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84.089

Messaggio sulla seconda revisione dell'assicurazione per l'invalidità

del 21 novembre 1984

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un progetto di modificazione della legge federale sull'assicurazione per l'invalidità, come pure delle leggi sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (LAVS), sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPC) e sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP), ad esse collegate.

Inoltre vi proponiamo di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari e le seguenti iniziative cantonali: 1975 P 12.186 Rendite dell'assicurazione per l'invalidità spettanti a casalinghe (N 2.6.75, Ziegler-Soletta) 1978 P 77.418 Assicurazione per l'invalidità. Integrazione dei giovani (N 19.1.78, Eggli-Winterthur) 1978 P 78.410 Assicurazione per l'invalidità. Graduazione delle rendite (N 5.10.78, Meier Kaspar) 1980 P 79.586 Assicurazione per l'invalidità. Graduazione più differenziata delle rendite, centri per invalidi e occupazione di invalidi (N 25.9.80, Forel) 1980 P 80.466 Invalidi. Salario minimo garantito (N 2.12.80, Carobbio) 1981 P 81.416 Indennità per apprendisti impediti (S 1.10.8l, Steiner) 1981 P 81.359 Fondo dell'IPG e Fondo dell'Ai (N 9.10.81, Barchi) 1982 P 81.572 Prassi dell'Ai in materia di rendite (N 8.3.82, Reimann) 1982 P 81.598 Statistica delle persone impedite (N 25.6.82, Bacciarini) 1982 P 82.311 Riesame del regime di rendite dell'Ai (S 14.6.82, Gadient) 1982 P 82.312 Riesame del regime di rendite dell'Ai (N 8.10.82, Hösli) 1984 -- 935 2

Foglio federale. 68° anno. Voi. I

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1982 P

82.394

1982 ad 82.201 ad 83.201

1983 P

81.923

Prestazione dell'Ai per invalidi precoci (N8.10.82, Gloor) Revisione parziale della LAI precedente la 10a Revisione dell'AVS; graduazione più differenziata delle rendite (N 5.10.83 Commissione del Consiglio nazionale; S 29.9.83 Commissione del Consiglio degli Stati) Revisione della legge sull'assicurazione per l'invalidità (N5.10.83,Dirren)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

21 novembre 1984

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In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Schlumpf II cancelliere della Confederazione, Buser

Compendio Tra l'AVS e l'Ai esistono strette relazione dal punto di vista sostanziale e organizzativo. Per questa ragione originariamente si era previsto d'integrare nella decima revisione dell'AVS alcune importanti modificazioni della legge sull'AI I lavori preparatori di questa revisione mostrano tuttavia oggi che non si può contare su una realizzazione a breve termine. D'altro canto è necessario migliorare la situazione delle persone impedite tramite provvedimenti circostanziati nell'ambito dell'AI, miglioramenti che non possono essere differiti più a lungo. Le iniziative cantonali di Basilea-Campagna e BasileaCittà e due conseguenti mozioni commissionali, approvate dai due Consigli, confermano quest'opinione.

La revisione parziale della legge sull'AI mira prima di tutto a una graduazione più differenziata delle rendite secondo il grado d'invalidità, con il versamento, oltre che delle attuali mezze rendite e rendite intere, anche di quarti e tre quarti di rendita. Inoltre si deve migliorare la situazione dei giovani impediti, permettendo ad assicurati che seguono la prima formazione professionale e ad assicurati minorenni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa di ricevere indennità giornaliere durante la reintegrazione, come gli altri assicurati, invece della sola rendita come finora.

Il progetto prevede pure diversi provvedimenti per snellire la procedura amministrativa. Per garantire il finanziamento esso contiene pure un'autorizzazione al nostro Consiglio di aumentare i contributi degli assicurati e dei datori di lavoro di un quinto (uno per mille del salario ciascuno) al massimo; per il momento noi intendiamo far uso solo parzialmente di questa facoltà applicando metà dell'aumento autorizzato.

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I II

Parte generale Evoluzione dell'Ai dal 1960

III

Evoluzione giuridica

La legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicurazione per l'invalidità (LAI, RS 832.20) entrò in vigore il 1° gennaio 1960. La nostra assicurazione per l'invalidità (AI) inizia perciò nel 1985 il secondo quarto di secolo di benefica attività. Fin dal principio essa è stata strettamente collegata con l'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (AVS) sia nell'ambito dei contributi che in quello delle prestazioni, partecipando parallelamente alla sua evoluzione dalla quinta revisione dell'AVS. Le revisioni dell'AVS sono state utilizzate per lo più anche per realizzare le richieste di riforme più urgenti nell'Ai, per cui ogni volta è stata modificata non solo la legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (LAVS), ma anche la LAI. Non deve quindi stupire se noi oggi ci troviamo davanti solo alla seconda revisione propria dell'Ai. La prima entrò in vigore il 1° gennaio 1968. A ciò si aggiunse la modificazione del 9 ottobre 1970 di alcuni singoli articoli di legge nell'ambito dell'istruzione scolastica speciale (art. 19 LAI), che servì solo ad ancorare legalmente la prassi amministrativa fino ad oggi.

La revisione dell'Ai entrata in vigore il 1° gennaio 1968 apportò un ampliamento considerevole dell'offerta di prestazioni. Si devono ricordare soprattutto il potenziamento dei provvedimenti professionali d'integrazione, un miglioramento delle prestazioni per l'istruzione scolastica speciale e a favore di minorenni grandi invalidi, l'assunzione delle spese di provvedimenti pedagogico-terapeutici, la consegna di mezzi ausiliari a invalidi che non possono più essere integrati nella vita attiva, la riduzione del limite d'età per aver diritto alle rendite e agli assegni per grandi invalidi da 20 a 18 anni e un miglioramento di questi assegni.

Tra le modificazioni dell'Ai effettuate nelle revisioni dell'AVS le più importanti sono: l'aumento scaglionato dei contributi dovuti dagli assicurati e dai loro datori di lavoro, dal precedente 0,4 per cento all'I per cento, l'introduzione di una rendita minima per invalidi dalla nascita e dall'infanzia del 133 1/3 per cento, la riduzione delle rendite per figli in caso di soprassicurazione e l'introduzione del diritto di regresso dell'Ai nei confronti di terzi responsabili e delle loro assicurazioni.

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Evoluzione finanziaria

Come indicato dalla tavola 1 dell'Allegato, le uscite dell'Ai sono salite da 156 milioni di franchi nel 1961 (il 1960 non è indicato poiché anno d'introduzione) a 2543 milioni di franchi nel 1983, aumentando di 16 volte. Particolarmente incidente è l'incremento delle spese tra il 1972 (758 milioni di franchi) e il 1975 (1631 mio di fr.), che costituisce più di un raddoppiamento in un periodo di soli tre anni. In questo periodo entrò in vigore l'ottava revisione dell'AVS (1° gennaio 1973 e 1° gennaio 1975), che comportò il passaggio dalla precedente rendita di base a una rendita che permette di sopperire al 20

fabbisogno vitale (in larga misura, ma non in tutti i casi), non solo a favore degli anziani e dei superstiti, ma anche degli invalidi. Con ciò iniziò tuttavia una serie di esercizi finanziari negativi, interrotta solo nel 1981. L'AI deve perciò essere designata come sottofinanziata già prima della seconda revisione.

Considerando la struttura delle spese secondo le loro componenti principali, si può determinare la seguente evoluzione: Anno

Prestazioni pecuniarie individuali Milioni di franchi

1965

. ..

1970 1975 1980 1983

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

183,6 364,9 1064,7 1440,3 1663,4

% 66,6 61,6 65,3 66,9 65,4

Prestazioni individuali in natura Milioni dì franchi

61,3 157,8 319,1 347,0 417,0

% 22,2 26,6 19,6 16,1 16,4

Sussidi

Milioni di franchi

17,3 51,4 197,0 287,7 366,7

Spese d'esecuzione e d'amministrazione *) %

6,3 8,6 12,0 13,4

14,4

Milioni di franchi

%

13,4 18,6 49,9 76,6 95,6

4,9 3,2 3,1 3,6 3,8

*' Comprendono tra l'altro le spese delle segretarie della CAI, delle commissioni dell'Ai, degli uffici regionali dell'Ai, dei rapporti medici e gli interessi passivi.

La preponderanza delle prestazioni pecuniarie individuali (rendite, assegni per grandi invalidi, indennità giornaliere) è rimasta stabile nell'intero periodo.

Gli spostamenti dalle prestazioni individuali in natura ai contributi con carattere di sussidi sono fondati su diverse cause. Da un lato per i sussidi alle spese d'esercizio si tratta in gran parte di prestazioni supplementari, che, nell'ambito del rimborso delle spese per provvedimenti d'integrazione ordinati, devono tener conto di diverse prestazioni. Solo i sussidi alle spese d'esercizio di scuole speciali ammontano a circa 120 milioni di franchi annuali. D'altro lato si è rivelato indispensabile aumentare maggiormente l'aiuto a laboratori d'occupazione permanente e a pensionati per invalidi per il tramite di sussidi alla costruzione e alle spese d'esercizio. La connessione di prestazioni individuali in natura e di sussidi s'impone anche perché l'esperienza mostra che l'integrazione professionale e quella sociale sono inseparabili e che l'integrazione professionale è duratura solo se sono risolti in modo soddisfacente anche i problemi legati all'abitazione e al tempo libero.

113

Situazione nel settore sociale

Nel mese di marzo 1983 circa 131 000 persone impedite percepivano una rendita dell'Ai. In questo numero non sono comprese le persone impedite che si trovano nell'età AVS e le donne sposate invalide, il cui marito percepisce una rendita per coniugi dell'AVS o dell'Ai. Sul totale citato circa 20 000 beneficiari di rendite sono domiciliati all'estero. Più del 70 per cento di queste ren-

21

dite sono motivate da una malattia, circa il 19 per cento da infermità congenite e solo circa il 9 per cento da infortuni. Si può quindi concludere che l'Ai costituisce una specie di prolungamento dell'assicurazione contro le malattie.

Naturalmente nel numero sopraccitato non sono compresi i bambini e i giovani impediti, che per ragioni d'età non hanno ancora diritto alla rendita, ed anche i numerosi adulti, la cui invalidità non raggiunge un grado sufficiente per ottenere una rendita o che hanno potuto essere integrati nella vita attiva malgrado il loro impedimento.

Il numero di beneficiari di prestazioni in natura dell'Ai è valutato a circa 200 000 all'anno. In totale gli organi dell'Ai devono trattare ogni anno circa ] 50 000 domande di prestazioni. Con ciò l'Ai supera di gran lunga l'AVS per l'incidenza economica e la molteplicità dei casi trattati.

Contrariamente al pensionamento, una vita come invalido non è auspicata da nessuno e ancora oggi, malgrado tutti gli sforzi d'informazione, le persone sane non prendono coscienza del problema. L'invalidità è considerata una beffa del destino, per cui, secondo l'opinione di molti interessati, la nazione, vale a dire lo Stato o l'assicurazione sociale, deve fornire una compensazione.

In realtà la maggior parte delle persone trovano più facile sia dal punto di vista intellettuale che da quello materiale provvedere al loro pensionamento piuttosto che a un'invalidità, da cui nessuno vorrebbe essere colpito. Inoltre per la previdenza di vecchiaia si ha a disposizione tutta la vita attiva, mentre l'invalidità può colpire anche persone giovani o di media età. Proprio per questo l'Ai può essere definita il ramo più benefico della nostra assicurazione sociale. Oggi ci sembra inimmaginabile che solo pochi decenni fa il popolo poteva lasciare le persone impedite al loro destino, nelle mani di un'assistenza pubblica insufficiente e spesso degradante e affidate alla buona volontà delle opere assistenziali private.

D'altra parte si deve essere consapevoli che l'assicurazione sociale non può risolvere tutti i problemi dei nostri concittadini impediti. Essa deve particolarmente porsi determinati limiti nella sua offerta di prestazioni in relazione ai diritti soggettivi, in considerazione dell'elevato numero di assicurati e dell' obbligo di parità di trattamento. È
quindi inevitabile che certi casi vadano incontro a questi ostacoli, per cui si deve trovare una compensazione. Da un lato il rimedio è costituito dalle prestazioni complementari all'Ai e dall'altro dall'aiuto collettivo di utilità pubblica agli invalidi, finanziato in ampia misura con mezzi dell'Ai. Questo aiuto complementare è assegnato agli invalidi in misura superiore rispetto agli anziani: nel 1982 la parte di beneficari di prestazioni complementari ammontava a circa il 13 per cento dei titolari di rendite di vecchiaia e a circa il 19 per cento dei titolari di rendite dell'Ai. Un miglioramento delle prestazioni complementari, come propostosi dal Consiglio federale, è perciò molto significativo soprattutto per le persone impedite.

Con la creazione di un'ampia legislazione sull'assicurazione per l'invalidità e sull'aiuto agli invalidi la Svizzera, da venticinque anni a questa parte, ha imboccato una nuova via, anche in un confronto internazionale. Oggi, procedendo di nuovo allo stesso confronto, possiamo costatare con grande soddisfazione che questa strada è quella giusta. Nella sua struttura la soluzione scelta 22

corrisponde in modo ottimale alla situazione svizzera, anche se certe particolarità si urtano di tanto in tanto a critiche. La legge vigente stabilisce solo i principi, soprattutto nell'ambito delle prestazioni in natura e dei sussidi, permettendo così di adeguare man mano a livello d'ordinanza l'offerta concreta di prestazioni dell'assicurazione alle modifiche della situazione economica e sociale. Il Consiglio federale ha fatto uso di questa possibilità nella misura in cui se ne è dimostrata la necessità.

12

Richieste e aspirazioni di revisione

121

Interventi parlamentari e iniziative cantonali

Nel corso degli ultimi anni ci sono stati trasmessi i seguenti interventi nell' ambito dell'Ai: 12.186 Postulato Ziegler-Soletta, accettato dal Consiglio nazionale il 2 giugno 1975, riguardante le rendite dell'assicurazione per l'invalidità spettanti a casalinghe; 77.418 Postulato Eggli-Winterthur, accettato dal Consiglio nazionale il 19 gennaio 1978, riguardante l'integrazione dei giovani nell'assicurazione per l'invalidità; 78.410 Postulato Meier Kaspar, accettato dal Consiglio nazionale il 5 ottobre 1978, riguardante la graduazione delle rendite nell'Ai; 78.546 Postulato Muheim, accettato dal Consiglio nazionale il 24 settembre 1979, riguardante gli assegni per grandi invalidi dell'AVS/AI; 79.580 Postulato Carobbio, accettato dal Consiglio nazionale il 25 settembre 1980, riguardante il trattamento d'infermità congenite; 79.586 Postulato Forel, accettato dal Consiglio nazionale il 25 settembre 1980, riguardante l'assicurazione per l'invalidità; 80.466 Postulato Carobbio, accettato dal Consiglio nazionale il 2 dicembre 1980, riguardante il salario minimo garantito degli invalidi; 81.416 Postulato Steiner, accettato dal Consiglio degli Stati il 1° ottobre 1981, riguardante le indennità per apprendisti impediti; 81.359 Postulato Barchi, accettato dal Consiglio nazionale il 3 ottobre 1981, riguardante il Fondo dell'IPG e quello dell'Ai; 81.424 Postulato Crevoisier, accettato dal Consiglio nazionale il 9 ottobre 1981, riguardante l'applicazione dell'articolo 4 LAI ai tossicomani; 81.450 Postulato Meier Kaspar, accettato dal Consiglio nazionale il 18 dicembre 1981, riguardante i problemi di spostamento delle persone gravemente impedite; 81.572 Postulato Reimann, accettato dal Consiglio nazionale l'3 marzo 1982, riguardante la prassi dell'Ai in materia di rendite; 81.901 Postulato Günter, accettato dal Consiglio nazionale l'8 marzo 1982, riguardante il rapporto sulla situazione economica dei beneficiari di rendite dell'Ai; 23

82.311 81.598 81.908 82.312 82.394 82.513

83.383 81.923

82.201 83.201

Postulato Gadient, accettato dal Consiglio degli Stati il 14 giugno 1982, riguardante il riesame del regime di rendite dell'AI; Postulato Bacciarini, accettato dal Consiglio nazionale il 25 giugno 1982, riguardante la statistica delle persone impedite; Postulato Meier Josi, accettato dal Consiglio nazionale il 25 giugno 1982, riguardante la modifica del numero 104 OIC; Postulato Hösli, accettato dal Consiglio nazionale l'8 ottobre 1982, riguardante il riesame del regime di rendite dell'Ai; Postulato Gloor, accettato dal Consiglio nazionale l'8 ottobre 1982, riguardante gli invalidi precoci; Postulato Neukomm, accettato dal Consiglio nazionale il 17 dicembre 1982, riguardante il controllo di qualità e prezzi dei mezzi ausiliari; Postulato Roy, accettato dal Consiglio nazionale il 24 giugno 1983, riguardante i costi di mezzi di formazione per impediti fisici; Postulato Dirren, accettato dal Consiglio nazionale il 5 ottobre 1983, riguardante la revisione della legge sull'assicurazione per l'invalidità; Mozioni delle commissioni del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati, accettate dal Consiglio degli Stati il 29 settembre 1983 e dal Consiglio nazionale il 5 ottobre 1983, riguardanti la revisione dell'assicurazione per l'invalidità e la graduazione delle rendite dell' AI (come conseguenza delle iniziative cantonali di Basilea-Campagna e di Basilea-Città).

In attuazione delle mozioni delle commissioni consiliari e delle iniziative cantonali di Basilea-Campagna e Basilea-Città abbiamo separato la revisione parziale dell'Ai dalla decima revisione dell'AVS. Nella misura in cui le richieste materiali dei numerosi interventi non devono essere ulteriormente esaminate, essi sono presi in considerazione per la revisione e possono essere tolti di ruolo (v. proposta).

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Altre richieste

Le aspirazioni a riforme dell'assicurazione per l'invalidità, espresse nel 1981, «Anno della persona impedita», si sono in seguito concretizzate e sono state riproposte in richieste programmate. Il fulcro delle richieste è costituito dall' invito a graduare le rendite in modo più differenziato (v. il capitolo 21).

