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79.079
Messaggio sulla modificazione della legge federale concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni del 21 novembre 1979
Onorevoli presidenti e consiglieri, Vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di legge che modifica la legge federale del 19 giugno 1959 concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni (RS 673.7).
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.
21 novembre 1979
1979 -- 815 3
Foglio federale 1980, Voi. I
In nome del Consiglio federale svizzero: II presidente della Confederazione, Hürlimann II cancelliere della Confederazione, Huber
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Compendio Secondo l'articolo 41ter della Costituzione, il 30 per cento del prodotto dell'imposta per la difesa nazionale è devoluto ai Cantoni; almeno un sesto della quota devoluta ai Cantoni è assegnato alla perequazione intercantonale. La legge federale del 19 giugno 1959 concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni fissa la parte destinata alla perequazione orizzontale al 5 per cento degli introiti a tìtolo d'imposta per la difesa nazionale (ossia a 116 delle quote cantonali all'lDN) e regola la ripartizione fra i Cantoni. Quando, a partire dal 1° gennaio 1978, la capacità finanziaria dei Cantoni è stata nuovamente fissata, i Cantoni di Svitto e dei Grigioni, fino allora finanziariamente deboli, sono passati alla categoria dei Cantoni di capacità finanziariamente media: questo fatto ha costituito lo spunto del presente disegno di legge, fondato su una richiesta della Conferenza dei Direttori cantonali delle finanze.
Il disegno si propone di modificare come segue la perequazione finanziaria assicurata dalle quote cantonali all'imposta per la difesa nazionale: - La parte destinata alla perequazione finanziaria orizzontale dovrebbe passare da un sesto a un quarto delle quote cantonali al prodotto dell'imposta per la difesa nazionale (IDN). Ciò vuoi dire che il 7,5 per cento degli introiti a titolo di tale imposta (invece dell'attuale 5%) verrebbe assegnato alla perequazione intercantonale. La quota IDN spettante all'insieme dei Cantoni ammonterebbe, come ora, al 30 per cento.
- Invece dell'attuale sistema di ripartizione fondato sul prodotto IDN pro capite e i gruppi di capacità finanziaria, si vorrebbe introdurre una ripartizione secondo una scala mobile calcolata in base alla capacità finanziaria dei Cantoni.
- // nuovo sistema verrebbe applicato per la prima volta alle quote cantonali al prodotto dell'IDN incassate nel 1980 e ripartite all'inizio del 1981.
Per i primi tre anni è previsto un regime transitorio destinato ad attenuare i possibili rigori.
Le innovazioni proposte comportano un miglioramento considerevole della chiave di ripartizione. Inoltre la perequazione orizzontale verrà rafforzata senza però imporre alla Confederazione nuovi oneri finanziari.
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I II
Parte generale Evoluzione e stato della perequazione finanziaria confederale
La perequazione confederale ha il compito politico, economico e finanziario di riequilibrare in una certa misura la capacità e i bisogni finanziari dei Cantoni finanziariamente deboli, permettendo loro così di adempiere ai compiti pubblici essenziali senza dover ricorrere a prelievi fiscali troppo elevati.
Tre ordini di provvedimenti sono stati presi finora dalla Confederazione al fine di ridurre le disparità della capacità finanziaria dei Cantoni: - graduazione dei sussidi federali in funzione della capacità finanziaria, - ripartizione differenziata delle quote cantonali agli introiti della Confederazione e - considerazione della capacità finanziaria dei Cantoni in sede di calcolo dei contributi cantonali all'AVS/AI.
Negli ultimi anni sono stati fatti diversi passi in vista di un miglioramento e di un perfezionamento della perequazione finanziaria. Rammentiamo l'aumento e la nuova ripartizione delle quote dei Cantoni al prodotto dell'imposta preventiva nonché l'istituzione della scala detta mobile per la graduazione dei sussidi federali. Ma finora non è stato possibile elaborare una nuova concezione globale poiché la perequazione finanziaria s'inserisce in una serie di altri problemi complessi rimasti irrisoluti. Inoltre, si potrà procedere a una vera riforma della perequazione finanziaria confederale soltanto qualora ci si possa fondare su un regime delle finanze federali solido e duraturo. Attualmente si è allo studio di una nuova ripartizione dei compiti fra la Confederazione e i Cantoni, ciò che influirà pure in modo determinante sulla riforma globale della perequazione finanziaria. Oggigiorno la perequazione finanziaria è effettuata soprattutto per mezzo dei pagamenti della Confederazione ai Cantoni. Infatti nel 1978 - circa il 44 per cento dell'insieme delle risorse dei Cantoni finanziariamente deboli (ossia 1 521 fr. pro capite) proveniva dalla Confederazione, mentre - tale parte ammontava al 24 per cento, ossia a franchi 664 pro capite per i Cantoni di capacità finanziaria media e - al 14 per cento rispettivamente a franchi 543 per i Cantoni finanziariamente forti.
Negli ultimi 25 anni, gli effetti perequativi dei trasferimenti della Confederazione ai Cantoni sono cresciuti in continuazione. Mentre nel 1950 i Cantoni finanziariamente forti beneficiavano di una maggiore somma pro capite
rispetto ai Cantoni finanziariamente deboli, nel 1960 quest'ultimi conseguivano un ammontare per testa di abitanti pari a 1,9 volte quello ricevuto dai Cantoni finanziariamente forti; attualmente tale rapporto ammonta a 2,5.
