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Berna, 1° settembre 1967 AnnoL Volume II N° 35 Si pubblica di regola una volta la settimana. Abbonamento annuo fr. 18, con allegata la Raccolta delle leggi federali. -- Rivolgersi alla Tipografia Grassi e Co.

(già Tipo-litografia Cantonale) Bellinzona -- Telefono 092/5 18 71 -- Ccp 65-690

9716 Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'inserimento nella Costituzione federale degli articoli 22 ter e 22 quater (ordinamento costituzionale del diritto fondiario) (Del 15 agosto 1967)

Onorevoli signori Presidente e Consiglieri, Ci onoriamo di presentarvi, con il presente messaggio, un disegno di decreto federale concernente- l'inserimento nella Costituzione federale degli articoli 22 ter e 22 quater (ordinamento costituzionale del diritto fondiario).

Capo I Antefatto La Costituzione vigente non tratta espressamente e sistematicamente le questioni relative al diritto di proprietà e alla proprietà fondiaria. Essa pre¬ suppone l'esistenza e il riconoscimento del diritto di proprietà. L'ordina¬ mento giuridico ed economico del nostro paese considera la proprietà pri¬ vata come uno dei suoi pilastri. La dottrina e la prassi fanno della garanzia della proprietà un elemento del diritto costituzionale non scritto (cfr. STF 351571; 88 1255; 89198).

Nell'ambito della legislazione, è attribuito, su questa base e giusta l'ar¬ ticolo 64, capoverso 2, della Costituzione, alle leggi di diritto civile -- CoFoglio Federale, 1967, Voi. Il

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126 dice civile e altre emanate in virtù di tale articolo costituzionale -- di sta¬ bilire l'ordinamento giuridico della proprietà. Secondo Favre (Droit consti¬ tutionnel suisse, pag. 286), la garanzia della proprietà non è menzionata nella Costituzione federale per tre motivi: il diritto di proprietà non è con¬ testato, l'ordinamento della proprietà era considerato come oggetto del di¬ ritto civile cantonale, la maggior parte delle Costituzioni cantonali garanti¬ scono l'inviolabilità della proprietà o (Zurigo, Soletta e Basilea-Campagna) la protezione dei diritti acquisiti. In realtà, quasi tutte le Costituzioni can¬ tonali contengono una disposizione sulla garanzia della proprietà: esse ga¬ rantiscono espressamente la proprietà e la dichiarano inviolabile, ricor¬ rendo a formule diverse ma sostanzialmente simili. Tale è il caso anche della Costituzione di Untervaldo Sottoselva, totalmente riveduta nel 1965, la quale, tuttavia, non parla della proprietà ma dei diritti privati e delle pretese impreteribili (unentziehbare Ansprüchen). Soltanto la Costituzione del Can¬ tone Ticino fa eccezione; la garanzia della proprietà è, però, riconosciuta anche in questo Cantone come diritto costituzionale.

Della garanzia fruiscono tutti i diritti di proprietà acquisiti, in partico¬ lare il più evidente: il diritto di proprietà fondiaria.

L'unica disposizione avente per oggetto la protezione della proprietà, contenuta nella Costituzione federale, è quella dell'articolo 23, corrispon¬ dente all'articolo 21 della Costituzione del 1848, che sancisce il principio dell'espropriazione mediante pieno indennizzo. I nuovi articoli economici inseriti nella Costituzione federale nel 1947 sono i primi ad accennare alla proprietà fondiaria, in quanto dichiarano (art. 31 bis, cpv. 3, lett. b) che la Confederazione ha il diritto, derogando, ove occorra, al principio della li¬ bertà di commercio e d'industria, di emanare disposizioni per « consolidare la proprietà rurale». Questa disposizione costituisce, insieme con l'articolo 64 sulla competenza a far leggi in materia di diritto civile, il fondamento costituzionale della legge federale del 12 giugno 1951 sulla conservazione della proprietà fondiaria agricola (RU 1952, 419 -- A XVI A 1). Il decreto federale del 23 marzo 1961 concernente l'autorizzazione per l'acquisto fondi da parte di persone all'estero (RU 1961, 213 -- A IV D) indica l'arti¬ colo 64 della Costituzione federale come sua base costituzionale essenziale.

Era parimente in virtù di tale articolo che, nel nostro disegno del 9 aprile 1963 concernente il diritto di superficie e il trasferimento di fondi, propo¬ nemmo d'introdurre un divieto di vendita per i terreni da costruzione (FF 1963, 537).

Più il terreno diveniva oggetto di commercio e si rarefaceva in rapporto all'aumento della popolazione e dei bisogni dell'abitato, meno bastavano le restrizioni di diritto civile e le possibilità degli interventi di polizia per evitare gli inconvenienti e gli eventuali abusi derivanti dall'esercizio illimi¬ tato del diritto di proprietà sul suolo. Questo fenomeno si aggravò ancora quando, dopo la seconda guerra mondiale, la speculazione cercò di trarre

127 profitto dall'aumento della domanda, dovuto ad altre cause, e dalla conse¬ guente ascesa dei prezzi del terreno. Si chiese allora un rafforzamento delle misure di diritto civile e di diritto pubblico per colmare le lacune e soppri¬ mere gli abusi e per impedire che se ne producessero di nuovo.

Negli anni passati, crescendo la popolazione e il traffico, un'attenzione particolare è stata data alla necessità di pianificare l'uso del terreno disponi¬ bile. Il convincimento di questa necessità e il bisogno di una collaborazione regionale o nazionale in materia di pianificazione si sono gradualmente raf¬ forzati. Ne è derivata la richiesta di basi giuridiche per un ordinamento di "diritto pubblico del suolo. Per la verità, i Cantoni possiedono già tutte le competenze di tale natura. La Confederazione stessa dispone di diverse pos¬ sibilità costituzionali per esercitare un influsso ordinatore. Lo afferma, nel proprio rapporto (3.41 Kompetenzen des Bundes de constitutione lata, Com¬ pétence de la Confédération de constitutione lata), anche la commissione pe¬ ritale per la pianificazione del territorio, istituita dal Dipartimento, federale dell'interno. Manca, però, una disposizione di' competenza chiara e com¬ pleta, che dia alla Confederazione, ad esempio, la base giuridica per intro¬ durre di sua iniziativa un azzonamento.

