04.039 Messaggio sull'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» del 7 giugno 2004

Onorevoli presidenti e consiglieri, vi sottoponiamo il messaggio sull'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi. (Sì alla protezione degli animali!)», invitandovi a sottoporla al voto di Popolo e dei Cantoni con la raccomandazione di respingerla.

Accettiamo che consideriate eventualmente come controprogetto indiretto all'iniziativa il messaggio del 9 dicembre 20021 concernente la revisione della legge sulla protezione degli animali.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considerazione.

7 giugno 2004

In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Joseph Deiss La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

1

FF 2003 580

2004-0691

2885

Compendio L'iniziativa domanda una modifica dell'articolo 80 della Costituzione federale (Cost.). A tenore dell'iniziativa, la Confederazione deve essere incaricata, come finora, di emanare prescrizioni sulla protezione degli animali, rispettando tuttavia i principi affermati nei nove capoversi dell'iniziativa. Gli autori dell'iniziativa intendono affidarne l'esecuzione ai Cantoni. Domandano però alla Confederazione di disciplinare l'esecuzione e vincolano questa norma a due disposizioni limitative denominate «principi».

L'attuale articolo 80 Cost. incarica la Confederazione di emanare disposizioni sulla protezione degli animali; contiene l'elenco dei sei ambiti che la Confederazione deve disciplinare e affida in ampia misura l'esecuzione ai Cantoni, lasciando alle autorità legislative il compito di delimitare l'entità della protezione che deve essere accordata agli animali e di stabilire i dettagli dell'esecuzione. Sulla base di questo articolo costituzionale, nel 1978 le Camere federali hanno emanato la legge sulla protezione degli animali e il Consiglio federale la relativa ordinanza. La legge è attualmente in revisione. Il 9 dicembre 2002, il Consiglio federale ha adottato il relativo messaggio.

La classificazione delle disposizioni sulla protezione degli animali secondo i pertinenti livelli legislativi ­ il settore da disciplinare nella Costituzione, l'estensione della protezione nella legge e le istruzioni pratiche nell'ordinanza ­ ci permette di adeguare in tempo utile la protezione legale degli animali alle nuove conoscenze scientifiche e di tener conto del cambiamenti delle idee della popolazione su questo tema.

L'iniziativa popolare propone un altro approccio: contiene un elenco di principi che dovrebbero orientare la Confederazione nell'emanazione della legislazione sulla protezione degli animali. Detti principi rispecchiano in gran parte esigenze già prese in considerazione dalla legge sulla protezione degli animali e dalla sua ordinanza o che vengono proposte al Parlamento con la revisione della legge e coinvolgono diversi livelli legislativi. Essi danno l'impressione di essere lacunosi e arbitrari.

L'aspetto problematico consiste nel fatto che l'iniziativa contraddice parecchi trattati internazionali. Il divieto di transito per gli animali vivi da macello vìola l'Accordo fra la
Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia (più precisamente il suo Allegato 6); il divieto di importare animali e prodotti animali se la loro detenzione o produzione all'estero non rispetta i principi della legislazione svizzera sulla protezione degli animali, vìola l'Accordo generale 1994 sulle tariffe doganali e il commercio (GATT) dell'OMC, la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché il Patto II dell'ONU. L'esame per stabilire se l'iniziativa fosse quindi da considerare parzialmente nulla ai sensi dell'articolo 139 capoverso 3 Cost. ha accertato che le parti violate dei trattati internazionali non sono «disposizioni cogenti del diritto internazionale» ai sensi dello stesso articolo, sicché i divieti dell'iniziativa non possono essere dichiarati nulli dal Parlamento benché l'even-

2886

tuale accettazione della stessa potrebbe avere gravi ripercussioni per tutto il Paese relativamente a questi punti.

Il Consiglio federale è del parere che l'attuale disciplinamento costituzionale sulla protezione degli animali abbia dato buoni risultati. Con il suo messaggio sulla revisione della legge sulla protezione degli animali ha avviato una modernizzazione dell'esecuzione. Propone pertanto di respingere l'iniziativa «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» senza contrapporle direttamente un controprogetto. È disposto però a sostenere le Camere se esse dovessero considerare il suo messaggio concernente la revisione della legge sulla protezione degli animali come controprogetto indiretto.

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Indice Compendio

2886

1 Aspetti formali 1.1 Tenore dell'iniziativa 1.2 Riuscita 1.3 Validità 1.3.1 Unità della forma 1.3.2 Unità della materia 1.3.3 Compatibilità con il diritto internazionale 1.3.3.1 Questioni di principio 1.3.3.2 Divieto di transito e di esportazione di animali da macello vivi (proposto nell'iniziativa quale art. 80 cpv. 2 lett. c Cost.)

1.3.3.3 Divieto d'importazione per animali e merci che all'estero non sono stati tenuti o fabbricati conformemente ai principi del diritto svizzero sulla protezione degli animali (proposto nell'iniziativa quale art. 80 cpv. 2 lett. i Cost.)

1.3.3.4 La nozione di diritto internazionale cogente

2889 2889 2890 2890 2890 2890 2891 2891 2891

2892 2894

2 La scelta del livello legislativo

2895

3 Sulla nozione di «principi»

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4 Ordinamento giuridico vigente in Svizzera

2898

5 Commento alle disposizioni proposte dall'iniziativa

2899

6 Valutazione dell'iniziativa 6.1 Osservazioni generali 6.2 Il contesto internazionale 6.3 Osservazioni generali sulla violazione di norme di diritto internazionale 6.3.1 Convenzione europea dei diritti dell'uomo 6.3.2 Patto ONU II 6.3.3 GATT/OMC 6.3.4 Accordo concernente il trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia 6.4 Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale 6.5 Ripercussioni economiche

2908 2908 2909 2910 2911 2911 2911

7 Opinione del Consiglio federale 7.1 Osservazioni generali 7.2 Relazione con la revisione in corso della legge sulla protezione degli animali 7.3 La questione di un controprogetto

2914 2914

8 Conclusione

2918

Decreto federale concernente l'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» (Disegno)

2919

2888

2912 2913 2913

2915 2917

Messaggio 1

Aspetti formali

1.1

Tenore dell'iniziativa

L'iniziativa popolare ha il seguente tenore: La Costituzione federale del 18 aprile 1999 è modificata come segue: Art. 80

Protezione degli animali

La Confederazione emana prescrizioni sulla protezione degli animali; tutela il benessere e la dignità degli animali in quanto anch'essi creature ed esseri viventi dotati di sensibilità.

1

2

La Confederazione si attiene in particolare ai principi seguenti: a.

gli animali vanno tenuti nel rispetto delle loro esigenze e trattati con riguardo;

b.

agli animali da reddito e agli altri animali domestici va data la possibilità di praticare regolarmente moto all'aperto;

c.

i trasporti di animali vanno limitati allo stretto necessario ed eseguiti sotto il controllo di persone formate a tal fine. Il transito e l'esportazione di animali da macello vivi sono vietati;

d.

l'uccisione di animali deve poter essere giustificata da motivi validi e può essere eseguita solamente da persone formate a tal fine. È vietata la macellazione di animali senza stordimento prima del dissanguamento;

e.

gli esperimenti su animali non devono arrecare dolori o sofferenze gravi o durevoli. Nella misura del possibile, gli esperimenti vanno sostituiti con metodi alternativi;

f.

la detenzione di animali selvatici deve avvenire in un ambiente che corrisponda in ampia misura al loro habitat naturale. Sono permesse soltanto l'importazione e la detenzione delle specie animali le cui esigenze possono essere soddisfatte in cattività;

g.

per il commercio di animali di qualsiasi specie sono necessari un'autorizzazione e un certificato di capacità;

h.

gli obiettivi e i metodi dell'allevamento devono essere tali da garantire la salute e il benessere degli animali procreatori e della loro prole;

i.

l'importazione in Svizzera di animali e di prodotti animali è permessa soltanto se la loro detenzione o produzione all'estero non viola i principi della legislazione svizzera sulla protezione degli animali.

La Confederazione disciplina e sorveglia l'esecuzione da parte dei Cantoni, per quanto la legge non la riservi alla Confederazione. A tal proposito, si attiene segnatamente ai principi seguenti:

3

2889

a.

i Cantoni istituiscono per l'esecuzione della legge sulla protezione degli animali appositi uffici centrali;

b.

nei procedimenti penali per maltrattamento di animali o altre infrazioni alla legislazione sulla protezione degli animali, vi è un patrocinatore anche per gli interessi degli animali.

1.2

Riuscita

La «Protezione svizzera degli animali (PSA)» (amministratore: Dr. Hans-Ulrich Huber, Dornacherstrasse 101, casella postale, 4008 Basilea) ha depositato il 23 luglio 2003 con 117 113 firme valide l'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)». Con decisione del 14 agosto 20032, la Cancelleria federale l'ha dichiarato riuscita. L'iniziativa contiene una clausola che autorizza il Comitato dell'iniziativa composto di otto persone a ritirarla senza riserve con una decisione presa a maggioranza assoluta.

Le traduzioni del testo dell'iniziativa sono state corrette dai servizi linguistici della Cancelleria federale prima della raccolta delle firme3.

1.3

Validità

1.3.1

Unità della forma

Secondo l'articolo 139 capoversi 2 e 3 della Costituzione federale4 un'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione deve essere presentata soltanto sotto forma di proposta generica o di progetto elaborato. Le forme miste non sono ammissibili. L'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» è redatta sotto forma di progetto completamente elaborato. Il principio dell'unità della forma è salvaguardato.

1.3.2

Unità della materia

Il principio dell'unità della materia secondo l'articolo 139 capoverso 3 e 194 capoverso 2 Cost. è inteso a garantire che con il testo dell'iniziativa non vengano sottoposte a votazione più questioni prive di un nesso intrinseco. In tal modo si intende salvaguardare la formazione libera e autentica della volontà popolare in vista della votazione.

Il tema dell'iniziativa «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» è esclusivamente la protezione degli animali. Questi ultimi devono essere protetti con una serie di istruzioni concrete. Il principio dell'unità della materia è così salvaguardato.

2 3 4

FF 2003 5166 FF 2002 438 Costituzione della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).

2890

1.3.3

Compatibilità con il diritto internazionale

1.3.3.1

Questioni di principio

Gli articoli 139 capoverso 3 nonché 194 capoverso 2 Cost. prescrivono che le iniziative popolari per la revisione parziale della Costituzione federale non devono violare le disposizioni cogenti del diritto internazionale. Secondo l'articolo 139 capoverso 3 Cost. l'Assemblea federale deve dichiarare nulla totalmente o in parte un'iniziativa che viola disposizioni cogenti del diritto internazionale. Occorre pertanto esaminare se l'iniziativa o parti di essa ledono siffatte disposizioni.

Secondo noi, due delle disposizioni proposte nell'iniziativa se fossero accettate violerebbero diversi importanti trattati internazionali. Si tratta delle seguenti disposizioni:

1.3.3.2

Divieto di transito e di esportazione di animali da macello vivi (proposto nell'iniziativa quale art. 80 cpv. 2 lett. c Cost.)

L'iniziativa chiede un divieto di transito e di esportazione di animali da macello vivi. L'importazione di tali animali dovrebbe per contro continuare ad essere liberamente ammessa.

Attualmente il transito di animali vivi delle specie bovina, ovina, caprina e suina è ammessa soltanto per ferrovia e in aereo5. Il transito di animali da macello vivi ­ almeno di suini e di pollame ­ è tuttavia consentito indirettamente dall'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia6 (spiegazioni più dettagliate al n. 5.2.3). Un divieto di transito potrebbe essere attuato fedelmente soltanto se questo Accordo e il relativo Allegato 67 venissero modificati. Conformemente all'articolo 55 capoverso 3 dell'Accordo, l'Allegato 6 potrebbe essere modificato mediante una decisione del Comitato misto dei trasporti terrestri Comunità/Svizzera8. Esso si pronuncia di «comune accordo»9.

