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Messaggio a sostegno di un decreto federale sui provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione

del 27 gennaio 1993

Onorevoli presidenti e consiglieri, Con il presente messaggio, vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di decreto federale sui provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione.

Vi proponiamo inoltre di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari: 1991 P 91.3404 Revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (N 10.12.91, Zisyadis) 1992 M 92.3082 Disoccupazione duratura (N 11.3.92, Étique) 1992 P 92.3094 Disoccupazione duratura (S 12.3.92, Martin) Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

27 gennaio 1993

1993-122

In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Ogi II cancelliere della Confederazione, Couchepin

35 Foglio federale. 76° anno. Voi. I

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Compendio Alla fine del 1991 il tasso di disoccupazione nel nostro Paese aveva raggiunto l'i,9 per cento. Alla fine del 1992 i senza lavoro toccavano le 130000 unità (4,2%). È inoltre riscontrabile un notevole aumento dei disoccupati da lungo tempo. Infatti, alla fine del 1992, un disoccupato su dieci era senza lavoro da più di un anno.

Il costante aumento della disoccupazione nel corso degli ultimi due anni richiede un adeguamento della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione sia a livello di contributi che di prestazioni. Intendiamo dunque sottoporre quanto prima al Parlamento un disegno di revisione dettagliato che assicuri in particolare il finanziamento a medio termine dell'assicurazione contro la disoccupazione.

Le misure che non richiedono una ristrutturazione di fondo della legge possono però già essere realizzate nell'ambito del presente decreto. Si tratta segnatamente di apportare le seguenti modifiche: - Un motivo urgente d'intervento è dato dalla necessità di garantire una copertura della disoccupazione duratura, un fenomeno di massa che, in Svizzera, si manifesta per la prima volta in questo dopoguerra. Il disegno prevede dunque di aumentare il numero massimo delle indennità giornaliere da 300 a 400.

- La durata massima del versamento di prestazioni alle imprese che hanno introdotto l'orario di lavoro ridotto deve parimenti essere estesa da 18 a 24 mesi.

- Il tasso dell'indennità giornaliera rimarrà pari ali'80 per cento del guadagno assicurato per la maggior parte degli assicurati. Sarà invece ridotto al 70 per cento per le persone libere da obblighi familiari che percepiscono un'indennità giornaliera superiore ai 130 franchi. Questa riduzione interesserà il 25 per cento circa dei beneficiari.

- Gli organizzatori di programmi per l'occupazione temporanea di disoccupati devono essere incentivati ad agire tempestivamente, ovvero prima che i disoccupati abbiano perso il loro diritto all'indennità.

- Il disegno prevede, al fine di accelerare le pratiche amministrative, di sopprimere il periodo di attesa in caso di malattia, nonché di abolire la regola generale dell'obbligo di controllo (timbratura) in caso di orario di lavoro ridotto.

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Messaggio I II

Parte generale Situazione iniziale

Alla fine del 1991 il tasso di disoccupazione aveva raggiunto nel nostro Paese l'I,9 per cento. Alla fine del 1992 si contavano 130000 disoccupati (4,2%). Un aumento particolarmente rilevante è riscontrabile anche tra i disoccupati da lungo tempo: alla fine del 1992 un disoccupato su dieci era senza impiego da più di un anno. Una ripresa congiunturale non si prospetta per il futuro immediato. Nel corso dei prossimi mesi è.anzi prevedibile un ulteriore aggravamento della situazione occupazionale.

L'attuale sistema di massimo diritto non è più in grado di garantire ai numerosi disoccupati, fondamentalmente idonei al collocamento, di trovare un impiego dopo aver esaurito le proprie indennità giornaliere di disoccupazione, nonostante una ricerca intensiva di un posto di lavoro. Ne consegue per loro una dipendenza dall'assistenza sociale che, oltre agli inconvenienti materiali e morali che l'individuo è costretto ad affrontare, potrebbe creare problemi di natura socio-politica (p.es. perdita imminente dell'idoneità al collocamento, conseguenze a lungo termine). È quindi auspicabile prolungare la durata della copertura. L'estate scorsa, il Dipartimento federale dell'economia pubblica aveva avviato una procedura di consultazione relativa ad un disegno di legge per l'aiuto ai disoccupati. La concezione di fondo di tale disegno, ovvero il prolungamento della durata della protezione, è stata accolta favorevolmente da una larga maggioranza. Tra i numerosi ambienti consultati, i Cantoni in particolare avevano aggiunto alcune osservazioni, nonché avanzato dubbi in merito al finanziamento misto da parte dei Cantoni e dell'assicurazione di 200 indennità supplementari allora previsto. Il disegno attuale propone dunque di elevare il numero di indennità giornaliere di 100 unità solamente, che saranno però interamente finanziate dall'assicurazione.

D'altro canto, alcuni ambienti fanno notare che il collocamento di disoccupati è sovente reso difficile dalla clausola dell'occupazione adeguata. Un'occupazione è infatti ritenuta adeguata qualora consenta al disoccupato di riscuotere un salario almeno uguale all'indennità di disoccupazione. È quindi impossibile assegnare un posto di lavoro a disoccupati la cui indennità di disoccupazione è superiore al salario che potrebbero ancora ottenere sul mercato del lavoro (p.
es. ex-quadri). Occorre dunque valutare provvedimenti atti ad impedire il protrarsi della disoccupazione di natura istituzionale.