Una commissione di periti istituita nel 1960 dal Dipartimento federale di giustizia e polizia per la revisione del diritto fondiario rurale elaborò un disegno di revisione della citata legge federale sulla conservazione della proprietà fondiaria (avamprogetto V del marzo 1963). Sottoponemmo l'avamprogetto a una procedura di consultazione, ma poi non ce ne occu¬ pammo più, perchè non abbiamo potuto distanziarci dalla conclusione di una perizia del prof. Hans Huber, che contesta, in particolare, la costituzio¬ nalità dell'azzonamento proposto in tale avamprogetto. Anche da questo profilo appare, perciò, necessario di stabilire un nuovo ordinamento costitu¬ zionale del diritto fondiario.

Nel frattempo, il semiCantone di Basilea-Campagna aveva presentato, il 27 settembre 1962, una iniziativa nella forma di progetto generale, ossia di progetto non elaborato, che ci è stata trasmessa per rapporto il successivo 4 ottobre. Essa invita l'Assemblea federale ad avviare una revisione della
Costituzione federale, che conferisca alla Confederazione i poteri per lottare mediante una legge contro le conseguenze socialmente ed economicamente nocive della speculazione fondiaria; in quanto la Confederazione non usasse della competenza a legiferare, tale competenza dovrebbe, secondo l'inizia¬ tiva, spettare ai Cantoni.

Inoltre, il 10 luglio 1963, il Partito socialista svizzero e l'Unione sinda¬ cale svizzera depositarono un'iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria. Essa proponeva d'inserire nella Costituzione un nuovo articolo 31 sexies -- in connessione, dunque, con gli articoli economici --, secondo cui, per impedire un aumento ingiustificato dei prezzi dei fondi, per evitare la penuria di alloggi e per promuovere una pianificazione nazionale, regio-

128 naie e locale che giovi all'igiene pubblica e all'economia del paese, è data alla Confederazione e ai Cantoni la facoltà di esercitare un diritto di prela¬ zione nel caso di vendita di fondi fra privati, nonché di espropriare fondi.

Con rapporto del 31 maggio 1966 (FF 1966 I, 657), Vi abbiamo propo¬ sto di sottoporre l'iniziativa popolare al voto del popolo e dei Cantoni, con l'invito a respingerla. In tale occasione, Vi assicuravamo formalmente di continuare senza indugio i lavori per un disegno indipendente di reyisione costituzionale riguardante il diritto fondiario, in modo di sottoporVelo il più presto possibile. Voi avete approvato la nostra proposta e l'iniziativa costi¬ tuzionale è stata respinta nella votazione popolare del 2 luglio 1967 con 397.303 no e 192.991 sì e con 18 Cantoni e 6 semiCantoni contrari e 1 Cantone favorevole.

Ancora prima che le deliberazioni parlamentari sull'iniziativa fossero conchiuse, il Dipartiménto federale di giustizia e polizia affidava, nell'estate 1966, a un gruppo di lavoro il compito di elaborare un progetto di disposi¬ zione costituzionale sul diritto fondiario, che avremmo poi potuto sottoporre alle Camere federali in adempimento dell'assicurazione data. Il gruppo di lavoro era composto dei signori: Claude Bonnard, consigliere di Stato, Lo¬ sanna; Antoine Favre, giudice federale, Losanna; Thomas Guggenheim, av¬ vocato, Wangen a. A.; Hans Huber, professore, Muri presso Berna; Adolf Maurer, municipale, Zurigo; Arthur Meier-Hayoz, professore, Meilen, Paul Reichlin, giudice federale, Losanna; Hugo Sieber, professore, Muri presso Berna, e Hans Wiirgler, professore, Zurigo. Lo presiedeva il capo del Dipar¬ timento federale di giustizia e polizia, occasionalmente sostituito dal capo della Divisione della giustizia. Partecipò alla seduta anche il capo dell'Uf¬ ficio federale del registro fondiario, Gerhard Eggen. Il gruppo di lavoro, o una sua delegazione, ascoltò diverse relazioni, fra le quali una sulla necessità e l'importanza, dal profilo cantonale, di una competenza föderale in materia di pianificazione del territorio (libero docente dott. Alfred Kuttler, Basilea) e, un'altra, sulle questioni relative all'istituzione di una zona agricola (dott.

Willy Neukomm, vicedirettore dell'Unione svizzera dei contadini, Brugg).

Fu, poi,.orientato sul diritto
della proprietà fondiaria in altri Stati. Inoltre, potè utilizzare il rapporto e il progetto di articolo costituzionale presentato il 6 ottobre 1966 dalla commissione peritale del Dipartimento federale del¬ l'interno, presieduta dal prof. Heinrich Gutersohn, Zurigo, e le numerose varianti di norma costituzionale suggerite dai partiti e associazioni nella procedura di consultazione esperita nel 1965.

All'inizio del 1967, il gruppo di lavoro consegnò un progetto, pubbli¬ cato il 1° marzo 1967, del seguente tenore: Art. 22 ter La proprietà è garantita.

2 Entro i limiti delle loro competenze costituzionali, la Confederazione e i Can¬ toni possono, nell'interesse pubblico e in via legislativa, prevedere l'espropria¬ zione e restrizioni della proprietà.

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129 3 In caso di espropriazione e di restrizioni della proprietà equivalenti a una espropriazione, è pagata piena indennità.