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Evoluzione della perequazione finanziaria assicurata dalle quote cantonali all'IDN
La perequazione finanziaria assicurata dalle quote cantonali al prodotto dell'IDN risale alla riforma delle finanze federali entrata in vigore il 1° gennaio 1959. A quel tempo s'inserì nella Costituzione il principio della perequazione finanziaria (art. 42ter Cost.) e per la prima volta fu prescritto di destinare alla perequazione intercantonale un sesto delle quote cantonali all'IDN (art. 41ter Cost.). In virtù di queste due disposizioni costituzionali nonché dell'articolo 42quater della Costituzione, il 19 giugno 1959 fu emanata la legge federale concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni (RS 613.1), disciplinante anche la perequazione facente capo alle quote cantonali all'IDN. Nella sua versione originaria, la legge disponeva che le risorse destinate alla perequazione a titolo dell'IDN dovevano essere ripartite tra i Cantoni nel seguente modo: - la metà a tutti i Cantoni secondo il numero di abitanti e - l'altra metà ai Cantoni la cui potenza fiscale a titolo dell'IDN era inferiore alla media.
Inoltre stabiliva che nessun Cantone poteva beneficiare di più del 65 per cento dei suoi introiti IDN.
Con la revisione della legge, datata del 9 marzo 1967 (RU 7967 1563), i criteri di ripartizione sono stati modificati in vista di un rafforzamento della perequazione: - invece di dividere in due parti (come nella prima versione) la quota dell' IDN destinata alla perequazione orizzontale, un quarto veniva attribuito a tutti i Cantoni in ragione del numero di abitanti e tre quarti ai Cantoni la cui potenza fiscale in funzione dell'IDN era inferiore alla media; - inoltre, la potenza fiscale era ponderata tramite un coefficiente (0,5 per i Cantoni a forte capacità finanziaria, 1,0 per i Cantoni di capacità finanziaria media e 1,5 per quelli finanziariamente deboli); - il limite del 65 per cento stabilito per tutti i Cantoni è stato abolito.
L'ordinamento stabilito nel 1967 non ha subito modificazioni.
Dopo l'entrata in vigore della legge, le seguenti somme sono state distribuite nell'ambito della perequazione finanziaria a titolo dell'IDN:
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Introiti IDN (anni di riscossione)
Periodo fiscale
. . .
1960-1961 1962/1963 . . . . . . . .
1964/1965 . . .
1966/1967 . . .
1968/1969 . . .
1970/'1971 . . .
1972/1973 .
. . .
1974/1975 . . .
1976/1977 . .
1978/1979 D . . . . . . .
10° periodo 11° » 12° » 13° » 14° » 15° » 16° » 17° » 18° » 19° »
Totale
Somma ripartita (quota IDN destinata alla perequazione finanziaria intercantonale) in milioni di franchi
31,8 44,9 57,3 71,2 90,8 113,1 153,2 216,3 305,2 323,9 1 407,7
" Stima.
Naturalmente la crescita assoluta del prodotto dell'IDN ha provocato l'aumento delle risorse destinate alla perequazione finanziaria. Infatti, mentre la quota dell'IDN destinata alla perequazione orizzontale nel 10° periodo raggiungeva appena 32 milioni di franchi (introiti 1960/61), nel 19° periodo (introiti 1978/79) supererà i 300 milioni. Dal 1959 a oggi circa 1,4 miliardi di franchi sono stati distribuiti tra i Cantoni.
In corrispondenza all'aumento dei mezzi disponibili, nel corso degli anni si sono pure rafforzati gli effetti perequativi tra i Cantoni. Tale tendenza si è intensificata con la revisione della legge avvenuta nel 1967. La perequazione a favore dei Cantoni fiscalmente deboli e a carico di quelli fiscalmente forti nella media degli anni 1962/1963 raggiungeva appena 10 milioni di franchi. Il volume di fondi così trasferiti è passato a 70 milioni di franchi negli anni 1976/1977. Grazie alla perequazione finanziaria mediante le quote cantonali all'IDN, nel periodo dal 1959 al 1978 si sono ridistribuiti circa 600 milioni di franchi.
La perequazione finanziaria operata con le quote IDN senza dubbio è testimone lodevole della solidarietà intercantonale. Tuttavia non va dimenticato che le quote totali prò capite all'IDN sono più elevate -- in corrispondenza alle maggiori entrate fiscali -- nei Cantoni finanziariamente forti che in quelli finanziariamente deboli:
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Distribuzione delle quote cantonali all'IDN secondo il regime attuale D Cantoni (numero)
Finanziariamente forti (5) Di capacità finanziaria media (15) Indice 81-120 (7) Indice 61-80 (8) .
Finanziariamente deboli (6) Totale
Quote dei Cantoni in funzione del prodotto fiscale (25%)
Parte destinata alla perequazione (5%)
Totale delle quote (30%)
in mio.
difr.
in fr.
prò capite
in mio.
difr.
in fr.
prò capite
in mio.
difr.
in fr.
prò capite
372
191
12
6
384
197
349
92
110
29
459
121
161
97
41
25
202
122
188
88
69
32
257
120
42
80
31
59
73
139
763
122
153
24
916
146
" Dati di base: Prodotto dell'IDN nella media degli anni 1976/1977, statistica dell'IDN 17° periodo, capacità finanziaria per gli anni 1978/1979.
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Regime attuale della perequazione attuata mediante le quote cantonali all'IDN
In virtù dell'articolo 41 ter capoverso 5 lettera b della Costituzione, tre decimi del prodotto lordo dell'IDN sono devoluti ai Cantoni e almeno un sesto della quota devoluta ai Cantoni è assegnato alla perequazione intercantonale.
