierte für Katastrophenhilfe im Ausland, die Abteilung für Landwirtschaft [Volkswirtschaftsdepartement]). Das Komitee prüft grundsätzliche Fragen, dabei auch die Programme der technischen Zusammenarbeit, der Finanzhilfe und der anderen Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit (sowie allenfalls auch einzelne Vorhaben) im Hinblick auf ihre aufeinander abgestimmte Ausrichtung.

Wie seine Zusammensetzung aus Chefbeamten der Verwaltung verdeutlicht, ist das Komitee kein zusätzliches Element des Verwaltungsapparats, sondern lediglich institutionalisierter Ausdruck des Koordinationswillens.

920

·

Weitere Angaben über Funktion und Kompetenzen des interdepartementalen Komitees finden sich im Abschnitt 821.

765 Zu Artikel 14 - Beratendes Organ

Die internationale Entwicklungszusammenarbeit reicht in viele Spezialgebiete hinein und muss deshalb interdisziplinär konzipiert und entsprechend durchgeführt werden. Wie in Abschnitt 762 gezeigt wurde, steht der Bund in seiner Entwicklungsarbeit in enger Verbindung mit privaten Hilfswerken. Auch sind diese und die Eidgenossenschaft für die Ausarbeitung und Verwirklichung ökonomisch gangbarer Projekte auf die Kenntnisse und Erfahrungen der Privatwirtschaft angewiesen. Schliesslich bedarf die staatliche Entwicklungszusammenarbeit besonders sorgfältiger innenpolitischer Abstützung durch ständige Teilnahme von Vertretern politischer und publizistischer Kreise an der Bearbeitung ihrer Probleme.

Das in Artikel 14, Absatz l vorgesehene beratende Organ soll sich demgemäss aus Repräsentanten der betroffenen Wissensgebiete, der privaten Hilfswerke, der Privatwirtschaft, aus Persönlichkeiten des politischen Lebens und Vertretern der Massenmedien zusammensetzen.

Wie andere vom Bundesrat ernannte beratende Organe soll auch das hier vorgesehene sich zuhanden der zuständigen Bundesstellen äussern, und zwar zu den grundsätzlichen Fragen und allgemeinen Aspekten der schweizerischen Entwicklungspolitik. Darunter können auch spezielle Fragen und einzelne Vorhaben fallen, soweit sie das Grundsätzliche und Allgemeine beispielhaft darstellen.

Wie soeben in Abschnitt 764 und schon vorher in dieser Botschaft wiederholt dargelegt wurde, überdecken sich Entwicklungszusammenarbeit und Aussenwirtschaftspolitik ein Stück weit. Die für die Beratung aller wesentlichen Fragen der Aussenwirtschaftspolitik zuständige Konsultative Kommission für die Handelspolitik und die beratende Kommission für die internationale Entwicklungszusammenarbeit müssen sich somit zum Teil mit den gleichen Gegenständen befassen. Deshalb sollen die Fragen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, die auch die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik wesentlich betreffen, von den beiden Kommissionen jeweils an gemeinsamen Sitzungen behandelt werden.

Die organisatorischen Fragen im Zusammenhang mit der beratenden Kommission für Entwicklungszusammenarbeit werden in Abschnitt 822 behandelt.

Weitere Ausführungen zum Zusammenwirken der beiden Kommissionen finden sich am Schluss des Abschnitts 52 und in Abschnitt 822.

77

Schlussbestimmungen

771 Zu Artikel 15 - Ausführung

Gemäss diesem Artikel wird der Bundesrat die zur Ausführung notwendigen Bestimmungen erlassen. Er wird sich dabei weitgehend auf die bisherigen Erfah-

921

rangen und auf für einzelne Sachgebiete bereits vorhandene Verordnungen stützen können. Namentlich wird er auch die in Kapitel 8 dargelegten organisatorischen Ausrichtungen berücksichtigen.

772 Zu Artikel 16 - Aufhebung bisherigen Rechts Dieser Artikel gilt der Anpassung bisherigen Rechts an die neue Rechtslage, wie sie bei Annahme des vorliegenden Gesetzesentwurfs bestehen wird.

Auf Grund des unbefristeten, allgemeinverbindlichen und dem fakultativen Referendum unterstellten Bundesbeschlusses vom 20. Dezember 196248) ist der Bundesrat ermächtigt, mit Entwicklungsländern Vereinbarungen über die technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit abzuschliessen. Da der sachliche Inhalt dieser Regelung in der durch Artikel 10 des beantragten Gesetzes gegebenen Ordnung mit enthalten ist, kann der genannte Bundesbeschluss als obsolet aufgehoben werden.

773 Zu Artikel 17 - Referendum und Inkrafttreten Da der vorliegende Erlass rechtsetzende Normen enthält und nicht befristet ist, hat er die Form eines Bundesgesetzes anzunehmen, das dem fakultativen Referendum untersteht.

8 Zuständigkeiten für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe innerhalb der Bundesverwaltung; Koordinations- und Beratungsorgane 81 Zuständigkeiten 811 Vorstösse von Parlamentariern und Parteien ; die Haltung des Bundesrates Die Verteilung der Zuständigkeiten für die internationale Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der Bundesverwaltung hat das Parlament, den Bundesrat und einzelne Parteien im Lauf der letzten Jahre immer wieder beschäftigt. Dies fand seinen Ausdruck namentlich ' - in der Kleinen Anfrage von Nationalrat Rohner vom 12. März 1969, die eine Konzentration der Zuständigkeiten für die gesamte Entwicklungszusammenarbeit im Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement anregte, 48)

Bundesbeschluss vom 20. Dez. 1962 betreffend den Abschluss von Vereinbarungen über die technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit mit den Entwicklungslandern, AS 1963371.