Siamo consapevoli del fatto che soltanto un'economia concorrenziale, che benefici di condizioni-quadro favorevoli e di un'alta attrattiva dal punto di vista dell'ubicazione geografica, è in grado di garantire la sicurezza della situazione occupazionale a lungo termine nel nostro Paese. Un sistema di formazione efficiente riveste in tal senso una particolare importanza. Per motivi demografici, l'apporto di conoscenze scolastiche nelle imprese è in costante declino. Le innovazioni tecnologiche si verificano in tempi sempre più ravvicinati. Il nostro 523

Collegio intende dunque esaminare un potenziamento delle misure preventive nell'ambito della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, a prescindere dai miglioramenti già apportati dall'ultima revisione.

Nonostante l'aumento al due per cento del contributo AD a decorrere dal 1° gennaio 1993, il disavanzo previsto per il 1993 è dell'ordine di miliardi di franchi. Il diritto vigente non permette di applicare un ulteriore aumento. L'articolo 90 della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI) prevede che il disavanzo d'esercizio venga coperto da mutui della Confederazione e dei Cantoni. Affinchè il debito del fondo di compensazione possa essere ammortizzato entro un limite di tempo ragionevole, anche le modalità di finanziamento dell'assicurazione andranno rivedute.

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Concezione generale dell'adeguamento della legislazione in materia di assicurazione contro la disoccupazione

In vista dell'adeguamento della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione alla nuova situazione, proponiamo i seguenti obiettivi: - La protezione contro la disoccupazione duratura deve essere migliorata e la solidarietà tra i partner sociali, nonché tra le diverse regioni del nostro Paese, le quali sono toccate dalla disoccupazione in maniera non uniforme, dovrà essere stimolata.

- Il finanziamento dell'assicurazione deve essere garantito a lungo termine.

- Le misure preventive andranno potenziate nell'ottica di un rafforzamento delle strutture attive del mercato del lavoro.

- Gli abusi devono essere ostacolati.

Questi obiettivi possono essere raggiunti: - elevando il numero massimo delle indennità giornaliere da 300 a 400; - prolungando la durata massima dell'indennità per lavoro ridotto; - riducendo il tasso dell'indennità dall'80 al 70 per cento, allestendo un catalogo delle eccezioni affinchè siano evitati i casi estremi; - rivalutando il concetto di occupazione adeguata; - aumentando l'aliquota di contribuzione e valutando ulteriori cespiti d'entrata; - migliorando le qualifiche professionali, potenziando le misure di perfezionamento; - mediante la coordinazione con la previdenza professionale; - creando stimoli ad accettare occupazioni provvisorie; - accelerando le pratiche amministrative.

In sintesi, il costante aumento della disoccupazione a partire dal 1991 richiede un adeguamento della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione sia dal punto di vista dei contributi che delle prestazioni. Proponiamo di realizzarlo in due tappe. Tuttavia, le misure che non richiedono una ristrutturazione di fondo della legge possono già essere realizzate nell'ambito del presente decreto.

L'attuazione di tutti gli obiettivi menzionati, infine, implica una revisione ordinaria della legge. Le modifiche di natura concettuale, quali la ridefinizione del ruolo delle misure preventive, il problema del finanziamento e la regolamenta524

zione della nozione di occupazione adeguata non possono essere effettuate nell'ambito di un decreto federale urgente. Sarà dunque necessario sottoporre al Parlamento un messaggio a sostegno di una revisione ordinaria della L ADI già nell'anno in corso.

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Caratteristiche del disegno di decreto federale

II decreto federale si limita ai punti che possono essere realizzati senza ostacoli dal punto di vista pratico, tecnico (informatica!) e politico. Si tratta segnatamente dei seguenti provvedimenti: - Una necessità urgente d'intervento è costituita dalla copertura assicurativa contro la disoccupazione duratura, un fenomeno di massa che si manifesta per la prima volta dall'ultima guerra mondiale. Il disegno prevede dunque di elevare il numero massimo delle indennità giornaliere da 300 a 400.

- La durata massima del versamento delle prestazioni alle imprese che hanno introdotto l'orario di lavoro ridotto deve parimenti essere elevata da 18 a 24 mesi.

- D'altro canto, il disegno prevede di ridurre il tasso dell'indennità giornaliera dall'attuale 80 al 70 per cento del guadagno assicurato. Un catalogo esaustivo delle eccezioni permetterà di evitare eventuali disagi sociali causati dalla riduzione di questa prestazione.

- Gli organizzatori di programmi per l'occupazione temporanea di disoccupati devono essere incentivati ad agire tempestivamente, ovvero prima che i disoccupati abbiano perso il loro diritto all'indennità.

- Il disegno prevede di sopprimere il periodo di attesa in caso di malattia, nonché di abolire la regola generale dell'obbligo di controllo (timbratura) in caso di orario di lavoro ridotto, al fine di accelerare le pratiche amministrative.