La legge del 19 giugno 1959 concernente la perequazione finanziaria, nel tenore del 9 marzo 1967, regola la perequazione mediante le quote cantonali all'IDN nel seguente modo: Art. 8
Risorse
Ripartizione
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Ogni Cantone deve versare alla Confederazione, per la perequazione finanziaria intercantonale, il 5 per cento dei suoi introiti a titolo d'imposta per la difesa nazionale.
Art.9 Le somme versate entro la fine dell'anno saranno ripartite tra i Cantoni nel modo seguente: a. un quarto a tutti i Cantoni secondo il numero degli abitanti; b. tre quarti ai Cantoni il cui gettito d'imposta per la difesa nazionale è inferiore alla media ... alla differenza è attribuito il valore seguente: 0,5 per i Cantoni finanziariamente forti; 1,0 per i Cantoni di capacità finanziaria media; 1,5 per i Cantoni finanziariamente deboli.
2 Servono di fondamento al calcolo i più recenti dati disponibili dell' imposta e del censimento federale della popolazione.
3 II Consiglio federale, consultati i Governi cantonali, emana le necessarie disposizioni particolareggiate.
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Richiesta della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze
Nel suo rapporto del 31 agosto 1977 concernente il metodo di calcolo della capacità finanziaria dei Cantoni per gli anni 1978/1979, la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze ha proposto d'introdurre una scala mobile per la graduazione della capacità finanziaria anche in quei campi in cui la ripartizione dei Cantoni nei tre gruppi di capacità finanziaria ha ancora un ruolo importante. All'origine di questa richiesta vi fu il passaggio del Cantone Svitto e del Cantone dei Grigioni dal gruppo dei Cantoni finanziariamente deboli a quello dei Cantoni di capacità finanziaria media.
Ora, per quanto riguarda la quota IDN destinata alla perequazione orizzontale, la ripartizione dei Cantoni nei tre gruppi di capacità finanziaria ha un'importanza reale. Da sempre, la distribuzione di tale quota è stata opera dell'intesa dei Governi cantonali per il tramite della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze. Il modo di ripartizione non ha importanza per la Confederazione, visto che non incide sulle sue finanze. Certamente dal punto di vista materiale, un perfezionamento della chiave di ripartizione non può che essere sostenuto. Per questo motivo il Dipartimento federale delle finanze, con la sua lettera del 9 novembre 1977, ha invitato la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze a elaborare proposte concrete a tal proposito.
Fondandosi sugli studi preparatori approfonditi di un gruppo di lavoro composto da rappresentanti dei Cantoni e della Confederazione, la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze si è accordata su una proposta unica e l'ha presentata, quale richiesta, il 24 luglio 1979 al Dipartimento federale delle finanze.
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Aumento della quota IDN destinata alla perequazione finanziaria
Nella sua richiesta, la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze non solo propone di modificare la chiave di ripartizione, bensì anche di portare la quota IDN destinata alla perequazione finanziaria da un sesto a un quarto. In rapporto al prodotto totale dell'IDN, tale quota equivarrebbe al 7,5 per cento (attualmente: 5%). Visto che la quota complessiva dei Cantoni al prodotto IDN rimane invariata al 30 per cento, il saldo a beneficio dei Cantoni in funzione dei loro introiti passerebbe dal 25 al 22,5 per cento. In tal modo le risorse a disposizione della perequazione finanziaria dovrebbero aumentare di circa 76 milioni di franchi (sulla base degli anni 1976/1977).
L'aumento della quota destinata alla perequazione non è contrario alla Costituzione poiché l'articolo 41ter si limita a prescrivere che almeno un sesto dell'ammontare devoluto ai Cantoni dev'essere assegnato alla perequazione intercantonale.
Con tale provvedimento, il rafforzamento della perequazione graverà sui Cantóni finanziariamente forti. I beneficiari di tale riforma non saranno 43
solamente i Cantoni finanziariamente deboli, bensì anche gli ultimi della classifica dei Cantoni di capacità finanziaria media. L'aumento delle risorse destinate alla perequazione orizzontale faciliterà inoltre il passaggio alla scala mobile, segnatamente per il gruppo superiore dei Cantoni di capacità finanziaria media. L'aumento dell'aliquota e la nuova chiave di ripartizione non possono dunque essere giudicati separatamente. Essi sono parte integrante del nuovo regime.
Va lodato il fatto che i Cantoni finanziariamente forti abbiano accettato una concessione a beneficio dei Cantoni meno favoriti siccome tale provvedimento ridurrà le disparità degli oneri fiscali e armonizzerà le risorse finanziarie dei Cantoni. Grazie alla comprensione dei Cantoni più favoriti, per una volta è possibile perfezionare e rafforzare la perequazione finanziaria senza ulteriori aggravi per le finanze federali.
Ripartizione del prodotto dell'imposta per la difesa nazionale (IDN) Regime attuale Quota complessiva dei Cantoni: 30%
(0 1976/77 916 milioni) di cui:
5/6 della quota loro attribuita, ossia il 25 per cento dei loro introiti, restano ai Cantoni (ripartizione in funzione del prodotto dell'imposta; 0 1976/77 763 milioni) 1/6 della quota loro attribuita, ossia il 5 per cento del prodotto dell'imposta, è destinato alla perequazione finanziaria (0 1976/77 153 milioni) Nuovo regime Quota complessiva dei Cantoni: 30%
(0 1976/77 916 milioni) di cui:
3/4 della quota loro attribuita, ossia il 22,5 per cento dei loro introiti, restano ai Cantoni (ripartizione in funzione del prodotto dell'imposta; 0 1976/77 687 milioni) 1/4 della quota loro attribuita, ossia il 7,5 per cento del prodotto dell'imposta, è destinato alla perequazione finanziaria (0 1976/77 229 milioni) 44
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Difetti dell'attuale chiave di ripartizione dell'IDN
Se proponiamo di riformare il sistema della perequazione finanziaria attuata mediante le quote cantonali all'IDN, è per i difetti dell'attuale chiave di ripartizione che: - da una parte tiene conto dei gruppi di capacità finanziaria e - dall'altra impiega come criteri di ripartizione il prodotto IDN pro capite.