922

Am 8. Dezember 1969 hat der damalige Vorsteher des Politischen Departementes das Postulat Baechtold im Namen des Bundesrates entgegengenommen und dabei auch die Kleine Anfrage Rohner beantwortet. Er stellte einerseits die heute noch gültige Zuständigkeitsordnung dar und nannte deren Gründe, betonte andererseits, dass keineswegs alle Zuständigkeitsfragen ein für allemal gelöst und dass Verbesserungsmöglichkeiten nicht ausgeschlossen seien. Die aufgeworfenen Fragen bedürften vielmehr der weiteren Aufmerksamkeit des Bundesrates, der sie weiter prüfen und den Räten Bericht erstatten werde.

Die Verteilung der Zuständigkeiten für die internationale Entwicklungszusammenarbeit wurde in diesem Sinn auch seither immer wieder sorgfältig im Hinblick auf ihre Übereinstimmung mit den sachlichen und praktischen Anforderungen überprüft. Der Erlass des hier vorgelegten Gesetzes schien uns die Gelegenheit zu bieten, den Entwicklungen und Erfahrungen der letzten Jahre Rechnung zu tragen.

812

Die Zuständigkeit für die Finanzhilfe

In Abschnitt 42 wurde der schrittweise Aufbau der Finanzhilfe als Element unserer Entwicklungszusammenarbeit dargestellt. Mit der Gewährung eines Rahmenkredites für Finanzhilfe im Jahr 1971 ergaben sich neue Einsatzmöglichkeiten für diese Form der Entwicklungszusammenarbeit, und es liess sich besser systematisch auf längere Frist - in Zusammenhang mit den entwicklungspolitischen Programmen der Partner - planen. Dabei setzte sich mehr und mehr die Erkenntnis durch, dass die Unterscheidung von Finanzhilfe und technischer Zusammenarbeit nicht immer so scharf gefasst werden kann, wie es in der Frühzeit der Entwicklungszusamnienarbeit der Fall war. Im Laufe des in Abschnitt 33 dargestellten Fortschreitens zu veränderten Arbeitsmethoden wurde vermehrt die Notwendigkeit gesehen, verschiedene Formen der Entwicklungszusammenarbeit namentlich technische Zusammenarbeit und Finanzhilfe -, sich gegenseitig ergänzend, im selben Zusammenhang gleichzeitig zur Anwendung zu bringen.

Eine kurze Aufstellung der wichtigsten Elemente, die Gegenstand der Finanzhilfe sein können, soll die Vielseitigkeit dieses Gebietes verdeutlichen49', l. Gewährung von Krediten an einzelne Entwicklungsländer50) : a, Kredite zur Durchführung von Projekten «' Vgl. die in Anm. 2 zitierte Botschaft, BEI 19711254-258.

50) Inkl. vom Bund gemeinsam mit schweizerischen Banken gewahrte sogenannte Mischkredite, bei welchen die Teilnahme der öffentlichen Hand die Verlängerung der Karenz- und Rückzahlungsfristen und die Herabsetzung der Zinssätze im Dienst der Entwicklungsförderung ermöglicht.

923

aa. für «integrierte» Projekte (d. h. solche, die technische Zusammenarbeit und Finanzhilfe kombinieren) ab. für sonstige Finanzhilfe-Projekte b. Kredite zur Durchführung von Programmen, d. h. zur Durchführung bestimmter Teile eines Entwicklungsplanes oder einer Gesamtheit mehrerer zusammenhängender Projekte 2. Parallelkredite51' für Entwicklungsprojekte, gemeinsam mit internationalen Institutionen gewährt 3. Beiträge oder Darlehen an die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA, eine Institution der Weltbankgruppe) 4. Beteiligung am Kapital regionaler Entwicklungsbanken oder an deren Spezialfonds52> 5. Finanzierungsmechanismen im Handelsbereich, im Zusammenhang mit internationalen Rohstoffabkommen, so etwa Schaffung von Ausgleichsvorräten im Rahmen von Rohstoffabkommen oder Beteiligung an Diversifikationsfonds zugunsten der Entwicklungsländer (Verringerung der Abhängigkeit von Monokulturen).

Für die Beurteilung dieses komplexen Gebietes sind sehr verschiedene Zusammenhänge oft gleichzeitig massgebend. In den meisten Fällen gilt es jedoch u. a. die technischen Eigenschaften und die Eingliederung der Vorhaben in Entwicklungspläne zu beurteilen. Das Politische Departement (d. h. dei Delegierte für technische Zusammenarbeit) hat sich im Lauf der Zeit einen hierzu ausgerüsteten Verwaltungsapparat geschaffen. Es erschien daher als zweckmässig. die Zuständigkeit für Finanzhilfe dem Politischen Departement zu übertragen, und zwar im Rahmen der folgenden Regelung der Zuständigkeiten, die wir beschlossen haben: , a. Die Gesamtkonzeption für die Finanzhilfe wird unter der Federführung des Politischen Departementes im Zusammenwirken mit dem Finanz- und Zolldepartement und dem Volkswirtschaftsdepartement erarbeitet. Diese Regelung soll gewährleisten, dass der Einsatz der Finanzhilfe den massgebenden aussen- und entwicklungspolitischen, finanziellen und aussenwirtschaftspolitischen Gesichtspunkten gerecht wird. Die Konzeption betrifft im wesentlichen die Planung des globalen Umfangs der Finanzhilfe und, in grossen Zügen, ihrer Aufschlüsselung, z. B. in bilaterale und multilaterale Finanzhilfe. Die Wahl der im einzelnen in Frage kommenden Empfängerländer für bilaterale Finanzhilfe wird vom Bundesrat auf gemeinsamen Vorschlag des Politischen Departements und des Volkswirtschaftsdepartements getroffen.