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Risultati della procedura preliminare Commissione di sorveglianza

La commissione di sorveglianza del fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione, la quale assiste anche il nostro Collegio nelle questioni legislative, ha esaminato il concetto generale e il disegno di decreto federale nel corso di tre sedute. Il progetto è approvato.

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Procedura di consultazione

II disegno del Dipartimento è stato dapprima sottoposto ai Cantoni, ai partiti, alle associazioni padronali e agli ulteriori gruppi di interesse dal 13 novembre al 21 dicembre 1992. Considerata l'urgenza della situazione, il termine riservato a tale procedura era particolarmente breve.

Il seguente riassunto offre una visione generale dei risultati della consultazione.

/ consensi taciti non sono menzionati.

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Soltanto l'Associazione svizzera dei banchieri ha espresso delle riserve di principio relative all'accettazione del disegno, respingendolo poi all'atto finale. Gli altri 78 ambienti consultati approvano in linea di massima la preparazione di un decreto federale, proponendo però diverse modifiche specifiche. Alcuni ambienti consultati approvano il progetto a determinate condizioni.

ad art. 22 cpv. 1 La riduzione del tasso dell'indennità giornaliera dall'80 al 70 per cento è stata approvata a larga maggioranza" (AG, AI, AR, BL, BS, GR, LU, SH, SZ, TG, TI, VS, UR; PDC, PRD, UDC, PLS, Adi; UCAP, FSI, USAM, USC, FRSP; ACD, AUSL, ASF, SSA, ASRV, AGMS). È stata invece respinta da alcuni Cantoni (BE, GE, JU, NE), da due partiti (PSS, PES) e dai sindacati (CSCS, USS, UFFA, FSSI, USSA), nonché da altri ambienti interessati (Caisses romandes et du Tessin, SIT, Pro Infirmis, CSP, ADD, AUF).

ad art. 22 cpv. lbìs

Alcuni ambienti consultati hanno espresso soltanto considerazioni generali in merito al catalogo delle eccezioni relativo alla riduzione del tasso dell'indennità. La maggior parte ha tuttavia fornito una presa di posizione in merito ad alcune o a tutte le disposizioni del catalogo delle eccezioni.

a. Si sono dichiarati favorevoli alla regolamentazione secondo cui i disoccupati che percepiscono un supplemento corrispondente agli assegni per figli e per la loro formazione professionale dovrebbero continuare a ricevere l'80 per cento del guadagno assicurato alcuni Cantoni (AI, AR, BE, VS), un'associazione padronale (FSI) e un'altra associazione interessata (ASRV). Si sono invece opposti sei Cantoni (AG, BL, BS, GL, SO, SZ), un partito politicò (PLS), un'associazione padronale (UCAP), nonché tre ulteriori ambienti interessati (ACD, AUSL, AUF).

b. Si sono pronunciati a favore della disposizione secondo cui i disoccupati che detengono da soli l'autorità parentale su un figlio o ai quali è stata attribuita la custodia del proprio figlio in seguito a procedimento giudiziario continuano a beneficiare di un'indennità giornaliera dell'80 per cento, soltanto due Cantoni (AI, VS). Le prese di posizione pervenute erano in larga maggioranza sfavorevoli a questa disposizione (AG, AR, BL, BS, GL, SZ, UR; PRD, PLS; UCAP, FSI; AUSL, ADD).

e. Applicazione della regolamentazione delle eccezioni in ragione dell'ammontare dell'indennità giornaliera minima (due varianti; fr. 115, fr. 130): la maggior parte dei Cantoni che si sono espressi su questo punto (AR, BE, BS, FR, GL, LU, NE, UR, SZ, ZG, ZH), due partiti (PDC, PES), due sindacati (FSSI, USSA) e cinque altri ambienti interessati (AUSL, LDC, Pro Infirmis, Città di Losanna, CSP) hanno scelto la variante di 130 franchi.

Il Canton Soletta propone addirittura di fissare tale limite a 150 franchi.

Partendo dal presupposto che gli ambienti fondamentalmente contrari alla riduzione darebbero la preferenza ad un limite più elevato, si possono aggiungere anche il PSS, il PES, i sindacati e 7 ulteriori ambienti consultati.

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Lista delle abbreviazioni nell'allegato.

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Il Cantone di Appenzello interno, nonché l'Unione centrale delle associazioni padronali e l'Associazione dei grandi magazzini svizzeri (AGMS) sono invece favorevoli ad un abbassamento del limite minimo d'indennità a 100 franchi; la Federazione svizzera degli importatori e del commercio all'ingrosso di Basilea auspica addirittura un abbassamento di tale limite al di sotto dei 100 franchi. Cinque Cantoni (AG, GR, OW, SG, VS), tre partiti (PRO, UDC, PLS) e due altri ambienti interessati (Camera del commercio del Canton Argovia, Unione svizzera delle professioni liberali) approvano la variante di 115 franchi proposta nel disegno.