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La considerazione dei gruppi di capacità finanziaria
Differentemente dalla maggior parte delle prestazioni di perequazione finanziaria, in cui la graduazione in funzione della capacità finanziaria avviene secondo una scala mobile, la perequazione mediante l'IDN è ancora basata sui tre gruppi di capacità finanziaria, ciò che presenta una serie di inconvenienti: - qualora un Cantone cambia gruppo, nel risultato della ripartizione si verificano variazioni brusche, anche se l'indice della capacità finanziaria evolve solo di poco. Esempio: il Cantone Svitto e il Cantone dei Grigioni hanno registrato, in seguito alla modificazione delle posizioni di classifica entrata in vigore il 1° gennaio 1978, perdite pari circa al 20-30 per cento rispetto alle parti ricevute anteriormente; - le variazioni della capacità finanziaria all'interno di un gruppo non sono considerate. Ad esempio, la capacità finanziaria di Neuchâtel nel 1978 è diminuita di 22 punti. Dato che questo Cantone ha continuato a far parte del gruppo dei Cantoni di capacità finanziaria media, l'abbassamento dell'indice non ha avuto alcun effetto sulla perequazione attuata mediante l'IDN; - la perequazione finanziaria mediante l'IDN attualmente non differenzia tra il più forte dei Cantoni di capacità finanziaria media (Argovia: indice 112) e quello con la capacità finanziaria più debole, sempre del medesimo gruppo (Appenzello Esterno: indice 61), mentre i fattori di ponderazione sono differenti per esempio per Basilea Campagna e Argovia (124 e 112) o per Appenzello Esterno e Friburgo (61 e 46).
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Utilizzazione del prodotto dell'IDN per abitante come principale criterio di ripartizione
II prodotto dell'IDN pro capite, dal 1959 al 1963, è stato il fattore principale del calcolo della capacità finanziaria dei Cantoni. Per questo motivo, la ripartizione in funzione della potenza fiscale IDN della quota destinata alla perequazione intercantonale ha portato all'epoca quasi al medesimo risultato della ripartizione in funzione della capacità finanziaria. Nel corso degli anni, il prodotto IDN pro capite ha avuto sempre meno peso nella chiave di ripartizione, dal 1974 non è stato più considerato e ciò per le seguenti ragioni: - da alcuni anni, la capacità e la perequazione finanziarie sono determinate essenzialmente non solo dalla potenza fiscale (capacità contributiva), ma anche dall'onere fiscale (cfr. n. 161); 4
Foglio federale 1980, Voi. I
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- in seguito all'aumento dell'ammontare minimo imponibile e delle deduzioni sociali e, d'altra parte, a causa del rafforzarsi della progressione, il prodotto IDN pro capite ha perso gran parte del suo significato. Qualora tale evoluzione dovesse proseguire, tale fattore diverrebbe viepiù inadeguato; - invece del prodotto IDN pro capite, attualmente la capacità finanziaria è misurata impiegando il criterio della potenza fiscale (capacità contributiva) calcolata sulle imposte cantonali e comunali, visto che questo fattore rispecchia meglio la realtà.
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Descrizione della nuova chiave di ripartizione della quota IDN destinata alla perequazione
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Criteri della nuova chiave di ripartizione
Tenuto conto dei difetti dell'attuale chiave di ripartizione, occorre, per determinare quella nuova, considerare i seguenti criteri: - introduzione di una scala mobile al posto dei fattori di ponderazione applicati finora in maniera indifferenziata ai tre gruppi di capacità finanziaria; - ripartizione dei mezzi in funzione dell'indice della capacità finanziaria e del numero di abitanti. Rinuncia al prodotto IDN prò capite come criterio di ripartizione.
Questi due criteri per la perequazione finanziaria attualmente sono accettati all'unanimità.
Per quel che riguarda la graduazione dei sussidi federali in funzione della capacità finanziaria, il principio della scala mobile è iscritto già a partire dal 1974 nella legge sulla perequazione finanziaria.
Il prodotto IDN pro capite attualmente è impiegato ancora in pochi settori.
Mancando altri criteri, esso continuerà ad essere utilizzato per il calcolo della capacità finanziaria dei Comuni. Per contro, il giudizio sullo stato delle finanze cantonali può basarsi sull'indice della capacità finanziaria che, in virtù degli articoli 2 e 4 della legge concernente la perequazione finanziaria, è calcolato attualmente mediante i seguenti quattro coefficienti: - imponibile per l'IDN (reddito netto delle persone fisiche e utile imponibile delle persone giuridiche prò capite); - fiscalità (introiti fiscali dei Cantoni e dei Comuni pro capite ponderati con l'indice dell'onere fiscale di ogni Cantone); - onere fiscale (indice, inversamente proporzionale, dell'onere fiscale rappresentato da tutte le imposte cantonali e comunali); - zone di montagna (media fra la parte delle regioni non montagnose e la densità della popolazione).