Parecchie richieste sono già state realizzate a livello d'ordinanza, rispettivamente di direttive. Con il 1° gennaio 1983 sono entrati in vigore miglioramenti nell'ambito dei mezzi ausiliari, che servono soprattutto all'integrazione sociale delle persone impedite. Nella stessa data la procedura nell'AT è stata resa più favorevole agli assicurati.

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Proposte della Commissione federale dell'AVS/AI

Nella Commissione sono rappresentati i datori di lavoro, i lavoratori, gli istituti d'assicurazione, i Cantoni, gli assicurati, le associazioni femminili, le persone impedite e l'ente di aiuto agli invalidi. Secondo l'articolo 65 della LAI, la Commissione è incaricata di sottoporre al nostro Consiglio il suo parere su questioni relative all'applicazione e all'ulteriore sviluppo dell'Ai. Questo preavviso sostituisce la procedura di consultazione, lunga e dispendiosa per tutti i partecipanti.

La Commissione plenaria, composta da 49 membri, ha istituito una speciale sottocommissione che, unitamente alla sottocommissione permanente per le questioni relative all'Ai, è stata incaricata di esaminare nei dettagli i problemi posti dalla decima revisione dell'AVS. Tali sottocommissioni hanno tenuto varie riunioni. Le soluzioni da loro elaborate, in stretta collaborazione con l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, furono in seguito discusse dalla Commissione plenaria, nei mesi di novembre 1982 e dicembre 1983, e ci furono sottoposte nel mese di marzo 1984, onde premetterci di adottare una decisione di principio. Dando seguito al desiderio delle Camere federali abbiamo deciso di scindere i punti relativi alla revisione dell'Ai dal programma della decima revisione dell'AVS e di proporre una revisione separata dell'Ai. Le modificazioni di legge presentate in questo progetto corrispondono alle proposte della Commissione.

13 131

Rapporto con le altre assicurazioni sociali In generale

II sistema delle assicurazioni sociali del nostro Paese è contraddistinto dal fatto che i suoi diversi rami hanno avuto origine in periodi diversi, in situazioni differenti e in relazione ad antecedenti completamente dissimili e perciò presentano scarsa unità in esigenze importanti, quando addirittura questa non manca completamente. Oltre ai vantaggi offerti da questa «molteplicità estesa», ancorata a strutture fisse, si presentano naturalmente anche svantaggi. Si trova da ridire soprattutto sul fatto che un evento assicurato può produrre diritti a prestazioni nei confronti di diverse assicurazioni sociali, ciò che conduce a regole di coordinamento non sempre molto trasparenti. Inoltre molte prestazioni risultano completamente differenti per ciò che riguarda il diritto e la proporzione a seconda della causa del danno (p. es. malattia o infortunio).

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Rapporto con l'AVS

Dal punto di vista del diritto sostanziale e dell'organizzazione l'Ai è strettamente collegata all'AVS. Per esempio nell'ambito del calcolo della rendita la LAI si limita essenzialmente a dichiarare applicabile il diritto dell'AVS. A nostro parere con ciò è garantita una successione senza problemi della rendita dell'Ai con quella dell'AVS, dopo il compimento dei 62, rispettivamente dei 25

65 anni. Grazie agli stretti legami tra AVS e AI possono essere definiti senza difficoltà anche il collegamento tra prestazioni dell'AVS e dell'Ai a favore di vedove e orfani invalidi e di coniugi, la garanzia dei diritti acquisiti ad assegni per grandi invalidi e a mezzi ausiliari ed altre questioni relative al coordinamento.

L'ambiente delle organizzazioni di invalidi mette continuamente in discussione una separazione completa dell'Ai dall'AVS. A prescindere dal fatto che un tale passo si contrapporrebbe a tutti gli sforzi volti ad ottenere una cooperazione sempre più stretta tra i diversi rami delle assicurazioni sociali, esso non sarebbe compatibile neppure con il testo dell'articolo 34quater della Costituzione federale, in vigore dal 1972, che riunisce in un'unità AVS e AI e che parla esplicitamente di «un'assicurazione federale». Tuttavia il collegamento dell'Ai con l'AVS non impedirà affatto di tener particolarmente conto, anche in futuro, dei bisogni specifici delle persone impedite. Di volta in volta si deve però decidere se una prestazione deve essere proposta come diritto soggettivo astratto nell'ambito del sistema assicurativo oppure come prestazione complementare in caso di bisogno (v. cap. 113).

133

Rapporto con l'assicurazione contro le malattie

Tra l'Ai e l'assicurazione contro le malattie esistono numerosi punti di contatto. Nell'ambito dei provvedimenti sanitari d'integrazione si posero dall' inizio problemi di difficile soluzione, relativi alla delimitazione dell'obbligo di fornire prestazioni delle due assicurazioni. Con il nostro messaggio del 19 agosto 1981 sulla revisione parziale dell'assicurazione contro le malattie (FF 1981 II 1057) abbiamo proposto di abrogare l'articolo 12 LAI e di obbligare l'Ai, in via di massima, ad assumersi solo i trattamenti medici di malattie congenite ai sensi dell'articolo 13 LAI. Le corrispondenti deliberazioni parlamentari non sono ancora concluse.

Come già esposto (cap. 113), più del 70 per cento di tutte le rendite dell'Ai sono originate da una malattia. In questi casi il diritto alla rendita è riconosciuto non appena un'incapacità di lavoro pari almeno al 50 per cento è perdurata 360 giorni e sono realizzate le condizioni di diritto dell'Ai relative all' invalidità. Questa regolamentazione si fonda sull'idea che durante i primi 360 giorni l'assicurazione contro le malattie garantisce la sicurezza economica all'assicurato. Fino a tutt'oggi manca tuttavia un regime obbligatorio d'assicurazione dell'indennità giornaliera di malattia, che permetta di superare questo periodo d'attesa. Con il citato messaggio del 19 agosto 1981 abbiamo perciò proposto l'introduzione di un tale regime obbligatorio per tutti i dipendenti.

134

Rapporto con l'assicurazione contro gli infortuni

Con l'entrata in vigore della nuova legge sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF, RS 832.20), il 1° gennaio 1984, sono state eliminate per i dipendenti 26

tutte le lacune e le coincidenze in rapporto all'Ai. Tramite la legge e l'ordinanza la competenza per provvedimenti sanitari e d'ordine professionale, la consegna di mezzi ausiliari e il versamento d'indennità giornaliere e di assegni per grandi invalidi sono stati chiaramente delimitati. Le rendite dell'Ai sono completate con le cosiddette rendite complementari dell'assicurazione contro gli infortuni.

135

Rapporto con l'assicurazione contro la disoccupazione

Con l'entrata in vigore della nuova legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LAD, RS 837.0), il 1° gennaio 1984, sono state create anche in questo ambito le basi legali che devono garantire uno stretto collegamento con l'Ai. In questo caso lo scopo principale è quello di impedire soprattutto lo sballottamento degli assicurati dall'uno all'altro dei due rami assicurativi. La consulenza professionale degli invalidi ai sensi delà LAI e il loro collocamento, con la ricerca di possibilità d'impiego idonee, incombono, come prima, agli uffici regionali dell'Ai che dispongono a questo scopo di personale specialmente formato. Per la loro attività di collocamento gli uffici regionali dell'Ai sono tuttavia sottoposti agli uffici comunali e cantonali del lavoro.

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Rapporto con la previdenza professionale

La legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP, RS 831.40; entrata in vigore il 1° gennaio 1985) garantisce a tutti i dipendenti che percepiscono un salario annuale superiore a 16 560 franchi l'assicurazione minima prevista in caso d'invalidità, dal giorno d'inizio del rapporto di lavoro. Con questo il diritto alla rendita decorre parallelamente a quello di una rendita dell'Ai. Le rendite d'invalidità del secondo pilastro devono essere adeguate all'evoluzione dei prezzi fino al raggiungimento dell'età conferente il diritto a una rendita dell'AVS. Quando un invalido chiede l'affiliazione a un istituto di previdenza non si possono emettere riserve per motivi di salute.

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Rapporto con la nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni

La seconda revisione dell'Ai è situata tra due progetti di nuova ripartizione dei compiti. Mentre il primo pacchetto relativo a questa nuova ripartizione non tocca direttamente l'Ai, il secondo pacchetto deve occuparsi anche di questo tema. Oltre a questioni fondamentali relative all'organizzazione dell' AI e al finanziamento da parte degli enti pubblici, le proposte formulate riguardano principalmente limitazioni nell'ambito delle sovvenzioni. Ci si pone perciò la domanda se non sarebbe opportuno includere queste proposte nella seconda revisione dell'Ai. Le modificazioni relative all'organizzazione dell' AI, presentate nel secondo pacchetto, non rimarranno tuttavia sicuramente 27

incontestate. Una fusione differirebbe quindi la seconda revisione dell'Ai. In considerazione dell'urgenza di una graduazione più differenziata delle rendite, che costituisce il nucleo di questo progetto, il nostro Consiglio ritiene insostenibile un tale differimento.

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Rapporto con il programma di legislazione «Parità uomo-donna»

Nei prossimi anni vi sottoporremo in un programma di legislazione delle proposte di attuazione del mandato costituzionale che ci è affidato dall'articolo 4 capoverso 2 Cost. Con ciò la parità di trattamento dei sessi assumerà una posizione centrale nell'assicurazione sociale. Nel corso dei lavori preparatori della decima revisione dell'AVS è apparso che non solo AVS e AI sono strettamente connesse, ma anche i diversi diritti a prestazioni devono essere conciliati accuratamente tra di loro. Con questa revisione non possiamo quindi ancora proporvi di elaborare le rendite per coniugi secondo gli articoli 33 LAI e 22 LAVS in modo neutrale rispetto ai sessi, malgrado che entrambi siano inclusi nella revisione.

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Punti principali della seconda revisione

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Graduazione più differenziata delle rendite d'invalidità secondo il grado d'invalidità Problematica della regolamentazione vigente

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II sistema attuale stabilisce che con un grado d'invalidità di almeno il 66% per cento si può esigere una rendita intera e con un grado di almeno il 50 per cento (33 1/3% nei casi rigorosi) una mezza rendita. Un'invalidità inferiore al 50 per cento (rispettivamente a un terzo) non conferisce nessun diritto alla rendita (art. 28 cpv. 1 LAI).

Questa regola è giudicata insoddisfacente. Miglioramenti irrilevanti della capacità al guadagno possono causare un peggioramento della situazione finanziaria. Infatti, un leggero aumento del reddito può spesso implicare una riduzione o la soppressione della rendita e di conseguenza una diminuzione del reddito globale. Per questo motivo la volontà d'integrazione dell'assicurato arrischia d'affievolirsi. Inoltre questa regolamentazione approssimativa può indurre a manipolazioni dei salari con lo scopo di evitare una riduzione della rendita.

212

Vantaggi di una graduazione più differenziata

Fondandoci sulla proposta elaborata dalla Commissione federale dell'AVS/ AI, proponiamo di sostituire la regolamentazione vigente con una graduazione quadrupla: 28

Grado d'invalidità in percentuale

Diritto alla rendita in frazioni di una rendita intera

almeno almeno almeno almeno

un quarto metà tre quarti rendita intera

35 50 65 80

Con l'introduzione dei quarti di rendita, si dovrebbe rinunciare alla clausola attuale del caso rigoroso e non si devono versare rendite all'estero se il grado d'invalidità è inferiore al 50 per cento.

Il vantaggio principale della nuova soluzione risiede sicuramente nel fatto che in caso di mutamento del diritto alla rendita il reddito globale dell'assicurato (reddito derivante dalla residua capacità di guadagno e dalla rendita) non subisce una variazione così accentuata come nel sistema vigente. Questo punto è tanto più significativo dato che la valutazione dell'invalidità, alla luce degli elementi indispensabili, ammette spesso una libertà d'apprezzamento più o meno estesa.

Anche lo stimolo tendente a un'integrazione professionale ottimale sarebbe maggiormente vivo con la graduazione più differenziata delle rendite, suscitando interesse sia per l'assicurazione che per l'assicurato, tanto dal punto di vista puramente finanziario quanto da quello umano.

Inoltre, la possibilità per l'assicurato che un diritto alla rendita possa essere riconosciuto già partendo da un grado d'invalidità del 35 per cento, indipendentemente dalla situazione economica, costituisce naturalmente un vantaggio. L'assicurazione, nel contempo, non deve più procedere all'esame complicato dei casi rigorosi, vale a dire a un'inchiesta minuziosa sul reddito, sulla sostanza e sugli oneri familiari dell'assicurato.

Infine la riduzione del grado minimo d'invalidità al 35 per cento potrebbe incoraggiare i datori di lavoro a mantenere alle loro dipendenze o ad assumere salariati, la cui invalidità non è troppo rilevante, se possono includere una rendita nel calcolo del salario (fissando per esempio, un salario ridotto dell' importo della rendita).

213

Difficoltà di una graduazione più differenziata

Nell'Ai il concetto d'invalidità è di natura economica: il grado d'invalidità di coloro che esercitano un'attività lucrativa è determinato, per quanto possibile, dal cosiddetto confronto dei redditi. Il reddito del lavoro che l'assicurato valido conseguirebbe al momento del riconoscimento del diritto viene paragonato al reddito che potrebbe ottenere, nonostante il danno alla salute, svolgendo un'attività lucrativa ragionevolmente esigibile da lui in condizioni normali di mercato del lavoro (art. 28 cpv. 2 LAI). Questa regola è valida anche per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e l'assicurazione militare.

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Tuttavia, contrariamente a quanto accade specialmente nell'assicurazione contro gli infortuni, l'Ai assicura anche numerose persone senza reddito derivante da un lavoro (p. es. le casalinghe) o il cui reddito risulta difficile da determinare (p. es. gli indipendenti). In questi casi, la valutazione della residua capacità di lavoro acquista un'importanza maggiore. I medici e gli altri specialisti rilevano generalmente l'impossibilità di determinare questa capacità basandosi su valori appena differenti. In modo speciale questo fatto, come pure i seguenti problemi amministrativi, sono argomenti che si oppongono a una graduazione troppo differenziata delle rendite.

L'abbassamento del grado d'invalidità minimo al 35 per cento, rinunciando alla regolamentazione del caso rigoroso, comporta certamente un sensibile aumento dell'effettivo dei beneficiari di rendite e con altrettanta certezza un lavoro amministrativo considerevole, poiché il diritto alle rendite dovrà essere non solamente esaminato la prima volta, ma anche controllato d'ufficio.

L'esperienza ha dimostrato in effetti che si omette spesso di segnalare all'Ai importanti modifiche del reddito. Le prestazioni indebitamente versate sono reclamate dall'assicurazione, ma devono essere considerate in molti casi inesigibili. Questo lavoro supplementare d'esecuzione sarebbe imposto non solo alle commissioni dell'Ai e alle loro segreterie, ma pure alle casse di compensazione, alle autorità giudiziarie e all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.

Inoltre si deve rilevare che la graduazione attuale delle rendite comporta soltanto un unico «passaggio interno», cioè quello dalla mezza rendita alla rendita intera se il grado d'invalidità raggiunge il 66% per cento. Il nuovo sistema proposto distingue tre passaggi di questo genere (50, 65 e 80%). È prevedibile che in queste condizioni il numero delle mutazioni da un grado all'altro che gli organi dell'Ai dovranno esaminare ed evadere per via decisionale aumenterà notevolmente. Occorre dunque tener conto di questi fattori destinando il personale a questi lavori.

Infine, non vanno dimenticate le conseguenze finanziarie di questa graduazione più differenziata. Facciamo riferimento a quanto esposto nel capitolo 33.

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Nessuna esportazione di quarti di rendite (art. 28, nuovo cpv. 1bis, LAI)

Conformemente al diritto vigente, i cittadini stranieri hanno diritto, di massima, a rendite dell'Ai solo finché mantengono il loro domicilio civile in Svizzera (art. 6 cpv. 2 LAI). Questa disposizione è stata mitigata nelle convenzioni internazionali, nel senso che anche gli assicurati domiciliati all'estero possono continuare a ricevere la rendita o esigerne una, ma solo a condizione che il loro grado d'invalidità sia almeno del 50 per cento. Se invece Io straniero è invalido in una misura tra il 33% e il 50 per cento, la cosiddetta rendita per caso rigoroso (mezza rendita concessa in situazioni finanziarie difficili) può essere versata solo se l'interessato ha il domicilio civile in Svizzera e per tutto il tempo che lo mantiene.

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Questa restrizione è stata adottata in primo luogo per motivi d'ordine amministrativo (difficoltà dell'esame e della verifica delle condizioni di diritto quando l'assicurato si trova all'estero), ma anche tenendo conto del fatto che la Confederazione e i Cantoni versano un sussidio, tratto dai fondi generali, che ammonta al 50 per cento delle spese dell'Ai.

Nella nuova regolamentazione va rilevato che anche i beneficiari di rendite dell'Ai svizzera domiciliati all'estero possono sempre far valere una modificazione del grado d'invalidità. Egualmente, gli organi dell'Ai devono verificare periodicamente se le rendite versate all'estero sono ancora giustificate. Questo controllo è tanto più difficile quanto più è esiguo il grado d'invalidità.

Perciò la nostra proposta prevede di non versare generalmente nessuna rendita all'estero se questo grado è inferiore al 50 per cento. Non ne può risultare per gli assicurati un peggioramento dell'attuale situazione giuridica, poiché nel caso di svizzeri all'estero la rendita per caso rigoroso è sostituita da una prestazione pecuniaria secondo l'articolo 76 LAI. Per evitare abusi, il testo della nuova legge esige che l'assicurato abbia in Svizzera non solo il suo domicilio, determinato dal diritto civile, ma anche la sua «residenza abituale».