51)

52)

Parallelkredite: Kredite zur Finanzierung von gemeinsam mit internationalen Instituten für Entwicklungsfmanzierung durchgeführten Aktionen, wobei das Institut seinerseits einen Kredit zur Verfügung stellt.

Bisher beteiligte sich der Bund am Kapital und an den Spezialfonds der Asiatischen Entwicklungsbank. Eine Beteiligung am Sonderfonds der Afrikanischen Entwicklungsbank ist m Aussicht genommen. Vgl. dazu die in Anm. 30 zitierte Botschaft vom 16. Aug. 1972, BB11972II 438^50.

924

Dieser Regelung entspricht auch die Ordnung der Zuständigkeit der beratenden Organe, auf die in Abschnitt 822 näher eingetreten wird.

b. Für die Verwirklichung der so in ihren Grundzügen festgelegten Gesamtkonzeption ist primär das Politische Departement zuständig. So übernimmt es grundsätzlich die Vorprüfung und die Durchführung der FinanzhilfeMassnahmen sowie die entsprechenden Bewertungen und Kontrollen. Die Verhandlungen mit den bei der Finanzhilfe unmittelbar in Erscheinung tretenden Partnern werden ebenfalls grundsätzlich vom Politischen Departement geführt, wobei jedoch: - die Verhandlungen mit internationalen Instituten für Entwicklungsfinanzierung (wie z. B. IDA und regionale Entwicklungsbanken) unter Beteiligung des Politischen Departements von der Handelsabteilung des Volkswirtschaftsdepartements geführt werden; - die Handelsabteilung, im Einvernehmen mit dem Politischen Departement, auch die bilateralen Verhandlungen mit den einzelnen Partnerländern führt, sofern dies im Hinblick auf laufende oder in Vorbereitung befindliche Wirtschaftsverhandlungen als angezeigt erscheint oder wenn es sich um Krediterteilungen handelt, die in Zusammenhang mit einer Aktivität der schweizerischen Wirtschaft stehen (z. B. Mischkredite).

(Hier sei bemerkt, dass für die Beteiligung der Schweiz an Finanzierungsmechanismen im Handelsbereich nach wie vor das Volkswirtschaftsdepartement zuständig ist.)

Mit dieser Regelung wollen wir gewährleisten, dass das Politische Departement und das Volkswirtschaftsdepartement im Interesse eines kohärenten schweizerischen Beitrages zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit weiterhin auf allen Stufen im Bereich der Finanzhilfe eng zusammenwirken, damit die Anforderungen unserer Entwicklungspolitik und unserer Aussenwirtschaftspolitik harmonisch aufeinander abgestimmt werden. Mit dieser Regelung sind die beiden Departemente jeweils für jene Aspekte der internationalen Entwicklungszusammenarbeit in erster Linie zuständig, die primär in den Bereich ihrer Gesamtkompetenzen fallen.

c. Diese Neuregelung bedeutet schliesslich, dass das Politische Departement inskünftig auch die Kreditvorlagen für Finanzhilfe zuhanden der Bundesversammlung ausarbeiten und im Namen des Bundesrates vertreten wird und den ständigen Vorsitz sowie das Sekretariat im interdepartementalen Komitee (vgl. Abschn. 821) übernimmt. Sie soll im Zusammenhang mit der Beantragung der nächsten Rahmenkredite für Entwicklungszusammenarbeit in Kraft treten.

813

Die Zuständigkeit für die Universitätsstipendien

Im Vernehmlassungsverfahren -jedoch auch darüber hinaus immer wieder sind Fragen im Zusammenhang mit der Erteilung von Stipendien an Angehörige von Entwicklungsländern für Hochschulstudien in der Schweiz aufgeworfen wor-

925

den. Auf diese Fragen wurde schon im zweitletzten Alinea des Abschnittes 52 hingewiesen. Vorgesehen ist, diese Stipendien, nach Erschöpfung des gegenwärtigen Rahmenkredites für Stipendien an ausländische Studierende an schweizerischen Hochschulen, aus dem Rahmenkredit für technische Zusammenarbeit zu finanzieren.

In diesem Zusammenhang soll auf das Postulat Wenger vom 13. März 1964 eingegangen werden, mit welchem eine vermehrte Koordination zwischen dem Politischen Departement, dem Departement des Innern und der Stiftung «Pro Helvetia» angeregt wird, um den Stipendiaten - und anderen Gästen - aus Entwicklungsländern «Verständnis für schweizerisches Gedanken- und Kulturgut zu vermitteln», wie auch, um 4en schweizerischen Entwicklungshelfern darin beizustehen, während ihrer Auslandmission dieses Gedanken- und Kulturgut zur Geltung zu bringen. Der Vorsteher des Departements des Innern hat das Postulat am 9. Dezember 1964 im Namen des Bundesrates entgegengenommen und dabei festgestellt, dass in den vom Postulanten genannten Bereichen nicht von eigentlichen Mängeln gesprochen werden könne. Auch warnte er vor den Gefahren, die eine Vermischung der eigentlichen Aufgaben der Stipendiaten und der Entwicklungshelfer mit anderen Anliegen mit sich bringen könnte. Doch sei der Bundesrat bereit, die mit dem Postulat aufgeworfenen Fragen näher zu prüfen.