La chiave di calcolo della capacità finanziaria dei Cantoni e la loro classificazione è stabilita dal Consiglio federale e riesaminata ogni due anni sulla base degli ultimi dati statistici. La prossima revisione avrà luogo per il 1° gennaio 1980.
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I criteri e il metodo di calcolo che servono alla determinazione della capacità finanziaria dei Cantoni sono stati perfezionati in continuazione nel corso degli anni. Molteplici controlli hanno dimostrato che tali indicatori resistono bene ad un esame approfondito. Tuttavia, il calcolo esatto e corretto della capacità finanziaria rimane una preoccupazione permanente. Finché mancheranno i fondamenti statistici (p. es. cifre sicure dei redditi cantonali), non si possono apportare al sistema i miglioramenti desiderati.
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Modalità della nuova chiave di ripartizione
Sebbene la legge concernente la perequazione finanziaria definisca solamente i criteri della nuova chiave di ripartizione, al fine della decisione potrebbe essere interessante conoscerne anche le particolarità.
Per motivi di politica finanziaria, naturalmente, si possono prevedere unicamente soluzioni che non si stacchino troppo dalla ripartizione vigente, in modo che nessun Cantone debba subire modificazioni brusche. Segnatamente occorre che gli effetti perequativi non vengano diminuiti, bensì possibilmente aumentati. Così la struttura della nuova chiave di ripartizione è in primo luogo un problema di ricerca dell'optimum. Dopo aver esaminato numerose varianti, la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze ha concordato la soluzione seguente: - come sinora, un quarto della quota IDN destinata alla perequazione finanziaria verrebbe ridistribuito secondo il numero di abitanti; ciò permette un certo riequilibrio della ripartizione globale, molto disuguale rispetto al numero di abitanti, delle quote cantonali IDN prò capite; - tre quarti delle risorse disponibili verrebbero distribuiti secondo una scala mobile tra i Cantoni in cui l'indice di capacità finanziaria è inferiore a 170. Attualmente solo i due Cantoni con la capacità finanziaria più elevata presentano un indice superiore a tale cifra. La scala prevista quindi è quasi completamente mobile. Se fosse estesa oltre tale limite, sarebbero i Cantoni finanziariamente deboli a farne le spese; - la scala mobile non sarebbe lineare, bensì progressiva: le differenze tra l'indice di capacità finanziaria e 170 verrebbero elevate al quadrato. Rispetto alla soluzione lineare, quella prevista ha il vantaggio di favorire più nettamente i Cantoni finanziariamente deboli. Solo in tal modo è possibile assicurare gli stessi effetti perequativi procurati dall'attuale sistema. D'altra parte, la scala progressiva è già applicata alla ripartizione delle quote cantonali all'imposta preventiva.
Troverete negli allegati (tavola 1) un calcolo dettagliato concernente la nuova chiave di ripartizione.
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Effetti del nuovo regime di perequazione finanziaria mediante l'IDN
Si trattava, come già visto, di trovare una soluzione - che non comportasse perdite troppo elevate per alcun Cantone e 47
- nella quale il gruppo dei Cantoni finanziariamente deboli potesse perlomeno conservare i vantaggi conseguiti o meglio ancora migliorare la propria posizione.
La seguente tavola ci mostra che l'obiettivo è stato raggiunto -- almeno per quel che concerne i singoli gruppi di capacità finanziaria.
Ripartizione della quota complessiva dei Cantoni al prodotto dell'IDN > Regime attuale
Cantoni (numero)
Finanziariamente forti (5) ..
Di capacità finanziaria media (15) Indice 81-120 (7)
(8)
Totale . .
..
Differenza
in mio.
di fr.
in mio.
difr.
infr.
prò capite
197
358
184
-- 26
-- 7
459
121
478
126
+ 19
+
202
122
198
120
-- 4
-- 2
257
120
280
130
+ 23
+
73
139
80
152
+ 7
+ 10
916
146
916
146
±26
in £r.
prò capite
384
Indice 61-80
Finanziariamente deboli (6)
Nuovo regime
in fr.
prò capite
in mio.
difr.
4
9
--
*' Dati di base: Prodotto dell'IDN nella media degli anni 1976/1977, statistica dell'IDN 17" periodo, capacità finanziaria per gli anni 1978/1979.
Le tavole 2 e 3 allegate al presente messaggio mostrano, per i diversi Cantoni, la distribuzione delle quote cantonali al prodotto dell'IDN secondo il regime attuale e secondo il disciplinamento proposto.
Mentre la quota complessiva dei Cantoni al prodotto dell'IDN sarà più elevata secondo il nuovo regime rispetto a quello attuale - per i Cantoni finanziariamente deboli ( + 7 milioni o il 10%) e - per i Cantoni più deboli del gruppo di capacità finanziaria media ( + 2 3 milioni o il 9%), essa sarà inferiore - per i Cantoni finanziariamente forti (-- 26 milioni o il 7%) e - per i Cantoni più forti del gruppo di capacità finanziaria media (-- 4 milioni o il 2%).
Tuttavia, i Cantoni finanziariamente forti continueranno a beneficiare della più forte partecipazione all'IDN (fr. 184 prò capite); la distribuzione prò capite sarà comunque più equilibrata di quanto non lo sia oggi. Lo scarto tra i versamenti ai Cantoni finanziariamente forti e quelli ai Cantoni finanziariamente deboli passerà da 58 a 32 franchi.