d. Si pronunciano in favore dell'applicazione della regolamentazione delle eccezioni anche in caso di percepimento di un guadagno intermedio in particolare il Canton Appenzello interno, due partiti (PRO, UDC) e un altro ambiente interessato (ACD). Si oppongono invece nove Cantoni (AG, AR, BE, BS, GL, SZ, UR, VS, ZH) e tre associazioni economiche (UCAP, USAM, FSI).

e. La clausola che include gli assicurati che frequentano un corso nella lista delle eccezioni è stata accolta favorevolmente da un Cantone (AI), un partito (UDC) e da due altri ambienti interessati (Pro Infirmis, ADD). Sono contrari nove Cantoni (AG, AR, BE, BS, GL, OW, UR, VS, ZH) e due associazioni padronali (UCAP, USAM).

f. Soltanto due ulteriori ambienti interessati (Pro Infirmis, Città di Losanna) hanno votato in favore della rinuncia alla riduzione dell'indennità giornaliera nel caso di persone andicappate. È invece sfavorevole l'UCAP.

ad art. 22 cpv. 3bîs

Nove Cantoni (AG, AI, AR, GR, OW, SG, TG, VS, ZG), un'associazione padronale (FRSP) e due ulteriori ambienti interessati (AUSL, Caisses romandes et du Tessin) sono favorevoli alla riduzione del 10 per cento dell'indennità giornaliera al termine del versamento di 250 indennità giornaliere. Sono contrari tre Cantoni (BE, GÈ, NE) un partito politico (PSS), cinque sindacati (CSCS, USS, FSSI, SSP, USSA) e cinque ulteriori ambienti interessati (ACD, ASF, CSP, SIT, ADD).

ad art. 27 cpv. 5

La maggioranza degli ambienti consultati, ovvero 20 Cantoni (AG, AI, AR, BE, BS, FR, GÈ, GL, GR, SH, LU, NE, OW, SG, SO, TG, TI, UR, VD, VS) e due partiti politici (UDC, PRO) è favorevole all'aumento del numero massimo delle indennità giornaliere a 400. Due Cantoni (NE, SH) auspicano addirittura di portarle a 500. Un partito politico (PSS), cinque sindacati (CSCS, SSP, USS, FSSI, USSA) e due ulteriori ambienti interessati (IES, CSP) formulano la stessa richiesta. Un partito politico (UDC), due associazioni padronali (UCAP, FSI) e due ulteriori ambienti interessati (SSA, SIT) approvano l'aumento della durata massima delle indennità giornaliere a determinate condizioni. L'Unione democratica di centro (UDC) auspica un aumento del numero massimo delle indennità soltanto qualora l'assicurato abbia pagato i contributi per 30 mesi.

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ad art. 28 cpv. l In favore della soppressione del periodo d'attesa si sono espressi tre Cantoni (AI, BE, GÈ), due partiti politici (PRD, PSS), tre sindacati (FSSI, USSA, USS) e tre ulteriori ambienti-interessati (ACD, SIT, Caisses romandes et du Tessin).

Il Canton Vallese, un partito politico (DS), l'UCAP e un ulteriore ambiente interessato (ASC) si oppongono.

ad art. 40 Favorevoli all'abolizione della timbratura in caso di orario di lavoro ridotto si sono dichiarati 14 Cantoni (AG, AI, AR, BE, BL, GÈ, GL, GR, NE, SG, SO, TI, UR, VS), un partito (PSS), quattro sindacati (CSCS, USS, FSSI, USSA) e quattro ulteriori ambienti consultati (ACD, AUSL, ASF, Caisses romandes et du Tessin). L'UDC approva la regolamentazione proposta a determinate condizioni. Sono nettamente contrari a questa proposta un partito politico (DS) e quattro associazioni padronali (UCAP, USAM, FRSP, SSA).

Tre Cantoni (AI, GÈ, NE), un partito politico (PSS), tre sindacati (FSSI, USS, USSA) e tre ulteriori ambienti interessati (ACD, AUSL, ASF) approvano la riserva in favore delle deroghe a livello cantonale. Quattro associazioni padronali (UCAP, USAM, FRSP, SSA) e un ulteriore ambiente interessato (Caisses romandes et du Tessin) si dichiarano contrari.

ad art. 75. cpv. 1bis

L'aumento dei contributi ai programmi occupazionali per i disoccupati che non hanno ancora esaurito il proprio diritto alle indennità giornaliere è stato approvato quasi all'unanimità, con una sola eccezione. Alcuni ambienti consultati vorrebbero tuttavia evitare un finanziamento integrale, auspicando dunque soltanto un aumento contenuto dei tassi di sussidio: si tratta del Canton Vallese, dell'UDC, del PRD (limitazione geografica), dell'UCAP (finanziamento fino all'80 per cento) e della SSA. L'USAM si oppone per principio alla modifica.

Numerosi ambienti consultati, infine, si sono pronunciati su un insieme di problemi che saranno trattati nell'ambito della revisione ordinaria della LADI, prevista per l'estate 1994. Le osservazioni supplementari concernevano soprattutto la questione del finanziamento e la modifica della regolamentazione dell'occupazione adeguata.