Art. llquater La Confederazióne ha il diritto di emanare la legislazione di base per la sistemazione e l'abitabilità del territorio e l'utilizzazione del suolo, in partico¬ lare per gli azzonamenti da parte dei Cantoni.

2 Essa promuove e coordina gli sforzi dei Cantoni e collabora con essi.

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Pur rinunciando a un'altra procedura di consultazione, le proposte del gruppo di lavoro furono portate a conoscenza dei partiti politici, special¬ mente dei promotori dell'iniziativa popolare contro la speculazione fondia¬ ria, affinchè avessero la possibilità di pronunciarsi sul ritiro della stessa, pri¬ ma che fosse stabilita la data della votazione. Le persone abilitate alla di¬ chiarazione del ritiro riconobbero sì che le proposte del gruppo di lavoro corrispondevano largamente alle loro idee sull'ordinamento del diritto fon¬ diario, ma costatarono di non potere ritirare l'iniziativa in base a un pro¬ getto non ancora approvato dal Consiglio federale nè trattato dalle Ca¬ mere. Ma poiché queste avevano stabilito definitivamente il loro atteggia¬ mento rispetto all'iniziativa nella sessione invernale 1966, non ci era possibile di rinviare ancora la votazione popolare.

Il disegno, che Vi sottoponiamo, corrisponde materialmente alle pro¬ poste del gruppo di lavoro del Dipartimento di giustizia e polizia. Dal pro¬ filo redazionale, Vi proponiamo per l'articolo 22 quater, capoverso 1, il testo seguente, che definisce con maggiore precisione la nuova competenza attri¬ buita alla Confederazione: La Confederazione ha il diritto di stabilire, in via legislativa, le norme fon¬ damentali per la sistemazione e l'abitabilità del territorio e l'utilizzazione del suolo, in particolare per gli azzonamenti da parte dei Cantoni.

Motiviamo il nostro disegno e commentiamo le sue singole disposizioni nei capitoli che seguono.

Capo II Le basi del disegno costituzionale |

ì. Scopi della revisione costituzionale

Gli scopi del proposto completamento della Costituzione federale risul¬ tano dalle spiegazioni date nel capo I. Nel nostro rapporto del 31 maggio 1966 sull'iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria riferimmo la opinione assai diffusa, secondo cui oggi in Svizzera si fa troppo poco per combattere l'ascesa dei prezzi del terreno, per prevenire la penuria dubita¬ zioni e per promuovere la pianificazione nazionale, regionale e locale. Ci esprimemmo allora in modo particolareggiato su tali questioni, dichiarando

130 che per diminuire la penuria di abitazioni non sarebbe, necessaria alcuna nuova disposizione costituzionale e che fu già possibile, ih virtù della vigente Costituzione, prevedere taluni provvedimenti per arginare l'ascesa dei prezzi del terreno (FF 1966 I 657 ss; in particolare 884 ss, 667; 670 e, inoltre, 672).

Un ordinamento soddisfacente del diritto fondiario esigè di definire le con¬ dizioni, nelle quali possono essere previste restrizioni della proprietà come eccezione alla garanzia della proprietà da ancorare formalmente nella Co¬ stituzione. Poiché queste restrizioni si riferiscono soprattutto alla pianifica¬ zione, occorre stabilire una competenza federale e delimitarla rispetto a quella cantonale quanto alla pianificazione del territorio, in particolare nel¬ l'ambito dell'azzonamento..

Vogliamo, perciò, anzitutto cogliere l'occasione per sancire espressa¬ mente nella Costituzione la garanzia della proprietà privata, che esiste già come diritto fondamentale non scritto. È evidente che la disposizione sulla garanzia della proprietà, da noi propostavi, non'costituisce un ulteriore fine positivo del disegno, nè mira a imporre allo Stato nuovi compiti nella forma d'una nuova competenza, ma intende piuttosto garantire espressa¬ mente una libertà individuale e assicurare il mantenimento della proprietà privata. Come risulta dalle considerazioni nel capo I, la garanzia della pro¬ prietà costituirebbe un limite al perseguimento dei citati scopi, anche qua¬ lora siffatto diritto fondamentale non fosse scritto.

Secondo il nostro disegno, la garanzia della proprietà deve essere siste¬ maticamente anteposta alle previste competenze federali, in quanto material¬ mente è molto più estesa di esse. Inoltre, è di natura affatto generale, proteg¬ gendo la proprietà sia fondiaria sia mobiliare e comprendendo non solo la proprietà ma anche i diritti reali limitati come anche tutti i diritti privati pa¬ trimoniali e persino taluni diritti dell'individuo derivanti dal diritto pubblico.

Infine, appare idoneo di anteporre la garanzia della proprietà per tranquil¬ lizzare chi teme che le nuove competenze federali violino la proprietà pri¬ vata o la limitino eccessivamente.

Nella dottrina e nella giurisprudenza è incontestato che la% garanzia della proprietà -- tanto scritta quanto tacita -- è data non
illimitatamente ma solo entro i limiti, dell'ordinamento giuridico vigente. Tuttavia, la garan¬ zia della proprietà pone limiti alle restrizioni che l'ordinamento giuridico, cioè tutte le norme di diritto federali, cantonali e comunali relative alla pro¬ prietà (STF 91 I 420), potrebbe apportare al contenuto della medesima: le restrizioni della proprietà sono ammissibili soltanto se si fondano su una base legale, rispondono all'interesse pubblico e, qualora i loro effetti equi¬ valgano a una espropriazione, avvengono contro indennità (STF 901340, fra molte). Non sarebbe, perciò, possibile nè attuabile di comprendere tutte le restrizioni ammissibili della proprietà in una sola riserva alla garanzia della proprietà e di enumerarle nella Costituzione. Ci si deve piuttosto fon-

131 dare sempre sull'ordinamento giuridico del momento, che dà il contenuto della proprietà com'è garantita.