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Inìzio del diritto alla rendita (art. 29 LAI)

II periodo d'attesa da osservare in generale è stato fissato a suo tempo a 360 giorni, al fine di evitare lacune di prestazioni per quanto riguarda particolarmente l'assicurazione dell'indennità di malattia (si veda il cap. 133, come pure il messaggio del 24 ottobre 1958 concernente la LAI, FF 1958 II, p. 12231224). ' Siccome attualmente la durata minima del versamento di un'indennità giornaliera è fissata a 720 giorni (art. 12Ms cpv. 3 LAMM) e l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni versa pure tale indennità finché l'assicurato sia di nuovo interamente abile al lavoro o riceva un'altra prestazione al posto di questa indennità (rendita, indennità giornaliera dell'Ai; art. 16 LAINF) è opportuno fissare il termine d'attesa a un anno. Ciò comporta una facilitazione dal lato amministrativo, poiché il calcolo annuale dell'inizio del diritto espresso in giorni diventa superfluo. Inoltre, non sarà più necessario esaminare in ogni singolo caso se il lasso di tempo termina con il mese civile o soltanto all' inizio del mese seguente. Sarà pure facile determinare la scadenza del termine nel caso in cui occorre sapere se l'assicurato assolve, in questa data, i presupposti assicurativi che danno diritto alla rendita.

Il nuovo tenore dell'articolo 29 LAI contiene in oltre solo modificazioni redazionali senza effetti sostanziali. Poiché disciplina solamente l'inizio del diritto alla rendita, rinunciamo a ripetere la definizione del diritto figurante nell articolo 28.

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Diritto dei coniugi alla rendita (art. 33 cpv. 1 e 2, LAI)

La vigente regolamentazione dispone che il coniuge anziano o completamente invalido (uomo o donna) riceva una rendita intera per coniugi anche se l'altro 31

coniuge è portatore di un'invalidità inferiore a 66% per cento. Per contro, l'assegnazione di una rendita per coniugi dell'Ai o di una dell'AVS dello stesso importo dipende dall'età del marito.

L'introduzione di una graduazione più differenziata delle rendite non deve modificare il sistema attuale. Sarebbe difficile comprendere che il marito, invalido nella misura del 100 per cento, al beneficio, per la moglie non invalida e non anziana, di una rendita complementare pari al 30 per cento della rendita semplice, non abbia diritto alla rendita intera per coniugi (150%) nel caso in cui la moglie diventasse invalida, per esempio nella misura del 45 per cento. Le nostre proposte tengono conto di queste considerazioni.

La tavola 2 dell'Allegato dimostra come si presentano le condizioni del diritto dei coniugi nelle diverse combinazioni possibili.

217

Regolamentazione transitoria

Con una disposizione transitoria si prevede d'impedire che gli assicurati già titolari di una determinata rendita (p. es. di una rendita intera con un grado d'invalidità del 70%) siano penalizzati con una diminuzione di questa prestazione in seguito all'introduzione delle nuove regole. Per essi, il passaggio dal sistema precedente a quello nuovo si farà a piccole tappe: la loro rendita, al momento dei futuri adeguamenti periodici all'evoluzione dei salari e dei prezzi, non sarà aumentata finché corrisponderà al nuovo diritto. Tutte le rendite che si trovano nel settore critico tra il 66% e l'80 per cento dovranno tuttavia essere riesaminate per determinare se il grado d'invalidità fissato precedentemente concordi ancora con la situazione attuale. Lo stesso vale per le rendite concesse per un grado d'invalidità inferiore al 35 per cento (ma al minimo del 33 1/3%). Se non viene costatata nessuna modifica, queste ultime dovranno essere soppresse al più tardi tre anni dopo l'entrata in vigore della nuova legge.

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Ripercussioni sulle prestazioni complementari

Oggi, quando i beneficiari di mezze rendite dell'Ai domandano una prestazione complementare, il calcolo di quest'ultima è effettuato tenendo conto «in modo privilegiato» del reddito dell'attività lucrativa che essi ricevono ancora. Ciò significa che da questo reddito si deduce un importo non conteggiabile variante tra 500 e 1500 franchi secondo lo stato civile e le prescrizioni cantonali; si tiene conto del resto solo per due terzi. Se l'invalido parziale non svolge più nessuna attività lucrativa, sebbene tale attività sia ragionevolmente esigibile nel suo caso, si conteggia un reddito ipotetico corrispondente a quello che potrebbe conseguire mettendo a profitto la residua capacità di guadagno.

Se l'invalido parziale è in grado di provare che non può trovare lavoro a causa dell'età avanzata, dello stato di salute, della situazione del mercato di lavoro ecc., il reddito ipotetico non viene conteggiato. L'assicurato riesce in tal modo indirettamente, tramite la prestazione complementare, a ottenere una rendita intera.

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Nell'ambito delle prestazioni complementari la nuova graduazione delle rendite necessita di una soluzione differenziata che la Commissione federale dell' AVS/AI espone come segue: - Rendita intera e tre quarti di rendita Se l'invalido esercita ancora un'attività lucrativa, il reddito che consegue è conteggiato «in modo privilegiato». Se non svolge nessuna attività lucrativa, si rinuncia a conteggiare un reddito ipotetico, dato che, in caso d'invalidità superiore al 65 per cento, l'utilizzazione della residua capacità di guadagno è incerta; occorre perciò basarsi in tali casi sulle circostanze reali.

- Mezza rendita La pratica attuale, valida per i beneficiari di mezze rendite AI, dev'essere mantenuta (v. sopra).

- Quarto di rendita Un'invalidità variante tra il 35 e il 50 per cento permette sicuramente un' attività lucrativa ancora notevole, che non può essere sostituita da una prestazione complementare.

In effetti, se nel caso di un quarto di rendita non si tenesse conto del reddito di un'attività lucrativa, ne risulterebbe una sproporzione fra la prestazione assicurativa e le prestazioni complementari. Un quarto di rendita dell' importo di 173 franchi al mese potrebbe comportare l'assegnazione delle prestazioni complementari seguenti: - una PC mensile di 950 franchi al massimo per persone sole; - una PC mensile di 1425 franchi al massimo per coniugi; - una PC mensile di 2375 franchi al massimo per coniugi con due figli.

Questi motivi incitano, nei casi di quarti di rendita, a conteggiare come minimo un reddito ipotetico corrispondente alla residua capacità di guadagno, ciò che esclude di regola il versamento di una prestazione complementare.

Poiché le regole da applicare in materia di prestazioni complementari devono essere differenziate e inoltre è necessaria una certa flessibilità, bisognerebbe accordare al nostro Consiglio, nell'articolo 3 capoverso 6 LPC, la competenza di regolamentare il conteggio del reddito nel caso di rendite dell'Ai. Questa delegazione di competenza deve aver luogo logicamente in correlazione con la modifica della LAI e non può essere vincolata alla revisione della LPC. La stessa necessità di una regola particolare si rivela del resto nel caso di vedove che non devono occuparsi di figli minorenni. Pure per questi casi, il nostro Consiglio deve poter ordinare, a certe condizioni, il conteggio di un reddito ipotetico.

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Ripercussioni sulla previdenza professionale

La legge federale del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP) (entrata in vigore il 1° gennaio 1985) prevede, come l'attuale LAI, soltanto rendite intere (per un'invalidità di almeno i due terzi) e mezze rendite (per un'invalidità pari almeno al 50%). Trat3

Foglio federale. 68° anno. Voi. I

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landosi di una prescrizione minima indicata esplicitamente, i singoli istituti di previdenza possono dunque accordare rendite d'invalidità già a partire da un grado d'invalidità inferiore, oppure rendite più elevate. Per evitare che questi istituti, invero numerosissimi, debbano modificare di nuovo i loro regolamenti, poco tempo dopo l'entrata in vigore dell'ordinamento obbligatorio, si deve rinunciare per il momento a una sincronizzazione sistematica delle prestazioni della LPP e di quelle dell'Ai. Tuttavia, dato che nella previdenza professionale ci si basa sulla valutazione dell'invalidità praticata dall'Ai, occorre, per motivi d'applicazione pratica, adeguare il punto limite del 66% per cento al nuovo punto limite dell'Ai (65%). Nei casi d'invalidità circoscritti tra il 65 e il 100 per cento, la previdenza professionale verserà dunque, fino a nuovo avviso, una rendita intera, mentre per i casi inferiori al 50 per cento l'ordinamento obbligatorio non prevede nessuna assegnazione di rendita. Tuttavia, a lunga scadenza, si dovrà tentare di realizzare una totale coordinazione con l'Ai. Questo coordinamento sarà oggetto del prossimo progetto di revisione, che il Consiglio federale è tenuto a proporre in base all'esplicito contenuto dell'articolo della LPP relativo al suo scopo.

22 221

Indennità giornaliera a favore di assicurati che seguono una formazione e di assicurati minorenni «Integrazione prima della rendita»

II primo scopo perseguito dall'Ai è quello di integrare o reintegrare le persone impedite. Le rendite devono essere versate solo se i provvedimenti d'integrazione non raggiungono il loro scopo, o lo fanno in modo insufficiente, oppure se si rivelano inutili fin dall'inizio. Il principio dell'«integrazione prima della rendita» non si trova in questi termini nella legge, ma può essere dedotto dal!"

articolo 28 capoverso 2 LAI, il quale stabilisce che si deve procedere alla valutaziore dell'invalidità solo dopo l'attuazione dei provvedimenti d'integrazione. L'integrazione ha la priorità non solo per motivi economici, ma anche perché in questo modo la persona impedita diventa o rimane un membro attivo e utile della società.

Prima di assegnare una rendita a un assicurato, l'Ai non deve perciò lesinare né sforzi né spese per conseguire l'integrazione più completa possibile. Ciò vale in modo particolare per i giovani impediti; in questi casi una formazione approfondita, adeguata all'impedimento, è la premessa di un'integrazione efficace e durevole. La legge vigente non autorizza il versamento di indennità giornaliere ad assicurati che seguono la prima formazione professionale o ad assicurati minorenni, che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa. A suo tempo il legislatore era dell'opinione che la concessione di contributi alle spese di formazione fosse sufficiente. In questo modo la legge obbligava l'Ai a versare una rendita a questi giovani in caso di realizzazione delle condizioni di diritto, mentre negli altri casi essi non ricevevano praticamente nessuna prestazione pecuniaria. Questa regolamentazione è stata giudicata insufficiente e psicologicamente sbagliata dai circoli specialistici e necessita perciò di una correzione.

34

Con le modificazioni proposte in seguito desideriamo realizzare coerentemente il principio dell'«integrazione prima della rendita» per i giovani impediti. Per principio anche il versamento di un'indennità giornaliera fa parte dell'integrazione. Nell'articolo 29 capoverso 2 LAI dev'essere stabilito esplicitamente per il futuro che durante il periodo di riscossione di un'indennità giornaliera non potrà essere riconosciuto il diritto alla rendita.

Una rendita in corso potrà invece continuare a essere versata anche in futuro durante l'integrazione, unitamente a un'eventuale indennità giornaliera, in caso d'applicazione di provvedimenti d'integrazione di breve durata (art. 20 ter cpv. 3 O AI, in vigore dal 1° gennaio 1985) e nel mese in cui la rendita sostituisce l'indennità giornaliera o viceversa (art. 20 ter cpv. 2 OAI). Infine una rendita già in corso continua ad essere assegnata al posto dell'indennità giornaliera, come finora, se è superiore a quest'indennità (art. 20 ter cpv. 1 OAI).

222

Problematica della regolamentazione vigente in merito ad assicurati che seguono la prima formazione professionale

Attualmente, secondo l'articolo 22 capoverso 1 seconda frase LAI, non esiste esplicitamente un diritto a un'indennità giornaliera durante la prima formazione professionale. Durante l'attuazione di un tale provvedimento l'assicurato che ha compiuto i 18 anni può invece, di regola, richiedere una rendita alle stesse condizioni degli altri invalidi.

Per questi assicurati la valutazione dell'invalidità avviene in conformità della giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, tuttavia, di regola, non in base al metodo usuale di confronto dei redditi, ma in base al metodo specifico del confronto delle occupazioni. Questa regolamentazione è però insoddisfacente, poiché non si tien conto della situazione degli assicurati, che a causa dell'invalidità devono interrompere un apprendistato e intraprendere di nuovo una prima formazione professionale. Anche se queste persone non sono impedite nel seguire la nuova formazione e quindi non sono considerate invalide secondo il metodo specifico, subiscono eventualmente una perdita di guadagno significativa dal momento in cui avrebbero potuto iniziare un'attività professionale se non avessero lamentato danni alla salute.

Invece di ricercare possibilità di correzione nell'ambito delle rendite, la Commissione federale dell'AVS/AI propone di rinunciare completamente al versamento di rendite durante la prima formazione professionale, sostituendola con l'assegnazione di un'indennità giornaliera. Rispetto all'attuale, una tale regolamentazione offre numerosi vantaggi. In primo luogo il diritto all'indennità giornaliera (prestazione giornaliera) è più flessibile rispetto al diritto alla rendita (prestazione mensile), così che con l'indennità giornaliera si potrebbe tener conto maggiormente delle esigenze dei singoli casi. D'altra parte in questo ambito non si dovrebbe più ricorrere alle disposizioni relative al concorso di prestazioni per vitto e alloggio e di rendite, che causano notevoli difficoltà d'attuazione. Inoltre, per i motivi psicologici esposti nel capitolo 221, è meglio assegnare durante la prima formazione professionale l'indennità giornaliera, limitata nel tempo per definizione, invece della rendita, che appa35

re maggiormente una prestazione duratura. Infine il versamento di principio dell'indennità giornaliera per tutti i provvedimenti d'integrazione è conforme al sistema.

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Future condizioni di diritto all'indennità giornaliera nel corso della prima formazione professionale

223.1

Età minima

Secondo le disposizioni generali vigenti dell'articolo 22 capoverso 2 LAI, anche l'indennità giornaliera durante la prima formazione professionale può essere assegnata al più presto dal primo giorno del mese seguente il compimento dei 18 anni. Questo limite d'età è applicabile anche al diritto alla rendita.

223.2

Pregiudizi che fondano il diritto

Normalmente il diritto all'indennità giornaliera esiste se l'assicurato - a causa dell'integrazione non può attendere al proprio lavoro per almeno tre giorni consecutivi oppure - è inabile al lavoro almeno in misura del 50 per cento durante almeno tre giorni consecutivi di integrazione duratura.

Questi criteri non sono adatti per essere applicati alla prima formazione professionale, poiché in questi casi mancano frequentemente misure di riferimento per determinare l'impedimento al lavoro o l'incapacità di lavoro.

Anche la condizione temporale «durante almeno tre giorni consecutivi» può essere priva di significato in caso di prima formazione professionale, siccome una tale formazione la soddisfa quasi sempre. Se in casi eccezionali la formazione non durasse tre giorni consecutivi e nei «giorni intermedi» si potesse conseguire un guadagno, si potrebbe apportare una correzione all'indennità giornaliera, riducendola (v. il capitolo 223.3).

Con l'indennità giornaliera ci si propone di compensare adeguatamente le perdite di guadagno subite durante l'attuazione di provvedimenti d'integrazione.

Per la prima formazione professionale la condizione di diritto opportuna potrebbe perciò essere la perdita di un reddito dell'attività lucrativa. Di conseguenza un'indennità giornaliera dev'essere assegnata solo nella misura in cui e finché un assicurato subisce una perdita di guadagno.

Non esiste per esempio nessun diritto all'indennità giornaliera se un assicurato segue esclusivamente una formazione scolastica, oppure se assolve un tirocinio percependo il salario d'apprendista usuale nel ramo, che non avrebbe ancora concluso nemmeno senza danni alla salute. Il diritto è invece riconosciuto se un'assicurato non riceve un salario d'apprendista a causa dell'invalidità, oppure ne percepisce uno ridotto (ciò può capitare specialmente in caso di soggiorno in un centro d'integrazione) oppure ancora se, senza danni alla salute, l'assicurato avrebbe già concluso la propria formazione e potrebbe svolgere un'attività professionale.

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La definizione di mancato guadagno dev'essere circoscritta più dettagliatamente nell'OAI in base al capoverso 3 dell'articolo 24 LAI, che è stato ampliato.

223.3

Calcolo dell'indennità giornaliera

Per le persone che esercitano un'attività lucrativa, le basi di calcolo dell'indennità giornaliera sono costituite dal reddito dell'attività lucrativa che l'assicurato ha conseguito grazie all'ultima attività esercitata a tempo pieno. Poiché, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, si parla di prima formazione professionale solo se 1 assicurato non ha ancora esercitato un'attività lucrativa di rilevante influsso economico (altrimenti si tratterebbe di una riformazione professionale), si giungerebbe al versamento dell' importo minimo dell'indennità giornaliera (secondo le quote vigenti dal 1° gennaio 1984: indennità per persone sole 17 fr. + supplemento a quest'indennità 13 fr. + eventuale supplemento d'integrazione 18 fr.). Ciò corrisponderebbe a una prestazione globale mensile di 1440 franchi (con il supplemento d'integrazione) o di 900 franchi (senza questo supplemento). La rendita intera straordinaria per invalidi dalla nascita e dall'infanzia ammonta a 920 franchi.

Ci si può chiedere se, nei casi in cui l'assicurato, senza danno alla salute, avrebbe già concluso la propria formazione e potrebbe svolgere un'attività professionale, non si possa prendere in considerazione come base di calcolo il reddito che avrebbe potuto conseguire. Si può però sostenere la rinuncia generale a calcolare l'indennità giornaliera durante la prima formazione professionale in base al reddito conseguito, poiché gli assicurati, ricevendo l'indennità giornaliera minima, non si troverebbero in una situazione finanziaria peggiore rispetto alla regolamentazione attuale (rendita).

Nell'articolo 24 capoverso 3 LAI prevediamo invece una disposizione secondo la quale l'importo minimo sopraccitato possa essere ridotto, per impedire l'eventualità che sia versata un'indennità giornaliera superiore al mancato guadagno. Il nostro Consiglio si propone di regolare la riduzione dell'indennità giornaliera per via d'ordinanza, nel modo seguente.

L'indennità giornaliera con tutte le sue componenti (indennità di base, supplemento per persone sole, supplemento d'integrazione) dev'essere ridotta nella misura in cui supera il mancato guadagno. Se l'integrazione si svolge in internato a spese dell'Ai, l'indennità giornaliera globale non deve superare il mancato guadagno, dedotto il supplemento d'integrazione. L'assicurato che riceve vitto e alloggio dall'Ai non deve quindi trovarsi in una situazione migliore rispetto ai suoi colleghi sani.