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Interventi parlamentari tolti di ruolo

In risposta a numerosi interventi parlamentari, il nostro Collegio ha riconosciuto l'urgenza di rafforzare la protezione sociale contro le conseguenze della disoccupazione duratura, dichiarandosi disposto ad esaminare rapidamente i postulati relativi all'assicurazione contro la disoccupazione. Numerosi interventi sono stati presi in considerazione unicamente in vista di una prossima revisione ordinaria della legge. Il decreto federale permette intanto di togliere di ruolo i seguenti interventi: 528

1991 P 91.3404

Revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (N 10.12.91, Zisyadis) L'intervento postulava in particolare, oltre all'accelerazione delle pratiche amministrative (p. es. diminuzione delle timbrature) decretate dal nostro Collegio mediante ordinanza dell'11 novembre 1992, un aumento del numero massimo delle indennità giornaliere. Questo postulato viene realizzato per mezzo della proposta modifica dell'articolo 27 LADI.

1992 M 92.3082 Disoccupazione duratura (N 11.3.92, Etique) 1992 P 92.3094 Disoccupazione duratura (S' 12.3.92, Martin) I due interventi, dal contenuto analogo, chiedevano che venisse esaminata una legge federale per l'aiuto ai disoccupati, nonché un'elevazione urgente del numero massimo delle indennità giornaliere dell'assicurazione contro la disoccupazione a 400. Un progetto di legge federale per l'aiuto ai disoccupati è stato messo in consultazione nel corso dell'estate 1992. In forza dei risultati di tale consultazione è necessario privilegiare l'aumento del numero delle indennità giornaliere dell'assicurazione contro la disoccupazione, così come esso viene proposto, rispetto all'emanazione di una legge federale per l'aiuto ai disoccupati. Le richieste formulate negli interventi, ovvero un miglioramento della protezione contro la disoccupazione duratura e un rafforzamento della solidarietà con i Cantoni più toccati dalla disoccupazione, vengono realizzate mediante il presente decreto.

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Parte speciale Commento alle disposizioni

Art. 22 cpv. I, prima frase, cpv. 1bis (nuovo) e cpv. 3bis (nuovo) L'abbassamento del tasso di prestazione relativo all'indennità di disoccupazione dall'80 al 70 per cento del guadagno assicurato è l'oggetto della modifica dell'articolo 22 LADI. Grazie a questa misura, è possibile allargare il ventaglio delle occupazioni adeguate che possono essere assegnate a un disoccupato (giusta l'art. 16 LADI, un'occupazione è considerata adeguata qualora consenta al disoccupato di riscuotere un salario che non sia inferiore all'indennità di disoccupazione a cui ha diritto). La riduzione del tasso dell'indennità consente inoltre di contenere l'aumento delle spese dell'assicurazione.

Gli assicurati che percepiscono un supplemento a titolo di assegno per figli, nonché i genitori singoli che allevano da soli i propri figli, sono tuttavia esclusi da questa riduzione per evitare disagi sociali. Ulteriori eccezioni sono previste per i disoccupati che riscuotono un'indennità giornaliera esigua (inferiore a 130 franchi) e per gli invalidi. L'indennità non verrà infine ridotta anche nel caso in cui il disoccupato accetti un'opportunità di lavoro temporaneo o di frequentare un corso di perfezionamento professionale, in modo da creare uno stimolo. La maggioranza degli ambienti consultati era favorevole ad un vasto catalogo delle eccezioni, mentre una minoranza avrebbe preferito un catalogo più ristretto, auspicando di fissare il limite minimo, oltre il quale l'indennità non viene ridotta, a 115 franchi. Proponendo il presente disegno, abbiamo tenuto debitamente conto delle esigenze della maggioranza degli ambienti consultati.

Circa il 75 per cento dei disoccupati rientrerebbe nella lista delle eccezioni e continuerebbe così a percepire un'indennità pari all'80 per cento. Fissando invece il limite minimo a 115 franchi, una buona metà dei disoccupati non beneficierebbe della riduzione.

Per facilitarne l'applicazione, il catalogo delle eccezioni si basa su criteri che sarebbero comunque stati modificati.

L'introduzione della riduzione dell'indennità a partire dalla 250esima indennità giornaliera (cpv. 3bis) comporta un ulteriore ampliamento del ventaglio delle occupazioni adeguate.

Art. 27 cpv. 5, ultima frase L'articolo 27 capoverso 5 LADI è modificato nel senso che, in caso di disoccupazione persistente e rilevante,
il nostro Collegio ha la competenza, in generale o per taluni gruppi di assicurati colpiti in modo particolarmente rigoroso, di estendere il numero delle indennità giornaliere a 400. Attualmente, il limite massimo è di 300 giorni. Il presupposto di disoccupazione rilevante dovrà essere adempiuto per la durata di validità del decreto federale, in modo da poter far uso della nostra competenza senza alcun dubbio. Di questa dilazione dovrebbe poter beneficiare la maggioranza degli assicurati. Per giovani disoccupati (fino a 35 anni), tuttavia, la proroga dovrà essere vincolata ad ulteriori condizioni (p. es. frequentazione di corsi di perfezionamento o di riqualificazione, nonché partecipazione a programmi occupazionali).