Nella nostra proposta costituzionale diamo peso a che i diritti privati e il loro esercizio siano limitati soltanto nella misura in cui sia indispensabile nell'interesse generale e sia richiesto dall'obbligo sociale della proprietà oggi comunemente riconosciuto. Se, per chiarire la volontà costituzionale, ci rife¬ riamo talora alla legislazione esecutiva, è affinchè già oggi sia chiaro fin dove questa legislazione esecutiva possa andare e dove debbano essere posti i suoi limiti.

La libertà di commercio e d'industria non è toccata salvo per il com¬ mercio professionale degli immobili e per la mediazione professionale in materia immobiliare. Non è, però, necessario a tale scopo di conferire alla Confederazione una facoltà espressa per derogare a questo diritto fonda¬ mentale, poiché si può ammettere, come già è il caso in altri articoli costitu¬ zionali (art. 23 bis, 24 quinquies e 26) che tale autorizzazione è contenuta implicitamente nelle nuove disposizioni di competenza.

Trattandosi della pianificazione del territorio, manca alla Confedera¬ zione una competenza chiaramente definita e uniforme. I Cantoni dispon¬ gono di tale competenza. Consideriamo, dunque, scopo essenziale di un nuovo ordinamento costituzionale l'attribuzione di una corrispondente com¬ petenza alla Confederazione, che, nel contempo, deve essere delimitata rispetto alla competenza lasciata ai Cantoni. Compito della pianificazione è di agevolare e migliorare una utilizzazione funzionale del terreno. Esso valica i limiti cantonali e non può essere conseguito, in misura soddisfa¬ cente, senza una competenza federale. A questo proposito, aderiamo all'idea sviluppata da Meier-Hayoz (Arthur Meier-Hayoz, Zum Bodenproblem, Schweizerische Zeitschrift für Beurkundungs-und Grundbuchrecht, 45, 1964, pag. 1), secondo cui la pianificazione deve procedere organicamente da un ordinamento della proprietà che rispetti i diritti inerenti alla persona e non può diventare una ingerenza dell'autorità rivolta ad altri fini. Nella pianifica¬ zione deve.trovar posto l'azzonamento, adeguato ai nostri bisogni e lasciato all'esecuzione dei Cantoni. In tal modo, è posta, nel contempo, la base costi¬ tuzionale necessaria per istituire la zona agricola.
Poiché questi scopi non sono soltanto di natura politico-economica, ma concernono largamente il riconoscimento e il trattamento della proprietà e, in tale ambito, devono servire a una ordinata, lungimirante sistemazione e abitabilità del territorio e a una pari utilizzazione del suolo, non inseriamo le proposte disposizioni costituzionali fra gli articoli economici ma fra gli arti¬ coli di competenza, immediatamente prima dell'articolo 23, il quale rappre¬ senta ora l'unica disposizione costituzionale che si occupa -- d'altronde in forma negativa -- del diritto di proprietà.

132 IL Ripartizione della competenza fra la Confederazione e i Cantoni Entro i limiti dei compiti attribuitile, la Confederazione è già oggi auto¬ rizzata a pianificare, così in materia di trasporti (ferrovie, strade nazionali, impianti di trasporto mediante condotte). Altre competenze della Confede¬ ratone, come nel settore della protezione delle acque, della protezione della natura e del paesaggio, dell'agricoltura e della protezione della famiglia, sono in stretto rapporto con un'utilizzazione ordinata del suolo. Difetta, però, alla Confederazione la competenza per una pianificazione generale del territorio. Certo, essa già promuove la pianificazione nazionale, regionale e locale, fondandosi sull'articolo costituzionale di protezione della famiglia (art. 34 quinquies) e sulla legislazione concernente la costruzione di abita¬ zioni, emanata in virtù di tale articolo. Tuttavia, questo articolo non basta come fondamento costituzionale per elaborare una concezione svizzera del¬ l'abitabilità, con idee direttive. A tale scopo, le è necessaria un'ampia com¬ petenza di pianificazione del territorio. Una siffatta competenza garanti¬ rebbe un coordinamento delle numerose singole pianificazioni operate dalla Confederazione e agevolerebbe in modo notevole l'adempimento di altre competenze federali (agricoltura, protezione delle acque, ecc.).

Poiché l'agricoltura chiede l'istituzione di zone agricole e forestali, oc¬ corre obbligare i Cantoni a provvedere ' affinchè superfici sufficienti siano lasciate alla costruzione. Inoltre, la Confederazione deve liberare per la co¬ struzione il terreno posto nella zona edificabilc e non può sottoporlo nuo¬ vamente a restrizioni in favore dell'agricoltura. Questa connessione fra i provvedimenti da prendere per garantire l'area agricola e la necessità di mettere a disposizione sufficiente terreno per lo sviluppo edilizio prova molto chiaramente quanto sia indispensabile una competenza federale di legiferare.

Di per sè lo strumentario del diritto pubblico cantonale in materia edi¬ lizia sarebbe sufficiente per regolare lo sviluppo edilizio delle nostre città e altre località. Ma lo stato di tale legislazione varia molto da Cantone a Can¬ tone. È indispensabile che la Confederazione ne prescriva il completamento.

I provvedimenti per attuare una utilizzazione pianificata
del suolo (lottizza¬ zione dei terreni edificabili e loro sistemazione per l'abitabilità) devono rimanere riservati al diritto cantonale, in quanto si riferiscano alla zona edi¬ ficabilc. Occorrerà, tuttavia, esaminare se la Confederazione, nell'ambito di 'una legislazione di base intesa a una.razionale abitabilità del territorio, non debba obbligare i Cantoni a mettere a disposizione una efficace procedura di lottizzazione anche per le zone edificabili. A ciò, essa sarebbe autorizzata in virtù del proposto articolo llqualer, capoverso 1. Se debba o no usare di tale facoltà, sarà deciso nella legislazione esecutiva.