224

Indennità giornaliere per assicurati minorenni

Contemporaneamente alla regolamentazione del diritto all'indennità giornaliera durante la prima formazione professionale, proponiamo di riorganizzare anche quella dei giovani tra i 18 e i 20 anni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa.

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Attualmente gli invalidi minorenni che si trovano in integrazione, ma che precedentemente non hanno esercitato un'attività lucrativa, non hanno diritto all'indennità giornaliera. Invece di ciò, se realizzano le condizioni di legge, ricevono già la rendita.

Secondo la disposizione di legge proposta essi -- come gli assicurati che seguono la prima formazione professionale -- devono ricevere un'indennità giornaliera se subiscono una perdita di guadagno dovuta all'invalidità. Anche in questo caso i dettagli devono essere regolati nell'ordinanza in base al capoverso 3 dell'articolo 24 LAI, come per la prima formazione professionale.

225

Proseguimento del sistema d'indennità giornaliere dell'Ai

A suo tempo il legislativo adottò per l'Ai il sistema d'indennità giornaliera dell'ordinamento delle indennità di perdita di guadagno (IPG), perché era familiare alle casse di compensazione e teneva conto in modo estremamente generoso della situazione familiare. Di quando in quando è emersa la richiesta di adeguare il sistema d'indennità giornaliere dell'Ai a quello dell' assicurazione contro gli infortuni. L'indennità giornaliera di quest'ultima ammonta all'80 per cento del salario conseguito dal lavoratore prima dell' infortunio.

A questo proposito si deve rilevare che meno del 10 per cento dei casi dell' AI sono riconducibili a un infortunio e sono perciò collegabili all'indennità dell'assicurazione contro gli infortuni. Questo adeguamento è inoltre già stato eseguito tramite una modificazione della LAI al 1° gennaio 1984, in relazione alla nuova legge sull'assicurazione contro gli infortuni. L'articolo 25bis LAI stabilisce infatti che l'indennità giornaliera dell'Ai non può essere inferiore a una dell'assicurazione contro gli infortuni percepita precedentemente.

Negli altri casi il sistema d'indennità giornaliere dell'IPG, completate da particolari supplementi secondo gli articoli 24bis e 25 LAI, ha dato senz' altro buoni risultati, poiché si basa su quote minime adeguate che mancano nell'assicurazione contro gli infortuni. Un proseguimento dell'attuale regolamentazione è quindi nell'interesse sia degli assicurati che dell'assicurazione.

23

Snellimento della procedura amministrativa

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In generale

L'AI è rimproverata da più parti di lavorare troppo lentamente. Talvolta occorrono parecchi mesi affinchè i suoi organi decidano in merito ad una richiesta di prestazioni. Questo lento disbrigo dei casi è però spesso causato dalla natura stessa delle richieste da valutare, piuttosto che dalle regole d'organizzazione e di procedura vigenti. Si devono richiedere rapporti medici o persino perizie mediche dettagliate, chiedere informazioni al datore di la38

voro, eseguire accertamenti sul posto, esaminare le possibilità di un'integrazione professionale tramite l'ufficio regionale dell'Ai ed eventualmente richiedere le pratiche presso altre assicurazione sociali. Molto spesso questi chiarimenti giungono con ritardo e solo su ingiunzione. Di tanto in tanto manca pure la disponibilità dell'assicurato a collaborare per questi accertamenti.

Un accertamento accurato della situazione e delle possibilità che si presentano è tuttavia nell'interesse di entrambe le parti. Per l'assicurato è importante trovare una soluzione adattata in modo ottimale al suo impedimento e alla sua situazione personale, anche se la sua richiesta è volta prima di tutto all'ottenimento di una rendita. Per l'assicurazione invece l'assegnazione di una rendita significa un onere complessivo dell'ordine di mezzo milione di franchi. Tali decisioni non possono essere prese alla leggera, tanto più che anche fattori discrezionali concorrono alla valutazione dell'invalidità. Il disbrigo di questi casi può essere difficilmente accelerato da modifiche procedurali.

D'altro canto si presentano pure situazioni in cui gli organi dell'Ai possono adottare rapidamente le loro decisioni, ma attuali regole organizzative e procedurali ne impediscono il rapido disbrigo. In questi casi, nell'interesse dell'assicurato da un lato e della razionalizzazione del lavoro amministrativo dall'altro, desideriamo apportare le necessarie correzioni. A questo scopo si impone la modificazione di due articoli della legge.

In relazione di procedure d'accertamento di lunga durata, è stata formulata anche la richiesta di versamento d'interessi di mora nell'ambito delle prestazioni. Secondo la giurisprudenza vigente un tale obbligo di pagare interessi esiste nell'intero ambito delle assicurazioni sociali solo se gli organi assicurativi ritardano il versamento di una prestazione in modo illecito o rinviandolo ingiustificatamente. Siamo disposti ad esaminare anche una regolamentazione più liberale all'interno della prevista parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, ma dobbiamo respingere una soluzione speciale per l'Ai, in considerazione delle attuali aspirazioni d'armonizzazione.

232

Rinuncia all'emanazione di una decisione della cassa per certe prestazioni

Attualmente tutte le deliberazioni relative a prestazioni dell'Ai sono per principio rese note agli assicurati in forma di una decisione scritta della cassa di compensazione. Le commissioni dell'Ai fanno pervenire loro tutte le indicazioni necessarie tramite le loro segreterie. Se la deliberazione concerne rendite, assegni per grandi invalidi o indennità giornaliere, le casse di compensazione devono ricorrere ad altri documenti propri prima di poter redigere la decisione. Per le deliberazioni riguardanti provvedimenti d'integrazione le segreterie possiedono già tutte le indicazioni necessarie per l'emanazione della decisione. Per evitare lavori amministrativi inutili, le direttive amministrative dell'Ufficio federale prescrivono che la segreteria stessa rediga la decisione, inviandola per la firma alla competente cassa di 39

compensazione. A questo scopo sono usate delle serie di formulari che contengono già tutte le copie per gli altri destinatari. Malgrado queste semplificazioni amministrative, resta questa deviazione per la cassa di compensazione che molte volte provoca perdite di tempo.

Per la consegna di mezzi ausiliari dell'assicurazione per la vecchiaia si è quindi scelta una procedura più semplice. Le segreterie delle commissioni dell'Ai non trasmettono le loro deliberazioni, che redigono in base a una regolamentazione speciale vigente nell'AVS (art. 6 OMAVS; RS 831.135.1), a una cassa di compensazione per l'emanazione di una decisione, ma le rendono note all'assicurato tramite una semplice comunicazione. Il diritto di essere ascoltato dal giudice rimane garantito, poiché questo procedimento è utilizzato solo in caso di assegnazione del mezzo ausiliare. Se invece un diritto non è riconosciuto o se l'assicurato non approva la comunicazione d'assegnazione, la cassa di compensazione deve emanare una decisione impugnabile per via di ricorso. Questa procedura è applicata dal 1° gennaio 1979 e ha dato buoni risultati.

In base al nuovo capoverso 3 dell'articolo 54 LAI la rinuncia all'emanazione di una decisione dev'essere estesa a certi ambiti di prestazioni dell'Ai.

Rientrano in questo campo quelle prestazioni su cui le segreterie delle commissioni dell'Ai possono redigere -indipendentemente delle deliberazioni, conformemente alla nostra proposta di modificazione dell'articolo 60 bls LAI (cap. 233). Oltre a ciò sono prese in considerazione anche quelle su cui la commissione dell'Ai o il suo presidente delibereranno in futuro. Esse saranno descritte in modo particolareggiato nelle disposizioni d'attuazione.

Considerando la prassi descritta all'inizio in caso di redazione della decisione destinata alla cassa di compensazione da parte della segreteria, la cassa di compensazione dovrebbe decidere solo in merito a deliberazioni su rendite, assegni per grandi invalidi e indennità giornaliere. Solo la prassi indicherà tuttavia se tutte le altre deliberazioni d'assegnazione debbano essere rese note all'assicurato direttamente dalla segreteria della commissione dell' AI. In certi casi il versamento di una prestazione può persine avvenire in modo informale (p. es. tramite la consegna di un buono).

Il diritto di essere
ascoltato dal giudice è garantito, perché il rinnovamento vale esplicitamente solo per le deliberazioni d'assegnazione, mentre una decisione è sempre necessaria in caso di rifiuto totale o parziale della richiesta dell'assicurato.

233

Assegnazione di altre facoltà alle segreterìe delle commissioni dell'AI

Secondo la regolamentazione attualmente vigente la redazione di una deliberazione relativa a prestazioni dell'Ai incombe o alla commissione plenaria dell'Ai di cinque membri o al suo presidente, se le condizioni di diritto sono manifestamente realizzate o irrealizzate. I presidenti delle commissioni dell'Ai esercitano tuttavia le loro funzioni a titolo accessorio (con qualche eccezione) e non sono perciò continuamente a disposizione. Ciò implica che 40

anche casi semplici e senza problemi devono aspettare la firma del presidente. Questo genere di disbrigo costituisce un'ulteriore causa della lentezza nel trattare i casi e deve perciò essere modificato nella misura in cui ciò è possibile senza arrecare pregiudizio all'assicurato o all'assicurazione.

La Commissione federale dell'AVS/AI propone quindi, per il tramite di un complemento dell'articolo 60bis LAI, di creare anche nell'Ai i presupposti giuridici che permettano di lasciare alle segreterie delle competenti commissioni dell'Ai l'incombenza di trattare le decisioni positive riguardanti diritti a prestazioni che non pongono problemi, applicando la stessa procedura vigente dal 1° gennaio 1979 nell'AVS per l'assegnazione di mezzi ausiliari (cap. 232).

Questa nuova facoltà di decidere in merito a prestazioni dell'Ai è sottoposta a due limitazioni. Da un lato essa è applicabile solo ai casi in cui le condizioni di diritto sono manifestamente realizzate. Dall'altro la facoltà di decidere non vale per ogni genere di richiesta di prestazioni, ma solo in certi ambiti, in cui la natura del caso non rende necessaria una presa di posizione della commissione dell'Ai, perché la segreteria dispone delle necessarie conoscenze teoriche e dei risultati di eventuali accertamenti (p. es. consegna di mezzi ausiliari, richieste d'istruzione scolastica speciale, provvedimenti sanitari in caso d'infermità congenite). Come per le deliberazioni presidenziali si potrà ricorrere al medico della commissione.

Il rinnovamento si ripercuoterà sulla procedura dopo la conclusione dei provvedimenti d'accertamento, la segreteria non dovrà più sottoporre i progetti di deliberazione riguardanti casi di sua competenza alla commissione dell'Ai o al suo presidente, aspettando poi la relativa deliberazione, ma deciderà subito in modo indipendente. In questo modo si risparmierà una fase di lavoro, disimpegnando capacità di lavoro della segreteria e della commissione per incombenze più importanti. Inoltre, poiché in futuro la segreteria potrà rendere note direttamente tali deliberazioni (cap. 232), l'assicurato riceverà la sua prestazione più rapidamente. Il diritto di essere ascoltato prima dell'emanazione di una deliberazione negativa, spettante all'assicurato e previsto dalle vigenti direttive amministrative, non è toccato,
poiché la segreteria decide solo in merito a casi in cui si asseconda la richiesta dell'assicurato.

Inoltre le segreterie devono essere autorizzate ad ordinare in modo indipendente provvedimenti d'accertamento e a sorvegliare provvedimenti d'attuazione. Anche ciò serve ad accelerare il disbrigo dei casi e a sgravare la commissione dell'Ai. In questo modo le regole procedurali, che attualmente sono già seguite nella prassi, sarebbero fissate nella legge.

Si potrà rinunciare anche all'informazione particolare della commissione in merito alle deliberazioni presidenziali, prescritta finora dal capoverso 2 dell'articolo 60bis LAI. La prassi mostra che l'informazione si limita a dati statistici.

41

24

Soppressione dei sussidi a uffici di orientamento professionale e di collocamento

Al momento della creazione dell'Ai ci si attendeva che gli uffici del lavoro, gli uffici pubblici di orientamento professionale e i servizi specializzati privati d'aiuto agli invalidi, seguendo la tendenza di quel tempo, si occupassero in larga misura anche dell'orientamento professionale e del collocamento di persone invalide. Poiché tali attività facilitavano lo sgravio dell'Ai, l'articolo 72 LAI prevedeva sussidi dell'Ai alle spese loro collegate. Tuttavia questi sussidi non suscitarono mai l'interesse che ci si attendeva a suo tempo. Infatti da alcuni anni solo due uffici del lavoro e un servizio specializzato pubblico ricevono questi sussidi (globalmente circa fr. 120000 all' anno). Dal canto loro i servizi specializzati privati di aiuto agli invalidi si sono intesi con l'Ai. Essi ricevono sussidi in conformità dell'articolo 74 LAI per la consulenza e l'assistenza degli invalidi e sono indennizzati in base all'articolo 71 LAI per l'orientamento professionale e il collocamento, eseguito su mandato degli uffici regionali dell'Ai e con la loro collaborazione.

La cancellazione dell'articolo 72 LAI è quindi indubbiamente giustificata.

Essa è inoltre conforme alle finalità della nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni.

25

Esclusione degli istituti ospedalieri dai sussidi alla costruzione e alle spese d'esercizio

Secondo l'articolo 73 LAI i centri d'integrazione pubblici e privati di utilità pubblica ricevono dall'Ai, a certe condizioni, sussidi per la costruzione. Di solito questi sussidi ammontano a un terzo delle spese conteggiabili, ma possono essere aumentati fino alla metà di queste spese se esistono interessi particolari. Essi sono versati anche ad ospedali attivi in prevalenza per l'Ai. Ciò è il caso quando almeno la metà dei pazienti o dei giorni di degenza è costituita da casi dell'Ai.

Mentre la maggior parte degli altri centri d'integrazione (scuole speciali, centri d'integrazione professionale) si occupano quasi esclusivamente di casi dell" AI, gli istituti ospedalieri che curano in prevalenza pazienti dell'Ai sono poco numerosi. Anche presso le cliniche specializzate, che precedentemente soddisfacevano in modo evidente le condizioni di sussidiamento, la parte dei casi dell'Ai è rapidamente regredita così come la domanda di rimborso di sussidi alla costruzione. L'introduzione della nuova legge sull'assicurazione contro gli infortuni, per il 1° gennaio 1984, ha provocato un'ulteriore diminuzione dei casi dell'Ai, poiché un numero considerevole di invalidi a causa d'infortunio sono ora curati a carico di quest'assicurazione e da questa data l'Ai non le fornisce più rimborsi.

Prescindendo da questa riflessione piuttosto pratica, nell'ambito del rimborso delle spese per il trattamento in istituti ospedalieri s'impone una più stretta collaborazione con le altre assicurazioni, e particolarmente con l'assicurazione contro gli infortuni, che non riconosce né i sussidi alla costruzione, né quelli alle spese d'esercizio.

42

La soppressione dei sussidi alla costruzione implica anche quella dei sussidi alle spese d'esercizio (art. 73 cpv. 2 lett. a LAI), ciò che non provocherà tuttavia conseguenze finanziarie alle istituzioni, poiché le spese d'esercizio sono per principio completamente coperte per il tramite della convenzione tariffaria.

26

Sussidi ai centri di formazione / Esclusione della formazione universitaria

Siccome l'Ai concede agli assicurati un diritto soggettivo a provvedimenti d'integrazione (art. 8 LAI) senza avere a disposizione propri istituti di riabilitazione, per ciò che riguarda la disponibilità dei necessari centri d'integrazione è tributaria dell'iniziativa e del buon volere di terzi. Tuttavia, per poter malgrado ciò esercitare un influsso sullo sviluppo in questo ambito, l'Ai concede non solo indennità per l'attuazione individuale dei provvedimenti d'integrazione ordinati, ma anche sussidi e relativi progetti di costruzione (cfr. il cap. 25) e altri destinati alla formazione e al perfezionamento del personale specializzato necessario (art. 74 LAI). Appartengono a quest'ultima categoria in primo luogo i pedagogisti curativi, gli educatori e i maestri professionali.

Nel 1983 26 centri di formazione hanno ricevuto globalmente 12,6 milioni di franchi dall'Ai per la formazione e il perfezionamento del personale specializzato. Tra questi centri figurano anche cinque università (Basilea, Friburgo, Neuchâtel e Zurigo), con una quota di 4,9 milioni di franchi. Tuttavia queste università ricevono già sussidi dalla Confederazione, versati loro in base alla legge federale del 28 giugno 1968 sull'aiuto alle università e dedotti dai sussidi dell'Ai in conformità dell'articolo 75 capoverso 2 LAI, nella misura in cui si riferiscono alle stesse spese. Siccome i due sussidi non sono calcolati secondo gli stessi criteri, quest'eliminazione causa qualche difficoltà. Sebbene le citate università prendano parte in modo determinante alla formazione di pedagogisti curativi e la soppressione dei sussidi dell'Ai porrà loro dei problemi di finanziamento, il nostro Consiglio ritiene che si possa sostenere l'eliminazione del doppio sussidiamento per una data da lui stabilita, entro un termine di transizione di cinque anni al massimo, tanto più che una tale sistemazione rientra nelle finalità della nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni.

3 31

Situazione finanziaria dell'assicurazione Situazione iniziale

Circa il 65 per cento delle uscite dell'Ai è costituito da prestazioni pecuniarie individuali, di cui il 60 per cento concernente prestazioni in forma di rendite e il 5 per cento indennità giornaliere e assegni per grandi invalidi. Il rimanente 35 per cento delle uscite dell'Ai è causato dalle spese per prestazioni individuali in natura e dai sussidi alle istituzioni.

La quota di contribuzione proporzionale al salario di assicurati e datori di 43

lavoro è stata aumentata nell'AI dallo 0,6 allo 0,8 per cento per il 1° gennaio 1973 e ancora all'I per cento per il 1° luglio 1975. Per il tramite del sistema di rendite fissato nell'ottava revisione dell'AVS le prestazioni in forma di rendite aumentarono tuttavia in modo più forte delle entrate. L'AI è quindi sottofinanziata.