Seither wurden diese Probleme nicht aus den Augen verloren. Die Betreuung der Stipendiaten aus Entwicklungsländern wurde im Sinne einer Intensivierung ihres Kontaktes mit dem schweizerischen Leben verbessert. Und in die Einsatzvorbereitung aller Entwicklungshelfer des Bundes wurde eine Orientierung über jene Elemente des schweizerischen Wesens und Lebens eingebaut, deren Kenntnis dem Entwicklungshelfer während des Einsatzes auch für die Vermittlung schweizerischen Gedankengutes von Nutzen sein kann. Das Postulat Wenger kann somit abgeschrieben werden.

82

Koordinations- und Beratungsorgane

821 Koordination durch ein interdépartementales Komitee Innerhalb der Bundesverwaltung werden die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe sowie die auf zwei Departemente verteilten Aktivitäten der internationalen Entwicklungszusammenarbeit unter sich insbesondere durch ein eigens zu diesem Zweck geschaffenes interdépartementales Komitee koordiniert. Hier soll - in Ergänzung des dazu in Abschnitt 764 bereits Gesagten - bemerkt werden, dass der Bundesrat, parallel zur Neuordnung der Kompetenzen für die Finanzhilfe, auch diese Koordination noch zu verbessern gedenkt. Das Politische Departement soll in Zukunft für die Ausarbeitung der Gesamtkonzeption des schweizerischen Beitrages zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit federführend sein, wobei diese Konzeption wie bisher gemeinsam mit dem Volkswirtschaftsdepartement und dem Finanz- und Zolldepar-

926

tement zu erarbeiten ist. In die Gesamtkonzeption fügen sich die Konzeptionen, Programme und Budgets der Teilgebiete der internationalen Entwicklungszusammenarbeit ein.

Dementsprechend soll das Politische Departement (der Delegierte für technische Zusammenarbeit) den Vorsitz des interdepartementalen Komitees übernehmen und dessen Sekretariat besorgen.

Die Direktion für internationale Organisationen im Politischen Departement nimmt an den Arbeiten des interdepartementalen Komitees ebenfalls teil, da die humanitäre Hilfe in den meisten Fällen an Entwicklungsländer geleistet wird und deshalb eine Koordination mit der Entwicklungszusammenarbeit sich aufdrängt.

822

Die beratende Kommission für die internationale Entwicklungszusammenarbeit

Nach dem neuen Gesetz soll eine Kommission für die internationale Entwicklungszusammenarbeit gebildet werden, welche die Kommission für technische Zusammenarbeit53' ablösen würde. Dazu finden sich die allgemeinen Bemerkungen in Abschnitt 765. Hier sollen in der Hauptsache nur jene Fragen erörtert werden, die den Bereich der Organisation und Koordination betreffen.

Mehrfach wurde im Vernehmlassungsverfahren - wie in Abschnitt 52 erwähnt - auf die ausgewogene Zusammensetzung der beratenden Kommission für die internationale Entwicklungszusammenarbeit Wert gelegt, und es wurden einige Vorschläge für diese Zusammensetzung gemacht, die sich weitgehend mit unserer Auffassung decken, die wir in Abschnitt 765 mitgeteilt haben. Bei einer Gesamtzahl von rund 30 Mitgliedern scheint uns eine angemessene Berücksichtigung der Wissenschaft, der Hilfswerke, der in Projektführung erfahrenen Privatwirtschaft sowie von Persönlichkeiten der Politik und Vertretern der Massenmedien am ehesten eine optimale Zusammensetzung zu bringen. Die Kommission wird ihre Arbeit in der ihren Aufgaben am besten entsprechenden Weise organisieren können, so auch etwa - wie es schon die Kommission für technische Zusammenarbeit in Aussicht genommen hat - sich in spezialisierte Gruppen unterteilen können, die besondere Sachgebiete für sie bearbeiten.

Wie in Abschnitt 52, am Schluss, schon gesagt wurde, halten wir es für unerlässlich, dass die beratende Kommission für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und die Konsultative Kommission für die Handelspolitik in der Beratung von Fragen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, die zugleich solche der Aussenwirtschaftspolitik sind und somit in die gemeinsame Kompetenz beider Kommissionen fallen, direkt zusammenwirken. Durch diese Neuerung wird die gegenseitige Koordination in bezug auf die beiden Bereiche weiter intensiviert. In der nun vorliegenden Fassung des Artikels 14 des Gesetzes53

> Diese setzt sich aus 20 bis 30 ausserhalb der Verwaltung stehenden Mitgliedern zusammen, die vom Bundesrat ernannt werden. Sie berät über grundsätzliche Fragen sowie über die Programme der technischen Zusammenarbeit. Sie tritt jährlich mindestens zweimal zusammen. Ihre Beschlüsse haben den Charakter von Empfehlungen.

927

entwurfs ist vorgesehen, dass die beiden Kommissionen für die Beratung der genannten Fragen zu gemeinsamen Sitzungen zusammentreten. Dadurch ist die Wahrung der Kompetenzen beider Gremien voll gesichert, und es kommen möglicherweise verschiedene Arten der Betrachtung der Dinge auf breiter Front in Berührung. Da die beiden Kommissionen zusammen ohnehin keine Sonderprobleme bearbeiten, sondern Grundoptionen debattieren und sich zu diesem Zweck - von Ausnahmefallen abgesehen - im Jahr einmal zur gemeinsamen Sitzung treffen, ist auch die verhältnismässig grosse Zahl der zu dieser Sitzung einzuladenden Personen nicht bedenklich.