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A questo punto è opportuno rilevare che i disoccupati non vengono abbandonati a sé stessi dopo l'esaurimento del proprio numero massimo di indennità giornaliere. 17 Cantoni (ZH, BE, LU, UR, GL, ZG, SO, BS, BL, SH, SG, TG, TI, VD, NE, GÈ, JU) dispongono di sistemi complementari di assistenza ai disoccupati, che prevedono il versamento di indennità supplementari. Tre Cantoni stanno elaborando legislazioni analoghe (FR, VS, AG).

Art. 28 cpv. 1, seconda frase Al fine di evitare vuoti assicurativi qualora la malattia intervenga contemporaneamente alla disoccupazione, la legge prevede che i disoccupati ammalati possano percepire le indennità di disoccupazione durante i primi 30 giorni della loro malattia. La prima settimana di malattia entro il termine quadro di due anni applicabile al periodo di percepimento delle indennità è considerata periodo d'attesa. Si potrà abolire questo periodo d'attesa in modo da accelerare le pratiche amministrative.

Art. 35 cpv. 2 Un'azienda può normalmente ridurre il suo orario di lavoro per un massimo di dodici mesi entro un termine quadro di due anni; ogni mese iniziato conta per intero. Nella sua versione attuale, l'articolo 35 capoverso 2 LADI autorizza il nostro Collegio a prolungare questa durata massima di sei mesi al massimo.

Mediante ordinanza dell'11 novembre 1992 abbiamo fatto uso di questa competenza a favore dell'insieme del territorio svizzero. A causa della difficile situazione congiunturale, le aziende che hanno introdotto l'orario di lavoro ridotto all'inizio del 1992 avranno esaurito il loro diritto massimo alle indennità entro l'estate prossima. È dunque opportuno valutare un prolungamento di tale durata massima in modo da evitare un'ondata di licenziamenti. Il fatto che numerose imprese dovrebbero adattare le proprie strutture non si oppone a questo prolungamento. Da un lato, la situazione precaria persistente interesserà anche le aziende che hanno investito grossi capitali e i cui posti di lavoro sono assicurati a lungo termine. Tuttavia, un'applicazione rigorosa dell'articolo 31 capoverso 1 lettera d LADI permetterà di evitare un abuso dell'orario di lavoro ridotto come misura atta a conservare le strutture. Conformemente a tale disposizione, una riduzione dell'orario di lavoro può essere autorizzata soltanto nella misura in cui la perdita di lavoro
è presumibilmente temporanea. Per l'industria d'esportazione sarà infine particolarmente importante che la Repubblica federale di Germania introduca a sua volta la possibilità di autorizzare la riduzione dell'orario di lavoro oltre il limite massimo ordinario di 18 mesi.

Art. 40 Prescrizioni di controllo Considerato l'attuale tasso di disoccupazione elevato, la timbratura in caso di orario di lavoro ridotto costituisce un notevole aggravio amministrativo. Sarebbe opportuno rinunciare di regola generale alla timbratura per questo genere d'indennità, come nel caso d'indennità per intemperie. Le possibilità di un eventuale collocamento sono minime. Gli Uffici del lavoro, inoltre, dovrebbero privilegiare le persone in disoccupazione totale. Al fine di evitare gli abusi, tut531

tavia, gli Uffici cantonali del lavoro saranno autorizzati, in casi particolari, ad imporre l'obbligo della timbratura.

Art. 75 cpv. 1bis (nuovo) I programmi per l'occupazione temporanea di disoccupati possono attualmente essere sovvenzionati dall'assicurazione disoccupazione fino a un massimo del 50 per cento dei costi computabili. Il finanziamento residuo è a carico dell'organizzatore, ovvero, generalmente, del Cantone o del Comune. Spesso i disoccupati sono integrati in un programma occupazionale soltanto qualora il loro diritto alle indennità di disoccupazione è esaurito, e cioè quando dipendono ormai dall'assistenza sociale cantonale o comunale. L'introduzione di un tasso di sovvenzione più elevato per i programmi occupazionali destinati a disoccupati che beneficiano ancora dell'indennità di disoccupazione dovrebbe servire da incentivo per gli organizzatori ad istituire tali programmi a tempo debito, ovvero prima che i disoccupati abbiano esaurito il proprio diritto alle indennità. Dal profilo del mercato del lavoro, questo sistema sarebbe preferibile alla prassi attuale.

3 31

Conseguenze finanziarie del decreto federale Per la Confederazione

II disegno non pregiudica il principio del finanziamento dell'assicurazione mediante i contributi dei datori di lavoro e dei lavoratori. L'introduzione di sussidi statali a fondo perso, proposta dalla commissione di sorveglianza, potrà essere esaminata nell'ambito di una revisione ordinaria della legge, sottoposta ai consueti termini di consultazione. D'altro canto, le finanze della Confederazione e dei Cantoni saranno sollecitate nella misura in cui il fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione farà registrare un disavanzo superiore a 2 miliardi di franchi, dovendo così contrarre un debito. In tal caso, la legge prevede prestiti della Confederazione e dei Cantoni a tassi moderati.