La nona revisione dell'AVS aveva come scopo il consolidamento finanziario dell'AVS. I provvedimenti adottati si ripercossero anche sull'Ai. In seguito le spese per le prestazioni individuali poterono essere tenute al passo con l'evoluzione delle entrate. Le altre spese continuarono invece ad aumentare in modo più forte. In questo modo i contributi alle spese d'esercizio, per esempio, segnano dal 1979 un aumento medio annuale di circa il 13 per cento (24 mio di franchi).

Con la nona revisione dell'AVS si poté frenare l'aumento delle eccedenze di spese dell'Ai, ma non eliminare completamente il deficit (cfr. la tavola 1).

Non si potè così raggiungere l'equilibrio tra entrate e uscite. Nel messaggio sulla nona revisione dell'AVS si sottolineò che la situazione finanziaria dell' AI restava tesa e non equilibrata nella misura desiderata. A quel tempo si ritenne opportuno attendere le effettive ripercussioni della recessione e quelle dovute ai provvedimenti previsti con la nona revisione dell'AVS prima d'intraprendere altre misure. Nel frattempo lo stato del conto capitale dell'Ai passò da -- 259 milioni di franchi nel 1978 a -- 361 milioni di franchi nel 1983. I provvedimenti finanziari della presente seconda revisione dell'Ai hanno tenuto conto di queste circostanze; è necessario colmare queste lacune finanziarie.

32

Evoluzione dell'entità delle rendite dell'Ai

L'evoluzione finanziaria dell'Ai è determinata in larga misura da quella del numero di rendite dell'Ai. La ripartizione dei singoli generi di rendite è quindi importante. Si deve operare una distinzione tra le rendite principali (semplici e per coniugi), che spettano all'assicurato a causa della sua invalidità, e quelle complementari (a favore di moglie e figli), che spettano ai beneficiari di rendite principali in base alla loro situazione familiare.

L'evoluzione dell'entità e della struttura d'età della parte di popolazione esposta al rischio d'invalidità (donne fino a 62 anni e uomini fino a 65) è determinante soprattutto per l'entità della modificazione del numero di rendite dell' AI e perciò delle uscite dell'Ai. L'evoluzione dell'entità delle rendite dell'Ai è stata calcolata prospettivamente per il periodo di quindici anni che va dal 1986 al 2000 (cfr. «Demographische Rechnungsgrundlagen der Invalidenversicherung», UFAS 1984). I corrispondenti valori sono esposti per gli anni 1986-2000 nelle tavole 3a/3b (colonna «Ordinamento vigente»).

II numero delle rendite principali continuerà pertanto ad aumentare fino al 2000. Nei quindici anni di questo periodo d'osservazione esso avrà un incremento del 12 per cento, ciò che corrisponde a un aumento medio annuale dello 0,8 per cento. Il numero delle rendite complementari diminuirà dapprima 44

a causa di una riduzione del numero di rendite per figli, ma entro il 2000 raggiungerà di nuovo lo stadio di partenza del 1986.

Nello stesso periodo il numero complessivo delle rendite dell'Ai aumenterà annualmente di una percentuale media inferiore allo 0,5 per cento. Dopo la fine del secolo questa tendenza dovrebbe continuare ancora per un decennio.

Con questo ci si deve attendere particolarmente un aumento dell'entità delle rendite complementari, poiché in seguito alla modificazione della struttura d'età della popolazione le rendite complementari per la moglie subiranno un incremento.

La probabilità di percepire una rendita d'invalidità aumenta con l'aumentare dell'età. Spostamenti nella struttura d'età di una popolazione in seguito a fenomeni d'invecchiamento si ripercuotono in modo corrispondente. Ciò si rivela sulla scorta dell'età media dei gruppi di adulti assicurati dall'Ai, esposta nella tavola 5. Nel periodo 1986-2000 l'età media di questo gruppo aumenta di circa 2 anni. Il numero di rendite dell'Ai subirà quindi un aumento a causa dell'evoluzione demografica, con cui cresceranno le spese dell'Ai.

Questa situazione dev'essere inclusa nelle riflessioni d'ordine finanziario se per il futuro si deve tendere al conseguimento dell'equilibrio finanziario dell' assicurazione.

33

Graduazione più differenziata delle rendite

Per ciò che riguarda le ripercussioni finanziarie della graduazione più differenziata delle rendite nell'Ai si devono rilevare due aspetti: - con l'introduzione dei quarti di rendita il numero di rendite dell'Ai aumenta; - i diritti acquisiti sono garantiti agli assicurati che al momento dell'entrata in vigore della seconda revisione dell'Ai percepiscono una rendita intera in base a un grado d'invalidità inferiore all'80 per cento o una mezza rendita in base a un grado d'invalidità inferiore al 50 per cento (rendite in casi rigorosi). Ne risulta un effetto di transizione.

L'AI non dispone di dati significativi propri riguardanti le nuove rendite che saranno riconosciute.

Attualmente l'Ai riconosce un diritto alla- rendita indipendente dalla necessità solo per gradi d'invalidità almeno pari al 50 per cento. Di conseguenza non si dispone di dati propri dell'Ai per gradi d'invalidità inferiori.

In questo ambito l'assicurazione militare (AM) e quella contro gli infortuni (AINF) riconoscono invece prestazioni differenziate secondo il grado d'invalidità. Fino all'entrata in vigore della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni (1° gennaio 1984), l'INSAI non determinava il grado d'invalidità secondo gli stessi criteri applicati dall'Ai. Per questo motivo le statistiche dell' INSAI non possono essere utilizzate. L'AM valuta il grado d'invalidità in base agli stessi criteri adottati dall'Ai. Così AM e AI presentano lo stesso rapporto di numero di rendite nella sfera del grado d'invalidità 55-66 per cento e 66 2/3-100 per cento. Una situazione analoga può essere osservata tanto per le 45

rendite degli uomini che per quelle delle donne. Si ammette perciò che questo stato di cose valga anche per i gradi d'invalidità tra il 35 e il 49 per cento. La valutazione dell'espansione nell'Ai è di conseguenza fondata sulle frequenze relative dell'AM. Le indicazioni risultanti figurano nelle tavole 3a/3b (colonna «Proposta»). Le ripercussioni della graduazione più differenziata delle rendite possono quindi essere valutate sia nei confronti dell'ordinamento vigente che nei riguardi dell'evoluzione temporale.

Nei confronti dell'ordinamento vigente la graduazione più differenziata delle rendite porterà a un aumento dell'entità delle rendite dell'Ai del 29 per cento (crescita del 26 per cento delle rendite principali e del 34 per cento di quelle complementari). Nel 1986, anno di partenza, risulterà un soprappiù di 32 000 rendite principali e di 25 600 rendite complementari. Considerando le tendenze evolutive citate nel capitolo 32, per l'anno 2000 si deve calcolare un soprappiù di 36 200 rendite principali e di 24 500 rendite complementari. In questi valori stimati sono espressi sia le misure quantitative della graduazione più differenziata delle rendite, sia anche gli spostamenti dinamici e qualitativi osservabili nei diversi generi di rendite. Ciò implicherà un onere manifestamente più gravoso per gli organi incaricati dell'attuazione dell'Ai.

Le ripercussioni non possono essere stimate in base all'entità delle rendite. È necessario procedere a una conversione nelle cosiddette unità di rendite, che figurano nelle tavole 4a/b, sempre per il periodo 1986-2000.

Nei confronti dell'ordinamento vigente la graduazione più differenziata delle rendite porta a un aumento delle unità di rendita del 3,1 per cento nel 1986 e del 3,5 per cento nel 2000. Comparata al già citato aumento del 29 per cento dell'entità delle rendite, questa crescita è modesta. La causa risiede nel fatto che al nuovo diritto a quarti di rendita si contrappone una limitazione del diritto a rendite intere. È opportuno rendersi conto dell'estensione di questa ridistribuzione sulla scorta del seguente elenco. Le indicazioni sono fondate su una situazione di rendita semplice minima dell'importo di 730 franchi mensili, quale potrebbe risultare per il 1986 con un adeguamento all'evoluzione dei prezzi e dei salari, conformemente all'articolo 33 ter LAVS. Nel corso del 1985 il nostro Consiglio deciderà se le rendite saranno effettivamente adeguate per il 1° gennaio 1986.

46

Ripercussioni sul diritto alla rendita

Grado d'invalidità

Ripercussioni finanziarie in milioni di franchi in Svizzera

Percentuale

66%-79 . . .

65-66

33/3-49 . . .

35-49

le rendite intere diventano % di rendita le mezze rendite diventano % di rendita le mezze rendite diventano quarti di rendita nuovi quarti di rendita

-120

3

all'estero

in totale

-15

-135

3

-

- 8

- 8

195

195

70

In totale . . .

-15

55

II previsto passaggio a un sistema con quattro graduazioni implicherà nel periodo 1986-2000 un onere di fondo di circa 55 milioni di franchi all'anno, in media, che fino al 2000 potrebbe aumentare a 60 milioni per ragioni demografiche.

Poiché si devono garantire i diritti acquisiti ai beneficiari di rendite, per circa un decennio si produrranno effetti di transizione, che all'inizio si sovvrapporranno alle già citate ripercussioni durature. L'estensione degli oneri supplementari dipende dalla frequenza dei futuri aumenti delle rendite: quanto più gli adeguamenti saranno scarsi, tanto più l'onere supplementare sarà ingente.

L'estensione della garanzia dei diritti acquisiti può essere valutata solo in base all'evoluzione dinamica. Ammettendo il citato aumento delle rendite all'inizio del 1986, una rata di aumento dei salari del 4 per cento e un aumento dei prezzi del 3 per cento fino al 2000, per le uscite complessive risultano i seguenti valori (le spese supplementari sono divise in oneri di fondo e garanzia dei diritti acquisiti): Importi in milioni di franchi Anno

1986 1988 1990 1995 2000

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

Uscite scondo l'ordinamento vigente (senza interessi passivi

Ripercussioni della graduazione più differenziata delle rendite

3075 3348 3629 4347 5514

50 55 62 76 97

Onere dì Garanzia fondo a lunga dei diritti scadenza acquisiti

115 70 37 2 --

Uscite secondo Totale

165 125 99 78 97

(senza interessi passivi)

3240 3473 3728 4425 5611 47

Si deve ancora ricordare che la garanzia dei diritti acquisiti risulterà più elevata se l'introduzione della graduazione più differenziata delle rendite non avvenisse contemporaneamente a un adeguamento delle rendite in conformità dell'articolo 33 LAVS.

Introducendo la graduazione più differenziata delle rendite si deve tener conto complessivamente per il 1986 di uscite supplementari per 165 milioni di franchi. Con l'abbassamento delle spese di transizione, a metà del periodo considerato gli importi supplementari dovuti alla garanzia dei diritti acquisiti risultano inferiori. Per l'anno 2000 è indicato un onere supplementare di 97 milioni di franchi, che, convertito al livello delle rendite del 1986, corrisponde a un importo di 60 milioni di franchi.

34

Ripercussioni finanziarie dei singoli punti di revisione

I punti di revisione figuranti nel capitolo 2 implicano per l'Ai le ripercussioni finanziarie elencate qui di seguito. Le spese valutate a meno di un milione non sono indicate.

LAI Art.

Oggetto della revisione

28, 33 22, 24

Graduazione più differenziata delle rendite Diritto e calcolo dell'indennità giornaliera a favore di assicurati che seguono la prima formazione professionale e di assicurati minorenni Diritto alla rendita dopo 1 anno invece che dopo 360 giorni · . .

Esclusione della formazione universitaria dai sussidi agli istituti di formazione . . .

29 74

Totale delle spese di revisione

Spese di revisione in milioni di franchi

55 9

--4 -- 5

55

Non sono indicati i risparmi causati dalla modificazione dell'articolo 73 LAI, che prevede l'esclusione degli istituti d'integrazione ospedalieri dai sussidi alla costruzione, poiché non sono significativi. Complessivamente le spese supplementari risultanti sono causati solo dalla graduazione più differenziata delle rendite.

Contrariamente all'Ai, la graduazione più differenziata delle rendite implica per l'AVS uno sgravio finanziario di 12 milioni di franchi, risultante dai seguenti elementi:

48

Spese in milioni di franchi

- Marito invalido (35-49%), con una moglie che ha compiuto i 62 anni (rendita d'invalidità per coniugi che sostituisce la rendita semplice di vecchiaia della moglie) - Beneficiari di rendite di vecchiaia, con moglie invalida (3549%) (rendita di vecchiaia per coniugi che sostituisce la rendita semplice di vecchiaia del marito) - Invalidi sposati (35-49%) che diventano beneficiari di una rendita di vecchiaia, con moglie di età inferiore ai 55 anni (garanzia dei diritti acquisiti per la rendita complementare) In totale

--16

2

2

--12

L'assegnazione delle rendite per coniugi con i cosiddetti rischi misti (un coniuge anziano e l'altro invalido) all'AVS o all'Ai necessita di un riesame, previsto nell'ambito della prossima revisione dell'AVS. Sono riservate le corrispondenti ripercussioni sull'Ai.

La revisione della LAI aumenterà di un terzo le spese per le prestazioni complementari all'Ai. In particolare un gruppo di beneficiari di rendite dell'Ai, che secondo il diritto vigente percepisce ancora una rendita intera, ma che in futuro potrà richiedere solo % di rendita, graverà sulle prestazioni complementari sia dal punto di vista pecuniario che da quello numerico. Le spese conseguenti sono valutate a 45 milioni di franchi annuali. L'onere supplementare delle PC è connesso con la garanzia dei diritti acquisiti, così che anche a questo riguardo risulterà una transizione graduale.

Nell'ambito della previdenza professionale obbligatoria risulteranno spese supplementari nella misura in cui il diritto alla rendita intera d'invalidità sarà riconosciuto già con un grado d'invalidità del 65 per cento. Conformemente a ciò si deve contare su uscite supplementari per rendite, che nel corso degli anni potrebbero salire a 10 milioni di franchi. Sarebbe significativo introdurre la graduazione più differenziata delle rendite nella LPP, ciò che tuttavia non è oggetto della presente revisione di legge.

In caso di diritto contemporaneo a rendite dell'Ai e dell'AINF, gli assicurati ricevono rendite complementari dell'assicurazione contro gli infortuni- La graduazione più differenziata delle rendite provocherà quindi agli assicuratori contro gli infortuni spese supplementari annuali pari a circa 15 milioni di franchi.

35

Finanziamento

Le ripercussioni finanziarie indicate nel capitolo 33 mostrano che per la previdenza professionale obbligatoria e per l'assicurazione contro gli infortuni le 4

Foglio federale. 68° anno. Voi. I

49

spese supplementari ammontano a pochi milioni e per l'AVS esse sono anche inferiori. Considerandone la scarsa ampiezza, in questi due settori della sicurezza sociale la seconda revisione dell'Ai non provoca problemi di finanziamento di fondo.

351

Necessità dì maggiori entrate per PAI

Si è già citato lo squilibrio finanziario dell'Ai. L'evoluzione indicata nel capitolo 32 non apporterà miglioramenti dell'attuale situazione, anzi le eccedenze delle spese aumenteranno sistematicamente. La graduazione più differenziata delle rendite implicherà inoltre altre uscite supplementari. Di conseguenza, se si deve raggiungere un equilibrio tra entrate e uscite, è indispensabile un accrescimento delle entrate.

352

Aumento del tasso di contribuzione

Un aumento del tasso di contribuzione dall'I all'1,1 per cento del reddito dell'attività lucrativa porterà entrate supplementari, di cui all'inizio circa P80 per cento coprirà le nuove spese risultanti, contribuendo con il 20 per cento al risanamento dell'assicurazione. Con la diminuzione, nel corso del tempo, dell'onere dovuto alla garanzia dei diritti acquisiti, saranno gradualmente a disposizione mezzi per estinguere integralmente il conto capitale negativo, da un lato, e dall'altro per riassorbire gli oneri crescenti dovuti all'evoluzione demografica.

L'aumento del tasso di contribuzione di un decimo permetterebbe d'introdurre la graduazione più differenziata delle rendite e di risanare la situazione finanziaria dell'Ai a metà del periodo considerato. Gli indizi della recessione economica fanno tuttavia prevedere non solo una diminuzione dei contributi, ma anche la possibilità di un aumento delle prestazioni a causa dell'integrazione e della ricerca del posto di lavoro più difficoltosa.

Incertezze esistono anche riguardo alla frequenza dei diritti ai quarti di rendita e alla sostituzione di rendite intere con tre quarti di rendita. Per poter ovviare a queste eventuali difficoltà ci si propone di delegare al nostro Consiglio la competenza di aumentare ancora il tasso di contribuzione di un ulteriore 1 per mille. A dipendenza dell'evoluzione finanziaria esso è quindi autorizzato ad aumentare di un quinto, al massimo, ( = 2 per mille del salario) gli attuali contributi di assicurati e datori di lavoro all'Ai.

353

Contributi degli enti pubblici

Conformemente all'articolo 78 LAI i contributi degli enti pubblici ammontano alla metà delle uscite annuali. Le ripercussioni delle proposte sui contributi degli enti pubblici sono molteplici: occorre prendere in considerazione sia effetti dei progetti di revisione veri e propri sia anche effetti delle conseguenze della revisione sull'AVS e sulle PC. Le corrispondenti indicazioni sono riassunte nella tavola 6, in cui ci si basa su tassi d'evoluzione 50

annuali del 4 per cento per i salari e del 3 per cento per i prezzi. A queste condizioni il contributo degli enti pubblici è presentato con due calcoli di massima: una volta tenendo conto delle proposte di revisione -- graduazione più differenziata delle rendite e aumento dell'I per mille del tasso di contribuzione -- e l'altra applicando il diritto vigente. La differenza indica gli effetti della revisione.

Nei primi anni, in seguito al processo di transizione, risulterà un onere supplementare notevole nell'Ai, che però diminuirà gradualmente nel corso degli anni, fino ad essere praticamente soppresso. A metà del periodo considerato entrambe le varianti implicano, per così dire, lo stesso onere per gli enti pubblici. Ciò dipende dal fatto che, continuando ad applicare il diritto vigente, l'onere degli interessi del conto capitale passivo aumenterà continuamente. A metà del periodo considerato esso raggiunge una proporzione tale da corrispondere alle uscite supplementari stabili della graduazione più differenziata delle rendite senza l'onere derivante dalla garanzia dei diritti acquisiti. Ora, con l'aumento dei contributi proposto si diminuisce sistematicamente l'onere degli interessi (cfr. il cap. 352). Per gli enti pubblici, che contribuiscono in misura del 50 per cento sia all'onere degli interessi passivi che alle spese della graduazione più differenziata delle rendite, entrambi gli effetti si compensano dopo un certo periodo.