83

Schlussfolgerung

Mit den in den Abschnitten 812, 813 und 821 genannten Reorganisationsmassnahmen ist jene Konzentration in der Verwaltung des schweizerischen Beitrags zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit erreicht, die heute als die rationellste und wirksamste erscheint. Die in der Kleinen Anfrage Rohner und im Postulat Baechtold gemachte Anregung, diese Verwaltung noch v, eiter, in einem einzigen Departement, zu konzentrieren, berücksichtigt zu wenig die Verschiedenheit der praktischen Zusammenhänge, in welche die Entwicklungszusammenarbeit hineinreicht und die ihre Betreuung durch zwei Departemente angezeigt erscheinen lassen. Die Verwirklichung des im Postulat Baechtold ebenfalls angesprochenen Gedankens, alle Kompetenzen für die Durchführung unserer Massnahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit in einer spezialisierten, ausserhalb der regulären Bundesverwaltung stehenden - wenn auch vom Politischen Departement kontrollierten - Agentur zusammenzufassen, schlösse eine ganze Reihe zu vermeidender Risiken in sich. Es könnte eine Dualität der Zuständigkeiten in bezug auf einen delikaten Teil unserer Aussenpolitik entstehen. Die Durchführung der Massnahmen läge nicht mehr in den Händen jener, die sich auch mit den ihr zugrunde liegenden politischen Richtlinien befassen. Politische Konzeption und operationelle Praxis verlören ihre enge gegenseitige Verbindung.

Auch wäre die parlamentarische Kontrolle über eine solche Agentur schwieriger auszuüben als über reguläre Verwaltungszweige.

Das Postulat Baechtold kann somit abgeschrieben werden.

9

Finanzielle und personelle Auswirkungen des Gesetzes

Das Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe hat selbst keine direkten finanziellen und personellen Auswirkungen. Solche ergeben sich vielmehr nur aus Bewilligungen von Krediten für Massnahmen innerhalb der beiden Tätigkeitsbereiche, die von der Bundesversammlung bereits erteilt «airden oder in Zukunft erteilt werden.

928

10 Anträge Gestützt auf die vorstehenden Darlegungen beantragen wir Ihnen - den Erlass eines Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe gemäss dem beiliegenden Entwurf und - die Abschreibung der Postulate des Nationalrates Nr. 8973 betreffend Koordination der Entwicklungshilfe (Postulat Wenger), Nr. 10 223 betreffend Zusammenlegung der Verwaltung für die verschiedenen Formen der Entwicklungshilfe (Postulat Baechtold-Lausanne) und Nr. 10 888 betreffend Rechtsgrundlagen der Entwicklungshilfe (Postulat Akeret).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

Bern, den 19. März 1973 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident : Bon v in Der Bundeskanzler: Huber

929

(Entwurf)

Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf die allgemeine Zuständigkeit des Bundes in der Aussenpolitik (vgl. insbesondere die Art. 8, 85 Ziff. 5 und 6 und 102 Ziff. 8 und 9 der Bundesverfassung), nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 19. März 19731', beschliesst ·

I. Gegenstand und allgemeine Grundsätze Art. l Gegenstand Der Bund trifft Massnahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe. Sie entsprechen der Solidarität, die eines der Prinzipien darstellt, nach denen die Schweiz ihr Verhältnis zur internationalen Gemeinschaft gestaltet.

Art. 2 Grundsätze 1 Die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe beruhen auf der gegenseitigen Achtung der Rechte und Interessen der Partner.

2 Die aufgrund dieses Gesetzes getroffenen Massnahmen sollen den besonderen Verhältnissen der Partnerländer und den Bedürfnissen der begünstigten Bevölkerung entsprechen.

3 Die Leistungen des Bundes erfolgen unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen. Sie ergänzen in der Regel eigene Anstrengungen der Partner.

i> BB119731869

930

Art. 3 Modalitäten 1

Die aufgrund dieses Gesetzes getroffenen Massnahmen können bilateral oder multilateral, gegebenenfalls auch autonom durchgeführt werden.

2 Bilateral werden Massnahmen entweder direkt von den beteiligten Regierungen oder durch Vermittlung öffentlicher oder privater Stellen durchgeführt.

3 Multilateral werden Massnahmen durch Vermittlung internationaler Institutionen durchgeführt.

4 Autonome Massnahmen werden einseitig vom Bund durchgeführt.

Art. 4 Koordination Die vom Bund aufgrund dieses Gesetzes getroffenen Massnahmen internationaler Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe werden mit den Anstrengungen der Partner und nach Möglichkeit mit den gleichgerichteten Leistungen anderer nationaler und internationaler Herkunft koordiniert.

II. Entwicklungszusammenarbeit Art. 5 Ziele Durch die Entwicklungszusammenarbeit werden die Anstrengungen der Entwicklungsländer unterstützt, die Lebensbedingungen ihrer Bevölkerung zu verbessern. Die Entwicklungszusammenarbeit soll dazu beitragen, dass die Partnerländer ihre Entwicklung aus eigener Kraft vorantreiben können. Langfristig entspricht sie dem Bestreben, besser ausgewogene Verhältnisse innerhalb der Völkergemeinschaft zu erreichen.

Art. 6 Formen 1

Die Entwicklungszusammenarbeit kann folgende Formen annehmen: a. technische Zusammenarbeit, die im besonderen bezweckt, durch Vermittlung von Wissen und Erfahrung die Entfaltung der Menschen zu fördern und sie zu befähigen, ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung, innerhalb ihrer eigenen Gesellschaft, mitzugestalten;

931 b. Finanzhilfe, die im besonderen zum Ausbau der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur der Bestimmungsländer beiträgt: c. handelspolitische Massnahmen. die im besonderen bezwecken, die Entwicklungsländer besser am Welthandel zu beteiligen, damit sie aus ihm grösseren Nutzen ziehen können; d. Massnahmen zur Förderung des Einsatzes pnvatwirtschaftlicher Mittel, die die Entwicklung im Sinne des Artikels 5 begünstigen, namentlich von Investitionen; e. jede andere Form, die den in Artikel 5 genannten Zielen dient.