Il divieto di transito per animali da macello vivi potrebbe così essere attuato soltanto con l'approvazione del Comitato misto, ossia con l'accordo dell'UE. Riteniamo giusto rendere attenti su questa conseguenza della richiesta che si può di per sé considerare marginale.

Il divieto di transito è in contrasto inoltre con l'articolo V dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT 1994) che garantisce la libertà di transito.

Il divieto di esportazione degli animali da macello è in contrasto con l'articolo XI GATT 1994. Il numero 1 di questo articolo vieta le restrizioni quantitative delle esportazioni. Tuttavia è poco probabile che uno Stato avvii un'azione presso le 5 6 7 8 9

Art. 59 cpv. 2 dell'ordinanza concernente l'importazione, il transito e l'esportazione di animali e prodotti animali (OITE; RS 916.443.11).

RS 0.740.72 Conformemente all'articolo 56 dell'Accordo, gli allegati sono parte integrante dell'Accordo.

Art. 51 dell'Accordo.

Art. 51 cpv. 1 dell'Accordo.

2891

istanze competenti in merito a questa violazione contrattuale, poiché la Svizzera non conosce praticamente esportazioni di bestiame da macello.

1.3.3.3

Divieto d'importazione per animali e merci che all'estero non sono stati tenuti o fabbricati conformemente ai principi del diritto svizzero sulla protezione degli animali (proposto nell'iniziativa quale art. 80 cpv. 2 lett. i Cost.)

Con questa disposizione si pretende di estendere oltre frontiera il campo di applicazione della legge svizzera sulla protezione degli animali; il principio di territorialità sarebbe quindi disatteso per animali e prodotti animali, almeno per quelli che verrebbero importati in Svizzera dai Paesi interessati.

L'attuazione di una tale disposizione costituzionale potrebbe rappresentare una violazione dell'Accordo GATT10, che è stato ripreso dall'Accordo OMC11. L'articolo XI capoverso 1 dell'Accordo GATT vieta l'istituzione di divieti e di restrizioni per l'importazione e l'esportazione di prodotti. Conformemente all'articolo XX lettera b dell'Accordo GATT è tuttavia ammesso un provvedimento restrittivo se quest'ultimo è necessario «alla protezione della sanità e della vita delle persone e degli animali e alla conservazione dei vegetali». Un divieto d'importazione così come proposto dall'iniziativa viola il divieto delle restrizioni quantitative secondo l'articolo XI GATT 1994 e il principio della parità di trattamento nazionale secondo l'articolo III GATT 1994. L'articolo XVI capoverso 5 dell'Accordo OMC esclude in ogni caso una riserva ai sensi del proposto articolo 80 capoverso 2 lettera i Cost.

L'articolo XX GATT lascia intendere che il danno alle persone, agli animali e ai vegetali del Paese d'importazione deve essere manifesto e una restrizione delle importazioni è l'unico strumento per scongiurare questo danno. Questi criteri non interessano chiaramente animali e prodotti animali che sono stati tenuti o fabbricati all'estero in contrasto con i principi del diritto svizzero sulla protezione degli animali. Per considerazioni più dettagliate sul contenuto e le conseguenze della disposizione proposta dall'iniziativa rimandiamo al numero 5.2.9.

L'Accordo GATT, quale parte integrante dell'Accordo OMC, è uno degli accordi internazionali più importanti. Violazioni alle sue disposizioni offrono allo Stato querelante la possibilità di adottare misure di ritorsione contro la Svizzera o di negoziare versamenti in denaro quale compensazione, qualora la Svizzera si rifiutasse, anche dopo una sconfitta davanti al Gruppo speciale dell'OMC per la risoluzione delle controversie (Panel OMC) o all'Appellate Body (istanza di ricorso) di modificare le disposizioni contrarie all'Accordo.

Un'uscita dall'OMC non è
un'opzione realistica, poiché avrebbe conseguenze particolarmente pesanti per l'economia Svizzera. Riteniamo giusto rendere attenti su queste possibili conseguenze in caso di trasposizione della disposizione dell'iniziativa.

10 11

Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT; RS 0.632.21).

Cfr. art. XI dell'Accordo del 15 aprile 1994 che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio; RS 0.632.20.

2892

Il divieto prospettato viola anche la Convenzione europea dei diritti dell'uomo12.

Proibisce infatti anche l'importazione di carne di animali macellati ritualmente, ossia senza stordimento prima del dissanguamento. Un tale divieto avrebbe significative conseguenze per le comunità religiose le cui prescrizioni consentono soltanto il consumo di carne proveniente da animali che non sono stati storditi. In Svizzera la macellazione rituale è vietata13. La carne per le comunità di fede musulmana ed ebraica è importata da lungo tempo. Nel quadro della politica agricola 2007, uno specifico disciplinamento sull'importazione è stato inserito nell'articolo 9 capoverso 1 della legge sulla protezione degli animali14 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2004 senza che sia stato lanciato un referendum.

Conformemente alla giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo15, la libertà di pensiero, di coscienza e di religione di cui all'articolo 9 CEDU sancisce il diritto di potersi nutrire secondo le prescrizioni della propria religione. Nella fattispecie una comunità ebraica con esigenze particolarmente alte per quanto riguarda la provenienza della carne kosher, ha chiesto inutilmente allo Stato francese un'autorizzazione per macellare secondo il proprio rito. La Corte ha ritenuto che la possibilità di importare dal Belgio carne prodotta secondo tali prescrizioni fosse sufficiente.

Il proposto divieto d'importazione, combinato con il divieto della macellazione rituale, renderebbe impossibile alle comunità musulmane ed ebraiche di procurarsi la carne, suscitando problemi seri alla luce dell'articolo 9 CEDU (da solo o in relazione con il divieto di discriminazione dell'articolo 14 CEDU). Lo stesso vale in merito alle analoghe garanzie dell'articolo 18 (libertà di pensiero, di coscienza e di religione) e dell'articolo 2 capoverso 1 (divieto accessorio di discriminazione) del Patto II dell'ONU16. Non sarebbe pertanto da escludere che la Corte europea per i diritti dell'uomo accertasse, su ricorso, la violazione dell'articolo 9 CEDU, da solo o in relazione con l'articolo 14.

La CEDU vieta riserve successive17. Essa è tuttavia denunciabile18, anche se le conseguenze politiche di un tale passo sarebbero particolarmente pesanti: tanto più che una nuova adesione alla CEDU immediatamente dopo la denuncia
inoltrata per inserirvi una riserva ai sensi dell'iniziativa equivarrebbe a un'applicazione impropria del diritto, ossia a un abuso giuridico19. Un'operazione del genere renderebbe la Svizzera non più credibile a livello internazionale nella veste di difensore dei diritti dell'uomo.

12 13 14 15

16 17 18 19

Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU; RS 0.101).

Art. 20 LPDA.

RU 2003 4181 Sentenza del 27 giugno 2000 della Corte europea per i diritti dell'uomo nella causa Cha'are Shalom Ve Tsedek contro la Francia, pubblicata in: Recueil des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l'homme 2000-VII.

Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili politici; RS 0.103.2.

Art. 57 CEDU.

Art. 58 CEDU.

DTF 118 Ia 487 seg.

2893

1.3.3.4

La nozione di diritto internazionale cogente

L'articolo 139 capoverso 3 Cost. prescrive che un'iniziativa che viola «disposizioni cogenti del diritto internazionale» sia dichiarata totalmente o parzialmente nulla dall'Assemblea federale. Occorre esaminare se gli accordi internazionali violati dall'iniziativa secondo le considerazioni suesposte, appartengano al «diritto internazionale cogente» (ius cogens).

Occorre innanzitutto chiedersi se il divieto d'importazione per animali e prodotti animali che, all'estero, non sono stati tenuti o fabbricati conformemente ai criteri del diritto svizzero sulla protezione degli animali, sia compatibile con il diritto internazionale cogente. Si può presumere che costituisca una violazione degli obblighi nei confronti dell'OMC. È invece incontestato (e la citata sentenza della Corte europea per i diritti dell'uomo lo conferma) che il divieto viola la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e, di rimando, anche il Patto II dell'ONU.

«Conformemente alla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati20, una norma cogente del diritto internazionale generale (ius cogens) è .»21 Nel messaggio22 concernente la revisione della Costituzione federale definiamo ciò che consideriamo diritto internazionale cogente, ossia «ad esempio i divieti di tortura, genocidio, schiavitù o le garanzie della CEDU alle quali non si può derogare neppure in stato di necessità». Se tali norme sono ancorate nel diritto dei trattati internazionali, anche una denuncia non può esimere il singolo Stato dal tenerne conto a motivo del loro carattere cogente.

Nel messaggio del 22 giugno 199423 concernente le iniziative popolari «per una politica d'asilo razionale» e «contro l'immigrazione clandestina» ci siamo chiaramente espressi sulla questione relativa alle condizioni interne che le norme di diritto internazionale designate come «cogenti» devono soddisfare24: «Tali norme sono parte dell'ordre public internazionale (...). Il diritto internazionale pubblico cogente è fondato sul diritto consuetudinario pubblico, potendo tuttavia anche presentarsi come diritto dei trattati
internazionali. Ha per contenuto norme dalle quali gli Stati non possono liberarsi, neppure denunciando accordi internazionali dai quali sono vincolanti. (...) Uno Stato di diritto non può andar oltre le norme di diritto internazionale pubblico che sono considerate sul piano internazionale disposizioni elementari di protezione dei diritti fondamentali e del diritto internazionale umanitario; indipendentemente dalla ratificazione o dalla denuncia dei pertinenti trattati di diritto internazionale pubblico, queste norme presentano carattere vincolante per tutti gli Stati di diritto».

20 21

22 23 24

Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati; RS 0.111.

Citazione liberamente tradotta da: Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurigo, 2000, p. 225.

FF 1997 I, in particolare p. 408.

FF 1994 III 1338 segg.

Op.cit. 1349 seg., con riferimenti bibliografici.

2894

Finora nella legislazione svizzera non vi è una descrizione più dettagliata della nozione di diritto internazionale. Nel frattempo la scienza ha proposto la nozione25 di «diritto internazionale cogente de facto», con la quale si designano gli obblighi di diritto internazionale la cui denuncia non entra praticamente in linea di conto a causa della loro indiscutibile importanza per la Svizzera. Un tale diritto internazionale dovrebbe essere trattato in maniera analoga allo ius cogens, che l'articolo 139 capoverso 3 Cost. menziona quale motivo per una dichiarazione di nullità.

A questo si rinuncia. La dichiarazione di nullità di un'iniziativa entra in conflitto con il diritto dei cittadini di esprimersi su proposte di modifica della Costituzione. A questo diritto è attribuito un valore straordinariamente grande: eventuali deroghe sono ammesse soltanto in casi assolutamente vincolanti. È quindi da escludere l'introduzione di nuovi motivi di nullità che non siano già inequivocabilmente presenti nella Costituzione.

È certamente spiacevole che l'iniziativa popolare trattata in questa sede proponga un articolo costituzionale che viola nel contempo gli obblighi inerenti all'OMC, alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e al Patto II dell'ONU. Questi accordi hanno una tale importanza da escludere di fatto una loro denuncia da parte della Svizzera. Presi singolarmente, essi non rientrano nella nozione di diritto internazionale cogente ai sensi dell'articolo 139 capoverso 3 Cost.

Qualora il divieto d'importazione previsto dall'iniziativa popolare entrasse in vigore, la Svizzera avrebbe praticamente due possibilità: potrebbe rinunciare ad applicare l'incerta disposizione costituzionale oppure potrebbe applicarla violando così le norme del diritto internazionale. Uno Stato di diritto non può ammettere né l'una né l'altra: scegliendo la prima possibilità si violerebbe il principio secondo cui le autorità devono effettivamente applicare il diritto costituzionale; l'attuazione della seconda possibilità procurerebbe all'immagine del nostro Paese indubbi danni.