Calcolando una media di 165 000 disoccupati (5,3%), di cui 20 000 disoccupati da lungo tempo, le ripercussioni sul fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione possono essere quantificate come segue: abbassando il tasso d'indennità dall'80 al 70 per cento del guadagno assicurato, e con un limite minimo di riduzione dell'indennità giornaliera fissato a 130 franchi, risulterebbe un risparmio annuale di circa 230 milioni di franchi. In compenso, è necessario tener conto del prolungamento della durata dell'indennità (costi supplementari in considerazione della riduzione che interviene a partire dalla 250esima indennità giornaliera: ca. 200 mio), nonché degli ulteriori miglioramenti delle prestazioni (50 mio). Le conseguenze finanziarie delle ulteriori modifiche proposte sono difficilmente quantificabili, non dovrebbero però essere rilevanti.

Il decreto federale crea un totale di costi supplementari pari a circa 20 milioni di franchi. Le spese globali del fondo si aggireranno per il 1993 sui 6 miliardi di franchi. Calcolando un limite minimo di riduzione dell'indennità di 115 532

franchi, come propone una minoranza degli ambienti consultati, il risparmio ottenuto sarebbe di 295 milioni di franchi. In tal modo tutto il pacchetto di misure frutterebbe un risparmio di 50 milioni di franchi.

Il decreto federale non ha alcuna incidenza sulle spese per il personale. Tuttavia, considerando l'avanzata della disoccupazione, si renderà necessario aumentare l'effettivo del personale di dieci unità.

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Per i Cantoni e i Comuni

Le modifiche previste non implicheranno per Cantoni e Comuni alcun onere supplementare né a livello finanziario né a livello del personale. La semplificazione della procedura accelererà le pratiche amministrative, ma non si tradurrà in una riduzione dell'effettivo.

Il prolungamento del diritto massimo a 400 indennità giornaliere determinerà, in una certa misura, una diminuzione delle spese cantonali di assistenza ai disoccupati, soprattutto nei Cantoni maggiormente colpiti dalla disoccupazione.

33

Per le casse disoccupazione

Tutte le modifiche proposte sono state impostate in modo che l'esecuzione della legge non causi troppi disagi alle casse disoccupazione.

4

Programma di legislatura

L'argomento non figura nel programma di legislatura 1992-95.

5 51

Relazione con le regolamentazioni estere ed internazionali In generale

La maggior parte degli Stati dell'Europa occidentale assicura una protezione contro la disoccupazione di entità inferiore alla nostra, ma più duratura. Prolungando di 100 giorni la durata delle prestazioni e riducendo nel contempo il tasso dell'indennità, la regolamentazione svizzera si avvicinerebbe a quella della maggior parte degli Stati economicamente paragonabili al nostro Paese.

511

Comunità europea

II decreto non pregiudica la compatibilita della nostra legislazione in materia di assicurazione disoccupazione con le disposizioni analoghe della Comunità europea e del Consiglio d'Europa. Esso tocca soltanto aspetti di diritto nazionale. Le disposizioni proposte non causano alcuna divergenza.

533

512

Organizzazione internazionale del lavoro (OIL)

Le nuove disposizioni di legge sono compatibili con la Convenzione OIL concernente la promozione dell'occupazione e la protezione contro la disoccupazione (n. 168) ratificata dalla Svizzera.

6

Basi legali

61

Costituzionalità

Le modifiche legali proposte non pongono particolari problemi in relazione alla loro costituzionalità. Il diritto della Confederazione di disciplinare in via legislativa l'assicurazione contro la disoccupazione è ancorato nell'articolo 34novies della Costituzione federale.

62

Delega del diritto di legiferare

II disegno prevede di delegare una nuova competenza al nostro Collegio. L'articolo 75 capoverso 1bis LADI dovrà essere modificato in modo che i programmi occupazionali destinati a disoccupati che non hanno ancora esaurito il proprio diritto alle indennità giornaliere ottengano sussidi più elevati rispetto ai programmi destinati a disoccupati che ormai non godono più di questo diritto. Su proposta della commissione di sorveglianza, la regolamentazione dei dettagli che esisteva prima (p. es formula del calcolo in caso di programmi misti) è stata sostituita da una delega delle competenze. La delega conferisce inoltre al nostro Collegio un certo margine di manovra, il quale appare necessario per poter far fronte in modo flessibile all'evoluzione della situazione sul mercato del lavoro.

63

Forma giuridica

Le misure proposte devono essere di durata limitata. In queste circostanze esse devono, giusta l'articolo 6 capoverso 1 della legge sui rapporti fra i Consigli, essere emanate in forma di decreto di obbligatorietà generale (RS 171.11).

Conformemente all'articolo 89bis capoverso 1 Cosi, i decreti federali di carattere obbligatorio generale, la cui entrata in vigore non possa essere ritardata, possono entrare immediatamente in vigore. Il movente per le disposizioni proposte, concernenti le misure in materia di assicurazione contro la disoccupazione, è fornito dal tasso di disoccupazione in continuo aumento.