2

Wo es angezeigt erscheint, werden einzelne Formen der Entwicklungszusammenarbeit miteinander verbunden. Dies gilt vor allem für technische Zusammenarbeit und Finanzhilfe im Rahmen der Verwirklichung von Entwicklungsprogrammen und -projekten.

,

III. Humanitäre Hilfe Art. 7 Ziele Die humanitäre Hilfe hat zum Ziel, durch Präventiv- oder Nothilfemassnahmen zur Erhaltung gefährdeten menschlichen Lebens sowie zur Linderung von Leiden beizutragen und insbesondere bei Naturkatastrophen oder bewaffneten Konflikten der heimgesuchten Bevölkerung beizustehen.

Art. 8

Forme?!

1

Die humanitäre Hilfe kann folgende Formen annehmen · a. Sachleistungen, insbesondere Hingabe von Nahrungsmitteln; b. finanzielle Beiträge; c. Entsendung von Spezialisten und Einsatzgruppen, insbesondere im Katastrophenfall; d. jede andere Form, die den in Artikel 7 genannten Zielen dient.

2

Wo es angezeigt erscheint, werden einzelne Formen der humanitären Hilfe miteinander verbunden.

IV. Finanzierung; Berichterstattung an die Bundesversammlung Art. 9 1

Die zur Finanzierung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe benötigten Mittel werden in der Form von Rahmenkrediten durch einfachen Bundesbeschluss für jeweils mehrere Jahre bewilligt.

932 2

Der Bundesrat wacht über den wirksamen Einsatz der auf Grund dieses Gesetzes bewilligten Mittel. Er erstattet darüber der Bundesversammlung anlässlich der Beantragung neuer Rahmenkredite regelmässig Bericht.

V. Vollzug Art. 10 Internationale Vereinbarungen Im Hinblick auf den Einsatz finanzieller Mittel zulasten der nach Artikel 9 eröffneten Rahmenkredite ist der Bundesrat ermächtigt, internationale Vereinbarungen über die in diesem Gesetz vorgesehenen Massnahmen in eigener Zuständigkeit abzuschliessen.

Art. 11 Unterstützung privater Bestrebungen Der Bundesrat kann Bestrebungen privater Institutionen, die den in diesem Gesetz festgelegten Grundsätzen und Zielen entsprechen, im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Mittel unterstützen. Die Institutionen haben eine angemessene Eigenleistung zu erbringen.

Art. 12 Zusammenwirken mit den Kantonen, Gemeinden und-weiteren öffentlichen Institutionen Der Bundesrat kann mit Kantonen, Gemeinden und weiteren öffentlichen Institutionen für Vorhaben der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe zusammenwirken.

Art. 13 Koordination innerhalb der Bundesverwaltung Der Bundesrat sorgt für die verwaltungsinterne Koordination der' internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe. Dieser Koordination dient insbesondere ein interdépartementales Komitee, das die Kohärenz der schweizerischen Politik auf den Gebieten der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe gewährleistet.

933

Art. 14 Beratendes Organ 1 Der Bundesrat ernennt eine beratende Kommission fair Fragen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit.

2 Soweit diese Fragen auch die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik betreffen, werden sie an nach Bedarf einberufenen gemeinsamen Sitzungen der in Absatz l genannten Kommission und der Konsultativen Kommission für die Handelspolitik beraten.

VI. Schlussbestimmungen Art. 15 Ausführung Der Bundesrat erlässt die notwendigen Ausführungsbestimmungen.

Art. 16 Aufhebung bisherigen Rechts Der Bundesbeschluss vom 20. Dezember 19621J über den Abschluss von Vereinbarungen über die technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern wird aufgehoben.

Art. 17 Referendum und Inkrafttreten 1 2

Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

Der Bundesrat bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens.

2> AS 1963 371 Bundesblatt 125 Jahrg Bd I

Leistungen der Schweiz zugunsten der Entwicklungslander - Nettoauszahlungen 1946 bis I960 1

1962

1963 1964

Anhang I

1969

1965

w *.

1972<

1970

  1. In absoluten Zahlen (in Mio. Fr.)

Total der offentlichen und der privaten Leistungen (I + II + III + IV) ...

907,6 760,1 895,8 492,3 839,3 490,6 607,9 1070,3 561,0 592,4 1008,8

Total der offentlichen Leistungen und iener der privaten Hilfswerke (I + IV) ...

47,6 35,1

/. Offentliche Leistungen

37,6 23,1 32,8 43,3 47,5 56,9 55,7 105,7 128,8 130,5

45,8 57,3

62,5

63,9

78,7

--

130,7 174,8 177,7 175,2 -- 116,9

--

  1. Bund 37,1 21,4 31,0 42,6 45,8 56,0 55,3 104,5 127,2 126,9 113,9 235 - Technische Zusammenarbeit 18,9 5,9 12,4 17,4 22,1 26,3 30,2 28,8 35,3 40,8 46,8 55,1 65 - Finanzhilfe 22,0 -- 3,4 6,9 8,6 13,4 8,6 32,9 33,7 28,2 10,1 94 - Nahrungsmittelhilfe 1 5,2 3,9 3,7 6,4' 5,3 3,9 5,5 17,4 32,1 28,9 20,3 29 - Humanitare Hilfe2' j 130,0 4,05,16,5^5 7,25,658,5812,4u,4 18,9 20,6 23,0 28,4 47 davon: - Bilaterale Massnahmen 29,3 9,6 17,5 30,0 25,1 40,9 34,6 65,0 75,1 76,1 77,1 94 - Multilateral Massnahmen ...