Qualora, a causa della violazione del diritto dei trattati internazionali, Stati (nel caso del GATT/OMC) o privati (nel caso della CEDU) agissero in giudizio presso le istanze competenti e la Svizzera ne uscisse perdente, rimarrebbe da possibilità
di modificare nuovamente la Costituzione o di subire, a seconda delle circostanze, pesanti misure di ritorsione. È peraltro da escludere una denuncia degli accordi internazionali in questione con successivi negoziati per una nuova adesione.

Riteniamo importante rendere attente le Camere federali sulle conseguenze di un'eventuale accettazione dell'iniziativa.

2

La scelta del livello legislativo

L'attuale articolo 80 della Costituzione federale incarica la Confederazione di legiferare sulla protezione degli animali, definendo i settori che devono essere disciplinati, ossia:

25

­

la detenzione e la cura di animali;

­

gli esperimenti e gli interventi su animali vivi;

­

l'utilizzazione di animali; A tale proposito in relazione con la presente iniziativa popolare: Yvo Hangartner, Rechtsprobleme des Schächtverbots, Allgemeine Juristische Praxis 9/2002, 1022 segg.

2895

­

l'importazione di animali e di prodotti animali;

­

il commercio e il trasporto di animali;

­

l'uccisione di animali.

La Costituzione non precisa il grado di protezione che la legislazione deve raggiungere, ossia l'estensione della protezione che l'uomo deve accordare all'animale. È il legislatore che stabilisce il livello di protezione. Esso ha svolto il suo mandato elaborando la legge del 1978 sulla protezione degli animali, segnatamente il suo articolo fondamentale26 che fissa il livello di protezione negli articoli successivi della legge e nelle norme direttamente applicabili dell'ordinanza sulla protezione degli animali. Soltanto questa chiara classificazione ­ settore di disciplinamento nella Costituzione, livello di disciplinamento nella legge ­ permette di reagire tempestivamente all'evoluzione della concezione della protezione degli animali nell'opinione pubblica. Se la Costituzione prescrivesse anche il livello di protezione, e quindi il livello di disciplinamento, sarebbe necessaria una modifica costituzionale per ogni revisione verso l'alto o verso il basso di tale livello.

È proprio la conseguenza che avrebbe la presente iniziativa popolare. L'elenco dettagliato di prescrizioni in essa previsto permetterebbe, certamente, di non scendere sotto il livello di protezione prescritto dalla nuova disposizione costituzionale, ma nemmeno di superarlo, ciò che non è da escludere in caso di cambiamento della concezione della protezione degli animali nell'opinione pubblica o nel caso di un'evoluzione delle conoscenze scientifiche. La legislazione sulla protezione degli animali rispecchierebbe, in tal caso, la concezione che ne ha attualmente il popolo svizzero, senza permettere alcun adeguamento se non mediante una nuova modifica della Costituzione.

Un principio riconosciuto prevede che la Costituzione stabilisca le basi e i limiti della legislazione e che le leggi definiscano i principi materiali del settore delimitato dalla Costituzione: tali principi materiali sono quindi esplicitati direttamente nelle relative ordinanze.

L'iniziativa popolare evidenzia una comprensione propria di ciò che deve figurare in una Costituzione, chiedendo di inserire nella legge fondamentale disposizioni che non dovrebbero trovar posto a un livello legislativo così elevato. Ultimamente, numerose iniziative popolari contenevano disposizioni che dovrebbero figurare in una legge o addirittura in un'ordinanza27. Questo è dovuto al
fatto che in Svizzera non esiste l'iniziativa legislativa, ossia la possibilità di intervenire nell'elaborazione di una legge mediante una raccolta di firme. Una buona parte delle disposizioni della presente iniziativa popolare non dovrebbe figurare in una legge ma in un'ordinanza del Consiglio federale o del Dipartimento. Torneremo in maniera più approfondita sulla questione del livello legislativo appropriato in occasione della discussione delle disposizioni proposte dall'iniziativa.

26

27

L'art. 2 LPDA recita: 1 Agli animali va riservato un trattamento che tiene conto nel miglior modo possibile delle loro necessità.

2 Chiunque si occupa di animali deve, nella misura consentita dalle circostanze, aver cura del loro benessere.

3 È vietato infliggere ingiustificatamente ad animali dolori, sofferenze, lesioni o spavento.

Cfr. Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender (Hrsg.), St.Galler Kommentar, Zürich/ Basel/Genf, 2002, Vorbemerkungen zu Art. 138­142 Rz. 5 segg.

2896

La natura costituzionale di un'iniziativa popolare non è garanzia di validità. Così, fintantoché non esiste alcuna disposizione che precisi ciò che materialmente debba appartenere al diritto costituzionale, gli autori di una iniziativa popolare e, in definitiva, il popolo e i Cantoni sono liberi di iscrivere nella Costituzione federale la materia che desiderano. Riteniamo tuttavia importante attirare l'attenzione delle Camere federali sul livello legislativo problematico della presente iniziativa.

3

Sulla nozione di «principi»

L'attuale articolo 80 Cost. non contiene alcun principio ma conferisce alla Confederazione soltanto il compito di legiferare nel settore della protezione degli animali. Le condizioni quadro dell'articolo 2 LPDA potevano finora essere considerate come principi; in base ad esse, agli animali «va riservato un trattamento che tiene conto nel miglior modo possibile delle loro necessità», chiunque si occupa di animali deve «aver cura del loro benessere» ed è vietato infliggere ingiustificatamente ad animali «dolori, sofferenze, lesioni o spavento». Il disegno di modifica della LPDA28 riprende, all'articolo 4, questi principi in una forma rimaneggiata e li completa aggiungendo la nozione di «dignità».

L'iniziativa prevede un cambiamento radicale di sistema. Fatta eccezione del primo periodo del capoverso 1 («La Confederazione emana prescrizioni sulla protezione degli animali»), l'iniziativa contempla soltanto principi che dovrebbero essere applicati dalla legislazione subordinata . Fra questi principi figurano norme per le quali il livello della legge o quello dell'ordinanza del Consiglio federale o del Dipartimento sono già stati considerati come adeguati. Così ­ per citare tre esempi ­ la disposizione (cpv. 2 lett. b dell'iniziativa), secondo la quale agli animali da reddito e agli altri animali domestici «va data la possibilità di praticare regolarmente moto all'aperto», figura già per i bovini nell'ordinanza sulla protezione degli animali (art. 18) a un livello legislativo che il Consiglio federale ritiene adeguato; il commercio professionale di animali è soggetto per legge (art. 8 LPDA) ad autorizzazione; l'integrazione dell'allevamento di animali nel diritto sulla protezione degli animali è già avvenuta nel quadro della procedura di Gen-Lex mediante l'inserimento di un articolo 7a LPDA29. In occasione della discussione sui diversi punti dell'iniziativa, riesaminiamo la questione del livello legislativo adeguato per ogni singola proposta dell'iniziativa.

L'iniziativa designa le proposte del capoverso 2 con il termine di «principi». Anche se finora disciplinamenti di dettaglio come quelli summenzionati non sono stati classificati sotto questa denominazione, l'accettazione dell'iniziativa comporterebbe un'applicazione rigorosa e senza eccezioni dei nove principi. Un'applicazione senza eccezioni del
capoverso 2 lettera i (divieto di importazione), tuttavia, sarebbe problematica: occorrerebbe dimostrare in occasione di ogni importazione che gli animali da cui provengono i prodotti rispettano gli altri principi del nuovo articolo costituzionale, ossia che hanno avuto la possibilità «di praticare regolarmente motto all'aperto» (lett. b) e che sono stati storditi prima della macellazione (lett. d). Fintanto che i nostri principali partner commerciali non avranno adottato un disciplinamento rispettoso dei principi del capoverso 2, si dovrebbe vietare tutte le importazioni di 28 29

FF 2003 617 RU 2003 4803

2897

prodotti di origine animale o subordinare l'importazione a condizioni che le legislazioni sulla protezione degli animali dei nostri partner commerciali non rispetterebbero. L'articolo costituzionale proposto dagli autori dell'iniziativa vanificherebbe così la nozione di principio. Questa iniziativa che dovrebbe proteggere gli animali svizzeri rischia di diventare un ostacolo economico dalle pesanti conseguenze.

4

Ordinamento giuridico vigente in Svizzera

Secondo il giudizio espresso da un membro del comitato di iniziativa, la Svizzera possiede «una delle migliori e più avanzate leggi sulla protezione degli animali»30.

La genesi di questa legge risale a più di 100 anni or sono, quando il popolo svizzero accettò, nel 1893 ­ contro il parere del nostro Consiglio e del Parlamento ­ d'iscrivere nella Costituzione il divieto della macellazione rituale. Fino al 1973, questo articolo era l'unica disposizione costituzionale nel settore della protezione degli animali. Alcuni aspetti della protezione degli animali erano già disciplinati a livello di leggi (come la disposizione dell'art. 264 del Codice penale che condannava i maltrattamenti inflitti agli animali) e in singole disposizioni (come nel diritto sulla circolazione stradale e nella vecchia ordinanza federale sul controllo delle carni).

Fino agli anni Settanta del secolo scorso, la protezione degli animali era di competenza cantonale. Zurigo, Friburgo, Vaud e Ginevra erano dotati di una legislazione sulla protezione degli animali prima ancora dell'entrata in vigore del corrispondente diritto federale.

La Confederazione ottenne la competenza di legiferare sulla protezione degli animali soltanto nel 1973, in occasione dell'iscrizione dell'articolo 25bis nella Costituzione federale. L'articolo 80 dell'attuale Costituzione federale ricalca esattamente il precedente articolo 25bis. Sulla base del mandato costituzionale, le Camere federali adottarono, il 9 marzo 1978, la legge sulla protezione degli animali31, che entrò in vigore, contemporaneamente all'ordinanza32, il 1° luglio 1981, in seguito alla votazione su referendum.

Il 5 novembre 1993, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati pubblicò un rapporto di ispezione intitolato Difficoltà d'applicazione nella protezione degli animali33. In esso la Commissione criticava le lacune constatate nell'applicazione della legge. Nel nostro parere della 26 gennaio 199434, ci siamo dichiarati disposti ad attuare le raccomandazioni contenute nel rapporto d'ispezione mediante una modifica dell'ordinanza sulla protezione degli animali. Le raccomandazioni della Commissione che potevano essere attuate a livello di ordinanza vennero inserite in una revisione dell'ordinanza nel 1997. Apparve tuttavia necessaria una revisione della legge al fine di introdurre nuovi strumenti d'esecuzione. Nel suo rapporto dell'8 settembre 1999, intitolato Difficoltà d'applicazione nella protezione degli

30

31 32 33 34

Citazione liberamente tradotta da: Brigitta Rebsamen-Albisser, Der Vollzug des Tierschutzrechts durch Bund und Kantone, Diss., 1993 (Verlag Haupt, Bern/Stuttgart/ Wien, 1994), p. 1.

LPDA, RS 455 OPAn, RS 455.1 FF 1994 I 550 FF 1994 I 580

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animali35, avevamo annunciato una tale revisione e il 9 dicembre 2002 avevamo approvato il relativo messaggio.

Il 24 settembre 2003, il Consiglio degli Stati ha deciso di sospendere le deliberazioni su tale messaggio e di attendere il nostro messaggio concernente l'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)».

5

Commento alle disposizioni proposte dall'iniziativa

Capoverso 1 Il primo capoverso del testo dell'iniziativa riprende innanzitutto il capoverso 1 dell'articolo 80 Cost., conferendo quindi pure alla Confederazione un mandato legislativo. Successivamente è formulato lo scopo di questa attività legislativa, attualmente sancito nell'articolo 1 capoverso 1 LPDA, in cui si esplicita che la legge si prefigge la protezione e il benessere dell'animale. Nel disegno di revisione LPAn, lo scopo è descritto in maniera più esaustiva nell'articolo 136; non da ultimo, l'articolo 1 della legge tedesca sulla protezione degli animali è servito a questo proposito da modello37.