Se ora si includono anche le conseguenze riguardanti l'AVS e le PC, l'onere supplementare risultante per gli enti pubblici a lungo termine, oltre agli effetti della transazione iniziale, è causato dalle spese per le PC. Se si considerano le quote vigenti di Confederazione e Cantoni per AVS, AI e PC, risulta un onere supplementare decrescente nel tempo per la Confederazione (quota più importante per l'Ai), mentre per i Cantoni l'onere aumenterà con il tempo. Nell'ambito della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (primo pacchetto) sono imminenti correzioni delle quote attualmente vigenti. Con una partecipazione maggiore dei Cantoni alle PC, la Confederazione sarà ulteriormente sgravata e le tendenze citate si rinforzeranno sicuramente.

36

Bilancio finanziario dell'Ai

II bilancio finanziario informa sull'evoluzione della situazione finanziaria dell'assicurazione considerando i punti di revisione e le misure finanziàrie che sono previsti. Esso è riassunto nelle tavole 7 a-c. Tali calcoli di massima non sono previsioni, ma mostrano l'evoluzione finanziaria dell'assicurazione partendo da certi ipotesi e da certi influssi.

Per ciò che riguarda le ripercussioni di misure finanziarie si deve osservare l'articolo 78 LAI, che limita l'importo dell'avere dell'Ai. In conformità di questo articolo i contributi degli enti pubblici all'assicurazione sono ridotti nella misura in cui l'avere dell'assicurazione presso il Fondo di compensazione dell'AVS ecceda, alla fine dell'esercizio contabile, un quinto delle spese annue.

La valutazione del bilancio è facilitata se si considerano non solo i valori 51

numerici di entrate e uscite, ma anche il tasso delle uscite. Esso è il rapporto tra le uscite annue e la somma dei salari. Da ciò si può ricavare la seguente relazione, fondamentale per calcolare il bilancio finanziario: Uscite Somma dei salari

= Numero dei beneficiari di rendite X Rendita media Persone con attività lucrativa

Reddito medio

oppure Tasso delle uscite

= Rapporto dei beneficiari di rendite

X Tasso della rendita

II tasso delle uscite rappresenta il prodotto ottenuto da una componente demografica, il rapporto dei beneficiari di rendite, e da una componente economica, il tasso della rendita.

Dal tasso delle uscite si può dedurre a quanto dovrebbe ammontare complessivamente il tasso di contribuzione di assicurati e datori di lavoro per mantenere in equilibrio entrate e uscite annuali. Secondo l'articolo 78 LAI i mezzi pubblici che devono essere versati all'assicurazione devono ammontare a metà delle uscite annue. Di conseguenza metà delle uscite dovrebbe essere finanziata annualmente per il tramite dei contributi, così che il tasso di contribuzione dovrebbe equivalere a metà del tasso delle uscite. Il tasso contributivo dell'I per cento attualmente in vigore, fissato nell'articolo 3 LAI, corrisponde quindi a un tasso delle uscite del 2 per cento. A un tasso di contribuzione dell'1,1 per cento si contrappone invece un tasso delle uscite del 2,2 per cento.

Il rapporto dei beneficiari di rendite compara il numero di rendite dell'Ai con l'entità delle persone che esercitano un'attività lucrativa. In questo modo si tien conto del maggior numero di beneficiari di rendite dovuto al riconoscimento del diritto a quarti di rendita come pure della possibile evoluzione sia del numero dei beneficiari di rendite che di quello delle persone attive. Queste componenti demografiche si manifestano nel modello statico del bilancio, in cui si considera un tasso di contribuzione dell'1,1 per cento (cfr. la tavola 7a). Siccome in questo modello il tasso delle uscite è superiore al 2,2 per cento durante tutto il periodo 1986-2000, i risultati annuali non potrebbero essere portati in pareggio e la situazione finanziaria dell'Ai peggiorerebbe ulteriormente. Solo per poter raggiungere un equilibrio finanziario, in circostanze statiche, sarebbe necessario applicare un tasso di contribuzione dell'1,2 per cento. In questo modo il debito dell'Ai potrebbe inoltre essere estinto in quattro anni.

I modelli dinamici prendono in considerazione componenti economiche che agiscono sul tasso della rendita. Di conseguenza si deve ipotizzare un'evoluzione media di salari e prezzi nel periodo 1986-2000. Il bilancio finanziario è stato stabilito ammettendo un tasso di crescita annuale del 4 per cento per i salari e del 3 per cento per i prezzi,
rispettivamente del 6 per cento per i salari e del 4 per cento per i prezzi. Nei modelli di calcolo si riscontrano perciò differenze dell'I e del 2 per cento tra l'evoluzione dei salari e quella dei prezzi. Dal punto di vista attuale, una differenza del 2 52

per cento dev'essere considerata una variante piuttosto favorevole. Mentre nei periodi di alta congiuntura risultavano differenze del 3 per cento o più, una differenza dell'I per cento corrisponde ai dati rilevati negli ultimi anni.

Applicando un tasso di contribuzione dell'1,1 per cento, i risultati annuali per la variante dell'I per cento (evoluzione del 4% per i salari e del 3% per i prezzi) sarebbero tutti positivi (cfr. la tavola 7b). Dopo circa 10 anni l'Ai potrebbe far figurare per la prima volta di nuovo un avere, che raggiungerebbe verso la fine del secolo l'importo del 5 per cento di una spesa annuale. Nella variante del 2 per cento (evoluzione del 6% per i salari e del 4% per i prezzi), la copertura integrale delle precedenti eccedenze d'uscita sarebbe raggiunta in un periodo più breve, così che nella seconda metà degli anni novanta l'articolo 78 LAI sarebbe realizzato (cfr. la tavola 7c).

Tenendo conto di un tasso di contribuzione dell'I,2 per cento, l'Ai potrebbe far figurare un avere già dopo 3 anni. Esso aumenterebbe in seguito così rapidamente che l'articolo 78 LAI sarebbe realizzato all'inizio degli anni novanta non solo nella variante del 2 per cento, ma anche in quella dell'I per cento.

Di regola le rendite sono adeguate ogni due anni all'evoluzione dei salari e dei prezzi. La valutazione dell'equilibrio finanziario dell'assicurazione deve quindi basarsi ogni volta su una media del tasso delle uscite per un periodo di due anni consecutivi. Dopo l'entrata in vigore della revisione dell'Ai questo tasso medio delle uscite rimane inferiore al 2,2 per cento.

Osservando i modelli di bilancio si può dedurre che con un ulteriore 1 per mille di contribuzione si può raggiungere l'equilibrio finanziario dell'Ai anche ipotizzando la variante dell'I per cento. Per introdurre un risanamento finanziario dell'Ai nell'ambito di questa revisione, il tasso di contribuzione di assicurati e datori di lavoro deve quindi essere aumentato all'1,1 per cento del salario con l'entrata in vigore della revisione. L'aumento di un ulteriore 1 per mille del salario costituisce una riserva di sicurezza, come indicato nel capitolo 352.

4 41

Commento del progetto di legge Modificazione della LAI

Trasformazione dei titoli marginali e sistemazione dei titoli mediani La trasformazione dei titoli marginali in titoli mediani dei singoli articoli ha lo scopo di modernizzare la forma della LAI. Se il contenuto di un titolo mediano coincide con il titolo d'articolazione preposto, il primo è soppresso. I titoli marginali a più stadi sono semplificati.

Articolo 3 capoverso 3 (Contributi di assicurati e datori di lavoro) Nei capitoli 352 e 36 abbiamo esposto a fondo la necessità di aumentare modestamente i contributi. Con l'entrata in vigore della seconda revisione dell'Ai ci proponiamo di aumentare i contributi sul reddito dell'attività lucrativa dall' 1 all'1, 1 per cento, vale a dire dello 0,5 per mille ciascuno per assicurati e da-

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tori di lavoro. Faremo uso della competenza di aumentare ancora i contributi fino all'1,2 per cento solo se il primo passo non basterà a conseguire un sufficiente pareggiamento dei conti.

Articolo 13 capoverso 2 (Provvedimenti sanitari in caso d'infermità congenita) Questa modificazione relativa al testo francese costituisce semplicemente un adattamento più esatto alla formulazione tedesca.

Articolo 22 capoverso 1 (Diritto all'indennità giornaliera) La nuova versione permette da ora in poi il versamento dell'indennità giornaliera agli assicurati che seguono la prima formazione professionale e ad assicurati minorenni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa, purché subiscano una perdita di guadagno causata dall'invalidità. Questa modificazione è motivata nel capitolo 22.

Articolo 24 (Calcolo dell'indennità giornaliera) Nel capoverso 1 si riserva non solo il capoverso 2, ma anche il nuovo capoverso 2 bis . Questi due capo versi contengono regole di calcolo delle indennità giornaliere che derogano esplicitamente da quelle dell'ordinamento delle indennità di perdita di guadagno.

II capoverso 2bis, introdotto nel corso di questa revisione, disciplina il calcolo dell'indennità giornaliera versata ad assicurati che seguono la prima formazione professionale e ad assicurati minorenni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa. Come esposto nel capitolo 223.3 un appartenente a questa categoria di assicurati riceve al massimo l'indennità minima secondo l'ordinamento della IPG ed eventualmente i supplementi per le persone sole e per l'integrazione.

Nel capoverso 3 il nostro Consiglio viene autorizzato a delegare all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali la facoltà di allestire tavole d'uso obbligatorio. Si propone inoltre di regolare nell'ordinanza la riduzione delle indennità giornaliere per le due categorie di assicurati sopraccitati. Il capitolo 223.3 informa sul procedimento da adottare. Il testo di legge cita esplicitamente il principio del mancato guadagno.

Articolo 24bis capoverso 2 (Supplemento all'indennità giornaliera per persone sole) Questa disposizione transitoria della modificazione di legge per il 1° gennaio 1976 è priva di oggetto da molto tempo e può quindi essere abrogata.

Articolo 28 capoversi 1 e 1bis (Diritto alla rendita) II capoverso 1 contiene la
nuova graduazione delle rendite secondo il grado d'invalidità, come esposto dettagliatamente nel capitolo 21.

Il nuovo capoverso 1bis comprende il divieto d'esportazione dei quarti di rendita giustificato nel capitolo 214.

54

Articolo 29 (Inizio del diritto alla rendita) II commento di questo articolo si trova nel capitolo 215.

Articolo 33 capoversi 1 e 2 (Diritto a una rendita d'invalidità per coniugi) II commento in proposito si trova nel capitolo 216.

Articolo 586is (Diminuzione delle rendite a causa di soprassicurazione) La modificazione proposta è di natura redazionale. In futuro saranno assegnate non solo mezze rendite, ma anche quarti e tre quarti di rendita.

Articolo 47 capoverso 1 (Pagamento delle indennità giornaliere) Sebbene la legge vigente preveda che le indennità siano pagate, di norma, ogni quindici giorni, attualmente esse sono generalmente versate mensilmente, a meno che l'assicurato non richieda esplicitamente pagamenti a scadenze più ravvicinate. Quest'evoluzione corrisponde a quella del pagamento dei salari nell'economia, per cui è giustificato fissare il pagamento mensile come regola anche nella LAI. Anche se il pagamento a scadenze più ravvicinate implica un corrispondente forte aumento delle spese amministrative e dei costi per tutti gli interessati, esso dev'essere mantenuto in tutti i casi giustificati.

Articolo 54capoverso 1 lettere de f (Compiti delle casse di compensazione) La lettera d attualmente vigente rinvia a due determinanti capoversi dell'articolo 11 LAI che riguardano il rischio dell'integrazione. Dal 1° gennaio 1979 questo articolo comprende tuttavia un solo capoverso, per cui il rinvio dev' essere corretto.

La lettera f dev'essere cancellata, poiché contrasta con Io snellimento della procedura amministrativa commentata nel capitolo 23.

Articolo 54 capoverso 3 (Rinuncia alle decisioni delle casse per certe prestazioni) II commento di questo nuovo capoverso si trova nel capitolo 232.

Articolo 56 capoverso 1 (Composizione delle commissioni dell'Ai) La formulazione proposta, relativa alla composizione della commissione dell' AI e neutrale per ciò che riguarda il sesso dei membri, tien conto della parità di trattamento tra uomo e donna. La richiesta di una rappresentazione paritetica di entrambi i sessi pregiudicherebbe troppo la flessibilità della composizione.

Articolo 60bis capoverso 2 (Facoltà concesse alle segreterie.delle commissioni) Questo capoverso procura la possibilità di assegnare alle segreteria della commissione dell'Ai certe facoltà in casi senza problemi, per snellire l'iter procedurale. La motivazione figura nel capitolo 233.

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Articolo 65 (Commissione federale dell'AVS/AI) L'attuale formulazione dell'articolo 65 prescrive il completamento della Commissione federale dell'AVS/AI con rappresentanti dell'aiuto agli invalidi. Ciò non ha impedito al nostro Consiglio di nominare dal 1981 anche rappresentanti delle persone impedite nella Commissione. L'ampliamento proposto corrisponde quindi alla prassi attuale.

Articolo 72 (Sussidi a uffici di orientamento professionale e di collocamento) Si rinvia al capitolo 24.

Articolo 73 capoverso 1 (Sussidi a istituti di cura) Si rinvia al capitolo 25.

Articolo 74 frase introduttiva (Sussidi ai centri di formazione) Si rinvia al capitolo 26.

Articolo 77 capoverso 2 (Cespiti) Questa disposizione è superata e può essere abrogata. Si veda anche l'articolo 80.

Articolo 80 (Vigilanza sull'equilibrio finanziario) Da anni la LAVS non riconosce più la definizione di bilancio tecnico. Nell' articolo 43quater LAVS si incarica invece il nostro Consiglio e la Commissione federale dell'AVS/AI di vigilare sull'equilibrio finanziario dell'assicurazione. Questa disposizione dev'essere applicata anche all'Ai.

Articolo 83 capoverso 2 (Modificazione della LAMI) II complemento della precedente legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni (attualmente: legge federale sull'assicurazione contro le malattie) decretato in questo articolo è stato nuovamente abrogato tramite una modificazione della legge del 13 marzo 1964 (RU 1964 981). Perciò la cancellatura di questo capoverso si impone.

Articolo 85 capoversi 2 e 3 (Disposizioni transitorie al momento dell'entrata in vigore della LAI) Le disposizioni transitorie di questi capoversi si riferivano all'entrata in vigore della LAI, il 1° gennaio 1960, e oggi non hanno più nessun significato. Il capoverso 1, invece, è ancora determinante.

Nuove disposizioni transitorie Nel capoverso 1 esse regolano il passaggio dall'attuale suddivisione delle rendite in due livelli alla nuova con quattro. Per principio la nuova graduazione

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è applicata anche alle rendite già in corso; si devono tuttavia garantire ai beneficiari di rendite i diritti acquisiti. Questa garanzia è limitata solamente a un massimo di tre anni per gli assicurati con un grado d'invalidità inferiore al 35 per cento e per le persone all'estero il cui grado d'invalidità è inferiore al 50 per cento. Altre argomentazioni in proposito figurano nel capitolo 217.

Il commento del capoverso 2 figura nel capitolo 26.

Abrogazione di precedenti disposizioni transitorie Per alleggerire la raccolta delle leggi, le disposizioni divenute prive d'oggetto devono essere abrogate di conseguenza. Nella legge federale del 24 giugno 1977 sulla nona revisione dell'AVS, il capitolo III n. 2 lettere a, b e d regolava il primo adeguamento delle rendite dell'Ai in corso.

Orbene, questo adeguamento si è concluso il 1° gennaio 1980, così che le citate disposizioni sono abrogate, con l'eccezione della lettera d capoverso 2.

La lettera e regolava il passaggio al nuovo limite d'età per la moglie in caso di diritto a una rendita d'invalidità per coniugi. Anche questo passaggio si è nel frattempo concluso e quindi la lettera e può essere abrogata.

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Modificazione della LAVS

Articolo 22 capoverso 1 (Diritto alla rendita di vecchiaia per coniugi) II diritto alla rendita di vecchiaia per coniugi è riconosciuto anche quando il marito è anziano ai sensi della LAVS e la moglie è invalida ai sensi della LAI.

Ciò vale anche per un'invalidità della moglie pari a %, % o %, nel qual caso il rinvio all'articolo 28 LAI implica che il versamento della rendita per coniugi all'estero è possibile solo se il grado d'invalidità della moglie raggiunge almeno il 50 per cento.

Articolo 72 capoverso 1 (Facoltà dell'Ufficio federale di impartire direttive agli organi d'esecuzione dell'assicurazione) Questa disposizione disciplina non solo la vigilanza delle autorità federali sull attuazione dell'AVS, ma secondo l'articolo 64 capoverso 1 LAI è esplicitamente applicabile anche nell'ambito dell'Ai. Le misure di vigilanza aventi lo scopo di provvedere a un'applicazione unitaria della legge sono qui particolarmente significative, poiché oltre alle casse di compensazione, anche le commissioni e gli uffici regionali dell'Ai partecipano all'attuazione. Senza questo potere direttivo del nostro Consiglio, stabilito dalla legge, sarebbe assolutamente impossibile un'esecuzione coordinata, in considerazione dell'organizzazione fortemente decentralizzata dell'AVS e dell'Ai. Il nostro Consiglio, da parte sua, ha delegato al Dipartimento federale dell'interno e all'Ufficio federale delle asicurazioni sociali la facoltà di emanare direttive amministrative (art. 176 cpv. 1 OAVS; art. 89 e 92 OAI). Queste direttive sono però vincolanti solo per gli organi d'esecuzione propri dell'assicurazione e non per quelli che regolano il contenzioso.