7,8 11,8 13,5 12,6 20,7 15,1 20,7 39,5 52,1 50,8 36,8 126 2. Leistungen der Kantone, Gemeinden und anderer offentlicher In.

stitutionen //. Andere off entliche Leistungen (KreditezuMarktbedingungenp ///. Leistungen der Privatwirtschaft (Kommerzielle und andere Kredite, Investitionenu. a.)

IV. Leistungen der privaten werke

0,5

1,7

1,8

3,6

3,0

--

-- -33,2 -45,3 -38,8

-24,4 -24,5 -20,8

2

810,0 675,0 850,0 435,0 810,0 462,0 568,0

964,0 410,7 435,5

836,9

--

50,0 50,0 --

0,7

1,7

0,9

0,4

1,2

1,6

Hilfs10,0 12,0 13,0 14,0 15,0 17,0 23,0 25,0 46,0 47,2 58,3 --

B. In Prozenten des Bruttosozialproduktes I. Offentliche Leistitnqen . . . .

0,09

0,12

0,05 0,11

0,07

//. Andere qffentliche Leistungen . . .

III. Leistungen der Privatwirtschaft IV. Leislungen der privitlen Ililfs-

1,97

1,47

1,68

0,78

1,35

0,72

0 02

0 03

0 03

0 03

003

2,20

1,66

1,78

0,89

1,41

Total C. Bruttosozialprodukt in Mia. Fr. ...

-41,5

46,1

0,08

0,08

-- -0,05

50,4

55,5

60.0

0,09

0,14

0,16

0,14

-0,07 -0,06

-0,03

-0,03

-0,02

0,82

1,30

0,51

0,50

0,83

0 03

003

003

0 06

0 05

0 06

0,77

0,88

1,44

0,70

0,67

1,00

0,09

64,6

68,8

74,2

80,9

88,8

0,11

0,20


--

100,8

i> Technische Zusammenarbeit scit 1950; Nahrungsmittcl- und humanitare Hilfe seit 1946; andere detaillierte Angaben fehlen.

In den die humanitare Hilfe betrelTenden Betriigen sind nicht inbegriffen 18,6 Millionen Franken, die von 1961 bis 1972 teils dem IKRK als allgemeine Beitriige zugewendct und andcrcrscits fur Lander ausgegeben wurden, die vom DAC nicht als Entwicklungslander betrachtet werden.

3) Es handelt sich um Nettobetrage; fur die Jahre, fur wclche die Rückzahlungen grosser sind als die Auszahlungen, ergeben sich Minus bctrage.

4) Provisorischc Zahlcn.

21

VD W ^

Anhang II Gesamte von den Mitgliedstaaten des DAC J ) den Entwicklungsländern zur Verfugung gestellte Mittel - Nettoauszahlungen i%i

  1. In absoluten Zahlen- (in Mio. Fr.)

Australien . . .

....

Österreich . . . .

Belgien Kanada Dänemark Frankreich . . .

BRD .

Italien Japan

310 90 710 380 140

1962

1964

1963

320

420

510

130 510 470 60

20 750

90 710 610 140

6070 3 660 1 110 1 650

6020 2630 1 680 1 240

560 50 5 360 2 680

1 390 1 150

1965

620 200 950 730 70

1966

1967

1969

1970

19712)

650 210 770

840 210 710

890 320

1 000

1 810

350

1 050

410

380

1 170

1 330

1 330 2 700

1 300

1 150

1 100 1 570

90

110

360

650

370

7 380 8 750 3 660 5 450

7920 6 420 2 940 7 870 1 970

5 870 3050 1 020 1 290

5 610 3 170 1 150 2 100

5 700 3 400 2730 2700

5 790 4940 1 240 3440

7420 7 180 2 380 4 530

1 030

1 100

1 590

70 170 470 470

980 130 340 520 590

1 190

170 130 320 820

250 210 560

320 420 920 520

3970

Niederlande . .

Norwegen .

Portugal Schweden Schweiz Vereinigtes Königreich .