La Costituzione federale svizzera conosce entrambi questi approcci: da un lato, il mandato legislativo vero e proprio con la delimitazione del settore normativo come nel caso degli articoli 80 (Protezione degli animali) o 96 (Politica di concorrenza) e, dall'altro, il mandato legislativo con regole definite, alle quali la legislazione deve attenersi, come succede negli articoli 104 (Agricoltura) o 119 (Medicina riproduttiva e ingegneria genetica in ambito umano).

Il testo dell'iniziativa vuole proteggere il «benessere» e la «dignità» dell'animale.

Questo obiettivo coincide con quello esposto nel disegno LPAn38.

Quale motivazione del mandato mirante alla protezione degli animali, il testo dell'iniziativa fa notare che questi ultimi sono «creature ed esseri viventi dotati di sensibilità». Il concetto di «creature» si trova anche nell'articolo 1 del disegno LPAn e nell'articolo 11 della legge tedesca sulla protezione degli animali. Per contro, quanto alla sensibilità degli animali si sa troppo poco per poter porre sullo stesso piano la nozione di «esseri viventi dotati di sensibilità» in un testo legislativo o persino costituzionale. Dopo la consultazione, abbiamo pertanto rinunciato a definire l'oggetto da proteggere, ovvero l'animale, in questo modo.

Riteniamo che lo scopo di una legislazione non debba figurare necessariamente nella Costituzione, ma sarebbe più ragionevole inserirlo all'inizio della legge speciale.

35 36 37

38

FF 1999 8396 «Considerata la responsabilità dell'essere umano verso gli animali quali creature, la presente legge si prefigge di tutelarne la dignità e il benessere.» «Zweck dieses Gesetzes ist es, aus der Verantwortung des Menschen für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu schützen. Niemand darf einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen.» [«Considerata la responsabilità dell'essere umano verso gli animali quali creature, la presente legge si prefigge di tutelarne la dignità e il benessere. Nessuno può, senza un motivo ragionevole, arrecare a un animale dolori, sofferenze o danni» (trad.)].

Concerne solo il testo tedesco.

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Capoverso 2 Mentre l'articolo 80 Cost. espone nel capoverso 2 i settori in cui la Confederazione deve legiferare, l'iniziativa enumera a questo proposito una serie di principi che la legislazione deve rispettare.

I principi esposti nel testo dell'iniziativa suscitano l'impressione di essere stati interpretati in parte in maniera arbitraria. Due esempi illustrano questa opinione.

Unico principio per la detenzione di «animali da reddito» e «altri animali domestici» è la prescrizione del moto regolare all'aperto. Per quanto riguarda le condizioni di detenzione, la cura e l'alimentazione degli animali, ovvero le esigenze chiave della detenzione degli animali, l'iniziativa non prevede regole.

Il fatto che i trasporti di animali debbano essere «eseguiti sotto il controllo di persone formate» è lodevole, ma l'iniziativa non si esprime riguardo al modo in cui simili trasporti vadano eseguiti (carico e scarico, mezzi di trasporto, spazio occupato).

I principi dell'iniziativa sono sanciti a diversi livelli legislativi. Rileviamo in proposito che, nel complesso, queste direttive non adempiono i criteri per essere ammessi nel livello costituzionale. In merito ai singoli punti, il nostro Consiglio si esprime come segue.

Lettera a La disposizione proposta sulla detenzione degli animali è articolata in due parti. Essa esige nella prima parte che gli animali siano custoditi conformemente alle loro esigenze, mentre nella seconda che siano trattati con riguardo.

La prima parte è ripresa dall'articolo 2 capoverso 1 LPDA, integrato per analogia nel disegno LPAn (art. 4 cpv. 1 lett. a).

La seconda parte è una semplificazione dell'articolo 2 capoverso 3 LPDA, che è stato ripreso per analogia nell'articolo 4 capoverso 2 del disegno LPAn. Non si capisce tuttavia perché la disposizione di principio della vigente legge sia stata raccorciata nel testo dell'iniziativa in modo tale che l'esigenza generale dell'animale a un trattamento che non gli arrechi dolori, sofferenze, lesioni, stati d'ansia o che non leda la sua dignità non appare. Emerge con evidenza che l'iniziativa si limita solo a una parte dei principi contenuti nell'articolo 4 del disegno LPAn.

Lettera b L'unica prescrizione per la detenzione di «animali da reddito» e «altri animali domestici», contenuta nel testo dell'iniziativa, è il moto regolare all'aperto.
L'iniziativa non definisce il concetto di «altri animali domestici». Nell'articolo 12 della vigente ordinanza sulla protezione degli animali si precisa che sono considerati «animali domestici» gli animali addomesticati, ma anche i cani, i gatti e i volatili domestici. Non è chiaro dove l'iniziativa ponga in questo contesto limiti oppure se, ad esempio, l'ambito domestico conti anche fra gli «altri animali domestici» i criceti vivi.

L'esigenza di un'alimentazione e di cure adeguate va considerata per l'animale come necessaria alla sua sopravvivenza. L'occupazione, la libertà di movimento, la sistemazione e il moto all'aperto possono per contro essere ritenuti utili per il benessere dell'animale. Se l'iniziativa postulasse un'esigenza tratta da questa seconda categoria quale unico principio per la detenzione di animali da reddito e domestici, sposterebbe in maniera incomprensibile l'accento.

2900

L'esigenza di praticare moto regolare all'aperto non è contestata per quelle specie animali per le quali detta esigenza si giustifica. Nel 1997, avevamo sancito nell'articolo 18 OPAn che il bestiame bovino tenuto attaccato deve potersi muovere regolarmente fuori della stalla, almeno durante 90 giorni all'anno. L'ordinanza URA39 mira pure a concedere a tutti gli animali da reddito la possibilità di praticare moto regolare all'aperto e vincola questo obiettivo a incentivi di natura finanziaria.

Simili prescrizioni di dettaglio vanno recepite chiaramente in un'ordinanza, essendo il livello costituzionale poco adeguato.

Lettera c In questa parte vengono regolamentate due diverse fattispecie: da un lato i trasporti di animali, dall'altro il transito e l'esportazione di animali da macello vivi.

I trasporti di animali sarebbero da limitare «allo stretto necessario». Questo principio non è contestato, tuttavia le opinioni divergono fortemente su quanto ritenuto «necessario». Probabilmente si intende la durata massima dei trasporti. Il nostro piccolo Paese non può essere paragonato a questo proposito ai grandi Stati confinanti o persino al traffico interno dell'UE, dove i trasporti di animali possono durare anche più giorni. Ciononostante, riteniamo necessario fissare le condizioni quadro dei trasporti di animali dal profilo della protezione degli stessi (esigenze degli animali quanto allo spazio, carico e scarico, formazione del personale preposto al trasporto); esso propone pertanto un mandato corrispondente nell'articolo 13 del disegno di LPDA. Ad eccezione della limitazione «allo stretto necessario», l'iniziativa non prevede alcuna condizione di protezione degli animali per quanto riguarda i trasporti degli stessi.

Secondo il testo dell'iniziativa, i trasporti di animali devono essere «eseguiti sotto il controllo di persone formate a tal fine». Questo disciplinamento non è contestato, tuttavia non si addice al livello costituzionale. L'articolo 13 del disegno LPDA conferisce al Consiglio federale l'autorizzazione di disciplinare le esigenze poste alla formazione del personale incaricato di trasportare animali. Un simile disciplinamento deve essere sancito a livello d'ordinanza, che risulta molto più adeguato.

L'iniziativa vuole vietare il transito e l'esportazione di animali da macello vivi.
L'importazione di simili animali sarebbe probabilmente ancora ammessa. Un divieto di transito è problematico, dato che viola l'accordo con la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia40 e l'articolo V del GATT 1994.

Questo accordo non contiene nessuna disposizione speciale sul transito di animali.

Per contro, il relativo allegato 6 disciplina l'eccezione del divieto notturno e domenicale per il transito di maiali da macello e pollame. Se ne deduce indirettamente che simili transiti sono in generale ammessi.

In caso di accettazione e attuazione dell'iniziativa, l'accordo dovrebbe essere completato con il divieto di transito. Se l'UE vi si opporrà, per un'attuazione fedele della nuova disposizione costituzionale l'accordo dovrebbe essere denunciato in extremis e infine rinegoziato. Questa «soluzione» potrebbe essere connessa solo con la

39 40

Ordinanza del DFE del 7 dicembre 1998 concernente l'uscita regolare all'aperto degli animali da reddito, RS 910.132.5.

RS 0.740.72

2901

denuncia di tutti gli accordi bilaterali, dal momento che questi ultimi escludono una denuncia di singole parti. Le conseguenze per la Svizzera sarebbero imprevedibili.

Il divieto di transito contravviene all'articolo V («Libertà di transito») dell'Accordo GATT 1994. Ad eccezione della dichiarazione «all'ufficio doganale competente», questa disposizione non ammette nessun'altra restrizione quantitativa del traffico di transito.

Attualmente non avvengono praticamente transiti di animali da macello in Svizzera.

Per ragioni di polizia delle epizoozie e di protezione degli animali, l'ordinanza concernente l'importazione, il transito e l'esportazione di animali e prodotti animali41 stabilisce nell'articolo 59 capoverso 4 che il transito di animali delle specie bovina, ovina, caprina e suina è limitato al traffico ferroviario o aereo. A causa di questa disposizione, la Svizzera viene aggirata dagli automezzi pesanti che trasportano animali da macello. Da molti anni, i transiti di animali da macello attraverso la Svizzera non rappresentano quindi un problema dal profilo della protezione degli animali. Tuttavia, il loro divieto esplicito mediante una nuova disposizione costituzionale potrebbe creare un serio problema, comunque non sul piano della protezione degli animali bensì su quello politico.

Anche il divieto d'esportazione per animali da macello riguarda una fattispecie che la Svizzera non conosce. Gli animali da reddito vivi sono esportati praticamente solo a scopo d'allevamento e non di macellazione. Un divieto d'esportazione, come richiesto dall'iniziativa, viola l'articolo XI dell'Accordo generale su le tariffe doganali e il commercio (GATT). Questo articolo ammette in linea di principio «dazi doganali, tasse o altre imposizioni» sulle importazioni, ma non restrizioni quantitative, vale a dire divieti d'esportazione, tranne nel caso in cui questi ultimi adempiano uno dei criteri contenuti nel numero 2 dell'articolo XI. Gli animali da macello vivi non soddisfano nessuno di questi criteri.

Dal momento che attualmente non avvengono praticamente esportazioni di animali da macello, nessuno Stato avrebbe probabilmente interesse a denunciare una violazione dell'accordo presso le istanze competenti. Un divieto d'esportazione impedirebbe comunque all'agricoltura svizzera di reagire ad eventuali
cambiamenti sul mercato che potrebbero innescare una domanda di bestiame da macello svizzero.

Lettera d La legislazione svizzera in materia di protezione degli animali non protegge la vita degli animali. Essa prescrive tuttavia determinati criteri di protezione degli animali secondo i quali deve avvenire la loro uccisione. Questo riveste importanza soprattutto nella macellazione e al termine di esperimenti su animali.

L'iniziativa esige ora che l'uccisione di animali sia giustificata da «motivi validi».

Questo concetto si presta a tutte le interpretazioni possibili. Nella produzione di galline ovaiole, l'uccisione di pulcini maschi è giustificata da «motivi validi»? Lo sono la caccia e la pesca sportiva? La lotta contro i parassiti è dettata da «motivi validi»? Anche il concetto di «animali» qui utilizzato necessita d'interpretazione. Si intendono i vertebrati, come precisato nelle disposizioni sull'uccisione previste nella legge tedesca sulla protezione degli animali, o sono anche compresi gli invertebrati, che sono anche indubbiamente animali?