Se la Confederazione, in una legislazione di base, obbliga i Cantoni alla pianificazione e, dato il caso, allo sviluppo dei loro strumenti giuridici per garantire la pianifióazione, particolare importanza assume la questione del¬ l'indennità. L'attribuzione del terreno alla zona temporaneamente riservata

133 all'agricoltura e alla selvicoltura non dà luogo, di regola, a un obbligo d'in¬ dennità. Eccezioni sono, tuttavia, concepibili, qualora particelle siano com¬ pletamente sistemate per la costruzione e la costruzione non ostacolasse lo sviluppo edilizio normale di un Comune. Le condizioni sono diverse, quando il terreno è oggetto di un divieto di costruzione perpetuo! Poiché un tale divieto adempie, di regola, la fattispecie dell'espropriazione mate¬ riale, la questione dell'indennità deve essere risolta, di principio, secondo le regole dell'espropriazione, pur non entrando in considerazione prezzi spe¬ culativi (STF 91 I 329). Per il rimanente, non si dovrebbe distinguere fra espropriazione formale ed espropriazione materiale, perchè altrimenti si istituirebbe una inuguagliannza giuridica, che viola sia il principio dell'ugua¬ glianza sancito nell'articolo 4 della Costituzione federale sia la garanzia della'proprietà.

L'attribuzione della nuova competenza alla Confederazione non toglie ai Cantoni competenze proprie, ma queste saranno limitate e nel contempo concretizzate nella misura in cui la nuova competenza federale obbliga i Can¬ toni ad attuare i principi posti dalla Confederazione. Nel contempo, questa eserciterà una funzione ordinatrice soprattutto quanto all'attività intercantonale di pianificazione. In generale, i Cantoni saranno obbligati e incoraggiati a usare delle loro proprie competenze.

111. Necessità ed estensione della competenza federale Le numerose competenze, che conferiscono alla Confederazione la fa¬ coltà di procedere a pianificazioni parziali in determinati settori o il cui giusto adempimento presuppone una ordinata utilizzazione del suolo, fanno necessaria una competenza della Confederazione per una pianificazione del territorio nel senso di una pianificazione generale. Essa coordinerà le pia¬ nificazioni speciali spettanti alla Confederazione e servirà da linea direttiva per le pianificazioni regionali incombenti ai Cantoni. Non basta, quindi, sancire: « La Confederazione promuove... », ma la Confederazione deve poter obbligare i Cantoni a stabilire le loro pianificazioni secondo gli scopi della pianificazione nazionale e deve avere la facoltà di adeguare fra loro le pianificazioni dei singoli Cantoni.

In relazione al compito conferito alla Confederazione di emanare
di¬ sposizioni per conservare una sana popolazione rurale, assicurare l'efficienza dell'agricoltura e consolidare la proprietà privata (art. 31 bis, cpv. 3, lett. b, Cost.), si chiede la protezione dell'area agricola. Tale richiesta non può, però, essere soddisfatta senza che sia determinata la zona edificabilc. Poiché il citato articolo costituzionale non basta per stabilire un corrispondente azzonamento, è anche qui necessario conferire alla Confederazione la compe¬ tenza di emanare disposizioni, le quali non possono limitarsi alla protezione degli interessi agricoli, ma devono parimente garantire un mercato fun¬ zionale del terreno edificabilc.

134 Delimitando la competenza fra la Confederazione e i Cantoni, occorre assolutamente essere coscienti anche delle diversità regionali e strutturali del nostro paese e trarne le conseguenze. Secondo le circostanze, il divieto di eri¬ gere costruzioni non agricole non dovrebbe essere in una zona agricola di montagna così rigoroso come in una zona agricola del piano. Il testo costitu¬ zionale da noi proposto consente alla legislazione esecutiva di regolare oppor1 tunamente anche questo problema.

Nell'interesse di un giusto adempimento dei compiti federali già esi¬ stenti e in relazione con la corresponsabilità della Confederazione nella solu¬ zione del problema delle abitazioni, occorrerà parimente esaminare, vista la grande diversità delle legislazioni edilizie cantonali, se la legislazione di base può limitarsi a obbligare i Cantoni all'azzonamento o se non deve anche obbligarli a mettere a disposizione i necessari istituti giuridici e le necessarie procedure per accrescere l'offerta di terreno adatto alla costruzione. Inoltre, importerà considerare se non sia necessario risolvere la problematica della indennità da versare per l'azzonamento ed emanare norme federali di prote¬ zione giuridica.

IV. Problemi giuridici della pianificazione Principio direttivo è che l'utilizzazione del suolo debba essere effet¬ tuata ordinatamente mediante la pianificazione (pianificazione locale, regio¬ nale e nazionale).

L'utilizzazione pianificata del suolo esige strumenti giuridici che con¬ sentano, nell'interesse sia della comunità sia anche dei proprietari, di ordi¬ nare e trasformare i fondi e le condizioni di proprietà, dal profilo economico e giuridico, conformemente agli scopi della pianificazione. Si tratta di una opera che richiama la lottizzazione e il raggruppamento particellari, la retti¬ ficazione dei confini e il diritto cantonale di espropriazione.

Sia il potere pubblico sia i proprietari devono, infine, fruire delle com¬ petenze e dei mezzi necessari per destinare i fondi all'uso previsto nella pia¬ nificazione. Decisiva importanza assumono, a questo proposito, i provvedi¬ menti presi dai Cantoni e dai Comuni per la sistemazione dei terreni al fine dell'abitabilità.