USA

860 120 190 220 900

490 30 180 160 750

220 230

880

510 100 270 290 480

3880 19630

3210 18 580

3 110 19 500

22 760

4450 23 020

3930 21 240

Total der Länder des DAC

39920

36460

36990

41 670

44540

44850

580 90

1968

290 310 990 590

2030

3 120

570 6 720 7 870 3 530 8 800 2430

270 600

3470 24900

1 050 3280 25 970

4950 . 5520 20 820 26 990

1 000 1 010 6 520 28 950

49380

57970

59450

75 150

68430

g

B. In Prozenten des Bruttosozialproduktes Australien Ostermch Belgien

0,44 0,30 1,35

0,43 0,43 0,91

0,51

0,23 0,50 2,10 1,02 0,66 0,71

0,28 0,20

0,31

1,86

1,48

0,68 0,89 0,49

0,65 0,64 0,40

0,85 0 13 1,41

0,92

Schweden Schweiz Vereimgtes Komgreich

1,61 0,55 1,63 0,36 2,18 1,17

USA Total der Lander des DAC

Kanada Danemark Fiankruch

BRD Itahcn Japan Niederlande Norwegen Portugal

0,08 1,24

o,n

0,57 0,25

1,04 0,31 0,35 1,46 0,67 0,43 0,36

0,63

0,74

0,73

0,74

0,49 0,97

0,44 0,84

0,65 1,17

0,63

0,33 0,15 1,30

0,47 0,19 1,22

0,45 0,20 1,15

0,46 0,67 1,35

0,50 1,08

0,64 0,99 0,62

0,92 0,41 0,67

1,23

0,73

0,80 0,73

1,22 0,22 0,97

0,99

1,09 0,65

1,32 1,03 0,76 1,31 0,77

0,59 1,11

0,50 0,85

0,50

073

0,64

0,45 0,55

0,74

1,24 0,55 0,81 0,35

1,63 0,92

0,37 1,65 0,32 1,75 0,84

0,69 0,36 1 83 0,36 0,86 0,99

1,03

0,48 0,74 0,&5

0,86

0,76

0,75

0,82

0,77

0,65

0,71

0,74 0,68

095

0,80

0,76

0,79

0,77

0,71

0,74

0,80

0,24

1,22 067 1,23

0,64 0,51 1,29

1,38

0,36 1,74

0,96 1,41

1,12

1,22

1,71 0,75

0,76 0,55 1,24

1,27 0,56 1,09 0,82 0,80 1,00 0,88 0,86

0,93

0,96

1,46

1,63 0,51 2,12

1,06

0,69 1,00 1,15

0,52

0,64

0,67

0,75

0,80

0,83

0,64 1,04

0,70 0,67

Quelle Beiicht des Prasidenten des DAC uber das Ergebnis der Landerpruhmgen im Jahre 1972 Die die Schweiz bctrclfcndcn /ahlen wurden von uns selbst etrsxhnet 1

' Entwicklungshilfekonntee der Oi gamsation fur wirtschafthche Zusammenarbcit und Entwicklung Ab 1970 mit Leistungen der privaten Hilfswerke

2>

9 u> -j

Anhans HI Von den Mitgliedstaaten des DAC den Entwicklungslandern zur Verfiigung gestellte offentliche Mittel - NettoauszaUungen 1961

  1. In absoluten /ahlen (in Mio. Fr.)

Australien Osterreich .

....

...

Belgien

1962

1961

1964

IV<0

1966

320

410

10 340 280 40

430 50 310 340 40

510 140 440

260 40

30 300 150 30

3 900 1 580

4080 1 750

3 540 1 680

3 580 1 980

3250 1 970

3 220

260 460 240

300 590 160 40 190 100 30

210 500 210 40 210 140 40

260

USA

30 200 40 40 1 970 12750

350 370 280 30 160 80 20 1 810 13 730

1 780 15 470

Total der Lander des DAC

22490

23490

24960

Kanada Danemark Frankreich

.

BRD Italien Japan . . .

Niederlande Norwegen Portugal Schweden Schweiz Vereinigtes Konigreich

....

310 10 400

1967

1968

680 110 380 850 110

690 100 380 750 120

1 820

3 570 2200

3 680 2410

340

670

630

1 050

1 220

1 660

300 50 100 160 50

410 60 100 250 60

2 130 15 500

2040 14750

25710

25550

420 60

1969

1970

1971

750 70 500

870 80 520

820 40 630

1 060

1 500

1 460

230

260

320

4 100

4410

2 510

4200 2590

560

640

750

1 540

1 880

1 980

2 080

490 60 110 260 60

530 120 120 310 110

620 130 310 520 130

850 160 180 510 130

910 180 410 690 120

2 100 14470

2 100 14990

1 800 14050

1 860 13 320

1 930 13 250

2 300 13 660

25960

28300

27340

28550

29650

31790

540

140 330 810 90

3 010

vo LO

oo

B. In Prozenten des Bruttosozialproduktes Australien Osterreich Belgicn Kanada Danemark Frankreich BRD . .

Italien Japan Niederlandc Norwegen Portugal

.

. ..

.

.

. ..

. ..

. .

Schweden Vereinigtes Konigreich .

USA Total der Lander des DAC

...

0,44 0,04 0 76

0,43 0,10 0 54

0 16

0 12 1 35

009 0 10 1 26

044 0 15 020 0,45 0 14 1 74

045 0 18 0 15 048 0 14 1 25

006 009 0,59 (1 5d

0 12 0 05 0,52 (l %

0 53

0 52

0,59 0,13 048

037

0,56 0,12 0,51 0,34 0,39 0,68 0,38 0 16 0,26 0,51 030 1,23 0,43 0 16 0,39 0,33

0,36 0 14 0,37 0,31

0,52 0,06 0 50 0,37 0,43 0 67 0,34 0 18 023 0,60 0 33 1 42 0,45 0 11 0,41 0 32

0 38

0 16

0 34

0 35

0,51 0,03 057 0 15 0,11 098 041 0 14 020 0,26 0 17 1 44 0,14 007 0,48

0,48 0,14 045

0,52 0,34 0 59

0,53 0,31 042

0,60 0,24 045

0,57 0,20 042

0 17 0,11 089 044 009 0 15 028 0 15 1,47

0 19 0,13 075

033 0,19 0,69 0,34 0,12 028

0,32 0,21 0 71 0,41 022 0 32

026 0,23 067

0,45 0 18 0,54

0,49 0 17 0,54

049 029 0,54

0 18 008 0,53

0,25 009 0,46

0,25 009 0,44

028 0 14 0,40

0,59

0,56

0,19 008 0,47 049

044

0,43

051

049

044

041

042

0,40 0 10 028 036 0 16 059

041 0 19 025

0,42 0,38 066 0,32 0 16 023 0,63 032 064

Quells: Bericht des Priisidenten des DAC iiber das Ergebnis der Landerpriifungen im Jahre 1972. Die die Schweiz bctrcflenden Zahlen wurden von uns selbst errechnet.

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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend ein Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (Vom 19. März 1973)

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1973

Année Anno Band

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Volume Volume Heft

14

Cahier Numero Geschäftsnummer

11570

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.04.1973

Date Data Seite

869-939

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