41

OITE; RS 916.443.11

2902

Gli animali dovrebbero inoltre essere uccisi solo da «persone formate». Eccezioni non sono previste. Anche a questo riguardo si impone un'interpretazione. Riteniamo che, laddove esistano particolari diritti, occorra esigere una formazione speciale, ad esempio nella macellazione o riguardo ad esperimenti su animali. Consideriamo, d'altro canto, esagerato pretendere una formazione, ad esempio, nella lotta contro i parassiti su terreni privati.

La regolamentazione proposta, secondo la quale la macellazione di animali senza stordimento prima del dissanguamento è vietata, era oggetto dal 1893 dell'articolo 25bis Cost. Nel 1973 essa era stata soppressa dalla Costituzione, per poi essere ripresa nel 1978 quale articolo 20 della nuova legislazione in materia di protezione degli animali. Il divieto della macellazione rituale (senza stordimento) è mantenuto nel disegno LPDA (art. 19). Questo divieto dovrà essere reiterato, come chiesto dall'iniziativa, a livello costituzionale.

Non si tratta manifestamente dell'unico obiettivo perseguito da questa disposizione dell'iniziativa. Il divieto vigente si applica infatti solo alla macellazione di mammiferi, ma non di altri animali destinati all'alimentazione umana (pesci, pollame). Dal momento che l'iniziativa prevede in generale l'obbligo dello stordimento per la «macellazione di animali», anche quella di pesci e pollame vi sarebbe sottoposta.

L'estensione dell'obbligo generale di stordimento al pollame è in discussione da diverso tempo. Effettivamente la maggior parte del pollame prodotto viene attualmente dissanguata dopo uno stordimento elettrico. Solo occasionalmente vengono ancora macellate senza stordimento piccole quantità di polli, soprattutto per l'approvvigionamento della comunità ebraica. Non intendiamo vietare questa possibilità di autoapprovvigionamento con carne di pollame macellata ritualmente. Dobbiamo pertanto rinunciare a proporre nel disegno LPDA un corrispondente ampliamento del campo d'applicazione dell'attuale divieto di stordimento.

Consideriamo inoltre il divieto di stordimento prima del dissanguamento una concreta direttiva d'azione, per la quale il livello costituzionale non si rivela adeguato.

Lettera e Dall'introduzione della legge sulla protezione degli animali si discute pubblicamente di esperimenti su animali. Tre iniziative
popolari, di cui una è stata lanciata dalla Protezione svizzera degli animali PSA, chiedevano di inserire nella Costituzione il divieto di esperimenti su animali. Tutte e tre sono state respinte dal Popolo.

Il disciplinamento proposto dall'iniziativa prevede un divieto parziale: esperimenti che arrecano agli animali «dolori o sofferenze gravi o durevoli», nonché esperimenti che possono essere sostituiti da metodi alternativi non dovrebbero più essere eseguiti in Svizzera.

Secondo la legge vigente, al momento di decidere se un esperimento è autorizzato o meno, deve aver luogo una ponderazione tra l'utilità di un esperimento e il dolore e la sofferenza inflitti (indispensabilità; art. 13 LPDA).

In esperimenti molto gravosi su animali (grado di gravità 3) è impiegato in Svizzera ancora il 3,6 per cento degli animali previsti a fini sperimentali (cifre del 2002). Gli organi cantonali d'autorizzazione esaminano per ogni domanda se, per raggiungere lo scopo dell'esperimento, le molestie arrecate all'animale siano necessarie e se tale scopo non possa essere realizzato anche con una specie di grado inferiore nella scala evolutiva. Tutte le autorizzazioni rilasciate sono presentate all'Ufficio federale di 2903

veterinaria, il quale verifica se siano conformi ai criteri di indispensabilità. In tal modo, si vuole garantire che, durante gli esperimenti, nessun animale soffra molestie inutili al raggiungimento dello scopo previsto.

Nell'ambito della stessa procedura, gli organi preposti al rilascio dell'autorizzazione esaminano anche se un esperimento debba essere effettivamente eseguito con animali o se, a tale scopo, non si addicano altri metodi senza animali (cosiddetti metodi alternativi). La Confederazione sostiene da molto tempo la ricerca e la convalida di simili metodi.

A medio termine si mira a ridurre ancor più il numero degli esperimenti molto gravosi su animali e a impiegare in ogni categoria il più possibile metodi alternativi.

Una sostituzione completa degli esperimenti su animali non è oggi pensabile. Divieti parziali non servono a nulla in questo ambito; comporterebbero unicamente il trasferimento oltre il confine nazionale di simili esperimenti molto gravosi.

Lettera f La detenzione di animali è disciplinata nella legge vigente secondo principi generali (art. 3 segg. LPDA). A titolo complementare, l'ordinanza contiene prescrizioni dettagliate sulle condizioni di custodia per le diverse specie animali. Anche il disegno LPDA vuole attenersi a questo principio (cfr. art. 6).

L'iniziativa propone per gli animali selvatici una forma di detenzione che in linea di massima può essere accettata. Si comprende tuttavia difficilmente perché soltanto per gli animali selvatici debba essere sancita nella Costituzione una prescrizione generale di custodia, mentre per altri animali no (animali da reddito, animali domestici, cavie).

Il testo dell'iniziativa stabilisce inoltre una restrizione d'importazione secondo la quale possono essere importati e detenuti solo gli animali (animali selvatici?) «le cui esigenze possono essere soddisfatte in cattività». Questa disposizione necessita di interpretazione dato che anche negli ambienti specializzati non è sempre chiaro quali siano i bisogni degli animali. Ad esempio, si può pretendere da un animale selvatico, abituato a percorrere lunghi tragitti nella natura per cercare il suo nutrimento, che viva in un recinto allo zoo dove riceve sufficiente nutrimento ed è protetto dai suoi nemici naturali?

Occorre sottolineare che questo principio dell'iniziativa
abbraccia esclusivamente aspetti di protezione degli animali nell'ambito dell'importazione degli animali selvatici. Numerose specie di animali selvatici sono già oggi escluse dall'importazione conformemente alla Convenzione sul commercio internazionale delle specie di fauna e di flora selvatiche minacciate di estinzione42 che si applica al nostro Paese dal 1975.

Lettera g Attualmente il commercio professionale di animali sottostà ad autorizzazione (art. 8 cpv. 1 LPDA) e continuerà ad esserlo anche in futuro (art. 11 disegno LPAn). Dal momento che la legge limita il suo campo d'applicazione ai vertebrati (art. 1 cpv. 2 LPAn), questo obbligo d'autorizzazione vale più precisamente per il commercio professionale di vertebrati.

42

RS 0.453

2904

L'iniziativa desidera non solo elevare questa regola al livello costituzionale, ma anche inasprirla notevolmente. Sarà soggetto ad autorizzazione non solo il commercio professionale di vertebrati, ma anche il «commercio di animali di qualsiasi specie». Eccezioni non sono previste. In tal modo, viene sottoposto ad autorizzazione non solo il commercio occasionale di vertebrati, ma anche il commercio di vermi (p. es. per la pesca) o insetti (p. es. quale nutrimento per terrari). Una motivazione legata ad aspetti di protezione degli animali per un simile ostacolo al libero commercio non è data.

Tale restrizione è viepiù acuita dalla prescrizione contenuta nell'iniziativa, secondo la quale ogni persona che tratta con «animali di qualsiasi specie» necessita di un certificato di capacità. Ciò può portare a situazioni altrettanto assurde, come quelle descritte nel capoverso precedente, vale a dire che anche quelle persone che trattano solo occasionalmente con animali o con animali ai quali non è applicabile l'attuale legge sulla protezione degli animali devono procurarsi un certificato di capacità.

Lettera h Nel corso della procedura relativa a Gen-Lex, le Camere federali hanno introdotto nella LPDA il nuovo articolo 7a43, che esplicita la stessa esigenza formulata nel testo proposto dall'iniziativa. In effetti, l'articolo 80 Cost. non prevede un disciplinamento federale sulla riproduzione degli animali; solo con l'articolo 120 capoverso 2 Cost. è stata creata una base che autorizza la Confederazione a emanare prescrizioni «sull'impiego del patrimonio germinale e genetico di animali».

Mentre il nuovo articolo 7a LPDA formula nel capoverso 1 il disciplinamento in materia di riproduzione sotto forma di divieto44, la proposta dell'iniziativa stabilisce un obiettivo positivo.

Dal momento che l'iniziativa non esige una modifica dell'articolo 120 Cost., la lettera h rappresenta una concretizzazione del mandato legislativo sancito nell'articolo 120 capoverso 2 Cost. Il fatto che un mandato costituzionale sia concretizzato da un altro articolo della Costituzione è quantomeno inusuale.

Lettera i Secondo il testo dell'iniziativa, è applicabile un divieto d'importazione per animali che all'estero non sono tenuti secondo i principi della legislazione svizzera in materia di protezione degli animali, nonché per
prodotti di origine animale che all'estero non sono stati fabbricati secondo i principi della legislazione svizzera in materia di protezione degli animali. Non si tratta a questo proposito di un tentativo di allargare il campo d'applicazione del diritto svizzero sulla protezione degli animali oltre i confini nazionali, includendo animali e merci che dall'estero saranno importati in Svizzera. Alla base vi è l'opinione che la legislazione svizzera sulla protezione degli animali sia in alcuni punti più severa rispetto a quella dei nostri principali partner commerciali.

43 44

I nuovi art. 7a e 7b (quest'ultimo regola la riproduzione con metodi di tecnologia genetica) entreranno in vigore contemporaneamente alla LPDA riveduta.

«L'applicazione di metodi naturali nonché di tecniche d'ingegneria genetica o di altri metodi artificiali di allevamento e di riproduzione non deve causare agli animali genitori e alla loro progenie dolori, sofferenze, lesioni o disturbi del comportamento dovuti e connessi all'obiettivo zootecnico; sono fatte salve le disposizioni concernenti gli esperimenti sugli animali.»

2905

Il divieto non contempla solo prodotti i cui metodi di fabbricazione avevano sinora già dato adito a discussioni occasionali, come ad esempio il fegato ottenuto mediante ingozzamento o le uova prodotte in batteria, ma anche i prodotti del consumo quotidiano, come formaggi francesi, salame italiano, pasta all'uovo o scarpe in pelle. Il divieto d'importazione riguarderebbe in particolare anche la carne halal e la carne kosher, importata per soddisfare le esigenze dei membri delle comunità religiose musulmana ed ebraica.

Un simile divieto avrebbe gravi ripercussioni. Per singole categorie di animali dovrebbe essere possibile controllare il metodo di detenzione all'estero, ad esempio per animali da reddito, importati in Svizzera a scopo di allevamento, e per animali da macello. Per altre categorie non occorre fornire una simile prova, come nel caso dei pesci ornamentali.

La questione risulta più problematica per i prodotti di origine animale. Dal momento che l'iniziativa non definisce più precisamente il concetto, dev'essere inclusa ogni merce prodotta a partire da animali, ovvero carne e prodotti di carne, foraggi, pelle e scarpe in pelle, borse, mobili e vestiti, lana e capi d'abbigliamento in lana, sperma bovino, uova, latte e suoi derivati. Due esempi illustrano schematicamente le conseguenze.

­

Fra i principi enumerati dall'iniziativa figura anche quello di permettere agli animali da reddito «di praticare regolarmente moto all'aperto» (cpv. 2 lett. b del testo dell'iniziativa). Per l'importazione di formaggio francese Camembert occorrerebbe quindi dimostrare che tutte le mucche, il cui latte è trasformato in formaggio, destinato a essere esportato in Svizzera, hanno la possibilità di stare regolarmente all'aperto. Per l'importazione di salame italiano occorrerebbe pure provare che tutti i maiali, la cui carne e il cui lardo è trasformato in salsicce, che saranno poi esportate in Svizzera, pascolano regolarmente all'aperto. Entrambe queste prove non potrebbero essere fornite, perché non solo un'unica mucca o un unico maiale fornisce la materia prima per i prodotti menzionati, ma di regola vengono trasformati grossi carichi di produzione di latte e carne di un certo numero di animali. È pensabile, ad esempio, che, per poter esportare formaggi e salsicce in Svizzera, i produttori francesi e italiani adeguino, a titolo individuale, le loro regole di produzione alla legislazione svizzera sulla protezione degli animali.