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Dopo l'entrata in vigore della legge federale del 19 settembre 1978 sull'organizzazione e la gestione del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale (LOA; RS 172.010) sono emersi dei dubbi sulla legittimità del diritto dell' Ufficio federale delle assicurazioni sociali di emanare tali direttive amministrative, poiché una corrispondente autorizzazione legale non è contenuta né nella LAVS, né nella LAI. Proponiamo quindi di iscrivere nella LAVS una disposizione d'autorizzazione chiaramente definita, che vale automaticamente anche per l'ambito dell'Ai.

Contemporaneamente si deve regolamentare in modo inequivocabile nella legge anche la facoltà di allestire tavole d'uso obbligatorio per la determinazione di contributi e prestazioni. Si tratta di lavori di ampio raggio che, come finora, dovranno essere allestiti e pubblicati dall'Ufficio federale.

Articolo 93 (Obbligo d'informare delle altre assicurazioni sociali) Per la valutazone dei diritti e prestazioni che le incombe l'Ai dipende in larga misura dalle informazioni di terzi, disponendo solo di pochissimi centri d'accertamento propri. Inoltre non sarebbe neppure sensato ripetere misure d'accertamento già ordinate da un'altra istituzione. Attualmente non esiste una disposizione legale che permetta agli organi dell'Ai (o dell'AVS) di richiedere informazioni o documenti ai titolari di altre assicurazioni sociali.

Questa regolamentazione è quanto mai insoddisfacente e si contrappone agli sforzi volti a un miglioramento della coordinazione nell'ambito di tutte le assicurazioni sociali.

D'altronde, per esempio la legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF, RS 832.20), entrata in vigore il 1s gennaio 1984, prevede in una clausola generale un ampio obbligo d'informazione e di apertura delle pratiche. L'articolo 101 LAINF dice: Le autorità amministrative e giudiziarie della Confederazione, dei Cantoni, Distretti, Circoli e Comuni, come pure gli istituti d'assicurazione sociale, hanno l'obbligo di fornire gratuitamente le informazioni e gli atti necessari agli organi incaricati dell'attuazione dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.

Se l'obbligo di informare dovesse collidere con quello di mantenere il segreto di un altro titolare di un'assicurazione sociale, spetterà al nostro Consiglio regolare la trasmissione d'informazioni e la consegna di documenti per certe incombenze degli organi d'assicurazione, considerando gli interessi delle parti. Una fissazione nella legge sarebbe non solo complicata, ma anche inopportuna poiché la posizione degli interessi potrebbe variare a seconda dell'evoluzione di uno o dell'altro dei rami assicurativi.

Proponiamo quindi di adeguare il contenuto dell'articolo 93 LAVS, applicabile anche all'Ai e all'ordinamento delle indennità di perdita di guadagno, al sopraccitato articolo 101 LAINF. Sempre tenendo conto della protezione dei dati non si dovrebbe più impiegare la clausola generale contenuta in questo articolo, ma citare singolarmente ogni stato di cose che motiva un obbligo d'informare.

58

Per quanto concerne il rapporto con gli assicuratori privati, che non si presentano come enti detentori dell'assicurazione sociale, non proponiamo nessuna regolamentazione legale. Questo rapporto è basato su convenzioni che, in caso di scambio d'informazioni, presuppongono l'accordo dell'assicurato o un'esenzione dall'obbligo di mantenere il segreto concessa dalle autorità.

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Modificazione della LPC

Si rinvia al capitolo 218.

44

Modificazione della LPP

Nel capitolo 219 figurano già le motivazioni per un mantenimento provvisorio nella LPP di un sistema di rendite a due stadi. Tuttavia alcuni punti di questa legge devono essere adeguati al nuovo sistema di rendite della LAI.

Così nell'articolo 24 capoverso 1 LPP il limite determinante per aver diritto a una rendita completa è abbassato dal 66% per cento al 65 per cento. Anche l'articolo 26 capoverso 1 LPP, che rinvia all'articolo 29 LAI per ciò che riguarda l'inizio delle prestazioni d'invalidità, dev'essere adeguato di conseguenza all'introduzione del sistema di rendite a quattro stadi e al mantenimento dei due stadi di rendite nella LPP. A questo scopo è sufficiente una piccola modificazione, in cui si prescriva semplicemente un'applicazione per analogia dell'articolo 29 LAI.

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Conseguenze finanziarie, sul personale e sull'organizzazione per la Confederazione e i Cantoni

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Conseguenze finanziarie

Le ripercussioni sugli enti pubblici sono commentate nel capitolo 353. Esse dipendono da diversi aspetti e particolarmente: - dalle misure finanziarie della revisione - dall'effetto di transazione causato dalla graduazione più differenziata delle rendite - dalle ripercussioni sull'AVS e sulle PC - dalla futura dinamica economica -, dalla ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni.

La tavola 6 mostra gli oneri che ci si devono attendere. In essa sono molto evidenti gli aggravi delle singole componenti che si modificheranno con il tempo. Complessivamente, per AI, AVS e PC, risulta un onere supplementare iniziale di 86 milioni di franchi che diminuiranno in seguito a 70 milioni. Le quote iniziali differenti di Confederazione (63 mio) e Cantoni (23 mio) subiranno un'evoluzione in senso opposto, per arrivare infine a un 59

onere supplementare di 35 milioni ciascuna. Con un nuovo ordinamento delle distribuzioni nell'ambito della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (primo pacchetto) queste quote subirebbero una modifica.

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Conseguenze sul personale e sull'organizzazione della Confederazione

Con l'introduzione della graduazione più differenziata delle rendite secondo il grado d'invalidità il numero delle rendite aumenterà in modo significativo. Le rendite principali supplementari, che interesserebbero la cerchia di beneficiari con un grado d'invalidità inferiore al 50 per cento, dovrebbero raggiungere il numero di 30 000. Inoltre, per le ragioni esposte nel capitolo 213, il numero dei mutamenti aumenterà notevolmente.

L'espansione del numero di rendite e l'aumento del numero di mutamenti si ripercuoteranno sull'attività di vigilanza dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, provocando un aumento di lavoro. Ne sono responsabili particolarmente le revisioni periodiche della gestione delle commissioni dell'Ai, divenute più estese, e l'aumento dei casi in contenzioso. Valutiamo il fabbisogno supplementare di personale risultante a 2-4 persone.

Sono inoltre interessate le casse di compensazione per il personale federale e per gli assicurati all'estero, integrate nell'Amministrazione federale, e le segreterie delle corrispondenti commissioni dell'Ai da esse dirette. Il personale supplementare necessario per queste due casse è difficile da valutare, poiché l'evoluzione della situazione non è previdibile dettagliatamente. Esso dovrebbe aggirarsi sull'ordine di grandezza di 3-4 forze lavorative per la Cassa federale di compensazione (personale federale). La Cassa svizzera di compensazione (persone all'estero) deve prevedere lavoro supplementare in relazione agli accertamenti oltre confine per la valutazione delle richieste di prestazioni. Riteniamo che essa necessiterà di 6 persone in più.

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Conseguenze sul personale e sull'organizzazione dei Cantoni

Per le stesse ragioni della Confederazione anche i Cantoni devono prevedere un aumento analogo dell'onere di lavoro. Sono interessate le casse di compensazione dell'AVS e le segreterie delle commissioni dell'assicurazione per l'invalidità da esse dirette, ma anche le stesse commissioni dell'assicurazione per l'invalidità.

Il numero delle deliberazioni da adottare e delle decisioni di assegnazione e di rifiuto delle rendite delle casse di compensazione dell'AVS da emanare possono aumentare fortemente, particolarmente nella fase di transazione dal sistema attuale a quello nuovo. Anche nell'ambito dell'accertamento dei diritti a prestazioni e dei ricorsi si deve prevedere un aumento dell'onere di lavoro.

Almeno all'inizio ci si devono attendere ripercussioni anche presso le istanze cantonali di ricorso.

60

6

Linee direttive della politica di governo

II progetto è contenuto nelle linee direttive della politica di governo 19831987 (FF 1984 I 166, n. 71).

7

Costituzionalità

La legislazione dell'Ai è basata sull'articolo 34 quater capoversi 2 e 7 della Costituzione federale.

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Risultati contabili dell'Ai Importi in milioni di franchi

Tavola 1 Uscite Prestazioni pecuniarie individualf

Entrate Prestazioni individuali in natura

Sussidi

Saldo

Spese d'esecu- Totale zione e d'amministrazione e interessi passivi

Conto capitale alla fine dell'anno

1960 1961 1962 1963 1964

37,3 118,1 122,2 123,9 169,3

11,7 31,6 34,6 43,2 56,2

0,3 1,1 5,0 12,3 16,0

4,2 5,5 6,5 8,5 10,3

53,5 156,3 168,3 187,9 251,8

102,5 169,2 185,6 206,8 249,9

+49,0 +12,9 +17,3 +18,9 -- 1,9

49,0 61,9 79,2 98,1 96,2

1965 1966 1967 1968 1969

183,6 192,9 223,8 240,3 344,5

61,3 75,9 94,0 114,9 126,2

17,3 25,4 23,1 36,0 44,1

13,4 15,0 17,6 14,7 18,1

275,6 309,2 358,5 405,9 532,9

275,5 301,5 338,3 408,9 534,1

--0,1 --7,7 --20,2 +3,0 +1,2

96,1 88,4 68,2 71,2 72,4

1970 1971 1972 1973 1974

364,9 413,8 453,7 760,5 873,1

157,8 178,6 195,1 258,5 316,1

51,4 67,4 84,6 131,8 174,7

18,6 21,7 24,8 30,6 38,5

592,7 681,5 758,2 1181,4 1402,4

595,8 685,2 765,5 1161,2 1327,8

+3,1 + 3,7 + 7,3 --20,2 --74,6

75,5 79,2 86,5 66,3 -- 8,3

1975 1976 1977 1978 1979

1064,7 1152,7 1284,1 1339,5 1353,8

319,1 371,9 346,6 336,5 340,3

197,0 231,2 243,4 224,0 260,9

49,9 53,2 59,5 63,4 70,0

1630,7 1809,0 1933,6 1963,4 2025,0

1581,6 1762,5 1848,7 1892,9 1968,4

-^19,1 --46,5 --84,9 --70,5 --56,6

-- 57,4 --103,9 --188,8 --259,3 --315,9

1980 1981 1982 1983

1440,3 1443,6 1622,2 1663,4

347,0 375,4 406,9 417,0

287,8 286,5 344,8 366,7

76,6 86,0 89,1 95,6

2151,7 2191,5 2463,0 2542,7

2111,4 2213,1 2440,3 2539,3

^40,3 +21,6 --22,7 --3,4

--356,2 --334,6 --357,3 --360,7

Combinazioni di rendite in caso di rendite per coniugi (RPC = rendita d'invalidità per coniugi) Tavola 2 Grado d'invalidità del marito

OS

u>

Rendita per un grado d'invalidità della moglie pari al . . per cento almeno 80 o se la moglie è anziana

almeno 65

almeno 50

almeno 35

inferiore a 35

almeno 80

RPC intera

RPC intera

RPC intera

RPC intera

rendita semplice + rendita complementare

almeno 60

RPC intera

34 RPC

3/4 RPC

3/4

3/4 rendita semplice +

almeno 50

RPC intera

3/4

RPC

1/2 RPC

1/2 RPC

RPC

1/2 RPC

14 RPC

'/2 rendita semplice

14 rendita ' semplice

--

almeno 35

RPC intera

3/4

inferiore a 35

rendita semplice intera

3

/4 rendita semplice

RPC

3

/4

rendita complementare

1/2 rendita semplice +

!/2

rendita complementare

1/4 rendita semplice +

'/4

rendita complementare

Rendite deU'AI in Svizzera nel 1986 Entità in migliaia Tavola 3ti Ordinamento vigente

i/i Rendite semplici - uomini -donne

i/2

Proposta

com1/1 plessivamente

%

M

VA

complessivamente

50,7 33,1

17,0 12,9

67,7 46,0

30,5 22,6

19,6 11,5

15.6 11.7

17,4 13,1

83,1 58,9

..

83,8

29,9

113,7

53,1

31,1

27,3

30,5

142,0

Rendite per coniugi ..

9,0

0,3

9,3

10,5

1,5

0,7

0,3

13,0

Rendite principali . . .

92,8

30,2

123,0

63,6

32,6

28,0

30,8

155,0

Rendite complementari per la moglie Rendite per figli

23,8 22,1

11,3 16,9

35,1 39,0

12,6 13,1

10,5 9,6

10.4 15.5

11,5 16,5

45,0 54,7

Rendite complementari

45,9

28,2

74,1

25,7

20,1

25,9

28,0

99,7

138,7

58,4

197,1

89,3

52,7

53,9

58,8

254,7

Complessivamente

Totale

Rendita dell'Ai in Svizzera nel 2000 Entità in migliaia Tavola 3b Ordinamento vigente

l/l

M

Rendite semplici -- uomini -- donne

56,7 36,5

19,1 14,3

75,8 50,8

Complessivamente ...

93,2

33,4

Rendite per coniugi ..

10,1

Proposta

com1/1 plessivamente

complessivamente

Vt

M

V>

34,8 25,5

21,8 12,8

17,1 12,4

19,6 14,5

93,3 65,2

126,6

60,3

34,6

29,5

34,1

158,5

0,3

10,4

11,8

1,8

0,8

0,3

14,7

103,3

33,7

137,0

72,1

36,4

30,3

34,4

173,2

Rendite complementari per la moglie Rendite per figli

27,3 18,3

12,9 14,4

40,2 32,7

14,7 11,1

12,1 8,1

11,6 12,7

13,1 14,0

51,5 45,9

Rendite complementari

45,6

27,3

72,9

25,8

20,2

24,3

27,1

97,4

148,9

61,0

209,9

97,9

56,6

54,6

61,5

270,6

Rendite principali

Totale 64

Unità di rendita dell'Ai in Svizzera nel 1986 Entità in migliaia Tavola 4a Ordinamento vigente 1/1

M

Proposta

corn1/1 plessivamente

%

Vi

1

/4

complessivamente

Rendite semplici - uomini - donne

50,7 33,1

8,5 6,4

59,2 39,5

30,5 22,6

14,7 8,6

7,8 5,9

4,3 3,3

57,3 40,4

Complessivamente . . .

83,8

14,9

98,7

53,1

23,3

13,7

7,6

97,7

Rendite per coniugi ..

13,5

0,2

13,7

15,7

1,7

0,6

0,1

18,1

Rendite principali....

97,3

15,1

112,4

68,6

25,0

14,3

7,7

115,8

Rendite complementari per la moglie Rendite per figli

7,1 9,2

1,7 3,4

8,8 12,6

3,8 5,7

2,4 2,9

1,6 3,2

0,9 1,7

8,7 13,5

Rendite complementari

16,3

5,1

21,4

9,5

5,3

4,8

2,6

22,2

113,6

20,2

133,8

78,3

30,3

19,1

10,3

138,0

Totale

Basi di calcolo - Le rendite semplici, le rendite per coniugi, le rendite complementari per la moglie e quelle semplici e doppie per figli sono state moltiplicate, rispettivamente, per il fattore 1.0, 1.5, 0.3, 0.4 e 0.6.

- Le rendite intere, i % di rendita, le mezze rendite e i quarti di rendita sono stati moltiplicati, rispettivamente, per i fattori 1.00, 0.75, 0.50,0.25.

5

Foglio federale. 68 anno. Voi. I

65

Unità di rendita dell'Ai in Svizzera nel 2000 Entità in migliaia Tavola 4b Ordiniintento vigente

i/i

VÎ

Proposta

com1/1 plessivamente

%

M

K

complessivamente

Rendite semplici - uomini - donne

56,7 36,5

9,6 7,1

66,3 43,6

34,8 25,5

16,4 9,6

8,5 6,2

4,9 3,6

64,6 44,9

Complessivamente ...

93,2

16,7

109,9

60,3

26,0

14,7

8,5

109,5

Rendite per coniugi ..

15,2

0,2

15,4

17,7

2,0

0,6

0,1

20,4

Rendite principali . . . .

108,4

16,9

125,3

78,0

28,0

15,3

Rendite complementari per la moglie Rendite per figli

8,2 7,6

1,9 2,9

10,1 10,5

4,4 4,8

2,7 2,5

1,7 2,6

1,0 1,4

9,8 11,3

Rendite complementari

15,8

4,8

20,6

9,2

5,2

4,3

2,4

21,1

124,2 21,7

145,9

87,2

33,2

19,6

11,0

151,0

Totale

8,6 129,9

Basi di calcolo - Le rendite semplici, le rendite per coniugi, le rendite complementari per la moglie e quelle semplici e doppie per figli sono state moltiplicate, rispettivamente, per il fattore 1.0, 1.5, 0.3, 0.4 e 0.6.

- Le rendite intere, i % di rendita, le mezze rendite e i quarti di rendita sono stati moltiplicati, rispettivamente, per i fattori 1.00, 0.75, 0.50, 0.25.

66

Età media del gruppo d'età 19-65 uomini 9-62 (donne) in Svizzera Tavola 5 Anno

Uomini

Donne

Totale

1986 1987 1988 1989 1990

40,0 40,1 40,1 40,2 40,3

39,3 39,3 39,3 39,4 39,4

39,7 39,7 39,7 39,8 39,9

1991 1992 1993 1994 1995

40,4 40,5 40,7 40,9 41,0

39,5 39,7 39,8 40,0 40,1

40,0 40,1 40,2 40,4 40,6

1996 1997 1998

40,3 40,4 40,6 40,8 40,9

40,7

1999 2000

41,2 41,4 41,5 41,7 41,8

2005 2010 2015 2020

42,4 42,6 42,7 42,9

41,5 41,7 41,9 42,1

42,0 42,2 42,3 42,5

;

40,9 41,1 41,2 41,4

I valori oltre l'anno 2000 hanno un carattere puramente indicativo.