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L'aumento della quota destinata alla perequazione orizzontale, che passerà da un sesto a un quarto, comporterà in primo luogo un'ulteriore riduzione dello scarto fra i Cantoni aventi una fiscalità IDN elevata e gli altri. La modificazione della chiave di ripartizione andrà particolarmente a profitto dei Cantoni la cui capacità finanziaria è in proporzione più debole del loro prodotto IDN prò capite (p. es. Glarona, Grigioni, Friburgo). L'onere dovuto all'aumento della quota sarà così parzialmente attenuato dalla nuova chiave di ripartizione. Benché complessivamente la perequazione finanziaria venga rafforzata, i Cantoni finanziariamente più deboli (Vallese, Giura, Appenzello Interno, Obvaldo) non ne saranno avvantaggiati o lo saranno in misura minore. Ciò è dovuto al fatto che il prodotto IDN prò capite, impiegato nella chiave di ripartizione attuale, conduce a distorsioni arrecanti vantaggi segnatamente ai Cantoni finanziariamente più deboli.
Il seguente grafico mostra, in franchi prò capite, la ripartizione della quota IDN destinata alla perequazione secondo il nuovo regime (1/4) e giusta il disciplinamento vigente (1/6). Attualmente, i Cantoni aventi capacità finanziaria uguale o simile, a causa della presa in considerazione del prodotto IDN prò capite, partecipano in misura a volte assai differente alla perequazione finanziaria attuata mediante l'IDN. Per contro, secondo il nuovo regime i versamenti fatti ai Cantoni, prò capite, aumenteranno progressivamente col diminuire della capacità finanziaria.
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Perequazione finanziaria mediante le quote cantonali al prodotto dell'imposta per la difesa nazionale (ripartizione in base agli anni 1976/1977) in franchi prò capite
Il nuovo regime rafforzerà gli effetti perequativi. Secondo il regime attuale infatti, i Cantoni con una fiscalità IDN elevata hanno versato in totale a titolo di perequazione 71 milioni (dati degli esercizi 1976/77) ai Cantoni meno favoriti; giusta il nuovo disciplinamento tale somma dovrebbe elevarsi a 93 milioni. La seguente tavola mostra gli effetti perequativi per i diversi gruppi di capacità finanziaria.
Effetti perequativi della ripartizione dell'IDN
1)
in milioni di franchi Cantoni (numero)
Regime attuale (quota 1DN 1/6) Somme Quote dovute dai cantonali Cantoni (5% del prodotto)
Finanziariamente forti (5) Di capacità finanziaria media (15) Indice 81-120 (7) Indice 61-80 (8) Finanziariamente deboli (6) .
...
Totale
Nuovo regime Diffe(quota IDN 1/4) renza (+ a favore Somme Quote --a dovute dai cantonali carico) Cantoni (7,5% del prodotto)
Differenza (+ a favore --a carico)
74,4
11,8
--62,6
111,6
23,0
--88,6
69,8
109,9
+ 40,1
104,7
164,5
+ 59,8
32,2
40,7
+ 8,5
48,3
53,3
+ 5,0
37,6
69,2
+ 31,6
56,4
111,2
+ 54,8
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30,9
+ 22,5
12,6
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'> Dati di base: Prodotto dell'IDN nella media degli anni 1976/1977, statistica dell'IDN 17° periodo, capacità finanziaria per gli anni 1978/1979.
:) Tenuto conto degli effetti perequativi nell'ambito dei Cantoni di capacità finanziaria media.
Gli effetti perequativi appaiono pure paragonando le quote cantonali all' IDN con il prodotto di tale imposta. Il rapporto oscilla tra più del 25 e circa il 64 per cento secondo il regime vigente, tra il 23 e il 63 per cento giusta il nuovo regime. In altri termini, ciò vuoi dire che il Cantone di Zugo può trattenere il 23 per cento dei suoi incassi a titolo dell'IDN, mentre ad Appenzello Interno rimane più del 63 per cento. La tavola che segue indica, per gruppi di capacità finanziaria, le quote cantonali all'IDN in rapporto al prodotto di tale imposta:
19
Procedura di consultazione
Come già detto (cfr. n. 14), il presente disegno fa capo a una richiesta, presentata il 24 luglio 1979, della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze. Visto che la revisione riguarda unicamente la perequazione finanziaria intercantonale, abbiamo rinunciato a qualsiasi altra procedura di consultazione.
51
Quote cantonali all'IDN in rapporto al prodotto di tale imposta D Cantoni (numero)
Finanziariamente forti (5) Di capacità finanziaria media (15) . .
Indice 81-120 (7)
Indice 61-80
(8)
Finanziariamente deboli (6) Totale 1}
Regime attuale
Nuovo Quote IDN Quote Quote Prodotto in % del IDN com- IDN lordo prodotto IDN complessive plessive in milioni in milioni in milioni
regime
Quote IDN in % del Prodotto IDN lordo prodotto in milioni
384
1488
26
358
1488
24
459
1395
33
478
1395
34
202
643
31
198
643
31
257
752
34
280
752
37
73
169
43
80
169
47
916
3052
30
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30
Dati di base: Prodotto dell'IDN nella media degli anni 1976/1977, statistica dell'IDN 17° periodo, capacità finanziaria per gli anni 1978/1979.
Troverete in allegato (tavole 4 e 5) una presentazione dettagliata degli effetti perequativi per Cantone.
2 21
Parte speciale: Commento del disegno di legge Fissazione della quota IDN destinata alla perequazione finanziaria
L'articolo 8 stabilisce la quota IDN destinata alla perequazione finanziaria.