Occorre tuttavia tener presente che gli Stati esportatori non si limiterebbero ad accettare semplicemente un divieto svizzero d'importazione. Quando, dodici anni or sono, in relazione a una mozione45 era stato discusso un divieto svizzero d'importazione per il fegato ottenuto mediante ingozzamento, la Francia aveva esercitato una forte opposizione con la minaccia di contromisure. Nel caso in cui gli Stati interessati dal divieto d'esportazione si rivolgessero alle istanze dell'OMC, per evitare di incorrere in gravose contromisure la Svizzera dovrebbe verosimilmente ritornare sulla sua nuova disposizione costituzionale.

­

45

Un secondo esempio è dato dal caso speciale dell'importazione di carne di animali macellati ritualmente, vale a dire di carne di animali che non sono stati storditi prima del dissanguamento. Dopo l'introduzione del divieto di 91.3338 Mozione Maeder del 3 ottobre 1991, Divieto d'importazione di fegato ottenuto mediante ingozzamento.

2906

dissanguamento nella Costituzione, per decenni è stata praticata l'importazione di questo tipo di carne senza che vi fosse tuttavia una base legale esplicita in materia. In relazione al pacchetto della politica agricola 2007, le Camere federali hanno inserito uno speciale disciplinamento d'importazione nell'articolo 9 capoverso 1 della legge sulla protezione degli animali46 il quale consente ai membri delle comunità religiose musulmana ed ebraica di importare carne ottenuta secondo le prescrizioni delle loro fedi religiose. Il divieto d'importazione dell'iniziativa sopprimerebbe questa possibilità.

Capoverso 3 Secondo il testo dell'iniziativa, l'esecuzione rimane di competenza dei Cantoni. Lo si deduce indirettamente dalla formulazione «La Confederazione disciplina e sorveglia l'esecuzione da parte dei Cantoni ...».

L'articolo 80 Cost. attribuisce nel capoverso 3 l'esecuzione delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente ai Cantoni «per quanto la legge non la riservi alla Confederazione». La LPDA ha attribuito alla Confederazione solo pochi compiti esecutivi, ovvero secondo l'articolo 33 capoverso 3 LPDA l'esecuzione al confine doganale, la procedura d'autorizzazione per sistemi e impianti di stabulazione e la sorveglianza del commercio internazionale di animali e di prodotti animali. Con l'andar del tempo si sono aggiunti diversi piccoli compiti che possono essere svolti solo da organi centrali, come la pubblicazione annuale di una statistica di tutti gli esperimenti su animali (art. 19a LPDA), la promozione di progetti di ricerca in materia di protezione degli animali o l'esame delle autorizzazioni di esperimenti sugli animali in vista del ricorso delle autorità (art. 26a LPDA).

Attribuendo alla Confederazione il nuovo compito di disciplinare e sorvegliare l'esecuzione cantonale, l'iniziativa le chiede di svolgere un ruolo più attivo. In virtù dell'articolo 35 LPDA, essa esercitava già sinora l'alta vigilanza concentrando i suoi sforzi per realizzare un'esecuzione unitaria della legislazione sulla protezione degli animali in tutti i Cantoni.

Nuovo e inusuale è il mandato assegnato alla Confederazione tendente a disciplinare l'esecuzione a livello cantonale. Per esecuzione del diritto federale si intende la concretizzazione di tutte le misure che nei Cantoni contribuiscono ad attuare e a
rendere efficace il diritto federale, segnatamente l'istituzione degli organi cantonali d'esecuzione, l'elaborazione di procedure decisionali, l'organizzazione di rimedi giuridici e di procedure d'esecuzione forzata ecc. Qualora la competenza della Confederazione a legiferare si estendesse anche a questi aspetti dell'esecuzione, l'attuazione del diritto federale da parte dei Cantoni si limiterebbe a una mera applicazione del diritto. Questo sarebbe in contraddizione con l'articolo 46 Cost., il cui capoverso 247 chiede interventi il più possibile prudenti nella sovranità cantonale in materia d'organizzazione.

Fra i due successivi capoversi dell'iniziativa e il compito federale del disciplinamento e della sorveglianza dell'esecuzione cantonale esiste un nesso poco chiaro. La Confederazione osserva a questo proposito principi, che sono tuttavia formulati quali compiti dei Cantoni e rientrano nella loro sovranità in materia di organizzazione.

Spetta quindi ai Cantoni attuare questi due capoversi.

46 47

RU 2003 4181 «La Confederazione lascia ai Cantoni la massima libertà d'azione possibile e tiene conto delle loro particolarità».

2907

Lettera a L'iniziativa propone a questo riguardo quanto l'articolo 32 del disegno LPDA desidera pure introdurre in maniera più esaustiva, vale a dire una concentrazione dell'esecuzione a livello cantonale, esecuzione che attualmente in alcuni Cantoni è distribuita su diversi servizi.

Simili prescrizioni organizzative non si addicono al livello costituzionale, bensì indubbiamente a quello legislativo.

Lettera b L'iniziativa intende ingerire nell'organizzazione cantonale della protezione degli animali, settore in cui i Cantoni sono sovrani non soltanto sulle questioni amministrative ma anche sull'ordinamento della procedura penale cantonale. L'iniziativa chiede che un «patrocinatore per gli interessi degli animali» difenda gli interessi degli animali nei procedimenti penali cantonali intentati per infrazioni alla legislazione sulla protezione degli animali.

Nessuno degli Stati limitrofi conosce l'istituzione di un «patrocinatore» nell'ambito della protezione degli animali. Nella primavera 2004, il governo del Principato del Liechtenstein ha posto in consultazione un progetto di revisione della legge sulla protezione degli animali che introduce questo nuovo istituto.

Nella sua legge sulla protezione degli animali del 1991, il Cantone Zurigo ha istituito un simile organo. Da allora, nessun Cantone ha seguito questo esempio. Nel disegno di revisione della LPDA, abbiamo rinunciato a prescrivere ai Cantoni l'istituzione di un simile organismo. Ogni Cantone è libero di completare a questo riguardo la sua organizzazione in materia di procedura penale.

Tuttavia, a nostro avviso, una prescrizione volta a esigere dai Cantoni l'istituzione di un ufficio del «patrocinatore» nell'ambito della protezione degli animali potrebbe rappresentare un segno di sfiducia nei confronti dei tribunali cantonali. È vero che, in un procedimento penale, gli animali non possono costituirsi parte civile, ma anche l'ambiente, le foreste o i corsi d'acqua non possono ovviamente comparire dinanzi a un tribunale per violazione della legislazione che regola la materia.

6

Valutazione dell'iniziativa

6.1

Osservazioni generali

Il nostro Consiglio rimane fedele all'odierna concezione di base, secondo cui la Costituzione federale deve contenere unicamente la competenza inerente al disciplinamento della protezione degli animali. I contenuti devono essere definiti a livello di legge e di ordinanza. Questa concezione di base permette di reagire in termini utili e con un dispendio ragionevole all'evoluzione dell'opinione pubblica in merito alla protezione degli animali.

Riconosciamo che un approccio alternativo sarebbe giuridicamente possibile. In tal senso, le linee direttrici della protezione degli animali potrebbero anche essere iscritte nella Costituzione federale. Il testo dell'iniziativa non si presta però al riguardo, disciplinando numerosi dettagli senza chiari criteri sistematici e tralasciando proprio i principi da cui la legislazione correlata trarrebbe orientamento.

2908

In linea di massima l'iniziativa sarebbe attuabile. Parte delle esigenze in essa espresse non richiede un esame specifico dal profilo dell'attuabilità, essendo già oggetto dell'attuale legislazione sulla protezione degli animali o del disegno di LPDA.

Anche le disposizioni contrarie al diritto internazionale sarebbero attuabili a condizione che siano applicate eventuali contromisure menzionate nei numeri sulla conformità dell'iniziativa al diritto internazionale. Sarà l'elettorato a decidere, dopo una ponderazione degli interessi in campo, se converrà rischiare eventuali ripercussioni politiche ed economiche in nome di esigenze per altro non centrali in materia di protezione degli animali.

6.2

Il contesto internazionale

Un'accettazione dell'iniziativa popolare da parte di Popolo e Cantoni esplicherebbe conseguenze gravose, non tanto sul piano degli adeguamenti necessari della legge sulla protezione degli animali (come già illustrato, tale normativa e la relativa ordinanza contengono già parte delle disposizioni insite nell'iniziativa) quanto a livello di diritto internazionale sui trattati.

Il legislatore deve trasporre nella legge in modo fedele e completo le disposizioni costituzionali. La legge sulla protezione degli animali dovrebbe quindi contenere le disposizioni seguenti: ­

divieto di transito per gli animali da macello;

­

divieto di esportazione per gli animali da macello;

­

divieto d'importazione per animali e prodotti animali, che non sono prodotti o tenuti conformemente ai principi della legislazione svizzera sulla protezione degli animali.

In tal modo il legislatore violerebbe il diritto internazionale e il nostro Paese dovrebbe sopportare le relative conseguenze. Non si può presumere un'accettazione senza obiezioni delle nuove limitazioni da parte dei nostri partner commerciali. Molto attente alle nostre disposizioni interne in materia di transito, le autorità dell'UE non approverebbero probabilmente una nuova limitazione anche nel caso in cui la stessa non comporterebbe modifiche dirette della prassi corrente.

Il divieto di esportazione per gli animali da macello vivi viola il diritto internazionale ma la sua applicazione pregiudicherebbe unicamente l'agricoltura svizzera che non avrebbe modo di reagire a una possibile domanda estera futura.

A determinare conseguenze drammatiche potrebbero tuttavia essere in primo luogo le nuove limitazioni alle importazioni. La maggior parte dei nostri principali partner commerciali è fornitrice di prodotti animali quali carne, prodotti di origine animale, formaggio, cuoio, lana. Se, in merito alle loro esportazioni in Svizzera, tali Paesi non intendono fornire la prova che gli animali all'origine dei prodotti sono stati custoditi secondo i principi della legge svizzera sulla protezione degli animali, essi possono avviare una procedura dinnanzi all'OMC. In tal caso spetterebbe alla Svizzera provare che, ad esempio il formaggio francese (nel 2003 ne sono state importate 10 882 tonnellate) o le scarpe in pelle italiane (importate nel 2003 per 382 milioni di

2909

franchi) danneggiano «la vita o la salute di persone e di animali o la conservazione di vegetali»48 nel nostro Paese. Ma sarebbe impossibile fornire questa prova.

La Svizzera si esporrebbe ulteriormente dovendo vietare l'importazione di animali macellati ritualmente, vale a dire di carne di animali che non sono stati storditi prima del dissanguamento. Contemporaneamente, questa nuova norma giuridica potrebbe essere denunciata dinnanzi agli organi dell'OMC (da parte di Paesi esportatori per violazione del GATT) a alla Corte europea dei diritti dell'uomo (da parte di persone interessate). I risultati di tali denuncie sono prevedibili: il rischio che la Svizzera perda dinnanzi ad ambedue le istanze è infatti considerevole. Qualora intendesse mantenere la disposizione impugnata, essa dovrebbe sopportare le contromisure corrispondenti.

Da una ponderazione degli interessi che vede su un versante l'obiettivo di protezione degli animali insito nella modifica costituzionale con le relative conseguenze possibili e sull'altro le possibili conseguenze per l'intero Paese emerge una sproporzione manifesta fra l'iniziativa e i suoi effetti.

La legge sulla protezione degli animali ha lo scopo di migliorare la sorte degli animali in Svizzera. Il divieto d'importazione non apporterebbe un contributo in tal senso poiché applicabile non agli animali svizzeri bensì a quelli custoditi in altri Stati non soggetti alla legislazione svizzera sulla protezione degli animali.