534

Lista delle abbreviazioni Partiti Adi PDC PSS UDC PLS PRD PdL PES DS

Allegato

Anello degli indipendenti Partito democratico-cristiano Partito socialista svizzero Unione democratica di centro Partito liberale svizzero Partito radicale-democratico Partito del lavoro Partito ecologista svizzero Democratici svizzeri

Associazioni padronali UCAP Unione centrale delle associazioni padronali USAM Unione svizzera delle arti e dei mestieri USC Unione svizzera dei contadini ASB Associazione svizzera dei banchieri FRSP Féd. romande des syndicats patronaux FSI Federazione svizzera degli importatori e del commercio all'ingrosso Sindacati USS CSCS USSA SSP FSSI FRE

Unione sindacale svizzera Confederazione dei sindacati cristiani svizzeri Unione svizzera dei sindacati autonomi Federazione svizzera del personale dei servizi pubblici (VPOD) Federazione delle società svizzere di impiegati Féd. romande des employés

Ulteriori associazioni FCADE Federazione svizzera delle casse di assicurazione-disoccupazione dell'economia privata ASF Alleanza delle società femminili svizzere LDC Lega svizzera delle donne cattoliche ADD Associazione svizzera per i diritti della donna AUSL Associazione degli uffici svizzeri del lavoro 535

FSIA OSE SOS CSP INSAI ACS SIT ACD

Federazione svizzera per l'integrazione degli andicappati Organizzazione degli svizzeri all'estero Soccorso operaio svizzero Centre social protestant Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni Associazione dei comuni svizzeri Synd. interprof, de travailleuses et travailleurs Ass. delle Casse pubbl. di assicurazione-disoccupazione della Svizzera e del principato del Liechtenstein ACR Ass. delle casse pubbliche d'assicurazione-disoccupazione romanda e ticinese ASI Associazione svizzera degli invalidi CES Conferenza episcopale svizzera OPRA Organisation für die Sache der Frauen KF Konsumentinnenforum AUF Verein Arbeitsgemeinschaft unverheirateter Frauen SSA Società svizzera degli albergatori ASC Associazione svizzera delle imprese di trasporto a cavi ASRV Associazione svizzera delle imprese di riscaldamento e ventilazione AGMS Associazione dei grandi magazzini svizzera ASAG Associazione svizzera delle arti grafiche UTS Unione tecnica svizzera IES Istituto di etica sociale

536

Decreto federale sui provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione

Disegno

del

L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l'articolo 34novies della Costituzione federale; visto il messaggio del Consiglio federale del 27 gennaio 19931', decreta:

I La legge del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione (LADI) 2) è modificata per la durata del presente decreto come segue: Art. 22 cpv. i, primo periodo, cpv. lbis (nuovo) e cpv. 3bis (nuovo) 1 L'indennità giornaliera completa ammonta al 70 per cento del guadagno assicurato.

ibis Un'indennità giornaliera pari all'80 per cento del guadagno assicurato è concessa ai disoccupati che: a. riscuotono un assegno per i figli o un supplemento ai sensi del capoverso 1; b. detengono da soli l'autorità parentale su un figlio o ai quali è stata attribuita la custodia del proprio figlio in seguito a procedimento giudiziario, nella misura in cui il figlio dia diritto agli assegni; e. riscuotono un'indennità giornaliera che non eccede 130 franchi; d. realizzano un guadagno intermedio; e. frequentano un corso di perfezionamento o di riqualificazione professionale; f. sono invalidi.

3bis L'indennità giornaliera è ridotta in tutti i casi del 10 per cento dell'ultimo ammontare dopo il versamento per 250 giorni.

Art. 27 cpv. 5, ultimo periodo 5 ... Esso non può però superare 400 indennità giornaliere.

Art. 28 cpv. 1, secondo periodo Abrogato "FF 1993 I 521 RS 837.0

21

36 Foglio federale. 76° anno. Voi. I

537

Provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione

Art. 35 cpv. 2 2 In caso di disoccupazione grave e persistente, il Consiglio federale può prolungare la durata massima d'indennizzo, in generale oppure per talune regioni 0 settori economici particolarmente colpiti, fino a 12 periodi di computo.

Art. 40 Prescrizioni di controllo 1 Di regola, non si deve timbrare in caso di lavoro ad orario ridotto.

2 L'autorità cantonale può stabilire eccezioni.

Art. 75 cpv. lbìs (nuovo) ibis Trattandosi di programmi occupazionali per disoccupati che non hanno ancora esaurito il diritto alle indennità, il Consiglio federale può aumentare fino all'85 per cento, in casi eccezionali al 100 per cento, gli ammontari previsti nel capoverso 1.

II

Disposizioni finali 1

II presente decreto è di obbligatorietà generale.

È dichiarato urgente giusta l'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale ed entra in vigore il 1° aprile 1993.

3 Sottosta al referendum facoltativo giusta l'articolo 89bis capoverso 2 della Costituzione federale e vige fino al 31 dicembre 1995.

4 II Consiglio federale può abrogare interamente o parzialmente il presente decreto prima della sua scadenza.

2

5646

538

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio a sostegno di un decreto federale sui provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione del 27 gennaio 1993

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1993

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

09

Cahier Numero Geschäftsnummer

93.010

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.03.1993

Date Data Seite

521-538

Page Pagina Ref. No

10 117 331

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