Tale quota, che ora rappresenta un sesto della quota cantonale all'IDN, ossia il 5 per cento degli introiti a titolo dell'IDN, sarà pari a un quarto delle quote cantonali, ossia al 7,5 per cento degli introiti di questa imposta.
Differentemente dal disciplinamento vigente, la quota destinata alla perequazione finanziaria non sarà stabilita in rapporto al prodotto totale (7,5%), bensì al totale delle quote cantonali (un quarto). Ciò comporta un vantaggio: infatti, nella misura in cui non sono stabilite disposizioni contrarie, le variazioni che toccano la partecipazione complessiva dei Cantoni all'IDN si riflettono automaticamente sulla quota destinata alla perequazione. Inoltre, questo disciplinamento è pure conforme alla soluzione scelta all'articolo 41ter della Costituzione; esso dispone che tre decimi del prodotto dell' imposta per la difesa nazionale sono devoluti ai Cantoni e che almeno un sesto di tale ammontare è assegnato alla perequazione intercantonale.
Secondo l'attuale testo della legge, i Cantoni sono tenuti a versare alla Confederazione le risorse destinate alla perequazione finanziaria. Abbiamo rinunciato a tale formulazione poiché non concorda con la prassi.
52
22
Chiave dì ripartizione
L'articolo 9 capoverso 1 regola la ripartizione tra i Cantoni delle risorse destinate alla perequazione finanziaria. Come sinora, un quarto sarà attribuito a tutti i Cantoni secondo il numero degli abitanti. I rimanenti tre quarti verranno ripartiti secondo i criteri stabiliti dalla legge, cioè in base alla capacità finanziaria e secondo una scala mobile. In tal modo, il prodotto IDN pro capite e i tre gruppi di capacità finanziaria saranno sostituiti dalla capacità finanziaria specifica. Essa sarà calcolata dal Consiglio federale e riesaminata ogni due anni, in conformità delle disposizioni degli articoli 2 e 4. Diversamente da oggi, nel disegno di legge la nuova chiave di ripartizione non verrà più descritta nei particolari. È più indicato infatti regolare la struttura della scala mobile in via d'ordinanza, ciò che permetterà d'adeguarla alle nuove circostanze e ai bisogni del momento senza dover procedere a una revisione della legge.
23
Partecipazione dei Cantoni
Secondo il regime attuale, il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni particolareggiate della perequazione finanziaria mediante l'IDN dopo aver consultato i Governi cantonali (art. 9 cpv. 3). I direttori cantonali delle finanze hanno espresso il desiderio che in futuro il Consiglio federale regoli le modalità d'applicazione «in collaborazione con i Cantoni». Questa formulazione riserva ai Cantoni un potenziamento del diritto di essere consultati, senza tuttavia riconoscere un vero diritto di codecisione.
Tuttavia, dato che la formulazione proposta potrebbe condurre a interpretazioni erronee, sarebbe preferibile attenersi all'ordinamento in vigore. Nella prassi attuale, i problemi eventuali sono sempre risolti in stretta collaborazione con la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze; non sarà pertanto modificato.
Questo diritto riconosciuto ai Cantoni non intacca la competenza del Consiglio federale. Trattandosi di una disposizione conforme alla prassi svolta sinora, non dovrebbero sorgere obiezioni.
24
Entrata in vigore
Le nuove disposizioni della legge saranno applicate per la prima volta agli introiti IDN incassati nel 1980. Le quote cantonali destinate alla perequazione finanziaria provenienti da tali introiti, in conformità del sistema vigente, saranno ripartite fra i Cantoni all'inizio del 1981. L'entrata in vigore è prevista per il 1° gennaio 1981. Questo è l'ultimo termine per l'applicazione della nuova chiave di ripartizione e del regime transitorio agli introiti IDN del 1980.
53
25
Regime transitorio
Desiderando evitare casi di rigore e volendo tener conto di proposte e piani finanziari cantonali, abbiamo previsto un regime transitorio per una durata di tre anni. Durante questo periodo la perequazione finanziaria mediante le quote cantonali all'IDN sarà calcolata secondo la media aritmetica fra i dati del regime attuale e quelli del nuovo regime.
3 31
Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale Ripercussioni finanziarie
II disegno che vi sottoponiamo non avrà alcuna conseguenza finanziaria per la Confederazione dato che la quota complessiva all'IDN rimane immutata.
Le ripercussioni finanziarie per i Cantoni sono state descritte sufficientemente al numero 18.
32
Ripercussioni sull'effettivo del personale
La presente revisione non avrà alcuna ripercussione sull'effettivo del personale né per la Confederazione né per i Cantoni.
33
Linee direttive della politica di governo
La presente modificazione di legge non era espressamente prevista dalle Linee direttive della politica di governo per la legislatura 1975/79. Essa è tuttavia in relazione indiretta con i provvedimenti di politica finanziaria che vi sono menzionati (cfr. n. 221 e Punti nodali, n. 24 delle Linee direttive, FF 7976 I 419 e segg., e segnatamente 452, 474).
4
Costituzionalità
Le nuove disposizioni legali sulla perequazione finanziaria mediante le quote cantonali all'IDN si fondano sugli articoli 41ter e 42ter della Costituzione.