V. Mezzi e scopi della pianificazione Le collettività pubbliche dispongono già oggi di molteplici mezzi giuri¬ dici per influire
sull'utilizzazione di un determinato territorio e sul modo della sua costruzione o del suo sfruttamento. Come mezzi diretti di pianifi¬ cazione, occorre citare, avantutto, l'espropriazione, compresa l'espropria¬ zione provvisionale, e inoltre i divieti e gli obblighi di costruzione. Fra i mezzi indiretti menzioniamo gli obblighi di manutenzione della proprietà

135 fondiaria, la concessione di sussidi, la manutenzione delle strade, la determi¬ nazione delle tratte dei servizi pubblici di trasporto e la politica fiscale.

Per quanto concerne la legislazione federale, essa contiene una serie di disposizioni che consentono alla Confederazione di tener conto delle esi¬ genze della pianificatone del territorio. Gli organi federali si sforzano di garantire una certa coordinatone mediante contatti interni e diverse procedure di consultazione più o meno sviluppate. Non si può, però, parlare di una pianificazione generale. Questa deve segnatamente tendere ai seguenti scopi: miglioramento delle condizioni di esistenza nelle regioni svantaggiate, risanamento delle condizioni di esistenza nelle regioni di forte concentra¬ zione della popolazione, evitando provvedimenti artificiosi che porterebbero a un ulteriore sovraccarico, riguardo delle condizióni ambientali (manteni¬ mento della purezza dell'aria e dell'acqua, ecc.), considerazione delle esigenze della difesa nazionale.

Per conseguire tali scopi, la commissione peritale per la pianificazione, del territorio, nel suo rapporto (ed. ted. pag. 140; ed. frane., pag. 123), pro¬ pone, avantutto, misure di promuovimelo da parte della Confederazione.

Il Consiglio federale si associa, di principio, a queste proposte, in quanto la legislazione d'esecuzione stabilisca quali provvedimenti entrino in conside¬ razione e in quanto sia inteso che essi non debbano'essere applicati tutti im¬ mediatamente e contemporaneamente. La commissione peritale pensa a un promovimento nella forma di consulenza, assunzione d'interessi, fideius¬ sioni e prestiti, come anche sostenendo la ricerca, l'insegnamento e la for¬ mazione nel settore della pianificazione. Inoltre, essa propone di conferire alla Confederazione una competenza di coordinazione nel senso che essa debba coordinare sia i propri compiti sia quelli spettanti in comune alla Con¬ federazione, ai Cantoni e ai Comuni (conservazione, protezione e cura del paesaggio e della foresta; protezione della flora e della fauna; protezione dei beni culturali; mantenimento della purezza dell'aria e dell'acqua, ecc.), per il qual scopo potrebbe essere istituita una commissione della pianificazione.

Infine la Confederazione dovrebbe avere la facoltà di emanare la legisla¬ zione di base, entro
i cui limiti essa elaborerebbe, insieme con i Cantoni, una concezione direttiva nazionale dell'abitabilità del territorio e sta¬ bilirebbe criteri per la pianificazione nazionale, regionale e locale.

La commissione peritale prevede un azzonamento federale, che com¬ prenderebbe in particolare la cosiddetta zona agricola, la quale dovrebbe, di principio essere introdotta senza alcuna indennità. Nel contempo, si av¬ verebbe un'ampia procedura di lottizzazione particellare, nel cui ambito potrebbe essere attuata una compensazione dei vantaggi. Se e in quale mi¬ sura la Confederazione debba fruire della competenza di equilibrare gli oneri fra i Comuni di una determinata regione, è una questione da lasciare aperta sino alla legislazione esecutiva delle norme costituzionali.

136 Capo III Commento ai nuovi articoli costituzionali Articolo 22 ter Il capoverso 1 garantisce la proprietà nel suo duplice aspetto d'istituto e di diritto acquisito.

La garanzia della proprietà nel suo aspetto di garanzia dell'istituto si¬ gnifica mantenimento di un regime dei beni fondato sulla libertà, poiché assicura la conservazione della proprietà privata come istituto di diritto privato. Essa garantisce non soltanto la situazione di possesso acquisita dal singolo cittadino, ma anche la possibilità di acquistare e di alienare libe¬ ramente la proprietà. In tal modo, essa pone limiti alle esigenze dello Stato, tanto quantitativamente quanto qualitativamente. Dal profilo quantitativo, rimane al singolo la possibilità di regolare liberamente i suoi rapporti giuri¬ dici con i terzi; di conseguenza, l'instaurazione di un monopolio fondiario della collettività -- cantonale o comunale -- sarebbe inconciliabile con la garanzia della proprietà. Dal profilo qualitativo, è vietato allo Stato di ap¬ propriarsi in via legislativa dei principali poteri di decisione del proprieta¬ rio; una parte della libertà di disporre e di usare rimane impreteribile.

Come garanzia dei diritti acquisiti, la garanzia della propriétà protegge i diritti patrimoniali concreti di una determinata persona (proprietà fon¬ diaria, proprietà mobiliare, proprietà di titoli, proprietà di diritti immate¬ riali, ecc.) contro qualsiasi indebita alienazione o violazione da parte dello Stato.

I capoversi 2 e 3 definiscono, in concordanza con la giurisprudenza, le condizioni, nelle quali la garanzia dei diritti acquisiti consente restrizioni della proprietà. Per essere legittime, queste ingerenze dello Stato devono fondarsi su una base legale, rispondere all'interesse pubblico e, in quanto i loro effetti equivalgano a una espropriazione, dar luogo a indennità.

II principio della legalità non significa che ógni ingerenza dello Stato nella proprietà privata debba formalmente fondarsi su una legge. Essenziale è che la norma considerata abbia un carattere generale astratto (ordinanza, decreto comunale, diritto consuetudinario: cfr.'STF 74 I 41, in particolare 45,.e 88 I 176 e 89 1470, colà citate).

L'esigenza dell'interesse pubblico permette soltanto ingerenze dello Stato dettate dal bene comune, ma non quelle che rispondono prevalente¬
mente a interessi privati o fiscali. Essa si rivolge, àvantutto, al legislatore.