67

Valutazione degli oneri supplementari incombenti agli enti pubblici a causa della seconda revisione dell'Ai, suddivisi tra Confederazione e Cantoni Basi: evoluzione dei salari del 4 per cento evoluzione dei prezzi del 3 per cento Importi in milioni di franchi Tavola 6 Ramo assicurativo

Anno 1986

1990

1995

2000

Contributo alla sola AI

Conformemente alla revisione *> Conformemente all'ordinamento vigente 2 > Contributo supplementare all'Ai in seguito alla revisione

1633 1552

1873 1833

2213 2202

2806 2804

81

40

11

2

Ripercussioni su AI, AVS e PC

AI AVS PC

Complessivamente

81 --3 8

40 --3 36

11 --4 56

2 --5 72

86

73

63

69

Quota della Confederazione

AI AVS PC

Complessivamente

61 --2 4

30 --2 18

8 --3 28

2 --4 36

63

46

33

34

Quota dei Cantoni

AI AVS PC Complessivamente

20 --1 4

10 --1 18

3 --1 28

-- --1 36

23

27

30

35

AVS: 20 per cento delle uscite, di cui 75 per cento da parte della Confederazione e 25 per cento da parte dei Cantoni.

AI: Metà delle uscite (inclusi gli interessi passivi), di cui 75 per cento da parte della Confederazione e 25 per cento da parte dei Cantoni.

PC: Copertura completa: 50 per cento da parte della Confederazione e 50 per cento da parte dei Cantoni.

" Graduazione più differenziata delle rendite e tasso di contribuzione dell'1,1 per cento del reddito dell'attività lucrativa.

2) Tasso di contribuzione dell'1,0 per cento del reddito dell'attività lucrativa.

68

Bilancio finanziario dell'Ai Situazione economico-statica dal 1986 Importi in milioni di franchi Anno

Tavola 7a Uscite

Entrate

Tasso delle uscite

Riserva

Contributi 1>

Enti pubblici

Interessi

Totale

Modifica annuale

Stato alla fine dell'anno

Uscite in percentuale della somma dei salari

--106 -- 80

-- 467 -- 547

2.16 2.12

2856 2917

1332 1390

1438 1471

--20 --24

2750

1985 1986 1987 1988 1989 1990

3240 3270 ' 3286 3300 3317

1620 1627 1633 1636 1637

1633 1648 1657 1664 1673

--26 --26 --27 --27 --29

3227 3249 3263 3273 3281

.-- -- -- -- --

13 21 23 27 36

-- -- -- -- --

560 581 604 631 667

2.22 2.24 2.24 2.25 2.26

3331 3350 3369 3389 3408

1639 1636 1634 1632 1630

1681 1692 1702 1714 1726

--30 --33 --35 --39 -^3

3290 3295 3301 3307 3313

-- -- -- -- --

41 55 68 82 95

-- 708 -- 763 -- 831 -- 913 --1008

2.27 2.28 2.30 2.32 2.33

3424 3443 3463 3484 3507

1626 1623 1621 1619 1617

1736 1748 1761 1775 1790

--47 --53 --59 --65 --73

3315 3318 3323 3329 3334

--109 --125 --140 --155 --173

--1117 --1242 --1382 --1537 --1710

2.35 2.36 2.38 2.40 2.42

1984

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 11

.

.

. ..

1984/5 : 1 per cento del reddito dell'attività lucrativa, dal 1986: 1,1 per cento del reddito dell'attività lucrativa.

2837

ä

Bilancio finanziario dell'Ai Dal 1986; salari 4 per cento/prezzi 3 per cento Importi in milioni di franchi Anno

Uscite

Tavola 7b Tasso delle uscite

Riserva

Entrate Contributi «

Enti pubblici

Interessi

Totale

Modifica annuale

Stato alla fine dell'anno

Uscite in percentuale della somma dei salari

1984 1985

2856 2917

1332

1438

--20

1390

1471

--24

2750 2837

--106 -- 80

--467 --547

2.16 2.12

1986 1987 1988 1989 1990

3240 3270 3473 3514 3728

1620 1692 1767 1840 1914

1633 1648 1748 1767 1873

--26 --25 --23 --20 --18

3227 3315 3492 3587 3769

-- 13

--560 --515 --496 --423 --382

2.22 2.15 2.19 2.13 2.17

1991 1992 1993 1994 1995

3773 4017 4072 4366 4425

1993 2069 2148 2232 2317

1894 2014 2040 2185 2213

--14 --11

3873 4072 4181 4413 4530

100 55 109 47 105

--282 --227 --118 -- 71

34

2.11 2.16 2.11 2.18 2.13

37 98 22 87 5

71 169 191 278 283

2.20 2.14 2.22 2.16 2.23

1996 1997 1998 1999 2000

4743 4807 5158 5230 5611

2406 2496 2593 2692 2798

" 1984/5 : 1 per cento del reddito dell'attività lucrativa, dal 1986: 1,1 per cento del reddito dell'attività lucrativa.

2372 2404 2579 2615 2806

-- 7 -- 4

0 2 5 8 10 12

4780 4905 5180 5317 5616

45 19 73 41

Bilancio finanziario dell'Ai Dal 1986; salati 6 per cento/prezzi 4 per cento Importi in milioni di franchi Anno

Uscite

Tavola 7c Entrate Contributi «

Tasso delle uscite

Riserva Enti pubblici

Interessi

Totale

Modifica annuale

Stato alla fine dell'anno

Uscite in percentuale della somma dei salari

2750 2837

-- 106 -- 80

--467 -- 547

2 16

-- 13

--560

77 68 162 119

483 115

2.22 2 11 2 13

--253 --134

203

1984 1985

2856 2917

1332

1438

--20

1390

1471

--24

1986 1987 1988 1989 1990

3240 3270 3512 3554 3885

1620 1724 1834 1946 2065

1633 1647 1766 1785 1947

--26 --24 --20 -- 15 -- 8

3227 3347 3580 3716 4004

1991 1992 1993 1995

3934 4320 4379 4907

2192 2318 2453 2748

1967 2160 2190 2357

0 7 17 40

4159 4485 4660 5145

225 165 281 238

91 256 537 982

2.00 2.08 1.99 1.99

1996 1997 1998 1999 2000

5429 5503 6086 6170 6812

2909 3076 3257 3445 3650

2575 2386 2892 2679 3229

49 56 54 63 61

5533 5518 6203 6187 6940

104 15 117 17 128

1086 1101 1218 1235 1363

2.08 1.99 2.08 1.99 2.08

" 1984/5 : 1 per cento del reddito dell'attività lucrativa, dal 1986: 1,1 per cento del reddito dell'attività lucrativa.

2 12

2 10

Legge federale

Disegno

sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) (2a revisone dell'Ai) Modificazione del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 21 novembre 1984 *>, decreta:

La legge federale del 19 giugno 1959 2> sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) è modificata come segue: Trasformazione di titoli Gli attuali titoli marginali sono trasformati in titoli mediani, a meno che qui di seguito siano previste disposizioni divergenti.

Art. 1 titolo mediano Abrogato Art. 3 cpv. 3 (nuovo) II Consiglio federale può aumentare i contributi secondo il capoverso 1 al massimo di un quinto, se ciò è necessario per il pareggio dei conti dell'assicurazione.

3

Art. 4, titolo mediano Invalidità Art. 5, titolo mediano Casi speciali Art. 12, titolo mediano Diritto in generale » FF 1985 117 RS 831.20

2)

72

Assicurazione per l'invalidità Art. 13, titolo mediano e cpv. 2 Diritto nel caso d'infermità congenita 2 (Concerne solo il testo francese)

Art. 22 cpv. 1 L'assicurato ha diritto, durante l'integrazione, a un'indennità giornaliera, se l'esecuzione di provvedimenti d'integrazione gli impedisce di esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se l'incapacità di lavoro nella sua attività abituale raggiunge almeno il 50 per cento. Gli assicurati che seguono la prima formazione professionale e gli assicurati minorenni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa possono ricevere un'indennità giornaliera se subiscono una perdita di guadagno causata dall'invalidità.

1

Art. 24 cpv. 1, 2bis (nuovo) e 3 1 Le disposizioni della legge federale del 25 settembre 19521> sull'ordinamento delle indennità di perdita di guadagno per gli obbligati al servizio militare e di protezione civile (LIPG) concernenti l'importo, il calcolo e i limiti massimi sono applicabili alle indennità giornaliere.

2bis Gli assicurati che seguono la prima formazione professionale e gli assicurati minorenni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa ricevono al massimo l'importo minimo delle indennità, conformemente all'articolo 9 capoversi 1 e 2 LIPG, ed eventualmente i supplementi secondo gli articoli 24W e 25.

3 II Consiglio federale emana disposizioni completive sul calcolo delle indennità giornaliere e fa allestire dal competente Ufficio federale tavole d'uso obbligatorio con importi arrotondati. Esso disciplina la riduzione delle indennità giornaliere per gli assicurati che seguono la prima formazione professionale e per gli assicurati minorenni che non hanno ancora esercitato un'attività lucrativa secondo il principio del mancato guadagno.

Art. 24Ms cpv. 2 Abrogato Art. 26, titolo mediano Scelta tra medici, dentisti e farmacisti Art. 26bls Titolo mediano Scelta tra personale sanitario ausiliario, stabilimenti e fornitori di mezzi ausiliari l)

RS 834.1

73

Assicurazione per l'invalidità Art. 28 cpv. 1 e 7 bis (nuovo) 1 Se un assicurato è invalido almeno in misura del 35 per cento ha diritto a una rendita, con riserva del capoverso lbis. A seconda del grado d'invalidità, la rendita è graduata come segue: Grado d'invalidità in percentuale

Diritto alla rendita in frazioni di rendita intera

almeno almeno almeno almeno

un quarto metà tre quarti rendita intera

35 50 65 80

lbis

Le rendite assegnate per un grado d'invalidità inferiore al 50 per cento sono versate solo ad assicurati che sono domiciliati e dimorano effettivamente in Svizzera.

Art. 29 Inizio del diritto 1 II diritto alla rendita secondo l'articolo 28 nasce al più presto nella data in cui l'assicurato a. presenta un'incapacità permanente di guadagno pari almeno al 35 per cento, oppure b. presenta un'incapacità media di lavoro pari almeno al 35 per cento dopo un anno in cui quest'incapacità è perdurata senza notevoli interruzioni.

2 La rendita è versata dall'inizio del mese in cui è nato il diritto, ma tuttavia al più presto dal mese seguente il compimento dei 18 anni. Il diritto non è riconosciuto finché l'assicurato può richiedere un'indennità giornaliera.

Art. 33 cpv. I e 2 1 Hanno diritto alla rendita d'invalidità per coniugi gli uomini invalidi la cui moglie è pure invalida secondo l'articolo 28 o ha compiuto i 62 anni.

2 La rendita d'invalidità per coniugi è versata sotto forma di rendita intera, di tre quarti di rendita, di mezza rendita o di un quarto di rendita. Essa è basata sull'invalidità del coniuge il cui grado d'invalidità è più elevato. Se la moglie ha compiuto i 62 anni, esiste il diritto alla rendita intera.

Art. 38°i* cpv. 3 3 II Consiglio federale disciplina i particolari e specialmente la diminuzione delle rendite parziali e dei quarti, metà e tre quarti di rendita.

Art. 42 e 42, titoli mediani Abrogati 74

Assicurazione per l'invalidità

Art. 47 cpv. 1 I Le indennità giornaliere sono pagate mensilmente. Il Consiglio federale stabilisce le eccezioni.

Art. 53, titolo mediano Abrogato Art. 54 cpv. 1 lett d ed f e cpv. 3 (nuovo) I 1 compiti che incombono alle casse di compensazione dell'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti sono : d. l'emanazione delle decisioni di assegnazione, di rifiuto, di riduzione e di revisione della rendita e dell'assegno per grandi invalidi e di quelle relative ai diritti conformemente all'articolo 11; f. abrogato.

3 II Consiglio federale può ordinare che siano fornite certe prestazioni senza emanare una decisione. Esso disciplina la procedura. Se tuttavia non si aderisce alla richiesta di prestazioni di un assicurato, o lo si fa solo parzialmente, la cassa di compensazione deve sempre emanare una decisione.

Art. 56 cpv. 1 1 Riservato il capoverso 2, ogni commissione si compone di cinque membri, di entrambi i sessi, e precisamente di un medico, uno specialista dell'integrazione, uno specialista del mercato del lavoro e della formazione professionale, un assistente sociale e un giurista.

Art. 60bis, titolo mediano e cpv. 2 Deliberazioni presidenziali e della segreteria 2 II Consiglio federale può conferire alla segreteria le autorizzazioni conferite al presidente secondo il capoverso 1, se le condizioni poste per l'assegnazione di una prestazione sono manifestamente realizzate. Esso può autorizzarla ad ordinare provvedimenti d'accertamento e a vigilare sull'attuazione di provvedimenti d'integrazione.

Art. 65 Commissione federale dell'AVS/AI La Commissione federale dell'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità tratta, nei limiti dell'articolo 73 della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti l\ anche le questioni fondamentali dell'assicurazione per l'invalidità. Essa comprende anche rappresentanti delle persone impedite e dell'aiuto agli invalidi.

» RS 831.10

75

Assicurazione per l'invalidità Art. 71, titolo mediano Abrogato Art. 72

Abrogato Art. 73 cpv. 1 1 L'assicurazione assegna sussidi per la costruzione, l'ampliamento e il rinnovamento di stabilimenti e laboratori pubblici e privati di utilità pubblica che, in misura essenziale, eseguono provvedimenti d'integrazione, esclusi quelli destinati all'attuazione di provvedimenti sanitari in ambito ospedaliere.

Art. 74 frase introduttiva L'assicurazione assegna sussidi alle associazioni centrali delle organizzazioni private per l'aiuto agli invalidi e ai centri di formazione degli specialisti dell'integrazione professionale, esclusi i corrispondenti istituti universitari, in particolare per le spese cagionate dall'adempimento dei compiti seguenti:

Art. 77 cpv. 2 Abrogato

Art. 80 Vigilanza sull'equilibrio finanziario Le disposizioni della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti concernenti la vigilanza sull'equilibrio finanziario sono applicabili per analogia.

Art. 83 cpv. 2 Abrogato

Art. 85, titolo mediano Disposizione transitoria Art. 85 cpv. 2 e 3 Abrogati

76

Assicurazione per l'invalidità Disposizioni transitorie della modificazione del

(2a revisione dell'Ai)

1

Dalla sua entrata in vigore la nuova versione dell'articolo 28 capoverso 1 è applicabile anche alle rendite d'invalidità in corso. Nei singoli casi la nuova rendita non può però essere inferiore alla precedente, finché il grado d'invalidità non regredisce. Le rendite versate ad assicurati invalidi in misura inferiore al 35 per cento e quelle a favore di assicurati all'estero, invalidi in misura inferiore al 50 per cento, si estinguono al più tardi tre anni dopo l'entrata in vigore della modificazione legislativa. Il Consiglio federale disciplina la procedura.

2 II Consiglio federale può differire di cinque anni, al massimo, l'entrata in vigore dell'abrogazione dei sussidi universitari secondo l'articolo 74.

Abrogazione di precedenti disposizioni transitorie II capitolo IH/2 a, b, e e d capoverso 1 delle disposizioni transitorie nella legge federale del 24 giugno 1977 l> sulla 9a revisione dell'AVS è abrogato.

II Modificazione di altre leggi federali

1. La legge federale del 20 dicembre 1946 2> sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (LAVS) è modificata come segue: Art. 22 cpv. 1 1 Hanno diritto alla rendita di vecchiaia per coniugi gli uomini sposati che hanno compiuto i 65 anni, la cui moglie ha compiuto i 62 anni o è invalida secondo l'articolo 28 della legge federale sull'assicurazione per l'invalidità 3>.

Art. 72 cpv. 1 1 II Consiglio federale vigila sull'applicazione della presente legge.

Esso provvede a che le disposizioni legali siano applicate in modo uniforme su tutto il territorio della Confederazione. Esso emana le necessarie ordinanze e può incaricare il competente Ufficio federale di impartire direttive agli enti incaricati dell'attuazione dell'assicurazione allo scopo di garantire un'esecuzione unitaria.

Inoltre può autorizzare l'Ufficio federale ad allestire tavole d'uso obbligatorio per il calcolo dei contributi e delle prestazioni.

11 2 > 3)

RU 1978 391 RS 831.10

RS 831.20 77

Assicurazione per l'invalidità

Obbligo l'autorità*"'

Art. 93 Le autorità amministrative e giudiziarie della Confederazione, dei Cantoni, dei distretti, dei circoli e dei Comuni e gli enti titolari di altri rami dell'assicurazione sociale forniscono gratuitamente, su richiesta, agli organi competenti dell'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti le informazioni e i documenti necessari alla fissazione, alla modifica o alla restituzione di prestazioni dell'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, all'impedimento di riscossioni ingiustificate, alla fissazione e alla riscossione dei contributi e all'esercizio del regresso nei confronti di terzi responsabili.

2. La legge federale del 19 marzo 1965 v sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPC) è modificata come segue:

Art. 3 cpv. 6 6 II Consiglio federale disciplina l'addizione dei limiti di reddito e dei redditi determinanti dei membri della stessa famiglia, la valutazione del reddito e del patrimonio determinanti, il conteggio di redditi provenienti da un'attività lucrativa esigibile in caso di invalidi parziali o di vedove senza figli minorenni, il reddito determinante nel tempo, l'inizio e la fine del diritto, il pagamento di arretrati e la restituzione di prestazioni come anche altri particolari sui presupposti al diritto alle prestazioni, a meno che la presente legge non abbia dichiarato la competenza dei Cantoni a quel proposito.

3. La legge federale del 25 giugno 1982 a> sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP) è modificata come segue :

Art. 24 cpv. 1 1 L'assicurato ha diritto alla rendita intera se è invalido almeno in misura del 65 per cento e alla mezza rendita se è invalido almeno in misura del 50 per cento.

Art. 26 cpv. 1 1 Per la nascita del diritto alle prestazioni d'invalidità sono applicabili per analogia le pertinenti disposizioni della legge federale sull'assicurazione per l'invalidità 3> (art. 29 LAI).

" RS 831.30 RS 831.40 RS 831.20

2) 3)

78

Assicurazione per l'invalidità III

Referendum ed entrata in vigore 1 2

La presente legge sottosta al referendum facoltativo.

II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

79

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio sulla seconda revisione dell'assicurazione per l'invalidità del 21 novembre 1984

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1985

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