54
Allegato Perequazione finanziaria mediante le quote cantonali all'IDN Elenco delle tavole Tavola
1
Nuovo regime; modello di ripartizione
2
Quote cantonali all'IDN secondo il regime attuale e il nuovo regime in migliaia di franchi
3
Confronto fra il regime attuale e quello nuovo
4
Presenta/ione particolareggiata degli effetti perequativi in migliaia di franchi
5
Quote cantonali all'IDN in rapporto al prodotto di tale imposta
55
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Perequazione finanziaria mediante le quote cantonali all'IDN
Tavola 2
Quote cantonali all'IDN secondo il regime attuale e il nuovo regime in migliaia di franchi Cantoni secondo la capacità finanziaria
Regime attuale Quote IDN ripartite in funzione degli introiti fiscali (25%)
Quote JDN destinate alla perequazione finanziaria J> (5%)
Nuovo regime Quote complessive dei Cantoni all'IDN
Quote IDN ripartite in funzione degli introiti fiscali (22,5%)
Quote IDN destinate alla perequazione finanziaria 2> (7,5%)
Quote complessive dei Cantoni all'IDN
29106 54075 72690 189 947 26180
414 1430 2018 6741 1247
29520 55505 74708 196 688 27427
26195 48668 65421 170 952 23 562
621 2144 3334 13200 3658
26816 50812 68755 184 152 27220
.
43772 3088 56597 6415 6307 13173 31561 26126 76224 19734 6556 17892 13483 24261 3632
8143 220 8078 1865 232 7802 14338 3547 32580 7993 4539 1986 5819 10304 2383
51915 3308 64675 8280 6539 20975 45899 29673 108 804 27727 11095 19878 19302 34565 6015
39395 2779 50937 5774 5676 11856 28405 23513 68602 17761 5900 16103 12135 21835 3269
9967 709 16233 2540 1432 6864 15512 11571 45392 11476 4948 8850 9533 16578 2850
49362 3488 67170 8314 7108 18720 43917 35084 113 994 29237 10848 24953 21668 38413 6119
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19280 3500 13216 3625 705 1855 763 000
5856 1700 15967 5411 1096 1791 152 600
25136 5200 28283 9036 1801 3646 915 600
17352 3150 11894 3263 634 1669 686 700
13081 2724 16731 5596 1151 2205 228 900
30433 5874 28625 8859 1785 3874 915 600
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Ripartizione secondo la capacità finanziaria 1978/79.
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Perequazione finanziaria mediante le quote cantonali ali'IDN Presentazione particolareggiata degli effetti perequativi in migliaia di franchi Cantoni secondo la capacità finanziaria
Regime attuale (5% dell'IDN destinato alla perequazione)
Somma dovuta dai Cantoni (7,5% del prodotto dell'imposta)
Ripartizione tra i Cantoni
Differenza
414 1430 2018 6741 1247
-- 5407 -- 9385 --12 520 --31 249 -- 3989
8731 16223 21807 56984 7854
621 2144 3334 13200 3658
-- 8110 --14 079 --18 473 --43784 -- 4196
8754 618 11320 1283 1261 2635 6312 5225 15245 3947 1311 3578 2697 4852 726
8143 220 8078 1865 232 7802 14338 3547 32580 7993 4539 1986 5819 10304 2383
-- 611 -- 398 -- 3242 + 582 -- 1029 + 5167 + 8026 -- 1678 + 17335 + 4046 + 3228 -- 1592 + 3122 + 5452 + 1657
13132 926 16979 1925 1892 3952 9468 7838 22867 5920 1967 5368 4045 7278 1090
9967 709 16233 2540 1432 6864 15512 11571 45392 11476 4948 8850 9533 16578 2850
-- 3165 -- 217 -- 746 + 615 -- 460 + 2912 + 6044 + 3733 +22 525 + 5556 + 2981 + 3482 + 5488 + 9300 + 1760
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3856 700 2643 725 141 371
5856 1700 15067 5411 1096 1791
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5784 1050 3965 1088 211 556
13081 2724 16731 5596 1151 2205
+ 7297 + 1674 + 12766 + 4508 + 940 + 1649
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152 600
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Ripartizione tra i Cantoni
Nuovo regime (7,5% dell'JDN destinato alla perequazione)
Differenza
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Somma dovuta dai Cantoni (5% del prodotto dell'imposta)
Tavola 4
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5
Legge federale concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni Modificazione del
L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del 21 novembre 1979 1), decreta:
La legge federale del 19 giugno 1959 2) concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni è modificata come segue:
Art. 8 Risorse
Ripartizione
Un quarto delle quote cantonali al prodotto annuale dell'imposta per la difesa nazionale (IDN) è destinato alla perequazione finanziaria tra i Cantoni.
Art. 9 Le quote IDN destinate alla perequazione finanziaria saranno ripartite tra i Cantoni nel modo seguente: a. un quarto a tutti i Cantoni secondo il numero degli abitanti; b. tre quarti secondo una scala mobile calcolata in base alla capacità finanziaria dei Cantoni.
2 II Consiglio federale, in collaborazione con i Cantoni, emana le disposizioni particolareggiate.
1
II 1
La presente legge sarà applicata per la prima volta alle quote cantonali dell'IDN del 1980, ripartite all'inizio del 1981.
2 A titolo di soluzione transitoria, la perequazione finanziaria mediante le quote cantonali all'IDN sarà calcolata, per i primi tre anni, secondo la media aritmetica fra i dati del regime attuale e quelli del nuovo regime.
'> FF 1980 I 37 RS 613.1
2)
61
Ili 1 2
La presente legge sottosta al referendum facoltativo.
Essa entra in vigore il 1° gennaio 1981.
62
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messaggio sulla modificazione della legge federale concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni del 21 novembre 1979
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1980
Année Anno Band
1
Volume Volume Heft
02
Cahier Numero Geschäftsnummer
79.079
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
15.01.1980
Date Data Seite
37-62
Page Pagina Ref. No
10 113 063
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