È certamente lodevole che la Svizzera s'impegni affinché altri Stati adeguino le loro normative sulla protezione degli animali al livello elvetico. Un divieto d'importazione per gli animali e i prodotti animali che non soddisfano le esigenze svizzere costituisce tuttavia uno strumento inappropriato. Siamo persuasi che i miglioramenti in materia di protezione degli animali potranno essere raggiunti mediante un'intensa collaborazione all'interno degli organi internazionali, segnatamente del Consiglio d'Europa.

Il Consiglio d'Europa ha iscritto le sue esigenze nell'ambito della protezione degli animali in cinque convenzioni. La legislazione svizzera sulla protezione degli animali adempie ampiamente i principi contenuti in tali normative. Il nostro Paese è inoltre autonomo nell'elaborazione delle sue disposizioni interne.

Gli accordi bilaterali con l'UE non concernono la protezione degli animali.

6.3

Osservazioni generali sulla violazione di norme di diritto internazionale

Nel commento alle disposizioni proposte dall'iniziativa (n. 5) e nel numero 6.2 sono state menzionate le disposizioni che potrebbero violare i trattati internazionali. A causa delle possibili numerose violazioni del diritto internazionale e della varietà di trattati che ne risulterebbe interessata si rivela uno sguardo generale della situazione.

48

Art. XX lett. b Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT; RS 0.632.21).

2910

6.3.1

Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Il divieto d'importazione per gli animali e i prodotti animali che non sono tenuti o prodotti secondo i principi della legislazione svizzera sulla protezione degli animali, concerne anche la carne halal e kosher, ossia la carne che, secondo le prescrizioni religiose delle comunità musulmana ed ebraica proviene da animali che non sono stati storditi prima del dissanguamento. Il divieto renderebbe impossibile alle comunità religiose menzionate l'approvvigionamento di carne prodotta secondo tali procedimenti.

Il divieto contraddirebbe in tal modo l'articolo 9 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. È quanto emerge anche da una recente sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Inoltre è possibile che tale divieto si opponga anche al divieto di discriminazione iscritto nella medesima normativa (art. 14 CEDU).

Qualora la Corte dovesse constatare una violazione della CEDU mediante l'applicazione di tale divieto, la Svizzera dovrebbe rendersi nuovamente compatibile alla CEDU ripristinando l'importazione di carne halal e di carne kosher. In tal caso s'imporrebbe una modifica costituzionale.

La Svizzera potrebbe sottrarsi alla sentenza denunciando la CEDU. La denuncia e i negoziati connessi inerenti a una riadesione con una riserva che renderebbe possibile il mantenimento del divieto d'importazione, dovrebbe essere considerato giuridicamente abusivo (cfr. sopra n. 1.3.3.3).

6.3.2

Patto ONU II

Il divieto d'importazione illustrato nel numero 6.3.1 contrasterebbe inoltre gli articoli 2 capoverso 1 (divieto di discriminazione accessorio) e 18 (libertà di pensiero, di coscienza e di religione) del Patto ONU II.

Istituito secondo la Parte quarta di tale accordo, il Comitato dei diritti dell'uomo può constatare ma non sanzionare violazioni di diritti derivanti dal Patto ONU II.

L'accordo può essere riveduto; secondo il suo articolo 51 ciascuno Stato contraente può proporre una modifica. In questa sede non appare tuttavia possibile una riflessione sull'opportunità di una proposta svizzera di adeguamento al Patto ONU II conformemente alle esigenze della presente iniziativa popolare.

Secondo la dottrina dominante49 il Patto ONU II non è denunciabile.

6.3.3

GATT/OMC

Le seguenti esigenze dell'iniziativa violerebbero i trattati dell'OMC, in particolare il GATT 1994: ­

49

Il divieto d'importazione per gli animali e i prodotti animali che non sono tenuti o prodotti secondo i principi della legislazione svizzera sulla protezione degli animali. Il divieto violerebbe l'articolo III GATT 1994 (obbligo del Cfr. Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender (Ed.), St. Galler Kommentar, Art. 139 Cost., marg. 10.

2911

trattamento nazionale), XI GATT 1994 (divieto di restrizioni quantitative) e l'articolo XX GATT 1994 (restrizioni nel commercio internazionale).

­

Il divieto di transito per gli animali da macello vivi violerebbe l'articolo V GATT 1994 (libertà di transito).

­

Il divieto di esportazione per gli animali da macello violerebbe l'articolo XI GATT 1994 (eliminazione delle restrizioni quantitative).

Contro le misure svizzere potrebbe essere fatta obiezione da parte di altri membri dell'OMC. L'OMC può applicare una procedura pretestuosa di eliminazione delle controversie (nell'Allegato 2 dell'Accordo OMC) che ammette, a determinate condizioni, provvedimenti di ritorsione a danno dell'economia svizzera d'esportazione nella stessa misura in cui il divieto d'importazione svizzero danneggerebbe l'economia dei Paesi esportatori.

L'Accordo OMC può essere riveduto. Conformemente al suo articolo X ciascun membro può proporre modifiche. Interrogarsi sull'eventuale successo di una proposta tesa a conferire validità internazionale al livello svizzero di protezione degli animali non è in discussione in questa sede.

Qualora, nell'ambito della procedura di composizione delle controversie, la Svizzera non intendesse ritirare le richieste dell'iniziativa in contrasto con le convenzioni dell'OMC, essa avrebbe la possibilità di ritirarsi dall'OMC.

6.3.4

Accordo concernente il trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia

Il divieto di transito per gli animali da macello vivi viola l'Accordo sul trasporto di merci e di passeggeri con la CE, dal cui Allegato 6 («Esenzioni dal limite di peso e dal divieto di circolare la notte e la domenica») disciplinante eccezioni per i suini da macello e i volatili, si può desumere che tali transiti sarebbero generalmente ammissibili (segnatamente durante gli intervalli di tempo nei quali non vi è alcun divieto di circolazione la notte e la domenica).

Un divieto di transito dovrebbe essere esplicitamente pronunciato in caso di accettazione dell'iniziativa.

Una modifica dell'Accordo sul trasporto di merci e di passeggeri è possibile ai sensi dell'articolo 55 dell'Accordo; una modifica dell'Allegato 6 può essere effettuata dal comitato misto50. L'Accordo disciplina comunque che il comitato si esprime «di comune accordo». Non è possibile ipotizzare in questa sede se l'UE contribuirebbe ai fini di un'introduzione del divieto di transito.

Gli accordi settoriali nell'ambito degli accordi bilaterali non sono denunciabili singolarmente. Essi sono uniti da una cosiddetta «clausola ghigliottina». Se intendesse denunciare l'accordo sui trasporti terrestri, la Svizzera sarebbe tenuta a denunciare tutti gli elementi degli accordi bilaterali.

50

Comitato misto dei trasporti terrestri Comunità/Svizzera, art. 51 dell'Accordo.

2912

6.4

Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale

Una parte delle richieste dell'iniziativa è già contenuta nella legge vigente e nella sua ordinanza, rispettivamente nel disegno di revisione della legge. Di conseguenza essa non comporta nuovi compiti esecutivi. Questo concerne anche l'organizzazione dell'esecuzione nella Confederazione e nei Cantoni.

L'accettazione dell'iniziativa non comporterebbe spese ricorrenti per la Confederazione.

Ai Cantoni incomberebbe l'istituzione di un nuovo posto di patrocinatore nell'ambito della protezione degli animali, avente il compito di rappresentare gli interessi degli animali danneggiati in violazione della legislazione sulla protezione degli animali.

I costi che ne deriverebbero per i Cantoni sono difficilmente quantificabili. Sulla base dei seguenti dati è possibile valutare approssimativamente l'entità delle spese a carico dei diversi Cantoni: nel 2002 sono stati annunciati dai Cantoni all'UFV 337 procedimenti penali in materia di protezione degli animali (2001: 296 procedimenti).

Circa un terzo di questi ha avuto luogo nel Cantone di Zurigo e i due terzi restanti si sono ripartiti in modo abbastanza equilibrato fra gli altri Cantoni; San Gallo, Argovia, Berna, Lucerna e Basilea Città hanno registrato le frequenze maggiori. Nel 2003 il Cantone di Zurigo ha versato circa 60 000 franchi per spese legali occasionate da fattispecie penali in materia di protezione degli animali. Anche i Cantoni che denotano un numero esiguo di tali fattispecie hanno dovuto modificare la loro procedura penale e nominare un patrocinatore per gli interessi degli animali.

6.5

Ripercussioni economiche

Buona parte delle esigenze espresse nell'iniziativa è già adempita dalla LFPA e dall'OFPA e oggetto del disegno di revisione della LPDA elaborato dal nostro Consiglio. L'accettazione dell'iniziativa non esplicherebbe ulteriori effetti economici in questi settori. Vanno per contro menzionati alcuni problemi economici che potrebbero sorgere direttamente o direttamente dall'attuazione dell'iniziativa: La tendenza dell'iniziativa di aumentare il livello di protezione degli animali desta preoccupazioni economiche. Ogni nuova misura di protezione degli animali rincara i costi di produzione e di conseguenza anche i prezzi dei prodotti corrispondenti.

Accogliendo la mozione 99.3122 il Consiglio nazionale ha approvato una moratoria per gli oneri inerenti alla protezione degli animali nell'ambito dell'agricoltura, non da ultimo con l'intenzione di impedire distorsioni della concorrenza rispetto ai produttori esteri. Il nostro Consiglio ha orientato il suo disegno di revisione della LPDA a questa moratoria; esso ritiene che un miglioramento dell'esecuzione mediante nuovi strumenti proteggerebbe gli animali più efficacemente di una nuova normativa che, a causa dell'assenza di strumenti appropriati, non potrebbe verosimilmente essere applicata in modo rigoroso e giuridicamente uniforme.

L'accettazione dell'iniziativa comporterebbe nuovi costi per l'industria attiva nella ricerca e le università: il divieto interno di esperimenti altamente dannosi su animali renderebbe infatti necessario un trasferimento di tali esperimenti all'estero.

2913

Gli effetti economici più gravi derivanti dall'accettazione dell'iniziativa sarebbero comunque principalmente imputabili alle restrizioni commerciali. Da un lato, i consumatori sarebbero confrontati con un aumento dei prezzi dei prodotti animali, determinato dal fatto che l'economia indigena riuscirebbe a compensare soltanto limitatamente i tagli massicci alle importazioni, suscettibili di provocare contrazioni del mercato; dall'altro, le prevedibili contromisure dei Paesi esportatori produrrebbero effetti diretti sulla competitività di prodotti svizzeri d'esportazione; una competitività così compromessa potrebbe ripercuotersi negativamente sulla crescita economica del nostro Paese.

7

Opinione del Consiglio federale

7.1

Osservazioni generali

Da sempre le disposizioni legali sulla protezione degli animali sono frutto di un compromesso raggiunto fra le esigenze contrapposte di persone che utilizzano gli animali e di altre che desiderano proteggere gli animali dagli influssi nefasti dell'uomo. Dacché la Svizzera ha emanato la legge sulla protezione degli animali, ossia da oltre 25 anni, la tensione fra questi due poli si focalizza sulla densità normativa e sul livello di protezione di tale legislazione.

Consiglio federale e Parlamento hanno tentato di trovare una via mediana fra utilizzazione e protezione degli animali. La protezione degli animali da parte dello Stato deve da un lato preservare gli animali da sofferenze irragionevoli, dall'altro strutturare in modo sostenibile gli oneri a carico di chi utilizza gli animali, segnatamente nel settore dell'agricoltura e della ricerca.