Un atto legislativo, che non fosse fondato su alcun interesse generale, sa¬ rebbe anticostituzionale.

Qualora le ingerenze dello Stato concernano facoltà del proprietario costituenti soltanto un contenuto accidentale della proprietà, le restrizioni

137 avvengono senza indennità. Se, però, il provvedimento statale porta alla per¬ dita totale della proprietà o tocca il nocciolo della condizione di proprie¬ tario, deve essere pagata una piena indennità. Nel caso d'espropriazione formale, questo obbligo dell'indennità è sempre stato ancorato nella legge.

L'equità esige, tuttavia, che anche le restrizioni della proprietà aventi effetti analoghi all'espropriazione (espropriazione materiale) diano luogo a piena indennità. Il principio della piena indennità non significa, però, che si debba tener conto esclusivamente degli interessi dell'espropriato. Per calcolare l'in¬ dennità, sono considerati tutti i fattori che aumentano o diminuiscono l'ef¬ fettivo valore venale del bene.

Per il rimanente, il capoversov2 non consentirebbe d'istituire, in via legislativa, un diritto generale di prelazione in favore della collettività.

Il trasferiménto coàtto della proprietà dal privato alla collettività deve essere effettuato nella forma dell'espropriazione. Non va di considerare il diritto di prelazione come una semplice restrizione della proprietà, già per il fatto che l'esercizio del diritto di prelazione porta, come l'esercizio- del diritto di espropriazione, alla privazione completa e durevole della proprietà.

Il nuovo articolo 22 ter fa superfluo il vigente articolo 23, capoverso-2, della Costituzione federale. Rinunciamo, tuttavia, a proporne l'abrogazione formale, ritenendo che potrà essere tolto in occasione di una ripulitura redazionale generale della Costituzione e che, perciò, si può aspettare, senza inconvenienti, il risultato dei lavori per una revisione totale della medesima.

Articolo 22 quater Il capoverso 1 conferisce alla Confederazione la competenza di stabi¬ lire, in via legislativa, le norme fondamentali per la sistemazione e l'abita¬ bilità del territorio (Erschliessung und Besiedelung des Landes, aménage¬ ment du territoire) e l'utilizzazione del suolo. Le espressioni «sistemazione e abitabilità del territorio» e «Erschliessung und Besiedelung des Landes» sono più precise delle espressioni «pianificazione» e «Landesplanung», che sono oggi usate comunemente ma che rinunciamo a inserire nella Costitu¬ zione appunto per la loro imprecisione. Per contro, nulla si oppone a usare, nel testo francese, l'espressione comune «aménagement du
territoire», che ha lo. stesso significato delle espressioni propostevi per il testo italiano e tedesco.

Il gruppo di lavoro istituito dal Dipartimento di giustizia e polizia par¬ lava, nel suo progetto, del diritto della Confederazione di «emanare la legisla¬ zione di base» per la pianificatone del territorio. Preferiamo dire che la Con¬ federazione ha il diritto di «stabilire, in via legislativa, le norme fondamenta¬ li.» Questa formulazione indica più chiaramente che le conseguenti disposi¬ zioni federali, le quali saranno norme di diritto nel senso dell'articolo 5, capo¬ verso 2, della legge del 23 marzo 1962 concernente la procedura dell'Assem¬ blea federale e la forma, la pubblicazione, l'entrata in vigore dei suoi atti

138 (legge sui rapporti fra i Consigli -- RU 1962, 831; A III D), dovranno essere emanate in forma di legge o di decreto di obbligatorietà generale e limitarsi a stabilire norme generali, vincolanti per i Cantoni quando essi legifereranno.

La competenza federale qui definita corrisponde all'«alta vigilanza», ' prevista,in diversi articoli costituzionali. Il diritto di emanare norme gene¬ rali in via legislativa, cioè la legislazione di base, è una nozione frequente da tempo nel nostro linguaggio giuridico e sufficientemente chiara, preferibile in questo contesto a quella di «alta vigilanza».

Per quanto concerne il concetto «sistemazione del territorio», esso signi¬ fica, per intere regioni, la costruzione delle vie d'accesso e degli impianti di condotta e di canalizzazione, come presupposto per la costruzione delle abi¬ tazioni.

Le norme generali da emanare concernono segnatamente gli azzonamenti, che i Cantoni potranno essere obbligati a stabilire. Le disposizioni ese¬ cutive preciseranno che cosa si intenda per zone e come saranno designate.

La disposizione costituzionale proposta è comprensiva dell'istituzione di zone agricole e costituisce la base del nuovo diritto fondiario rurale.

Già oggi, la Confederazione è competente per numerose singole pianifi¬ cazioni, le cosiddette pianificazioni tecniche, cosi nel campo dei trasporti e delle comunicazioni, dell'agricoltura, della protezione della famiglia, della polizia dell'acqua e delle foreste e della protezione delle acque. L'abbiamo già scritto più volte nel presente messaggio. Tuttavia, queste competenze non sono sufficienti per una abitabilità razionale del territorio e per una utiliz¬ zazione del suolo, che sia il più possibile favorevole. Appare, perciò, neces¬ sario il conferimento alla Confederazione di una competenza generale di pianificazione. Una tale competenza non solo agevola il coordinamento delle singole pianificazioni, ma consente anche un migliore adempimento di numerose altre competenze federali. Inoltre, offre la migliore garanzia per un'ampia considerazione di tutti i punti di vista.

Capoverso 2. Le disposizioni di diritto pubblico sull'edilizia devono, per principio, restare cantonali e la loro applicazione spetterà, come sinora, ai Cantoni e ai Comuni. Il legislatore dovrà, però, esaminare se, nell'interesse di una
costruzione razionale, non converrebbe di ricercare una certa armo¬ nizzazione di singole norme di un diritto che ora manca molto di unità. Par¬ ticolare importanza assume il compito, affidato nel capoverso 2 alla Confe¬ derazione, di promuovere e di coordinare gli sforzi dei Cantoni e di colla¬ borare con essi.