Dai tentativi finora compiuti si può desumere che un compromesso fra i due obiettivi menzionati è raggiungibile soltanto in rari casi. Un compromesso avrebbe potuto delinearsi ad esempio nell'ambito del dibattito parlamentare sull'iniziativa popolare «per una limitazione drastica e graduale degli esperimenti sugli animali (Via dagli esperimenti sugli animali)»51, quando le Camere avevano inasprito la sezione 6 della legge sulla protezione degli animali («Esperimenti sugli animali») mediante un controprogetto indiretto all'iniziativa; ciononostante, il comitato d'iniziativa aveva insistito affinché l'iniziativa fosse sottoposta a votazione. Il popolo recatosi alle urne l'aveva poi respinta.

Il nostro Consiglio aveva improntato il suo messaggio del 9 dicembre 2002 concernente la revisione della legge sulla protezione degli animali al motto seguente: no a una riduzione o a un'eliminazione del livello di protezione; sì a miglioramenti sul piano esecutivo mediante l'introduzione di nuovi strumenti efficaci. Tali obiettivi traevano ispirazione dal rapporto d' ispezione52 del 5 novembre 1993 della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati nonché dalla mozione 99.3122 trasmessa dal Consiglio nazionale, la quale esigeva una moratoria per gli oneri nell'ambito dell'agricoltura. Ciononostante, numerose organizzazioni impegnate nella protezione degli animali avevano chiesto durante la procedura di consultazione un aumento, per certi aspetti considerevole, del livello di protezione.

51 52

FF 1992 III 664; l'iniziativa è stata respinta il 16 febbraio 1992 con 1 117 236 no contro 864 898 sì.

FF 1994 I 550

2914

Riconosciamo che le organizzazioni per la protezione degli animali pongono l'animale al primo posto nella graduatoria degli interessi in campo. Pur scostandosi da una concezione diffusa che vede nell'animale unicamente una fonte di derrate alimentari e un ausilio di lavoro, l'ottica di tali organizzazioni ha una sua ragion d'essere e riscuote ampio consenso presso la popolazione.

7.2

Relazione con la revisione in corso della legge sulla protezione degli animali

L'iniziativa popolare non rappresenta una risposta al nostro messaggio del 9 dicembre 2002 concernente la revisione della legge sulla protezione degli animali.

L'elenco delle firme all'iniziativa era stato inviato il 29 novembre 2001 presso la Cancelleria federale, ossia durante la procedura di consultazione inerente all'avamprogetto di revisione della legge sulla protezione degli animali.

Il nostro Consiglio ha integrato nel messaggio del 9 dicembre 2002 concernente la revisione della legge sulla protezione degli animali le richieste della Commissione della gestione e di un gruppo di lavoro nonché i risultati di un'ampia procedura di consultazione, presentando alle due Camere la proposta equilibrata di una legge atta a soddisfare le attuali esigenze in materia di protezione degli animali. Siamo consapevoli del fatto che la nostra proposta solleverà le critiche delle organizzazioni per la protezione degli animali; la protezione degli animali da parte dello Stato è comunque sempre il frutto di un compromesso fra le esigenze di una detenzione ottimale degli animali e le rivendicazioni di coloro che li detengono e utilizzano.

In un comunicato del febbraio 2003 la Protezione Svizzera degli animali PSA ha lasciato intendere che una nuova norma costituzionale non costituisce un suo obiettivo prioritario. Le richieste centrali della sua iniziativa devono piuttosto fungere da punto di partenza e da base di discussione per una collaborazione che la Protezione Svizzera degli animali PSA auspica di intavolare con le autorità legislative nel corso della procedura di revisione.

Secondo il comunicato della PSA, le richieste centrali possono essere valutate come segue: ­

Integrazione della «dignità dell'animale»nella legge sulla protezione degli animali: tale integrazione è già attuata nell'articolo 1 del disegno di revisione.

­

Sviluppo della formazione e dell'informazione: tale esigenza non è oggetto dell'iniziativa. Essa è resa possibile dall'articolo 5 del disegno di revisione.

­

Promovimento della detenzione all'aperto degli animali da reddito: secondo l'articolo 18 OPAn, le uscite all'aperto sono obbligatorie dal 1997 per il bestiame bovino tenuto attaccato. Le uscite all'aperto sono promosse dal 1993 mediante stimoli finanziari e dal 1998 sono parimenti oggetto dell'ordinanza URA, applicabile a tutte le categorie di animali da reddito.

­

Autorizzazione dei sistemi di stabulazione anche nella detenzione di equini: questa esigenza non è oggetto dell'iniziativa.

­

Integrazione di un articolo concernente l'allevamento di animali: in adempimento a tale esigenza, le due Camere federali hanno introdotto il 21 marzo 2003, nel quadro della creazione della legge sulla tecnologia genetica, un 2915

nuovo articolo 7a nella LPDA; il nuovo articolo era già stato oggetto del nostro messaggio del 1° marzo 200053.

53 54

­

Importazioni conformi ai principi di protezione degli animali: secondo tali principi, la detenzione e la produzione di animali esteri e di prodotti animali che vanno esportati in Svizzera devono avvenire secondo le regole della legislazione svizzera sulla protezione degli animali. Tale «esigenza centrale» è fermamente respinta.

­

Disciplinamento dell'importazione di carne Kosher Halal nella legge sull'agricoltura: con questa «esigenza centrale», la Protezione Svizzera degli animali fa un passo indietro rispetto a quanto chiede nell'iniziativa, ossia al divieto d'importazione. Le Camere federali hanno invero integrato il 20 giugno 200354 disposizioni sull'importazione nell'articolo 9 capoverso 1 LPDA, nell'ambito della politica agraria 2007.

­

Limitazione dei trasporti di animali: conformemente all'articolo 10 capoverso 2 LPDA, il Consiglio federale è incaricato di disciplinare il trasporto di animali in sintonia con i principi di protezione degli animali. Esso ha svolto tale compito dettagliatamente negli articoli 52­56 OPAn. Il disegno di revisione della legge prevede inoltre che il Consiglio federale può disciplinare «i requisiti in merito alla formazione del personale incaricato di effettuare trasporti di animali».

­

Esperimenti su animali: concretizzazione del principio di «limitazione all'indispensabile», divieto di esperimenti estremamente gravosi: già nel 1991 il nostro Consiglio ha disciplinato nell'articolo 61 OPAn il principio di limitazione all'indispensabile degli esperimenti sugli animali. Siffatto principio non è oggetto dell'iniziativa. Gli esperimenti altamente gravosi sono effettuati secondo questo disciplinamento soltanto se realmente indispensabili. Un divieto parziale degli esperimenti sugli animali dev'essere respinto.

­

L'uccisione degli animali può essere eseguita soltanto da persone formate a tal fine; obbligo di stordimento per tutti gli animali da macello: la prima parte di questa «esigenza centrale» non può e non dev'essere adempita (cfr.

n. 524); la seconda parte è già adempita nell'attuale LPDA (art. 20 cpv. 1).

Per altre specie di animali impiegate nell'alimentazione umana (pesci, volatili) è respinto un obbligo generale di stordimento (cfr. n. 5.2.4).

­

Validità in tutta la Svizzera del divieto di detenere animali: Tale disposizione è prevista nell'articolo 21 capoverso 2 del disegno di revisione. L'iniziativa non contiene nessuna esigenza di questo tipo.

­

Impiego di patrocinatori per gli interessi degli animali: non intendiamo interferire sulla sovranità cantonale in materia di procedura penale. Ciascun Cantone può già oggi istituire una tale funzione.

­

Creazione di un servizio cantonale specializzato in materia di protezione degli animali: il disegno di revisione prevede nell'articolo 32 che ogni Cantone istituisca un servizio specializzato addetto all'esecuzione della legge.

Quest'ultimo dovrebbe essere logicamente un servizio amministrativo can-

FF 2000 2145 RU 2003 4181

2916

tonale sotto la responsabilità del veterinario cantonale e non un servizio «autonomo e operante in modo indipendente».

­

Convenzioni sugli obiettivi e mandato di prestazione quali nuovi strumenti d'esecuzione: questi nuovi strumenti non sono oggetto dell'iniziativa; essi sono contenuti negli articoli 36 e 37 del disegno di revisione.

Da quanto esposto emerge che una parte delle «esigenze centrali» formulate dalla Protezione Svizzera degli animali PSA è in contraddizione con l'iniziativa popolare della medesima organizzazione o non è menzionata nell'iniziativa. Si pensa in particolare alle esigenze concernenti il disciplinamento sull'importazione della carne kosher e halal.

Se si parte del presupposto che la revisione in corso della legge sulla protezione degli animali sia approvata nella forma da noi proposta, va fatto presente che una parte considerevole delle richieste della PSA contenute nell'iniziativa popolare o nelle «esigenze centrali» presentate nel febbraio 2003 figurano in tale disegno di revisione. Le richieste che secondo noi non possono essere oggetto della Costituzione federale, della legge o dell'ordinanza, non possono essere riprese per i motivi esposti nel numero 5 (violano il diritto internazionale, rappresentano un onere supplementare per gli organi d'esecuzione cantonali oppure per altri motivi obiettivamente fondati.

7.3

La questione di un controprogetto

Abbiamo esaminato la possibilità di elaborare un controprogetto in alternativa all'iniziativa e siamo giunti alla conclusione che è meglio rinunciarvi.

Nel numero 2 abbiamo illustrato i motivi per i quali riteniamo giustificati l'iscrizione di una competenza legislativa nella Costituzione federale e il disciplinamento dell'estensione nonché della portata della protezione degli animali nella legge e nell'ordinanza. Riteniamo inoltre che gli ambiti disciplinati nell'articolo 80 capoverso 2 Cost. disciplinino in modo esaustivo e pertinente tutti gli aspetti necessari in materia di protezione degli animali.

Riguardo a un controprogetto indiretto, non abbiamo margine di manovra. L'articolo 73 capoverso 3 della legge federale del 13 dicembre 200255 concernente l'Assemblea federale vieta al Consiglio federale di ritirare oggetti in deliberazione da esso proposti. Abbiamo adottato il nostro messaggio concernente una revisione della legge sulla protezione degli animali oltre sei mesi prima del deposito dell'iniziativa e non possiamo più ritirarlo.

Va tuttavia osservato che il nostro disegno contiene una parte considerevole delle richieste contenute nell'iniziativa. Le poche richieste dell'iniziativa che non figurano in tale disegno vanno respinte per motivi formali (principalmente a causa di violazione del diritto internazionale ma anche di ingerenze nella sovranità dei Cantoni in materia di organizzazione della protezione degli animali) o materiali. Tali motivi sono descritti in dettaglio nel numero 5.

Se il nostro Consiglio fosse incaricato di elaborare un controprogetto indiretto sul piano della legge, lo stesso non differirebbe presumibilmente dal disegno di revisio55

Legge sul Parlamento, LParl, RS 171.10.

2917

ne della LPDA attualmente discusso in Parlamento. Proponiamo perciò alle Camere federali di considerare il disegno di legge del 9 dicembre 2002 come controprogetto indiretto all'iniziativa.

8

Conclusione

Il disciplinamento della protezione degli animali nell'articolo 80 Cost. permette al legislatore di stabilire il livello di protezione che andrebbe conferito agli animali sui piani legislativi appropriati, ossia nella legge sulla protezione degli animali e nella relativa ordinanza.

L'iniziativa popolare «Per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» mira a sconvolgere questo principio legislativo e a sostituire i settori di disciplinamento con una serie di principi che costituirebbero la base della successiva legislazione. Questi principi sembrano esser scelti in modo arbitrario e non includono tutti i principi insiti nella legge del 1978 sulla protezione degli animali. Talune regole di condotta contenute già attualmente a livello di ordinanza sono denominati principi; alcuni di essi violano il diritto internazionale pubblico, altri vanno respinti per altre ragioni oggettive.

Il nostro Consiglio ritiene che l'iniziativa «per una protezione degli animali al passo con i tempi (Sì alla protezione degli animali!)» vada respinta senza controprogetto diretto. Se le Camere federali intendessero considerare il disegno di revisione della LPDA del 9 dicembre 2002 come controprogetto indiretto all'iniziativa, potremmo allinearci a tale posizione.

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