Capo IV Considerazioni finali L'articolo 22 ter contiene nulla che non sia già diritto costituzionale non scritto o giurisprudenza costante del Tribunale federale. La garanzia

139 della proprietà è sancita in tutte lettere come presupposto alle restrizioni della proprietà, per le quali è assunta la giurisprudenza costante del Tribu¬ nale federale, secondo cui esse e l'espropriazione, tanto formale quanto ma¬ teriale, possono essere ordinate soltanto nell'interesse pubblico e sulla base di una legge. Il nostro disegno d'articolo costituzionale vincola, inoltre, il Tribunale federale a decidere come sinora che non soltanto l'espropria¬ zione formale ma anche quella materiale è possibile esclusivamente verso «piena» indennità, per la quale, tuttavia, il Tribunale federale intende solo la riparazione del danno e non il conseguimento di un guadagno. Per le restri¬ zioni della proprietà non aventi carattere di una espropriazione formale nè materiale, i Cantoni rimangono liberi come sinora di prevedere nessuna in¬ dennità, un'indennità non «piena» o una «piena» indennità.

2. Il centro di gravità del disegno sta evidentemente nell'articolo 22 quater, che si riferisce al suolo e, dato il caso, allo spazio aereo, ma non alla proprietà mobiliare.

Il nostro progetto tende a delimitare chiaramente le competenze della Confederazione e dei Cantoni, stabilendo che la Confederazione può, me¬ diante prestazioni segnatamente finanziarie, sostenere i Cantoni nei loro sforzi di pianificazione, ma che per là sistemazione e l'abitabilità del terri¬ torio e l'utilizzazione del suolo, essa ha soltanto la competenza d'impartire ai Cantoni direttive vincolanti. Soltanto se si. tratta di coordinare gli sforzi di più Cantoni, la Confederazione deve disporre di una facoltà di legiferare che vada oltre l'emanazione di semplici direttive, nel qual caso però è tenuta à stabilire le norme di diritto in collaborazione con i Cantoni. Compito della Confederazione è essenzialmente la pianificazione generale del territo¬ rio, la cui esecuzione resterà, per principio, alla competenza dei Cantoni.

La legislazione di base, che la Confederazione emanerà in virtù del suo diritto di alta vigilanza, può essere rappresentata come una legge-quadro avente per oggetto le direttive da noi presentatevi fondandoci sul rapporto della commissione per la pianificazione del territorio (ed. ted. pag. 131 ss, segnatamente pag. 140 s; ed. frane, pag. 115 ss, segnatamente pag. 123 s).

È, però, anche molto possibile che la
Confederazione, usando delle sue nuove competenze, vada, in parecchie ìeggi future, un po' più lontano di quanto le è permesso ora (rapporto cit., ed. ted., pag. da 34 a 109; ed. frane, pag. da 22 a 95).

3. Il nostro disegno costituzionale si distingue essenzialmente dall'ini¬ ziativa popolare contro la speculazione fondiaria, in quanto suddivide la materia in due articoli e rinuncia volutamente a istituire, come mezzo di pianificazione, un diritto di prelazione legale in favore della collettività, che è uno strumento molto discusso nella dottrina giuridica ma che, per man¬ canza di sufficienti mezzi finanziari, sarebbe presumibilmente soltanto di minima importanza pratica. Ci asteniamo, inoltre, dal sancire nuove restri-

140 zioni della proprietà fondate sul diritto pubblico, in quanto, giusta l'articolo 22 ter, capoverso 2, la Confederazione e i Cantoni possono prevedere espro¬ priazioni e restrizioni della proprietà solo espressamente «entro i limiti delle loro competenze costituzionali». Così, non è necessario indicare gli scopi della pianificazione. In contrapposizione all'iniziativa popolare, il nostro disegno sancisce, infine, che le espropriazioni e le restrizioni sono possibili soltanto verso «piena» indennità. , 4. Come il gruppo di lavoro istituito dal Dipartimento di giustizia e polizia, abbiamo ritenuto molto importante disporre d'informazioni sul di¬ ritto fondiario negli altri paesi. L'«Istituto Max Planck per il diritto estero», in Heidelberg, ha egregiamente elaborato uno studio comparativo delle di¬ sposizioni vigenti in diversi Stati. A uso del Parlamento, lo alleghiamo al presente messaggio.

5. Il principio dell'unità della materia sancito nell'articolo 121, capo¬ verso 3, della Costituzione federale vale non solo per le revisioni parziali domandate mediante una iniziativa popolare, ma per tutte le revisioni par¬ ziali della Costituzione (Burckhardt, Kommentar, pag. 819). Sebbene, nello stesso disegno, proponiamo d'inserire nella Costituzione due nuovi articoli, non fa dubbio che l'unità della materia è garantita; rinviamo, a questo pro¬ posito, al nostro rapporto del 31 maggio 1966 (FF 1966 I pag. 658 s.).

6. Il nostro disegno costituzionale dà seguito all'iniziativa del Cantone di Basilea-Città del 27 settembre 1962 concernente la lotta contro la specu¬ lazione fondiaria. Vi proponiamo, perciò, di cancellarla.

Vi raccomandiamo di approvare l'allegato disegno di decreto federale e di sottoporlo al voto del popolo e dei Cantoni.

Vogliate gradire, onorevole signor Presidente, onorevoli signori Consi¬ glieri, l'espressione della nostra distinta considerazione.

Berna, 15 agosto 1967.

In nome del Consiglio federale svizzero.

Il Presidente della Confederazione: Bonvin 11 Cancelliere della Confederazione: Ch. Oser

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente l'inserimento nella Costituzione federale degli articoli 22 ter e 22 quater (ordinamento costituzionale del diritto fondiario) (Del 15 agosto 1967)

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